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Un partenariat public-privé à l’épreuve des logiques d’acteurs :

le schéma directeur de gestion des déchets solides à Ouagadougou
A public-private partnership put to the test of the actors’ strategies: the urban development plan for the management of solid waste at Ouagadogou
Issa Sory et Bernard Tallet
p. 51-59

Résumés

La transformation de la collecte des déchets dans la ville de Ouagadougou a été portée par une réorganisation de l’ensemble de la filière. Inspiré par les recommandations de la Banque mondiale, un schéma directeur de gestion des déchets a été mis en œuvre sur le modèle du partenariat public/privé (PPP). La privatisation de cette filière a entraîné l’émergence de nouveaux acteurs au niveau de la pré-collecte ; les concessionnaires des territoires de pré-collecte qui sont soit des PME (petites et moyennes entreprises) soit des GIE (groupements d’intérêt économique) sont les maîtres d’œuvre d’une filière dans laquelle la municipalité de Ouagadougou est restée maître d’ouvrage. Après quelques années de mise en œuvre, des éléments de bilan peuvent éclairer les nouveaux rapports de force entre secteur public (Etat, collectivité territoriale) et secteur privé organisé ou informel, mettant en lumière des dysfonctionnements importants.

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Texte intégral

1L’inadaptation des Partenariats public-privé (PPP) avec les grandes entreprises, notamment au contexte urbain africain, a été la principale difficulté de leur pérennisation et de leur universalisation (Jaglin, 2007). Les nouveaux contrats, jugés plus souples et plus adaptés, impliquent les autorités municipales, dont l’une des compétences est l’offre des services urbains, les Petites et moyennes entreprises (PME) et/ou les Groupements d’intérêt économique (GIE). Ils apparaissent de plus en plus comme une alternative à l’inefficacité des filières des services urbains préexistantes de telle sorte qu’ils peuvent être qualifiés de « modèles alternatifs » (Cavé, 2009 ; Baron et al., 2012). Pourtant, ces « modèles alternatifs » semblent révéler de nouvelles tensions dans la gestion des services urbains. Dans un contexte de décentralisation, ces modèles s’apparentent à une forme de dépossession des autorités municipales d’une partie de leurs compétences avec pour conséquence le développement de stratégies diverses ayant pour finalité le contrôle de l’offre de ces services (Dorier-Apprill et al., 2005).

  • 1 Ouaga la belle ! Gestion des déchets solides à Ouagadougou : enjeux politiques, jeux d’acteurs et i (...)

2Ouagadougou a créé un environnement propice pour observer et analyser les logiques des élus municipaux et des pré-collecteurs privés (formels et informels) de la filière des déchets. Les données utilisées, essentiellement qualitatifs et secondaires, ont été collectées entre 2009 et 2012 dans le cadre d’une thèse soutenue en 20131. L’article identifie les concepteurs du Schéma directeur de gestion des déchets (SDGD) et les mécanismes de la délégitimation du service public de collecte des déchets à Ouagadougou en vue de l’institution du partenariat public-privé dans ce secteur d’activité. Il analyse ensuite les logiques des acteurs de la filière des déchets révélées par ce partenariat. Enfin, l’article propose une interprétation des relations « contradictoires » entre élus municipaux et pré-collecteurs informels.

Une action municipale d’inspiration internationale

3Depuis l’indépendance du Burkina Faso en 1960, la filière des déchets à Ouagadougou a connu une alternance entre gestion privée et gestion publique. Ainsi, elle a été gérée en régie entre 1958 et 1968, puis par une structure privée entre 1968 et 1979, et à nouveau en régie entre 1979 et 1986. A partir de 1986, les autorités ont créé l’Office national des services d’entretien, de nettoyage et d’embellissement (ONASENE), structure étatique qui avait le monopole de la gestion des déchets sur toute l’étendue du territoire national. Cependant, l’incapacité de l’ONASENE à remplir ses missions a entrainé la multiplication d’acteurs privés dans la filière des déchets à partir de 1990. Dans le cadre du troisième Projet de développement urbain (PDU 1993-2004), la Banque mondiale a décidé de soutenir l’élaboration d’un SDGD à Ouagadougou.

Le SDGD, un schéma voulu par la Banque mondiale

4Les Institutions Financières Internationales (IFI), et notamment la Banque mondiale, ont commencé à s’intéresser à la ville à partir des années 1970. Les objectifs essentiels de cette institution étaient de créer les conditions pour rentabiliser les investissements publics réalisés dans le milieu urbain et de lutter contre la pauvreté en ville afin d’intégrer ces pauvres dans l’économie libérale. Il fallait « mobiliser l’épargne privée, et diminuer les standards d’équipement afin d’adapter l’offre à la demande ; avoir une politique stricte de recouvrement des coûts » (Osmont, 1985, p. 64). Au Mali, par exemple, cette institution a privilégié les projets urbains, le renforcement de la gouvernance politique et financière et « l’amélioration de la productivité urbaine » (Morin et al., 1997).

5Cet intérêt pour la ville s’inscrit dans la logique du repli de l’Etat imposé aux pays en développement à travers les Programmes d’ajustement structurel (PAS) depuis le début des années 1980. Pour le Burkina Faso, la Banque mondiale n’a cessé de marquer son opposition aux subventions publiques (Le Bris, 2000). En complément du processus de décentralisation – censée promouvoir la démocratie et libérer les initiatives locales – l’intervention de la Banque mondiale sur la scène urbaine s’apparente à une ingénierie, tant théorique que pratique, ayant pour objectif d’harmoniser la gouvernance locale selon des principes identiques à tous les pays. Ainsi les PDU participent-ils à la diffusion d’un même modèle, en définissant les modes de gestion, les types d’acteurs et les rapports entre ces acteurs.

  • 2 Ce projet se décline en cinq composantes : i) amélioration de la gestion communale, ii) mobilisatio (...)

