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Être une ville globale et une capitale provinciale

La difficile conciliation des statuts de Toronto, Canada
Between world city and provincial capital. The difficult conciliation between the different types of status of Toronto, Canada
Guillaume Poiret
p. 131-140

Résumés

Toronto, principale ville du Canada et pôle régional influent est également capitale de la Province de l’Ontario. La Province a toujours entretenu des relations ambivalentes avec sa capitale, tendant à limiter ses pouvoirs ou à restreindre son autonomie. Fondée sur une étude de terrain et de nombreux entretiens, cet article vise ainsi à montrer comment Toronto peine à articuler son statut administratif et sa stature économique et sociale.

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Texte intégral

1Dans un article paru sur le site du Toronto Star, journal canadien axé plus spécifiquement sur les informations locales de Toronto, le 29 novembre 2014, Richard Florida revenait sur les résultats des élections municipales de Toronto et les défis du maire nouvellement élu, John Tory (Florida, 29/11/2014). Parmi ces derniers, il soulignait notamment la question des prérogatives de la municipalité et de la répartition des pouvoirs entre échelon local et provincial, estimant que Toronto ne disposait pas d’une autonomie suffisante dans un contexte global d’affirmation des métropoles.

2De fait, en dépit de sa brièveté, l’analyse de Florida met en évidence une des difficultés actuelles de Toronto mais également de nombreuses métropoles de rang similaire : celui de concentrer populations et richesses en leur sein sans disposer nécessairement de l’ensemble des leviers de pouvoir nécessaires à une bonne gestion de ces dynamiques.

3Cette situation prend un tour paradoxal dans le cas torontois en ce que cette ville, métropole globale d’Amérique du Nord, est également capitale de la province la plus prospère et puissante de la fédération du Canada, l’Ontario. Dès lors, on pourrait estimer que ce statut politique qui confère une partie de son attractivité et de son rayonnement à la ville lui permettrait de disposer d’une attention particulière de la Province voire de prérogatives spécifiques. Force est pourtant de constater qu’il n’en est rien comme le souligne le texte de Richard Florida, voire que son statut de capitale provinciale semble davantage jouer aujourd’hui contre Toronto. Être une capitale provinciale semble empêcher Toronto de disposer d’une forte autonomie nécessaire à son statut de ville globale.

4Le paradoxe de cette situation n’est qu’apparent, si la capitale provinciale ne dispose pas de pouvoirs spécifiques, c’est parce que ses rapports avec l’Ontario s’inscrivent dans la conflictualité plus que dans la coopération apaisée. Les autorités provinciales ont longtemps craint qu’en donnant une autonomie forte aux conseils locaux, elles ne se retrouvent face à un éventuel contre-pouvoir, relativement influent (Poiret, 2011). Il est vrai que la capitale regroupe à elle seule environ 1/6e de la population provinciale totale tandis qu’en tant que métropole nationale et ville globale, elle bénéficie d’une hégémonie économique certaine à toutes les échelles du pays. Ainsi l’Ontario s’est longtemps opposé à toute tentative pour renforcer les prérogatives locales, veillant à limiter soigneusement les marges d’action de la municipalité pour conserver un moyen de pression et de contrôle.

  • 1 On consultera sur ce thème les analyses de Neil Brenner, 2004, qui certes se focalise sur un contex (...)

5Cette étroite surveillance obère un réel political rescaling des compétences à l’échelle métropolitaine1. On constate en effet que c’est à l’échelle provinciale que se placent la plupart des politiques métropolitaines notamment celles concernant la planification urbaine et le transport. Si les autorités de l’Ontario ont assimilé les logiques métropolitaines et leurs implications dans l’évolution des villes concernées, elles semblent avoir choisi de ne pas transférer trop de pouvoirs aux autorités locales, privilégiant en effet une prise en charge à leur échelle d’une large partie des prérogatives métropolitaines, initiant des législations permettant de gérer la croissance de la ville-région. Cet article s’inscrit ainsi dans un contexte d’accroissement du pouvoir des métropoles en analysant un cas spécifique où une métropole en forte croissance ne bénéficie pas d’une évolution sensible de ses compétences.

6Il prend également pour cadre les débats sur la notion de gouvernance métropolitaine, analysant également les décisions de l’Ontario à l’aune de cette entrée. En effet, l’action de la province n’est nullement exempte de réflexions sur l’adaptation à la mondialisation du territoire métropolitain et à sa traduction spatiale qu’est la métropolisation. Nombre de choix opérés par les autorités provinciales l’ont été dans le cadre précis d’une nécessité d’accroître l’attractivité de la métropole dans un contexte de concurrence accrue entre les aires métropolitaines (Poiret, 2011).

7L’Ontario a ainsi une longue tradition d’intervention dans la gestion de sa capitale, n’hésitant pas à transformer son périmètre et sa structure. En la matière, force est cependant de constater que si la Province a toujours maintenu son contrôle, elle a pu faire montre de beaucoup d’hésitations sur la ligne à suivre. Traditionnellement, la question de la gouvernance métropolitaine voit s’opposer partisans et opposants à toute entreprise de consolidation métropolitaine. D’une part, on trouve ainsi un certain nombre d’auteurs pour refuser la nécessité d’organiser un développement métropolitain et préconiser, au contraire, l’existence d’une forme de concurrence saine entre les municipalités composant la métropole. Il s’agit de l’école des choix publics qui suit les thèses de l’économiste Charles Tiebout, élaborées en 1956 (Tiebout, 1956). D’autre part, s’est développé un courant idéologique estimant que l’émergence d’un territoire métropolitain rend nécessaire une coopération plus ou moins étroite des communes le composant.

  • 2 Ce terme est emprunté à Andrew Sancton, 2008 qui prend notamment l’exemple de la fusion des cinq co (...)

