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L'action publique urbaine à l'épreuve des réformes du service d’eau à Douala (Cameroun)

Public-sector urban initiatives and reform of the water supply service at Douala (Cameroon)
Virginie Laure Nantchop Tenkap
p. 61-71

Résumés

Cet article analyse les transformations de l’offre et de la demande de service d’eau et les conséquences sur la gouvernance urbaine à Douala, à partir des réformes du service. Avec une capacité de production journalière d’environ 66 000 m3 d’eau et une projection de 4 à 5 millions d'habitants en 2015 à Douala (basée sur le taux de d’accroissement annuel de population est de 6,4 %), l’avenir du secteur de l’alimentation en eau potable relève de l’incertitude. Les opérateurs publics ont échoué à assurer la continuité du service d’eau. Ils ont en outre instauré une ségrégation spatiale de l’accès au réseau public d’approvisionnement, coupant ainsi du réseau de vastes quartiers dans les périphéries en développement. Cette politique d’exclusion a favorisé l’émergence de nouvelles offres de distribution dans ces espaces. Le service de distribution d’eau dans la ville est caractérisé par l’intervention d’une pluralité d’acteurs aux objectifs parfois contradictoires. Outre l’opérateur de service public et l’Etat, les municipalités et les opérateurs privés interviennent dans les territoires communaux. Les jeux de pouvoirs et de compétition qui en résultent se traduisent par l’éviction relative des élus locaux de la gestion du service. Cet état de fait témoigne de l’absence de coordination des actions qui, le plus souvent, aboutit à l’échec des diverses initiatives.

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Texte intégral

Introduction

1La population de la ville de Douala, capitale économique du Cameroun, est d’environ 4 millions d’habitants. Le taux d'accroissement annuel de population est de 6,4% (Communauté urbaine de Douala/CUD, 2011). Les autorités municipales comptent de 100 000 à 120 000 nouveaux arrivants chaque année (Guévart et al., 2006 ; CUD, 2009). En deux décennies, de 1980 à 2000, la population de la ville a triplé, passant de un à trois millions d’habitants. Au cours de la même période, l’extension spatiale a suivi la même tendance, passant de 65 km2 à 185 km2. Aujourd’hui, la ville couvre une superficie d’environ 300 km2 (Mainet, 1981 ; CUD, 2004 ; Hatcheu, 2006). L’effet conjugué de l’augmentation de la population et de l’étalement urbain entraîne une demande de plus en plus importante de services urbains. Mais dans un contexte de crise économique depuis les années 1980, le secteur de l’alimentation en eau potable se caractérise par l’absence d’investissements publics dans la construction et l’équipement des périphéries. Le taux de raccordement des ménages au réseau d’eau potable est faible, 30% (CUD, 2008).

2Les réformes du service d’eau entamées au cours de la décennie 1990 ont abouti en 2008 à la mise en place du partenariat public privé (PPP) à travers l'affermage. La Société nationale des eaux du Cameroun (SNEC), concessionnaire du réseau public, a été privatisée. La nouvelle configuration du service d’eau urbain s’articule autour du triptyque Etat - Société de patrimoine (Cameroon Water Utilities Corporation : CAMWATER) – Fermier (la Camerounaise des eaux : CDE). Les réformes se sont traduites par le dessaisissement de la compétence municipale dans la gestion du service d’eau puis, paradoxalement, la relégation des élus locaux aux marges du périmètre couvert par les opérateurs publics (Décret n° 2010/0239/PM du 26 février, 2010). Confrontés aux dynamiques démographique et spatiale de la ville, les opérateurs publics se révèlent incapables d’assurer la continuité du service d’eau. Ils ont en outre instauré une ségrégation spatiale de l’accès au service public d’eau. Ainsi, dès la fin de la décennie 1990, de nombreux quartiers autrefois desservis ont été exclus du réseau public de distribution.

3Dans ces espaces « hors réseau » dont les opérateurs publics se sont retirés, les élus locaux et les opérateurs privés, le plus souvent informels, sont intervenus. Leurs espaces à la fois se juxtaposent et se superposent à l’espace des opérateurs de réseau. Les communes tentent principalement de réintroduire des solutions collectives d’accès à l’eau potable, par des puits et forages communautaires et des bornes-fontaines publiques. Mais l’action municipale est confrontée à une pluralité d’acteurs et à deux tutelles étatiques : le Ministère de l’énergie et de l’eau (MINEE) et la Communauté urbaine de Douala (CUD), organe supra-municipal, occupent ainsi le devant de la scène. Il en résulte des contestations de légitimité au sein de ces initiatives plurielles, fragmentées, et sans impact réel.