6Le premier PDU (1978-1982), focalisé uniquement sur Ouagadougou, a mis l’accent sur la restructuration d’un quartier de la ville (le quartier Cissin). Il s’est agi de l’ouverture des voies de communication et de l’implantation des services d’assainissement dans le quartier. Plus large, le deuxième PDU (1990-1994) a concerné trois villes : Ouagadougou, Bobo-Dioulasso et Koudougou2. Enfin, dès 1991, soit un an après l’entrée en application du deuxième PDU, la Banque mondiale a identifié le troisième PDU, encore appelé Projet d’amélioration des conditions de vie urbaine (PACVU). Mis en œuvre de 1993 à 2004, le PACVU a eu pour objectif le renforcement des acquis du PDU en vue d’améliorer les capacités de gestion des gouvernements locaux, équiper les deux villes du Burkina Faso (Ouagadougou et Bobo-Dioulasso) en infrastructures de base et créer un environnement institutionnel pour une meilleure gestion de ces infrastructures. Pendant les négociations de ce projet, la délégation de la Banque mondiale a soutenu que le PACVU était « essentiellement consacré à la préparation du transfert des responsabilités de gestion, d’exécution et de maîtrise de l’environnement et du développement urbain […] au bénéfice des collectivités locales » (Diou et al., 1994, p. 2). Ainsi, le contenu du PACVU, à travers le renforcement des capacités et des infrastructures accorde une place de choix à la gestion des déchets. Il est ainsi proposé l’application effective du principe du « pollueur-payeur » à travers la participation des « populations urbaines à la couverture des charges induites par l’amélioration des conditions de vie, notamment les investissements destinés à la collecte des ordures ménagères, l’assainissement individuel et collectif et le drainage des eaux fluviales » (Diou et al., 1994, p. 13). L’élaboration et l’application du SDGD visent à répondre à cet objectif.

Le partenariat public-privé au cœur de la réforme

7La perspective globale du PACVU, dans le domaine de la gestion des déchets, est de mettre fin à l’intervention des acteurs publics dans cette filière. Il s’agit d’abord de remettre en cause le monopole de l’ONASENE. Ensuite, les centres de collecte – interface entre l’étape de la pré-collecte et de la collecte – ont été construits pour remplacer les bacs à ordures. Enfin, le territoire urbain a été subdivisé en territoires de pré-collecte en vue de responsabiliser les nouveaux acteurs en charge de cette première étape de la filière. Toutes ces réformes se sont appuyées sur la promotion du partenariat public-privé entre la municipalité et les pré-collecteurs.

Supprimer le monopole de l’ONASENE et favoriser l’émergence de nouveaux acteurs

8Le PACVU présente explicitement des orientations néolibérales en conformité avec les principes diffusés par la Banque mondiale dans le domaine des services urbains. Il s’articule étroitement avec le début de la mise en œuvre du processus de décentralisation. Ce contexte politique de réformes de l’organisation de l’Etat burkinabé crée les conditions favorables pour le changement de l’organisation de la filière des déchets. La décentralisation vise en effet le transfert de nouvelles et importantes compétences aux collectivités locales, dont la gestion des déchets. Ainsi, pendant les négociations du PACVU, la délégation de la Banque mondiale a souligné ceci :

9« le monopole de l’enlèvement des ordures ménagères a été reconnu à l’ONASENE par le Kiti A5-0032FPMET du 3 août 1988 et modificatif A5-360FPMET 3 août 1989, alors que les récentes dispositions législatives (Loi n°004/93/ADP portant organisation municipale) investissent également les municipalités de compétences dans le domaine de la propreté et de l’hygiène. [Par conséquent,] la mission [il s’agit de la délégation de la Banque mondiale] recommande que la suppression du monopole formel de l’ONASENE pour la collecte des ordures ménagères soit une condition de négociation » (Diou et al., 1994, p. 6).

  • 3 L’Express pré-coopératif du Faso (ECOFA) est devenu l’Entreprise de collecte, de recyclage d’ordure (...)
  • 4 Le CREPA est une Institution africaine inter-Etats. Le nouveau nom est EAA (Eau et assainissement p (...)
  • 5 Dans cet article, l’analyse s’appuie sur le découpage administratif de Ouagadougou en 30 secteurs r (...)

10La décentralisation a rendu caduc le monopole de l’ONASENE dans le domaine de la collecte des déchets. Cette condition a été acceptée par les autorités burkinabé qui avaient déjà commencé à la fin des années 1980 à promouvoir l’émergence des acteurs privés dans la filière des déchets ; en effet, des moyens financiers et matériels avaient été investis pour faciliter l’émergence d’acteurs privés. C’est ainsi qu’avec le soutien du Fonds national pour la promotion de l’emploi (FONAPE), de la mission française de coopération et d’opérateurs économiques burkinabé (surtout l’entreprise Oumarou Kanazoé, l’une des plus grandes entreprise de BTP du Burkina Faso), l’Express pré-coopératif du Faso (ECOFA)3 – un regroupement de 15 étudiants en fin de cycle – a été agréé en 1990 par l’ONASENE. Cette structure a eu même comme siège les locaux de l’ONASENE. Des ONG et/ou des partenaires financiers ont soutenu des initiatives de création d’associations communautaires pour la gestion des déchets à Ouagadougou. Le Centre régional pour l’eau potable et l’assainissement à faible coût (CREPA)4 et l’Institut africain de gestion urbaine (IAGU) ont soutenu l’association Lagm-Yam dans le cadre du projet pilote de Wogodogo au secteur 105. Cette association a bénéficié d’un don de charrettes, d’un fonds de roulement et de séances de formation comportant des modules sur la gestion des ressources financières et d’animation lors des sensibilisations. Avec l’appui de leaders d’opinion (chefs religieux, coutumiers, etc.), d’autres associations de quartiers ont bénéficié du soutien du CREPA pour la pré-collecte des déchets. De 1996 à 2001, le CREPA a été soutenu dans ces activités par le Fonds national de recherche scientifique (FNRS) de la coopération Suisse, notamment pour le volet du compostage des déchets. L’ONG EAST (Eau-agriculture et santé en milieu tropical) quant à elle, financée par l’Agence française de développement, a soutenu des associations dans les arrondissements de Nongr-Mâssom et de Sig-Nonghin. Dans le cadre du troisième projet de développement urbain, la Banque mondiale et l’UNICEF ont initié le « projet pilote de participation communautaire à l’assainissement » au secteur 7 de Ouagadougou. Ce projet avait pour objectif d’inciter les citadins à participer à l’assainissement de leur cadre vie (Gougeon, 1998). L’énumération de ces initiatives soutenues par différents bailleurs de fonds souligne la montée en puissance de structures à caractère privé. Ce mouvement constitue une réponse aux défaillances de l’ONASENE, incapable dès 1990 d’exercer sa mission de collecte des déchets ce qui aboutira à sa liquidation en 1996. Dès 2000, la ville de Ouagadougou comptait onze associations communautaires et quinze entreprises de pré-collecte des déchets.