8Toutefois, en son sein, des divergences apparaissent entre plusieurs mouvements. Ainsi, les consolidationistes2 jugent indispensable de faire coïncider les limites de la ville et celle de l’aire métropolitaine. Ils souhaitent donc une seule ville couvrant toute l’aire métropolitaine quelle que soit sa dimension. A l’inverse, réformistes et néorégionalistes plaident pour l’institution d’une entité politique et administrative surplombant les municipalités. Ces dernières lui délèguent une partie de leurs prérogatives tandis qu’elle est chargée de gérer l’aire métropolitaine en établissant des coopérations entre les communes. Ils sont donc favorables à la création d’un nouveau niveau de gouvernement, à l’échelle métropolitaine, en relation avec l’échelle locale que sont les communes.

  • 3 Sur l’usage de ce terme, on consultera Champagne, 2002
  • 4 Rappelons avec Frédéric Gilli, 2007, que la politique urbaine nord-américaine est souvent caractéri (...)

9Réformistes et néorégionalistes s’opposent davantage sur la manière dont pourra émerger cette construction métropolitaine. Les réformistes, école de pensée plus ancienne, estiment que toute institution métropolitaine de long terme est issue d’une intervention de la strate politique de gouvernement suprême (Etat ou bien Province dans le cas canadien). C’est elle qui a la légitimité et le pouvoir d’instituer les dynamiques métropolitaines. A l’inverse, les néorégionalistes3, école bien plus récente apparue dans le courant des années 1990, considèrent que c’est par une action locale que pourra être mise en place une institution métropolitaine durable4. Ces approches théoriques sont loin d’être sans conséquences en termes d’aménagement et de choix économiques (Savitch and Kantor, 2002). En effet, les villes sur un certain nombre de thèmes disposent d’une marge de manœuvre dans les choix qu’elles effectuent ce qui explique qu’elles ne suivent pas les mêmes politiques. Or ces choix sont souvent déterminés en partie par des facteurs exogènes qui incluent l’organisation de la ville, le niveau de contrôle populaire, les relations entre les différents échelons de gouvernement, etc. En d’autres termes, à forme de gouvernance différente, marge de manœuvre et choix politiques différents.

10La particularité de Toronto est d’avoir expérimenté les différentes formes de gouvernance sous l’action de la Province selon les périodes considérées, démontrant ainsi les hésitations de la tutelle provinciale.

11Axée sur de nombreux entretiens avec des élus et fonctionnaires locaux et provinciaux, cet article tâchera donc de mettre en évidence les conflits d’acteurs et de pouvoirs dans la gestion de Toronto afin de montrer que Toronto ne semble nullement bénéficier de son statut de capitale provinciale, paraissant même peiner à articuler ce rôle avec celui de ville globale.

12Dans un premier temps, il s’agira de dresser un rapide portrait de la ville globale et de montrer l’organisation actuelle de l’agglomération et ses compétences politiques en insistant plus spécifiquement sur la situation de la ville-centre. Il conviendra alors de mettre en évidence le jeu d’acteurs institutionnels autour du statut non seulement de la ville-centre de Toronto mais également de son aire métropolitaine, en démontrant notamment la longue tradition d’intervention de la Province à l’échelon local pour limiter toute possibilité d’émergence d’un contre-pouvoir métropolitain. Ainsi, on pourra comprendre qu’en dépit de l’acquisition par la ville-centre de davantage de prérogatives depuis le vote d’une loi en ce sens en 2006, l’aire métropolitaine demeure peu autonome et sujette à de nombreuses fragmentations administratives.

Entre global et provincial, Toronto, une ville à plusieurs échelles.

13L’agglomération de Toronto constitue la capitale économique du Canada. Elle domine le pays tant économiquement que démographiquement tout en s’inscrivant comme un pôle régional important à l’échelle nord-américaine.

Une croissance démographique constante

14De fait, rien ne semblait présager que ce petit abri portuaire allait devenir la principale métropole du pays. Choisi dans les années 1790 par les Anglais pour établir une cité à la fois proche de la frontière mais suffisamment éloignée cependant des jeunes États-Unis d’Amérique, le site est celui d’un port protégé par une série d’îles devenues de nos jours un lieu de loisir pour les citadins le week-end (Engin, 1999, p.1). La ville s’appelle initialement York, elle prendra le nom de Toronto au cours du XIXe s. L’hinterland semble à l’époque prometteur tandis que la position frontalière offre quelques avantages mais aussi des inconvénients.

  • 5 Comme nous le rappelait Adam Giambrone, Conseiller municipal de Toronto, lors d’un entretien le 2 a (...)

15Toronto connait cependant une croissance démographique et économique soutenue durant le XIXe s. Toutefois, la ville n’a pas connu immédiatement une position hégémonique dans la hiérarchie urbaine canadienne. En effet, si Ottawa fut choisie comme capitale de ce pays c’est d’une part parce qu’elle avait l’avantage d’être éloignée de la frontière avec ce voisin imprévisible qui avait choisi de devenir indépendant bien plus tôt que le Grand Nord, mais aussi parce qu’elle était située entre le Québec et l’Ontario, les deux Provinces fondatrices de l’État du Canada et entre Toronto et Montréal, les deux sœurs ennemies. Toronto a donc connu la concurrence avant la domination. Concurrence double puisqu’elle avait également Hamilton, sa voisine plus à l’ouest du lac Ontario, pour compétitrice avant 19505. C’est dans les années 1960 qu’elle a affirmé sa suprématie sur sa rivale Montréal qui connaissait alors les troubles de la Révolution tranquille québécoise. Les entreprises anglo-saxones, inquiètes pour la bonne marche de leurs activités ont préféré déplacer leurs sièges vers la calme Toronto, bien heureuse de pouvoir ainsi assoir sa domination. La ville a connu depuis une croissance insolente et s’emploie à conforter son leadership dans la hiérarchie urbaine canadienne.