Modifier les dispositifs techniques avec la construction des centres de collecte

11Pour mettre fin à la gestion publique des déchets, le SDGD prévoit de supprimer les bacs à ordures auparavant disposés dans les différents quartiers. En effet, malgré l’émergence d’acteurs privés dans la filière, les autorités municipales avaient disposé des bacs à ordures surtout dans les quartiers centraux de la ville de Ouagadougou. Les déchets des ménages étaient déposés soit par les pré-collecteurs privés, soit par les citadins eux-mêmes. Ensuite, la mairie se chargeait de l’enlèvement de ces bacs dont le contenu était déposé sur des décharges dites contrôlées à la périphérie de la ville. La filière a ainsi fonctionné à ce moment-là avec une implication forte de la municipalité, mais la finalité du SDGD a été d’aller plus loin en privatisant toutes les étapes, en mettant fin à l’intervention des citadins dans la pré-collecte et à celle de la municipalité lors de la collecte. La construction de centres de collecte répondait à cet objectif.

  • 6 C’est ainsi que le SDGD nomme le gardien du centre de collecte. Selon un ex-responsable du Service (...)

12Le SDGD institue la fin des bacs à ordures et leur déplacement vers les centres de collecte. L’implantation des centres de collecte s’accompagne d’autres changements : la grande innovation de ce nouveau mode de collecte tient dans leur aménagement et leur équipement (une clôture, une rampe d’entrée et une maisonnette pour le « garde-corps6 »). Dans chaque centre, sont disposées « une à trois bennes » ; il s’agit des bacs à ordures.

13Trente-cinq centres de collecte ont été construits à Ouagadougou. L’implantation des centres de collecte permet ainsi le démarquage entre l’étape de la pré-collecte et celle de la collecte. Ils deviennent, de ce fait, l’interface de ces deux grandes étapes de la filière. La construction des centres de collecte, avec tout leur dispositif d’aménagement– dont la présence d’un gardien –, permet de mettre fin à la pré-collecte des déchets par les citadins eux-mêmes qui doivent désormais recourir aux services de pré-collecteurs.

Asseoir le partenariat public-privé par la délimitation des territoires de pré-collecte et la définition du rôle des différents acteurs

14Avant la mise en œuvre du SDGD, la filière se caractérisait par l’inorganisation des territoires de pré-collecte, les mêmes acteurs pouvant intervenir dans plusieurs secteurs. Les circuits effectués par les pré-collecteurs pouvant alors être très longs, l’activité était, par conséquent, peu rentable. De plus, aucun acteur n’était responsable de la salubrité d’un secteur spécifique. La délimitation des territoires de pré-collecte devait permettre de mettre fin à ces pratiques, en répondant à deux exigences : être économiquement rentables pour les acteurs et être peu nombreux pour faciliter le contrôle par la municipalité. Mais ces deux exigences étaient en contradiction avec la petite « taille commerciale » des acteurs préexistants (surtout les associations). De plus, le statut d’association – organisation à but non lucratif – ne répondait pas aux objectifs de privatisation de la filière développés dans le SDGD. Tous les acteurs devaient se restructurer pour être en phase avec ces nouvelles attentes. Ainsi, les entreprises et les associations – surtout celles appartenant aux regroupements professionnels (cf. infra) – se sont réorganisées afin de pouvoir postuler à l’appel d’offres de concession des territoires de pré-collecte qui a eu lieu en 2003. De cette réorganisation, sont nés des groupements d’entreprises issus du regroupement de plusieurs entreprises ; tandis que d’autres entreprises ont postulé seules à l’appel d’offres. Quant aux associations, elles se sont structurées en Groupements d’intérêt économique (GIE).

15La ville a été ainsi subdivisée en douze territoires de pré-collecte (carte 1). Cinq de ces territoires ont été concédés à quatre GIE constitués pour la circonstance (le GIE Clean environnement a bénéficié de deux territoires), tandis que des entreprises et groupements d’entreprises sont adjudicataires des sept autres territoires.

Carte 1 : Centres de collecte et concessionnaires des territoires de pré-collecte de Ouagadougou

Carte 1 : Centres de collecte et concessionnaires des territoires de pré-collecte de Ouagadougou

16Les tâches et les responsabilités des différents concessionnaires sont définies par un contrat, élaboré par les services municipaux en amont de l’appel d’offres. Les contrats de concession définissent clairement les tâches et les responsabilités des différents acteurs de la filière. La municipalité s’occupe de la définition du cadre juridique de l’activité et de la construction des infrastructures de collecte, tandis que la pré-collecte, la collecte et l’enfouissement relèvent de la compétence des acteurs privés.

17Ainsi, les autorités municipales doivent-elles contraindre tous les citadins à s’abonner auprès des adjudicataires de territoires de pré-collecte. Le SDGD a même prévu des « directives aux services policiers […] pour s’assurer que les gens [les citadins] s’adressent au pré-collecteur concessionnaire pour l’élimination de leurs déchets ». (Dessau-Soprin, 2000, p. 64). Ensuite, l’organisation des pré-collecteurs, dans le cadre du SDGD, a été construite autour du concept de « quartier propre », défini comme la maîtrise du territoire urbain par les acteurs de la gestion des déchets.

18« La présence de plus d’un pré-collecteur de déchets sur le même territoire n’est pas compatible avec un tel concept de quartier propre, à cause de la dilution des responsabilités […] Il est reconnu que l’implantation du concept se fera efficacement s’il y a octroi de contrats imposant la responsabilité du ramassage complet des déchets, avec l’assurance de l’exclusivité d’un territoire donné » (Dessau-Soprin, 2000, p. 61).