16Cette puissance se lit certes par une croissance démographique exceptionnelle. Le Census Metropolitan Area de Toronto regroupe au 1er juillet 2014 plus de 6 millions d’habitants, soit un peu moins de la moitié des Ontariens (13 millions). Il domine également nettement le pays, puisque le second CMA est celui de Montréal, avec seulement 4 millions d’habitants. Vancouver clôt la marche avec 2,4 millions d’habitants. Calgary et Edmonton, métropoles montantes de l’Alberta viennent ensuite avec 1,4 millions d’habitants chacune.

  • 6 US Census Bureau juillet 2014 et statcan juillet 2014, les chiffres donnés par la suite viennent ég (...)

17Dans l’espace nord-américain maintenant, Toronto se situe au rang de 6e métropole d’Amérique du Nord6. En d’autres termes, l’aire métropolitaine domine son espace national et se classe en position relativement confortable à l’échelle nord-américaine.

Une ville-région globale à l’échelle nationale et nord-américaine

18Concentrant les principales banques du pays ainsi que la bourse, le Toronto Stock Exchange, Toronto dispose d’une place particulière au sein de la hiérarchie économique du pays puisqu’elle est non seulement son principal bassin d’emploi mais parce qu’elle accueille aussi les institutions en charge de représenter la puissance économique du Canada. Le CMA de Toronto représentait ainsi un bassin de plus de 3 millions d’emplois en mars 20147. En comparaison, Montréal n’en comptait que 2 millions, Vancouver à peine plus d’1,3 millions. Aucune autre ville ne dépassait le million d’employés. Toronto domine ainsi fortement le pays en constituant de loin le premier bassin d’emploi du Canada.

  • 8 OCDE, Toronto, territorial reviews 2009

19Au sein de l’Amérique du Nord comme du continent américain, Toronto représente la 3e capitalisation boursière après le NYSE et le NASDAQ qui témoignent à eux seuls de la puissance de l’économie états-unienne. Au niveau mondial, elle se classe 7e après Osaka8.

20Ainsi, Toronto présente les caractéristiques d’une métropole nationale influente dominant la hiérarchie urbaine du pays tandis qu’elle s’inscrit comme un pôle régional et mondial conséquent. Néanmoins, cette stature ne semble pas se traduire par une structure administrative en cohérence.

Une structure administrative inaboutie

21L’organisation administrative de la ville se révèle relativement complexe. Aujourd’hui ce que l’on nomme Grand Toronto est constitué d’un millefeuille où les compétences ne sont pas réparties de manière uniforme et claire. En effet, l’agglomération est organisée en trois échelons distincts : métropolitain, supra-communal et communal. L’aire métropolitaine est ainsi constituée de vingt-cinq municipalités regroupées au sein du GTA ou Greater Toronto Area, institution qui fut d’abord issue de cercles de réflexion politique avant de voir officiellement le jour en 1988 par la création d’un bureau du GTA par la Province de l’Ontario. Elle s’étend sur une superficie de plus de 7000 km² (soit environ 1% de l’Ontario).

22Le GTA constitue avant tout un découpage symbolique censé donner poids aux limites géographiques de l’aire métropolitaine. Il n’a aucune prérogative spécifique et n’existe in fine que sur le papier.

23 A l’inverse, entre le GTA et les municipalités, se trouve un échelon intermédiaire dont le rôle est bien plus essentiel. Il s’agit des municipality regions, que nous traduirons par municipalités régionales. Toutefois, il convient de constater qu’en droit canadien, la traduction est municipalité de pallier supérieur, de l’anglais upper tier municipality qui s’oppose à municipalité de pallier inférieur ou lower tier municipality, qui sont ici traduites par municipalités. Il s’agit de structures intercommunales regroupant quelques municipalités et dirigés par un conseil spécifique dont sont membres des élus de chaque municipalité, selon des modalités propres à chaque regroupement.

  • 9 De fait, il importe de voir que cette différenciation est encore plus complexe puisque le 905 n’est (...)

24Au nombre de quatre, d’est en ouest Durham, York, Peel et Halton, elles entourent la ville-centre, Toronto, qui est aujourd’hui la seule municipalité du GTA à ne pas faire partie d’un regroupement inter-municipal. On parle d’une single tier municipality. Il existe ainsi une séparation formelle de nature administrative entre la ville-centre Toronto et sa périphérie. Cette différenciation s’opère également d’un point de vue technique et symbolique puisque les trois chiffres de l’indicatif téléphonique local changent également selon que l’on soit à Toronto ou dans sa banlieue, passant du 416 ou 647 au 9059, c’est souvent de cette manière que ces municipalités s’identifient. Cette appellation renvoie à une frontière somme toute non seulement prégnante dans les mentalités mais constamment évoquée par nos interlocuteurs.

Figure 1 : Le GTA ou Grand Toronto, organisation métropolitaine actuelle

Figure 1 : Le GTA ou Grand Toronto, organisation métropolitaine actuelle

25Enfin, la municipalité constitue le dernier échelon administratif de l’aire métropolitaine avec à sa tête un maire et un conseil municipal.

26Ce rapide tableau met en évidence l’existence d’une fragmentation politique et administrative au sein de l’aire métropolitaine qui ne semble pas exister réellement en tant qu’objet politique et qu’outil de gestion. Les interconnexions économiques et sociales, concomitantes de l’émergence de Toronto à l’échelle mondiale peinent à trouver une traduction politique adéquate.