19Selon le SDGD, les concessionnaires des territoires de pré-collecte ont pour tâche l’enlèvement des déchets de porte-à-porte auprès de leurs abonnés. Ils doivent aussi pré-collecter les déchets de « certains commerces, industries artisanales et institutions » et ramasser les déchets abandonnés dans l’espace public, y compris dans les caniveaux. La collecte de la redevance – la moyenne mensuelle est de 1 000 FCFA – pour le financement de toutes les étapes de la filière (la pré-collecte, la collecte, le traitement et l’enfouissement) relève de la compétence des concessionnaires des territoires de pré-collecte. Enfin, le SDGD a prévu que l’étape de la collecte et la gestion du Centre de traitement et de valorisation des déchets (CTVD) soient concédées aux entreprises privées à travers un appel d’offres.

20Cette répartition-idéale- des rôles a connu, dans la période de mise en application, bien des adaptations qui permettent de questionner les jeux d’acteurs dans la filière et de prendre du recul par rapport aux attentes du partenariat public-privé.

Des distorsions fragilisant le partenariat public-privé

21Alors que l’étape de la pré-collecte a été conçue comme une étape majeure de la réorganisation de la filière de gestion des déchets, de multiples travers sont apparus lors de la préparation et de la mise en œuvre du SDGD. Ces travers relèvent pour beaucoup de phénomènes de dissymétrie dans l’accès à l’information, notamment dans la période de préparation de l’appel d’offres prévu pour l’attribution des territoires de pré-collecte. Ces dysfonctionnements permettent d’éclairer l’émergence d’acteurs différenciés en charge de la pré-collecte des déchets et de comprendre comment un secteur informel a pu réinvestir ce secteur d’activité contribuant ainsi à fragiliser le partenariat public-privé.

Un processus d’institutionnalisation créateur d’inégalités

  • 7 Entretien avec Mme B L, chargée de formation au CREPA, février 2010

22Le point de départ est lié à la volonté de renforcer le secteur associatif ou le secteur entrepreneurial en vue de la privatisation de la filière de gestion des déchets. Bien avant la mise en place du SDGD, des initiatives, dans le cadre de projets pilotes, ont appuyé la structuration d’organisations capables de prendre le relais de l’ONASENE menacé de liquidation. Ainsi, dans le cadre du projet financé par le Fonds national Suisse de la recherche scientifique (FNRS) en 1996, le CREPA et les autorités municipales ont œuvré à regrouper les acteurs privés au sein de la Coordination des associations d’assainissement et de valorisation des déchets (CAVAD) et la Coordination des entreprises de gestion des déchets (CEGED). Bien avant le lancement de l’appel d’offres, l’effort de promotion a contribué à accentuer les différences entre les acteurs de la filière : certains pré-collecteurs ont été associés au mouvement de préparation de la réorganisation de la filière alors que d’autres ont été marginalisés, restant à l’écart du processus de réforme. A cette étape importante de la réorganisation de l’activité, les pré-collecteurs membres de ces deux structures étaient, par conséquent, mieux informés sur le contenu du processus en cours ce qui leur a permis d’opérer les mutations institutionnelles nécessaires pour pouvoir répondre aux exigences d’un appel d’offres. Aussi, certaines associations ont bénéficié de soutiens (techniques, financiers) afin de s’équiper et de régulariser leur situation sur le plan administratif. Par exemple, l’association Lagm-Yam, qui avait été créée dans le cadre du projet pilote de Wogodogo au secteur 10, a bénéficié du soutien technique du CREPA pour la constitution du GIE Clean Environnement. De même, les associations regroupées au sein du GIE/APE (Action pour la protection de l’environnement) ont eu recours à l’UNICEF, à la Direction de la propreté et au troisième PDU pour constituer les documents de l’appel d’offres. En plus de cette dissymétrie en termes d’information et de soutien, les documents demandés dans le cadre de l’appel d’offres étaient hors de portée des associations aux ressources limitées. En effet, appelés à évoluer désormais comme des entreprises, les GIE devaient fournir tous les documents indispensables à la création et à l’existence de ce type de structures : registre de commerce, déclaration des employés à la sécurité sociale et attestation de l’Agence nationale pour l’emploi (ANPE). Ce changement dans les modalités de fonctionnement représentait un obstacle difficile à surmonter. Ainsi, « le dossier d’appel d’offres que la mairie a élaboré n’était pas à la portée de n’importe qui. [A travers l’appel d’offres], le schéma a fait appel en fait, je peux dire, aux organisations les plus en vue7 », c’est-à-dire celles qui étaient membres de la CEGED ou de la CAVAD.

  • 8 Les contrats ont été signés en mai 2007.

23Ces acteurs qui existaient au moment de l’appel d’offres n’ont pas été les seuls à être exclus de fait du nouveau système. Les résultats de l’appel d’offres – lancé en 2003 – ont été rendus publics seulement en 2005. Pendant ces deux années, des associations comme des pré-collecteurs individuels ont investi le marché de la pré-collecte espérant se positionner sur un créneau d’activité intéressant. Ensuite, entre la publication des résultats et la signature des contrats, deux années supplémentaires se sont encore écoulées8. Cette nouvelle phase d’incertitude a connu l’arrivée d’autres acteurs. Le manque d’informations fiables, les rumeurs sur le contenu des contrats de pré-collecte, les incertitudes sur les attributions, tout cela a contribué à renouveler l’intérêt pour cette activité économique, d’autant plus que l’obligation d’abonnement pour les ménages faisait espérer une bonne rentabilité financière pour les opérateurs impliqués dans la filière en cours de restructuration.

La prime à la flexibilité et le risque d’échec du partenariat public-privé

  • 9 Le SDGD prévoit des possibilités d’élaboration de contrats de sous-traitance à l’intérieur des terr (...)

24Après l’appel d’offres et la signature des contrats aux opérateurs concessionnaires, la poursuite de la mise en œuvre du SDGD a entrainé un processus de différenciation entre les acteurs de cette première étape de la filière, entre pré-collecteurs formels et pré-collecteurs informels. Les pré-collecteurs formels se composent des concessionnaires des territoires de pré-collecte ainsi que des pré-collecteurs sous-traitants9. L’observation de terrain permet d’établir des distinctions à l’intérieur de la catégorie des pré-collecteurs informels ; il est possible de distinguer des pré-collecteurs informels permanents et des pré-collecteurs informels occasionnels.

  • 10 Ces pré-collecteurs informels peuvent ainsi s’inscrire dans un processus d’organisation en prenant (...)

25Les informels permanents, repérables car ce sont le plus souvent des charretiers individuels, n’ont pas pu postuler à l’appel d’offres ou se sont constituées en associations10 après l’appel d’offres. Ils sont qualifiés de permanents car leur caractéristique commune est que la pré-collecte constitue leur activité principale qu’ils exercent de manière régulière. Ils disposent, comme les pré-collecteurs formels, d’abonnés sur le territoire urbain. Quant aux pré-collecteurs occasionnels, ils n’interviennent que de façon ponctuelle dans la filière, la pré-collecte ne constituant qu’une activité secondaire. Ils ne procèdent pas par des abonnements et sont payés à la tâche.

  • 11 Entretien avec M. S S, responsable du Service Nettoyage et Collecte des Déchets de la Direction de (...)

26La présence des pré-collecteurs informels contribue à remettre en cause les fondements du partenariat public-privé instauré dans la filière en fragilisant l’application du SDGD. Cette fragilisation s’exprime tout particulièrement par la baisse de la redevance réclamée aux citadins suite à la concurrence accrue entre pré-collecteurs et cela contribue à la déresponsabilisation de tous les pré-collecteurs. En effet, les pré-collecteurs informels permanents fixent un montant inférieur à la redevance pour concurrencer les pré-collecteurs formels. « Par exemple, il arrive que les adjudicateurs pré-collectent les déchets à 1000 FCFA/mois et un informel peut venir se pointer devant la porte, il dit […] moi, je vais faire ça à 300 FCFA/mois11 ». Selon les pré-collecteurs formels, cette méthode entraine la diminution du nombre de leurs abonnés. Pour leur part, les pré-collecteurs informels occasionnels adoptent des stratégies encore plus flexibles. En effet, étant disposés à exercer « tout type » d’activités, ils sont rémunérés par service rendu. Leur rémunération peut se faire en argent ou en nature (la nourriture par exemple). Si la présence des pré-collecteurs informels occasionnels a peu d’influence sur le nombre de clients des autres types d’acteurs (informels permanents et formels), elle encourage une partie de la population urbaine à ne pas s’abonner au service de ramassage des ordures.

27La concurrence entre les différents pré-collecteurs (formels et informels) concourt à remettre en cause le partenariat public-privé, à travers un autre élément de cette compétition. En effet, les pré-collecteurs informels, n’étant pas obligés par un contrat à transporter les déchets jusqu’aux centres de collecte, déposent les déchets qu’ils ramassent sur les espaces vacants à l’intérieur de la ville. Pour essayer de lutter contre cette concurrence, les pré-collecteurs formels pratiquent eux-aussi le déversement des ordures (appelé à Ouagadougou, le « déménagement ») dans des décharges sauvages. Ces pratiques des pré-collecteurs mais aussi celles des citadins participent ainsi à la multiplication des décharges à Ouagadougou (Sory et al., 2012). Dans le cadre de la mise en œuvre du SDGD, elles marquent un recul si ce n’est la fin de la responsabilisation des acteurs sur les territoires de pré-collecte. L’incapacité des autorités municipales à interdire la présence des pré-collecteurs informels qui déstabilisent la filière contribue aussi à déresponsabiliser tous les concessionnaires de la pré-collecte ; ils ne se sentent plus obligés d’assurer l’entretien et la salubrité de leur territoire respectif. Le SDGD qui avait pour ambition de reconfigurer la filière des déchets à Ouagadougou n’a pas réussi à créer un cadre opérationnel conforme à son approche initiale ; la présence de pré-collecteurs informels vient compromettre le fonctionnement d’une étape-clé du schéma organisationnel de la filière, celle d’une territorialisation maitrisée des espaces de la ville (Tabl. 1).

Tableau 1 : Les types de circuits issus des logiques d’acteurs dans la filière des déchets à Ouagadougou

Tableau 1 : Les types de circuits issus des logiques d’acteurs dans la filière des déchets à Ouagadougou
  • 12 La collecte des déchets des arrondissements de Sig-Nonghin et de Nongr-Massom a été concédée à l’EB (...)

28A travers ce tableau, il apparait que la filière de gestion des déchets issue de l’application du SDGD s’analyse à partir des types d’acteurs qui participent à sa formation (publics ou privés). Les acteurs publics se composent des citadins – parce que leurs interventions disqualifient les pré-collecteurs privés – et de la mairie, tandis que les acteurs privés sont les pré-collecteurs (formels ou informels) et l’entreprise privée de collecte12. Cette distinction permet d’identifier trois types de circuits dans la filière des déchets à Ouagadougou : i) le circuit public constitué par les citadins et la mairie, ii) le circuit privé formé par les pré-collecteurs privés et l’Entreprise burkinabé des travaux d’équipements (EBTE) et iii) le circuit public-privé constitué d’une part par les citadins et l’EBTE, et d’autre part, par les pré-collecteurs privés et la mairie.

29Le partenariat public-privé, fondement de l’organisation de la pré-collecte par le SDGD, a été remis en cause du fait de la présence des pré-collecteurs informels qui souvent, avec des appuis sur lesquels nous reviendrons, se sont constitués en associations. Alors, quelles sont les raisons qui expliquent la persistance de ce type d’acteurs au cours de cette première étape de la filière des déchets à Ouagadougou ?

Le SDGD à la lumière de logiques d’acteurs contradictoires

30Après quelques années de fonctionnement de la filière restructurée, il apparaît que les acteurs formels, identifiés comme ceux ayant pu répondre à l’appel d’offres d’attribution des territoires de pré-collecte sont en difficulté pour résister à la concurrence exercée par les acteurs informels. La mairie, par l’intermédiaire de ses services techniques – représentés par la Direction de la Propreté – elle-même n’arrive pas à faire respecter le SDGD alors qu’elle est le maître d’ouvrage du système de gestion des déchets. Les difficiles conditions de vie de nombreux citadins qui les amènent à se livrer à l’activité de ramassage des ordures sans en avoir l’autorisation, ne sont pas suffisantes pour expliquer cette situation. Une dimension de la réflexion a consisté à interroger les relations existant entre les élus locaux et les acteurs informels poussés à s’organiser en associations, qui constitue une clé de lecture possible pour comprendre la persistance des pré-collecteurs informels dans la filière des déchets.