27Cela est d’autant plus vrai que le millefeuille administratif se double d’une absence d’homogénéité des répartitions des compétences entre chacun des niveaux. Ainsi, la municipalité régionale de York gère les transports et le développement économique à l’échelle régionale tandis qu’au sein de celle de Peel, ce sont les municipalités qui sont chargées de ces deux compétences. De fait, ces municipalités régionales ont été créées dans les années 1970 ; la répartition des compétences entre les municipalités et les municipalités régionales fut le fruit d’un compromis et d’un rapport de force au sein de chacune d’entre elles, aboutissant à la situation actuelle. En 2001, le Municipal Act voté par le parlement provincial entérine cet état de fait et le pérennise dans la loi, renforçant ainsi cette fragmentation10. On aboutit dès lors à une complexification extrême où à l’absence d’échelon métropolitain s’ajoute l’absence d’homogénéité des compétences au sein de chaque échelon intermédiaire.

28La province de l’Ontario joue un rôle non négligeable dans cette situation puisque c’est à l’issue des votes de diverses lois qu’elle fut organisée. A bien des égards, la capitale provinciale semble donc être sous la coupe de la Province qui en contrôle étroitement le fonctionnement. Ville globale, Toronto demeure d’un point de vue politique une capitale provinciale, voyant son développement soumis à une instance de gouvernement supérieure.

Une Province contre sa capitale ? des relations ambivalentes

29La province et Toronto entretiennent depuis longtemps des relations troubles et conflictuelles à certains égards. Il semble évident, à la lecture de nombreux éléments, que la Province a toujours jugé important non seulement de surveiller le développement torontois mais également et surtout, d’intervenir directement dans la gestion de la ville quand elle estimait que cela était nécessaire à ses intérêts. La Province interfère régulièrement dans le fonctionnement de sa capitale tant à l’échelle de la ville-même qu’à celle de l’aire métropolitaine. Se crée ainsi une contradiction spatiale entre la dimension globale de Toronto et sa stature de capitale provinciale qui l’assujettit à la volonté de l’Ontario.

Deux tendances de long terme

30Deux constantes de long terme se dessinent au sein de l’Ontario. D’une part, la Province tend à être très active à l’échelle locale pour veiller à l’organisation des pouvoirs. Il convient à ce titre de rappeler que les municipalités disposent certes de prérogatives mais qu’elles sont considérées comme dépendantes du bon vouloir de la Province d’un point de vue constitutionnel en ce que leur existence n’est pas reconnue comme telle. D’autre part, la Province tend à vouloir limiter l’autonomie et les pouvoirs de Toronto, par crainte de voir émerger un contre-pouvoir influent, en tâchant de contrôler sa gestion et son développement. Ce contrôle passe par la mise en place de diverses politiques le long des années, l’Ontario ayant mené à ce titre une large palette d’interventions différentes du consolidationisme au réformisme. Cela n’obère pas la possibilité de mener une politique métropolitaine capable d’aider au développement de Toronto mais cela tend cependant à favoriser une action de la province à des échelles de territoire peu pertinentes d’un point de vue fonctionnel mais satisfaisantes d’un point de vue politique (Boudreau et al., 2009). Trois dates permettent de fixer une perspective historique sur le temps long pour démontrer ces deux constantes.

Metro Toronto, le réformisme provincial en action

31Ainsi, la Province a su avoir une réelle vision métropolitaine notamment en 1953 lorsqu’elle a fondé Metropolitan Toronto (Poiret, 2011). Il s’agissait à l’époque, d’organiser un développement harmonieux entre Toronto et les cinq villes de l’inner ring qui l’entouraient (Etobicoke, York, North York, East York et Scarborough) en créant un échelon métropolitain chargé de coordonner les politiques inter-municipales. On chercherait en vain ces cinq municipalités aujourd’hui, elles ont été absorbées lors de la fusion de 1997 dans l’actuelle Toronto. La Province affirme sa volonté de peser dans les destinées torontoises. Cela est d’autant plus vrai qu’à l’époque, Toronto souhaitait annexer les villes limitrophes pour en assurer la gestion directe. La Province s’est ainsi opposée à sa capitale pour mettre en place un nouvel outil de gestion, novateur. L’Ontario a choisi de limiter l’extension spatiale de sa capitale et ses pouvoirs d’intervention en proposant la création d’une structure de coopération métropolitaine plutôt qu’en laissant la capitale annexer les territoires alentours. Il mène alors une politique réformiste destinée à instaurer une entité supra communale chargée de gérer les questions métropolitaines.

32De fait, on constate que la ville-centre de par les nombreuses interventions provinciales a perdu son pouvoir de commandement au profit d’un haut conseil chargé de superviser l’ensemble de l’agglomération et d’harmoniser les politiques locales (Engin, 1999, p.51). Elle reste cependant le point central de la croissance économique, industrielle, commerciale, etc. En d’autres termes, si Toronto a perdu la majorité de son pouvoir de décision, elle n’en demeure pas moins le maillon essentiel de la nouvelle entité de par son poids économique conséquent qui lui procure en toute logique un poids politique non négligeable.

33La volonté de l’Ontario de limiter la capacité d’action de Toronto tant d’un point de vue spatial, en limitant l’extension de la ville, que d’un point de vue politique, en veillant à ne pas lui donner trop de prérogatives directes se marque aussi dans la création des municipalités régionales, dans les années 1970. L’origine de ce nouvel objet tient d’un constat sans équivoque. Metropolitan Toronto avait vu le jour pour mener à bien des politiques de coopération entre Toronto et les villes de banlieue. Toutefois, l’étalement urbain croissant tend à rendre obsolète le territoire sur lequel cette coopération prend place. De nouveaux pôles urbains émergent, en effet, situés en dehors du périmètre d’action de l’institution rendant son fonctionnement plus délicat.

34Une extension spatiale de Metropolitan Toronto via l’intégration des municipalités limitrophes en son sein est alors envisagée en réponse à cette évolution. De la sorte, il devient possible d’articuler continuité spatiale, économique et sociale avec continuité politique. De fait, la loi instituant Metropolitan Toronto permettait même cette évolution spatiale. Cette proposition porteuse de cohérence est écartée par la Province à l’époque (Engin, 1999, p.51).