La mairie, un maître d’ouvrage impuissant à faire respecter les règles de gestion de la filière

31La mairie, à la demande des concessionnaires des territoires de pré-collecte qui éprouvaient des difficultés face à la concurrence des pré-collecteurs informels, a procédé à des visites de terrain. La première a été consacrée à la sensibilisation. Il s’est agi, pour les agents municipaux, d’expliquer le contenu du cadre nouveau d’organisation de la filière (le SDGD) et les mécanismes permettant de passer du statut d’acteur informel à celui de formel (à travers la procédure de sous-traitance). A la seconde visite, la Direction de la propreté a procédé à la réquisition d’une trentaine de charrettes des pré-collecteurs informels. Pour avoir enfreint les normes d’organisation de la filière, ceux-ci étaient censés payer des amendes pour récupérer les charrettes. Cette procédure, conforme aux prescriptions du SDGD, propose que soient utilisés tous les moyens, y compris la police municipale, pour faire respecter le schéma. Mais,

32« les interventions ont fait qu’ils ont récupéré les charrettes sans payer 5 F. Ce sont souvent des charrettes d’un conseiller ou d’un maire d’arrondissement. On bloque les charrettes, on [le responsable politique] intervient pour les faire sortir. […] En fait, le problème c’est quoi ? Les associations qui travaillent, ce sont généralement des associations de conseillers ou de maires d’arrondissement qui les créent » (Entretien avec M. T R, responsable de l’entreprise ECONFA, février 2010).

33Ce double jeu des acteurs municipaux a permis à la Direction de la propreté de comprendre qu’elle ne « comptait que pour peu » dans l’organisation de la filière. Lorsque les conseillers municipaux, qui sont censés être les responsables de la sensibilisation des citadins afin que le schéma soit respecté, se mettent à créer ou à soutenir des pré-collecteurs informels, il devient difficile pour les agents municipaux, sans mandat électoral, d’aller à l’encontre de ces acteurs. Mme S A souligne bien le dilemme dans lequel se trouve la Direction de la propreté :

34« Il y a des informels qui sont appuyés par les politiciens, des conseillers. Je me rappelle qu’une fois, on a eu un problème avec une association [informelle] qui venait de naître et qui était dans le ramassage des ordures. Nous sommes partis à la mairie croyant qu’on allait bien résoudre [le problème] mais apparemment on a su qu’il y avait quelqu’un derrière cette association » (Entretien avec Mme S A, responsable du GIE/APE, février 2010).

  • 13 Entretien avec Mme Z K, responsable du GIE/ANGE’CO, février 2010.
  • 14 Entretien avec M. T R, responsable de l’entreprise ECONFA, février 2010.

35L’absence de volonté de lutter contre la multiplication des acteurs informels met en lumière la fragilité de la restructuration de la filière des déchets, tiraillée entre des pratiques contradictoires : d’une part, le soutien apporté par des élus locaux aux acteurs informels a pour conséquence de disqualifier l’action de régulation attendue de la Direction de la propreté et d’autre part, ces pratiques exacerbent la concurrence que doivent affronter les acteurs formels. « On dirait que l’affaire des ordures est politisée ; on ne peut même pas parler. Dans chaque arrondissement, il y a des associations [informelles]. Il y a une conseillère même [de l’arrondissement de Boulmiougou] qui a son association qui ramasse les ordures13 ». Lorsque les charrettes des informels sont retirées puis, suite aux « interventions », restituées, ils « reviennent travailler et ils vous narguent. Qu’est-ce que vous pouvez faire ? 14 ». Certains informels défient ouvertement les agents de la Direction de la Propreté comme l’explique M. S S :

36« Il y a un informel du nom de Ladji qui ne manque pas à la Direction de la Propreté. [Signifie que le nommé Ladji, responsable d’une association informelle, vient fréquemment à la Direction de la Propreté]. Il échange avec tout le monde et il ne craint rien. Ses relations au niveau politique font que le problème est complexe. Ces types de relations font que quand les GIE viennent se plaindre ici, je dis mon frère, il faut aller gérer comme ça [Signifie qu’il lui dit de repartir s’entendre avec Ladji] » (Entretien avec M. S S, responsable du Service nettoyage et collecte des déchets de la Direction de la propreté, décembre 2009).

37Les témoignages recueillis auprès des pré-collecteurs formels et des agents municipaux montrent les relations étroites entre pré-collecteurs informels et élus municipaux. Alors, comment interpréter le soutien de certains élus municipaux en faveur de ces acteurs au mépris des prescriptions du SDGD ?

Quand les logiques politiques fragilisent le partenariat public-privé

38L’élaboration et l’application du SDGD devaient entrainer une répartition claire et rationnelle des tâches entre les différents maillons de la filière. Cette rationalisation attendue passait par la redistribution des activités entre secteur public et secteur privé. Les concessionnaires des territoires de pré-collecte devenaient ainsi, les seuls acteurs autorisés à effectuer la pré-collecte avec des possibilités d’intégrer certaines associations à travers la sous-traitance. Le schéma directeur avait pour objectif d’améliorer l’efficacité de la filière en identifiant des acteurs chargés de territoires placés sous leur responsabilité.

  • 15 Le Burkina Faso a entrepris, depuis le début des années 1990, le processus de décentralisation. Les (...)

39Lors de l’appel d’offres, certains pré-collecteurs non concessionnaires de territoires de pré-collecte ont refusé d’intégrer la filière officielle préférant exercer l’activité dans l’illégalité plutôt que revêtir le statut d’acteur légal. Le paradoxe apparent est que des élus locaux, censés garantir la bonne application du SDGD, soutiennent ces pré-collecteurs informels. Derrière l’apparence paradoxale de la situation ainsi créée, il existe une cohérence illustrant des jeux d’acteurs qu’il faut resituer dans le cadre récent de la décentralisation15 et du rôle nouveau reconnu aux élus des collectivités territoriales. Les enquêtes de terrain permettent d’avancer une interprétation cohérente du comportement des élus locaux. Pour mieux saisir cette cohérence, il est judicieux de distinguer les acteurs à l’œuvre en deux catégories : les « citoyens-élus » (les conseillers municipaux) et les « citoyens-électeurs » (la population urbaine), comme l’a fait Bouju (2010) pour la ville de Bobo-Dioulasso. Cette distinction permet de dépasser les jugements rapides sur les « citoyens-électeurs » accusés d’« incivisme » en contribuant à dégrader la propreté urbaine en ne respectant pas les nouvelles normes. La réalité des pratiques urbaines se révèle autre.