35La province se montre ainsi réticente. En premier lieu, elle estime que la Metropolitan Toronto n’a pas les compétences nécessaires pour gérer un nouvel ensemble aux dimensions et problématiques plus grandes (Lemon, 1985). De fait, dans les années 1970, Metropolitan Toronto se trouve dans l’incapacité de produire un plan régional pour prévoir l’aménagement futur de l’aire urbaine (Frisken, 1993). Ce dysfonctionnement témoigne en la défaveur d’une institution métropolitaine au périmètre élargi. Une taille trop importante obèrerait en effet la prise de décision et l’efficience de l’institution en ce qu’elle créerait un organisme davantage bureaucratique, lent et inefficace plutôt qu’un organe de gestion réactif.

36Cependant, la Province semble plutôt hésiter à franchir le cap d’une extension de Metropolitan Toronto pour des raisons politiques évidentes. Elle se refuse à aller jusqu’au bout de la démarche qu’elle avait initiée en faisant de Metropolitan Toronto un organisme aux dimensions amovibles ayant tout pouvoir en matière d’aménagement sur l’ensemble du GTA de manière à garantir réellement à un espace en perpétuelle croissance un développement harmonieux (Frisken, 1993). La politique régionale menée à partir des années 1970 démontre parfaitement que la province a reculé devant le risque de faire de la Metropolitan Toronto une entité trop puissante pour le seul Ontario.

37Ainsi, plus que tout le gouvernement provincial craint qu’une entité plus grande ne détienne un pouvoir politique trop puissant. La principale raison de son refus de donner à Metropolitan Toronto un mandat plus conséquent tient principalement d’un rapport de force politique, avec en filigrane la crainte de voir se dresser contre les décisions provinciales une instance forte du contrôle de l’espace clé de l’Ontario (Engin, 1999, p.54). Cette politique régionale en demi-teinte montre dès lors un certain attachement de la province à maîtriser le développement de la cité de Toronto sans pour autant lui donner les éléments nécessaires pour accroître davantage celle-ci (Engin, 1999, p.54).

La fusion, une intervention directe lourde de sens

38Dernier avatar de ces relations conflictuelles, la fusion de Toronto menée par le gouvernement conservateur de Mike Harris en 1997. Les Conservateurs ont en effet orchestré la suppression de metropolitan Toronto par la fusion de Toronto avec les proches villes de banlieue qui composaient cette instance.

39A première vue, on serait porté à croire que cette opération qui crée une nouvelle ville de Toronto plus vaste, plus puissante semble renforcer cette dernière. A bien y réfléchir d’ailleurs, en 1997, l’Ontario adopte ici une position consolidationiste et choisit d’accorder à Toronto ce que cette dernière avait demandé, en vain, en 1953, une annexion des territoires environnants. Pourtant, tel n’est pas le cas.

40De fait, entre 1953 et 1997, la donne a singulièrement changé. L’aire métropolitaine est considérablement plus grande, les dynamiques spatiales plus complexes et subtiles. En 1953, l’annexion aurait conféré à Toronto un contrôle sur l’ensemble de la population de la métropole. En 1997, la fusion crée une nouvelle ville de Toronto qui ne concentre plus que la moitié des habitants de l’aire métropolitaine (devenu un gros tiers aujourd’hui). En d’autres termes, l’Ontario renforce certes la ville-centre mais il garde le contrôle sur l’échelle territoriale clé désormais, dont l’émergence est certes balbutiante en 1997 mais bien réelle, l’aire métropolitaine.

41De nombreux enjeux politiques, économiques et financiers sont tapis sous cette intervention qui est bien moins le fruit d’une réelle réflexion métropolitaine que le résultat de tâtonnements multiples (Poiret, 2011). Toutefois, cette opération a été présentée par ses initiateurs comme une réponse adaptée aux enjeux de la métropolisation et à l’affirmation de Toronto dans le réseau de villes globales, elle n’a néanmoins apporté aucune solution aux problèmes de Toronto parce que la Province s’est, sans doute volontairement, trompée d’échelle. Elle a pêché par manque d’ambition puisque le territoire qu’elle proposait était bien moindre que la véritable échelle métropolitaine. La Province a donc apporté une réponse à rebours de ce qu’il aurait fallu faire, déstabilisant la gouvernance métropolitaine. Reste qu’elle était là encore réticente à initier une réelle politique à l’échelle métropolitaine susceptible de conférer trop de poids à un territoire donné.

42Au travers de cette perspective, il convient de marquer la constante de l’interventionnisme ontarien dans le jeu politique métropolitain torontois. Sans chercher nécessairement à affaiblir sa capitale, la Province a régulièrement tenu à limiter son influence ou à contrôler son développement. Il semble donc possible d’affirmer que le statut de capitale provinciale parait davantage jouer contre Toronto en ce qu’il en fait l’objet de lutte de pouvoir. La dimension globale de Toronto et son poids national se trouvent minorés de fait par une politique provinciale soucieuse de ne pas donner davantage de poids soit à la ville-centre, soit désormais à l’aire métropolitaine.

En dépit des évolutions législatives récentes, une aire métropolitaine globale prisonnière du statut de capitale provinciale

43La situation de l’aire métropolitaine de Toronto, a fortiori de la ville-centre, est donc pour l’heure dépendante des évolutions souhaitées par la Province. Il est vrai toutefois que l’Ontario a marqué récemment une inflexion dans sa politique de gestion de la capitale en votant en 2006 une loi spécifiquement dédiée à l’administration de Toronto. Toutefois, cette législation, tout comme celle votée en 1997 semble peu permettre le fonctionnement adéquat d’une aire métropolitaine, en favorisant la fragmentation administrative et les stratégies de non coopérations entre municipalités plutôt qu’une gestion cohérente.