40En effet, les observations de terrain montrent que lorsque des citadins s’organisent en associations pour la collecte des déchets, c’est souvent à la suite de soutiens reçus des conseillers municipaux, « citoyens-élus ». Ce soutien s’explique par le fait que les conseillers municipaux sont élus par les citadins (« citoyens-électeurs ») parmi lesquels se retrouvent les pré-collecteurs informels. Leur maintien à ce poste électif dépend aussi de ces « citoyens-électeurs ». Pour conserver leur base électorale et l’élargir, ils doivent l’entretenir. Le fait d’aider des citadins à se constituer en association, notamment à travers la rédaction des textes officiels (statuts et règlement intérieur) et d’effectuer les démarches administratives pour la légalisation, vise cet objectif. Cette forme d’encadrement social et politique est d’autant plus efficace qu’elle permet d’atteindre les couches sociales modestes. Elle permet surtout de constituer une clientèle politique regroupée, plus facile à contrôler que si elle était isolée. Ensuite, les manifestations concrètes comme l’octroi de charrettes ou les interventions auprès de la Direction de la Propreté pour les « faire libérer » en cas d’infraction permettent d’une part de redistribuer les « richesses » accumulées du fait de la position de « citoyens-élus », d’autre part de maintenir le rapport de « domination-subordination » (Marie, 1988).

41Dans le cadre de cette interprétation, la logique des « citoyens-élus » apparaît clairement dans sa cohérence. Le souci de leur réélection s’exprime dans des formes de redistribution au profit de leur base électorale. Pour ces élus, la réussite d’un mandat électoral est plus fonction de l’apport de l’élu à ses clients politiques que d’un soutien à la politique de propreté de la ville. La participation à l’application de normes (le SDGD par exemple) peut même apparaître, sous cet angle, contre-productive en entrainant un risque d’effritement du potentiel électoral. A l’échelle micro-locale, l’objectif est de constituer un électorat solide, fidélisé ce qui fait que le « citoyen-élu » devient incontournable tant au niveau de son secteur qu’au niveau communal. Par ce système clientéliste, les « citoyens-électeurs » se retrouvent en position de forte dépendance envers les conseillers de leur secteur, tandis qu’au niveau communal, la base élargie de contrôle social exercée par le conseiller lui permet de renforcer indirectement le pouvoir de son parti politique.

  • 16 Ces agents municipaux, en grande majorité, ont eux-mêmes été « sponsorisés » ou cooptés par les mêm (...)

42C’est à travers cette interprétation que peut être compris le soutien des conseillers municipaux aux pré-collecteurs informels de la filière des déchets à Ouagadougou. La logique qui sous-tend ce lien part de l’idée qu’il est plus sûr de satisfaire les clients politiques que de vouloir participer à l’application d’un schéma technique mal connu et peu compris par la population urbaine. Comme les pré-collecteurs informels constituent la base de la légitimité de certains « citoyens-élus », il devient alors facile de comprendre les silences des autorités municipales sur les dysfonctionnements de la filière de gestion des déchets et l’impuissance des agents municipaux16 dans la lutte contre les acteurs informels.

Conclusion

43Conçu par la Banque mondiale dans le cadre du troisième projet de développement urbain et appliqué par les autorités municipales, le SDGD visait à changer radicalement les méthodes de ramassage et de traitement des ordures ménagères à Ouagadougou. Après quelques années de mise en œuvre, les objectifs de ce schéma qui devait rationaliser le fonctionnement de la filière par la mise en œuvre d’un partenariat public-privé entre les opérateurs privés et la municipalité n’ont pas été atteints. La difficulté majeure à laquelle est confrontée l’application du SDGD apparait liée aux logiques des différents acteurs de la pré-collecte. En effet, les réformes entreprises dans le cadre du SDGD qui devaient déboucher sur la rationalisation dans les interventions ont abouti, paradoxalement, à la multiplication des acteurs chargés de la pré-collecte. Les acteurs formels, bénéficiant par leur réponse à l’appel d’offres initial de territoires de pré-collecte clairement identifiés, sont durement concurrencés par la prolifération d’acteurs informels. Ceux-ci pratiquent, en particulier les individus intervenant pour assurer leur minimal vital, des tarifs bas qui mettent en difficulté les attributaires officiels des secteurs urbains dans lesquels ils agissent. Ces pratiques de « casser les prix » en ne respectant pas les tarifs fixés pour la redevance contribuent à déréguler l’étape de la pré-collecte faute de rentabilité pour les PME ou les GIE qui s’étaient constitués pour intégrer le partenariat public-privé. Les formes de concurrence exercée que ce soit par les informels occasionnels ou par les informels structurés en associations sont redoutables car elles apparaissent soutenues par le jeu politique des élus locaux.

  • 17 Le maire de Ouagadougou de 1995 à 2012 était Simon Compaoré. L’un des leaders de l’ex-parti majorit (...)

44A la lumière des pratiques observées, il est évident que la municipalité, maître d’ouvrage de la nouvelle filière de gestion des déchets, ne joue pas le rôle attendue d’elle : son positionnement ambigu est renforcé par la généralisation de pratiques clientélistes. Durant plusieurs années, le discours public porté par le maire17 de Ouagadougou a été celui d’une propagande en faveur de « Ouaga la belle », soulignant les efforts d’embellissement de la capitale et le souci de la propreté urbaine. Mais le décalage avec la réalité s’est avéré grand, notamment en termes de double jeu des élus municipaux, disant accepter le partenariat public-privé et travaillant de fait à sa fragilisation par leur soutien aux informels. Dans le jeu à trois (Etat, collectivités locales, société civile), la difficile mise en œuvre du SDGD souligne les ambiguïtés du processus de décentralisation au Burkina Faso. Si l’Etat, avec la privatisation/démantèlement de l’ONASENE, a quitté cette arène de la filière des déchets, la clarification et l’efficacité attendues ne sont pas au rendez-vous. La répartition des tâches entre maître d’ouvrage (dont la mairie a la responsabilité) et maîtres d’œuvre du secteur privé restructuré n’a pas abouti à un résultat efficace. Les dysfonctionnements dominent et surtout le double jeu politique des élus locaux ne permet pas de rechercher des solutions efficaces car les mécanismes de clientélisme politique bloquent les efforts de restructuration indispensables pour assurer la pérennité du schéma directeur de gestion des déchets.

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SORY I., 2013, Ouaga la belle ! Gestion des déchets solides à Ouagadougou : enjeux politiques, jeux d’acteurs et inégalités environnementales, Thèse de doctorat en Géographie, Université Paris 1-Panthéon-Sorbonne, 355 p.

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Notes

1 Ouaga la belle ! Gestion des déchets solides à Ouagadougou : enjeux politiques, jeux d’acteurs et inégalités environnementales, soutenue le 21 février 2013 à Paris 1 Panthéon-Sorbonne.

2 Ce projet se décline en cinq composantes : i) amélioration de la gestion communale, ii) mobilisation des ressources, iii) mise en place d’un système urbain d’information, iv) renforcement des services techniques communaux et v) réhabilitation des infrastructures.

3 L’Express pré-coopératif du Faso (ECOFA) est devenu l’Entreprise de collecte, de recyclage d’ordures et de nettoyage du Faso (ECONFA) en 1996.

4 Le CREPA est une Institution africaine inter-Etats. Le nouveau nom est EAA (Eau et assainissement pour l’Afrique) regroupant 17 pays d’Afrique centrale et de l’Ouest (Bénin, Burkina Faso, Burundi, Cameroun, Centrafrique, Congo, Côte d’Ivoire, Gabon, Guinée Bissau, Guinée, Mali, Mauritanie, Niger, Rwanda, Sénégal, Tchad et Togo).

5 Dans cet article, l’analyse s’appuie sur le découpage administratif de Ouagadougou en 30 secteurs répartis dans 5 arrondissements. En effet, à partir de 2012, Ouagadougou compte 55 secteurs et 12 arrondissements. La ville est dirigée par un maire central tandis que l’arrondissement est dirigé par un maire d’arrondissement.

6 C’est ainsi que le SDGD nomme le gardien du centre de collecte. Selon un ex-responsable du Service nettoyage et collecte des déchets, le rôle du gardien est de veiller à ce que les citadins ne puissent plus y déposer les déchets.

7 Entretien avec Mme B L, chargée de formation au CREPA, février 2010

8 Les contrats ont été signés en mai 2007.

9 Le SDGD prévoit des possibilités d’élaboration de contrats de sous-traitance à l’intérieur des territoires de pré-collecte.

10 Ces pré-collecteurs informels peuvent ainsi s’inscrire dans un processus d’organisation en prenant la forme d’associations. Il est à rappeler qu’avec l’application du SDGD, toute organisation intervenant dans la filière de gestion des déchets sans être concessionnaire de territoire de pré-collecte, ni sous-traitant est considérée comme informelle.

11 Entretien avec M. S S, responsable du Service Nettoyage et Collecte des Déchets de la Direction de la Propreté, décembre 2009.

12 La collecte des déchets des arrondissements de Sig-Nonghin et de Nongr-Massom a été concédée à l’EBTE. La mairie, à travers sa direction de la propreté, collecte les déchets des trois autres arrondissements (Baskuy, Bogodogo et Boulmiougou).

13 Entretien avec Mme Z K, responsable du GIE/ANGE’CO, février 2010.

14 Entretien avec M. T R, responsable de l’entreprise ECONFA, février 2010.

15 Le Burkina Faso a entrepris, depuis le début des années 1990, le processus de décentralisation. Les premières élections municipales se sont déroulées en 1995 dans 33 communes. En 2000, elles ont concerné 49 communes. Depuis 2006, les élections municipales concernent toute l’étendue du territoire national. Le Burkina Faso est désormais composé de 13 régions et 351 communes dont 49 communes urbaines ; les 302 autres communes sont appelées des communes rurales.

16 Ces agents municipaux, en grande majorité, ont eux-mêmes été « sponsorisés » ou cooptés par les mêmes conseillers municipaux.

17 Le maire de Ouagadougou de 1995 à 2012 était Simon Compaoré. L’un des leaders de l’ex-parti majoritaire (Congrès pour la Démocratie et le Progrès CDP), il a occupé des postes dans le bureau national du CDP dont celui secrétaire général jusqu’en mars 2012. Il a démissionné du CDP en janvier 2014 pour créer le MPP (Mouvement du Peuple pour le Progrès) au sein duquel il est le 2ème vice-président.

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Table des illustrations

Titre Carte 1 : Centres de collecte et concessionnaires des territoires de pré-collecte de Ouagadougou
URL http://geocarrefour.revues.org/docannexe/image/9734/img-1.png
Fichier image/png, 71k
Titre Tableau 1 : Les types de circuits issus des logiques d’acteurs dans la filière des déchets à Ouagadougou
URL http://geocarrefour.revues.org/docannexe/image/9734/img-2.png
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Pour citer cet article

Référence papier

Issa Sory et Bernard Tallet, « Un partenariat public-privé à l’épreuve des logiques d’acteurs : », Géocarrefour, 90/1 | 2015, 51-59.

Référence électronique

Issa Sory et Bernard Tallet, « Un partenariat public-privé à l’épreuve des logiques d’acteurs : », Géocarrefour [En ligne], 90/1 | 2015, mis en ligne le , consulté le 30 avril 2017. URL : http://geocarrefour.revues.org/9734 ; DOI : 10.4000/geocarrefour.9734

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Auteurs

Issa Sory

Université de Koudougou Groupe de Recherche sur les Initiatives Locales (GRIL) BURKINA FASO soryssa@yahoo.fr

Bernard Tallet

Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne UMR 8585 PRODIG Bernard.Tallet@univ-paris1.fr

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Droits d’auteur

© Géocarrefour

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