Le City Of Toronto Act, un renforcement des pouvoirs de la ville-centre

44Le principe du City of Toronto Act, voté en 2006, est d’offrir un équilibre entre les exigences et intérêts provinciaux et ceux de Toronto, en reconnaissant notamment que la ville doit bénéficier d’une certaine marge de manœuvre dans un certain nombre de domaines pour pouvoir bénéficier d’une forte réactivité à l’international par rapport à ses concurrentes et d’une souplesse de gestion tout aussi nécessaire dans ce contexte11. D’emblée, la Province reconnaît donc un statut particulier à Toronto et semble vouloir lui conférer un statut préférentiel.

45De fait, il convient néanmoins de voir que la ville de Toronto a déjà bénéficié dans le passé d’une législation spécifique. Ainsi, un City of Toronto Act datant de 1997 existait auparavant et correspondait à la législation sur la fusion, de même plus de 350 lois particulières dont la plus ancienne datait de 1860 formait un corpus spécifique. Toutefois, avant le City of Toronto Act, elle était régie comme les autres communes par le Municipal Act. Dès lors, s’il y a toujours eu une législation d’exception pour Toronto, il importe de constater qu’elle n’avait pas volonté à être globalisante mais concernait seulement certains aspects. Le nouveau City of Toronto Act change ainsi la donne et singularise davantage Toronto, semblant ainsi donner à la capitale un statut conforme à son rôle national et régional.

  • 12 il s’agit de la législation sur la fusion City of Toronto Act, 1997, S.O. 1997, c. 2 https://www.on (...)
  • 13 Entretiens avec les fonctionnaires du Ministère des Affaire Municipales et du Logement.

46De fait, le City of Toronto Act prend naissance le 14 septembre 2005 lorsque le Premier ministre ontarien, McGuinty et le maire de Toronto, David Miller, lancent ensemble une revue de l’ensemble des politiques provinciales vis-à-vis de Toronto. Initialement, David Miller souhaitait revenir sur quelques aspects du City of Toronto Act de 1997 tout en apaisant les relations entre Province et Toronto12. Il ne s’agissait donc pas d’opérer une évolution majeure13. Une Task Force est cependant mise en place regroupant aussi bien des fonctionnaires du Ministère des Affaires Municipales et du Logement que des membres du personnel de la ville de Toronto. À charge pour eux d’étudier les modifications possibles et de proposer des amendements aux textes existants.

  • 14 Idem. Il va de soi que ces exigences furent accueillies avec une circonspection mêlée d’humour par (...)

47Signe néanmoins d’une volonté de la capitale de faire bouger durablement les lignes, Toronto n’est pas loin de réclamer, au vu de son poids économique et de sa position au sein du Canada, le statut de Province à part entière14. Cette demande a de quoi surprendre mais plusieurs personnalités ont développé une réflexion semblable à la suite des écrits de Jane Jacobs qui souhaitait voir les villes disposer d’une plus forte autonomie (Jacobs, 1969), notamment Alan Broadbent qui fut un ardent défenseur de la cité État de Toronto sur un modèle Singapourien (Broadbent, 2008 ).

48On peut constater que les demandes de Miller s’inscrivent dans un contexte intellectuel et économique favorable à une remise en cause de la tutelle provinciale. Cependant, l’Ontario n’est évidemment pas prêt à de telles concessions.

49Le 14 décembre 2005, le Bill 53 est présenté au parlement de l’Ontario puis voté tandis qu’il reçoit l’assentiment royal le 12 juin 2006. Le City of Toronto Act entre en vigueur le 1er janvier 2007 pour les principales mesures tandis que les articles nécessitant une adaptation particulière doivent attendre une année supplémentaire avant de pouvoir être appliquées. Toronto acquiert ainsi un statut particulier.

50En premier lieu, le City of Toronto Act introduit l’idée d’un partenariat entre la ville de Toronto et la Province, plus poussé que celui défini entre les municipalités et la Province par le Municipal Act. En effet, là où le Municipal Act reconnait simplement les municipalités comme des acteurs responsables et matures avec lesquels il est possible de discuter avant toute action législative, le City of Toronto Act reconnait que la ville de Toronto, de par sa nature, mérite un traitement particulier et qu’il est de l’intérêt de cette ville comme de la Province qu’ait lieu une consultation poussée pour préparer toute loi ayant un impact dans les domaines où les deux échelles de gouvernement coopèrent. Par ailleurs, fait exceptionnel, le City of Toronto Act reconnaît à Toronto le droit de passer des accords avec le gouvernement fédéral du Canada. En d’autres termes, la Province autorise Toronto à s’adresser directement au gouvernement fédéral sans nécessairement passer par son entremise.

  • 15 Informations issues d’un entretien au Ministère des affaires municipales et du logement

51Au-delà de cet aspect symbolique mais éminemment important, le City of Toronto Act confère à Toronto des pouvoirs élargis dans un certain nombre de domaines. Nous en citerons quelques-uns mais la liste ne saurait être exhaustive. Ainsi la ville de Toronto voit ses compétences être élargies en ce qui concerne la gouvernance locale avec la possibilité de créer des conseils locaux. Cela est tout sauf accessoire puisqu’il s’agit assurément d’une remise en cause partielle de la fusion au profit d’une gestion plus souple de la ville. Le City of Toronto Act serait ainsi un correctif, dix années après, de l’opération menée par les Conservateurs. Cela est somme toutes plus complexe mais constatons que sur le plan de la gouvernance, les Libéraux ont essayé de trouver des idées pour favoriser une gestion plus souple et harmonieuse. En effet, par ce biais la ville acquiert le droit de déléguer une partie de ses responsabilités administratives à des échelles plus locales. Le personnel de la ville possède ainsi plus de responsabilité sur des thèmes essentiels ce qui permet une gestion plus localisée. Le budget municipal, le pouvoir de taxation ainsi que le zonage urbanistique ne peuvent cependant pas être délégués et restent dans les mains du seul conseil municipal15. La Province a donc permis de desserrer une partie de l’étau de la fusion sans revenir complètement sur les acquis de cette opération en gardant centralisés les points qui relèvent, tout du moins dans le symbole, du pouvoir municipal à proprement parler.

Dans un cadre strictement contrôlé par la Province

52Il ne s’agit pas d’un blanc-seing. La Province contrôle l’action de la ville en termes de gouvernance en vérifiant si les lois et décisions provinciales essentielles sont respectées. La municipalité a ainsi obligation légale de nommer un comité exécutif (sorte de conseil municipal resserré) en précisant ses attributions, fonctions et membres. Si le modèle mis en place par la ville ne convient pas et semble inefficient, la Province se réserve le droit d’intervenir pour établir un modèle de gouvernance. On le comprend, la liberté de Toronto a pour prix une plus grande responsabilité et une obligation de résultats. En aucun cas la Province ne se défausse entièrement de ses obligations, au contraire elle contrôle l’application par Toronto des règles principielles. Toronto doit ainsi avoir un médiateur, un registre des lobbys, un code de bonne conduite à l’attention des conseillers, etc. Le City of Toronto Act comprend en effet un volet législatif important imposant la transparence de l’action à la ville ainsi que la nécessité de rendre des comptes.

53D’autres secteurs sont également concernés par les pouvoirs élargis de la ville. Ainsi, le City of Toronto Act vise également sa gestion financière, son économie et sa promotion économique ainsi que son environnement, la santé et la sécurité des Torontois, les services qu’elle fournit, etc. On pourrait croire à la lecture de cette liste que la Province se dépouille progressivement de nombreuses compétences au profit de Toronto. Dans les faits, le fonctionnement est plus complexe. Ce nouveau texte est davantage un outil pour protéger les intérêts de la Province en ce que la législation provinciale continue de s’appliquer dans la plupart des cas.

54Citons ainsi le Places To Grow Act qui vise à opérer une densification de certains quartiers de Toronto, politique initiée et mise en place par la Province, ou bien le plan Move Ontario 2020 qui vise à construire un réseau de transport en commun, lui aussi initié et financé par la Province malgré l’existence de la Toronto Transit Commission qui gère les transports torontois16. Ces simples plans suffisent à démontrer la volonté de la Province de maintenir un contrôle étroit sur l’évolution de Toronto. La Province desserre partiellement l’étau mais ne négocie pas sur les politiques qu’elle entend mettre en place. Qui plus est, si la Province met en place une loi qui contrevient à un règlement local, elle a la possibilité de suspendre ce règlement pour une durée maximale de 18 mois le temps d’étudier en détail les éventuelles contradictions du texte provincial avec le texte local. Il serait donc faux de croire que l’Ontario a plié devant Toronto, néanmoins constatons que la ville a pu obtenir un grand nombre de prérogatives qui lui donne un statut à part dans la Province. La ville de Toronto jouit désormais de prérogatives fortes dans de nombreux domaines ce qui lui donne une bonne marge de manœuvre sur ces thèmes.

55Ce statut est d’autant plus particulier que la ville n’a pas seulement des compétences élargies dans certaines missions, elle a surtout acquis des dérogations importantes au Municipal Act dans quatre domaines essentiels : l’organisation budgétaire, l’engagement financier annuel, les mesures de performance et la procurement policy. Cela se traduit notamment par la possibilité de lever des impôts locaux supplémentaires par rapport aux autres municipalités et de gérer à sa convenance ces nouvelles ressources. En effet, outre la taxe foncière, Toronto a obtenu le droit de lever d’autres taxes sous certaines conditions. Elle détermine de manière discrétionnaire l’assiette de cette taxe, son taux, son calcul, ses voies de recouvrement et les pénalités pour non-paiement. Elle a la possibilité de signer un accord avec toute administration pour s’assurer de la collecte de ce nouvel impôt. Ce pouvoir est certainement le plus symbolique et celui qui a reçu la plus grande attention des media en ce qu’il donnait à Toronto une possibilité jusque-là réservée à la seule Province et à l’Etat fédéral. La ville par ce biais bénéficiait d’un statut enviable et singulier. Elle n’en a guère fait usage, tout comme de la plupart de ses autres prérogatives, créant une taxe sur les sacs plastiques pour en limiter l’utilisation.

56 Ce nouveau statut semble ainsi organiser un fonctionnement renouvelé assurant à Toronto un statut dépassant celui de simple capitale provinciale pour affirmer sa dimension de ville globale. Il convient cependant de se garder de tout optimisme. De fait, le nouveau statut de Toronto ne semble pas s’inscrire en rupture de la politique provinciale mais bien en continuité en ce qu’il se limite à une échelle de territoire aujourd’hui de moindre importance.

57 Les négociations pour l’établissement du nouveau corpus législatif ont eu lieu entre la ville de Toronto et la Province de l’Ontario. On notera l’absence de toute représentation des autres municipalités du GTA. Ainsi si la ville de Toronto acquiert davantage de prérogatives, son aire métropolitaine demeure sous le contrôle étroit de la Province. De fait, tout comme la fusion décidée en 1997, le City of Toronto Act ne se situe pas à la bonne échelle de territoire en semblant isoler la capitale de son aire métropolitaine désormais très finement connectée à elle.

58 La capitale a su obtenir des avancées concernant son autonomie politique. Toutefois, cette échelle d’analyse est bien moins pertinente aujourd’hui qu’elle ne l’était dans les années 1950. Toronto est davantage liée aux territoires environnants et évolue dans un espace élargi. C’est davantage cette échelle qui aurait dû être considérée que la seule ville-centre. De fait, l’aire métropolitaine demeure sous le contrôle étroit de la Province qui y détermine les principales politiques notamment concernant les transports et l’aménagement du territoire. D’une certaine manière, la Province semble avoir accepté de donner plus d’autonomie à la ville-centre parce que cette dernière ne représentait plus autant de risque que par le passé.

59Cela est d’autant plus vrai que l’obtention par Toronto de nouveaux droits est à l’origine d’une fragmentation administrative accrue au sein de l’aire métropolitaine. Il existe en effet une différence de statuts et de compétences politiques entre la ville-centre capitale et les municipalités l’environnant ce qui ne peut que complexifier davantage la gestion de l’aire métropolitaine. Par ailleurs, il convient de ne pas négliger le fait que ces droits supplémentaires sont l’objet d’un fort ressentiment des municipalités du 905 qui considèrent que leur appartenance à la même entité métropolitaine que Toronto a été niée aussi bien par la Province que par Toronto qui a choisi de faire cavalier seul. Une telle situation n’est guère de nature à favoriser une réelle volonté de gérer conjointement l’aire métropolitaine.

Conclusion

60 Analyser le fonctionnement de la métropole torontoise aujourd’hui, c’est ainsi mettre en évidence le poids conséquent de la Province de l’Ontario sur une ville qui avant d’être une métropole globale est une capitale provinciale. L’Ontario a une longue tradition d’intervention dans les affaires municipales et plus spécifiquement dans celles de sa capitale. C’est aussi mettre en lumière une politique constante de limitation des pouvoirs de la capitale pour éviter l’émergence d’un contre-pouvoir efficient. Si Toronto a aujourd’hui plus de compétences, cela tient majoritairement à son extension spatiale progressive qui rend l’aire métropolitaine plus importante que la seule ville centre. La situation de Toronto est celle de beaucoup de métropoles dont la dimension globale peine in fine à trouver une traduction institutionnelle parce qu’elles sont dépendantes d’un échelon de gestion intermédiaire.

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Notes

1 On consultera sur ce thème les analyses de Neil Brenner, 2004, qui certes se focalise sur un contexte européen mais démontre bien le processus de transfert de compétences vers les métropoles. Le cas torontois semble mettre en avant une évolution quelque peu différente.

2 Ce terme est emprunté à Andrew Sancton, 2008 qui prend notamment l’exemple de la fusion des cinq comtés new yorkais en 1898 et la création du Grand New York, première expression selon lui de cette école de pensée.

3 Sur l’usage de ce terme, on consultera Champagne, 2002

4 Rappelons avec Frédéric Gilli, 2007, que la politique urbaine nord-américaine est souvent caractérisée par cette prééminence du local. On l’oppose ainsi à la pratique française de la politique urbaine bien plus descendante. Si cette opposition mérite d’être nuancée, elle explique sans doute pourquoi le néorégionalisme a eu une telle influence au Canada.

5 Comme nous le rappelait Adam Giambrone, Conseiller municipal de Toronto, lors d’un entretien le 2 août 2010.

6 US Census Bureau juillet 2014 et statcan juillet 2014, les chiffres donnés par la suite viennent également de statistics Canada.

7 Statcan Labour survey, les données sont disponibles http://www.statcan.gc.ca/tables-tableaux/sum-som/l01/cst01/lfss04f-eng.htm consulté le 2 avril 2015 à 20h.

8 OCDE, Toronto, territorial reviews 2009

9 De fait, il importe de voir que cette différenciation est encore plus complexe puisque le 905 n’est pas le seul indicateur téléphonique des municipalités entourant Toronto, pour les plus éloignées le 705 est également possible comme le rappelaient des élus de Georgina et Halton Hills.

10 Municipal Act, 2001, S.O. 2001, c. 25 que l’on peut consulter sur le lien suivant https://www.ontario.ca/laws/statute/01m25

11 City of Toronto Act, 2006, SO 2006, c. 11 https://www.ontario.ca/laws/statute/06c11

12 il s’agit de la législation sur la fusion City of Toronto Act, 1997, S.O. 1997, c. 2 https://www.ontario.ca/laws/statute/97c02

13 Entretiens avec les fonctionnaires du Ministère des Affaire Municipales et du Logement.

14 Idem. Il va de soi que ces exigences furent accueillies avec une circonspection mêlée d’humour par les fonctionnaires du Ministère des Affaires Municipales et du Logement. De telles demandes avaient peu de chance d’aboutir.

15 Informations issues d’un entretien au Ministère des affaires municipales et du logement

16 Places to Grow Act, 2005, S.O. 2005, c. 13 https://www.ontario.ca/laws/statute/05p13 et la loi instituant Metrolinx institution chargée de veiller à l’établissement d’un réseau de transport en commun sur l’ensemble de la métropole torontoise Metrolinx Act, 2006, S.O. 2006, c. 16 https://www.ontario.ca/laws/statute/06g16

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Table des illustrations

Titre Figure 1 : Le GTA ou Grand Toronto, organisation métropolitaine actuelle
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Pour citer cet article

Référence papier

Guillaume Poiret, « Être une ville globale et une capitale provinciale », Géocarrefour, 90/2 | 2015, 131-140.

Référence électronique

Guillaume Poiret, « Être une ville globale et une capitale provinciale », Géocarrefour [En ligne], 90/2 | 2015, mis en ligne le , consulté le 21 octobre 2017. URL : http://geocarrefour.revues.org/9813 ; DOI : 10.4000/geocarrefour.9813

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Auteur

Guillaume Poiret

Université Paris-Est Créteil Faculté des Lettres et Sciences humaines Bât I, bureau i3 21261 avenue du Général de Gaulle 94010 Créteil guillaume.poiret@u-pec.fr

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Droits d’auteur

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