4Dans cet article, nous nous intéressons à la dimension territoriale de l’action publique. Elle est définie comme « l’ensemble des relations, des pratiques et des représentations qui concourent à la production politiquement légitimée de modes de régulation des rapports sociaux » (Dubois, 2009). A l’échelle de la ville de Douala, il s’agit de rendre compte des transformations relatives à l’offre et à la demande de service d’eau, ainsi que leurs conséquences sur la gouvernance urbaine. La gouvernance urbaine redéfinit les contours de l’action publique analysée sous forme d’action collective (Laroussi, 2009). Dans ce sens, la problématique de la gouvernance renvoie aux « interactions entre l’Etat et la société et aux modes de coordination pour rendre possible l’action publique » (Kooiman, cité par Gabas, 1995). Elle implique désormais une pluralité d’acteurs, publics et privés, issus de la société civile ou appartenant à la sphère étatique, dans un domaine privilégié de l’État. Il en résulte une démultiplication des niveaux d’action, locale, nationale et internationale (Commaille, 2014).

5Notre réflexion s'inscrit dans une approche géographique de l'action publique pour rendre compte de la construction des territoires de l'eau à partir des réformes du service public. Elle permet d’appréhender la territorialisation relative des pouvoirs, après l’éviction des communes par l’Etat et par d’autres acteurs institutionnels. La multiplicité des interventions soulève la question de la cohabitation des systèmes de desserte différenciés (Jaglin, 2007). L’analyse s’inscrit depuis 2010 dans le cadre de nos recherches de master et de doctorat. Notre démarche empirique privilégie les données d’observation sur le terrain et des temps de présence prolongée dans les quartiers. Cette méthode nous a permis d’appréhender des ruptures et continuités spatiales du réseau public du centre vers les périphéries de la ville, d’apprécier respectivement le service d’eau municipal et les réseaux informels de distribution. Des informations ont été collectées à partir d’entretiens approfondis auprès des habitants de plusieurs quartiers, des chefs de quartier et d'îlots d'habitations (appelés des "blocs"), de la Communauté urbaine de Douala (CUD) et des Communes urbaines d'arrondissement de Douala (CUAD), du Ministère de l'énergie et de l'eau (MINEE), des opérateurs publics et privés.

Le problème de l’eau à Douala

Les robinets crachent du rouge

« Depuis belle lurette, l’on sait Douala malade. Bien malade. De ses routes. De l’obscurité. Et peut-être même de ses poubelles. Mais voilà qu’à ce diagnostic déjà lourd, vient en cette (grande !) saison sèche s’ajouter un autre mal. Douala souffre de son eau rare et/ou rouge. […] Fuyant le sel, l’on a plongé dans la boue ! […] Asséchés par le souci […] de ‘satisfaire tous les quartiers’, les conduits – une fois l’eau revenue - servent aux populations des débris et autres croûtes, fruits de l’usure du temps, qui s’y étaient déposés comme dans une tasse où l’on aurait bu du café. […] Pourtant, l’on apprend à nos enfants qu’une eau potable est sans saveur, incolore et inodore. »

Source : Presse (extrait de l’hebdomadaire camerounais Dikalo, n°195 du 18 au 25 janvier 1996), cité par Mouna Kingue, 1996.

6Le problème de l'eau à Douala relève d'un véritable paradoxe. Outre les précipitations moyennes annuelles qui peuvent atteindre 4 000 mm, la ville dispose de ressources en eau, souterraines et de surface. En dépit de l’abondance des ressources, l’eau représente un secteur « sinistré » (AFD, 2014). Au début de la décennie 2000, les besoins en eau de la ville étaient évalués à 250 000 m3 par jour, pour une population de 3 millions d’habitants (CUD, 2004). La production s’élevait à 110 000 m3 d’eau par jour seulement, avec des pertes techniques et commerciales de l’ordre de 40% suite à la dégradation des canalisations (CUD, 2011). La demande en eau a fortement évolué au cours de la dernière décennie, mais n’a pas été suivie d'une augmentation de la production. Au final, environ 66 000 m3 sont servis aux habitants. Malgré les réformes de service d’eau entamées au cours de la décennie 1990, la situation de l’eau potable à Douala relève toujours de l’incertitude. Ces réformes ont conduit à l’éviction relative des communes de la gestion du service et ont accentué les inégalités territoriales de l’accès à l’eau.

La ségrégation spatiale de l’accès au service public d’eau

7C’est au cours de l’occupation coloniale que le premier réseau d’adduction d’eau potable est installé à Douala. La distribution de l'eau se fait « de façon sélective » dans la ville (Mainet, 1981) (carte 1). L’eau courante est l’apanage de la ville « européenne », au centre-ville actuel. A sa périphérie, les quartiers « indigènes » populaires sont approvisionnés à partir des bornes-fontaines publiques. Par la suite, l’intervention de l’Etat camerounais s’inscrit dans la continuité de cette logique de ségrégation. Au cours des années 1970 et 1980, les pouvoirs publics engagent ainsi des opérations d’extension urbaine planifiée, en particulier la Grande trame foncière de Mbanga Japoma, le lotissement de Nylon, la ville nouvelle de Douala-Nord. Elles ont pour objectifs de décongestionner et de restructurer les espaces centraux historiques et de développer une offre de logement dit « social » en périphérie afin d’accueillir les catégories sociales défavorisées qui arrivent en masse en ville. Les « Cités SIC » sont construites à partir de logements individuels et collectifs. Elles sont dotées de services de base, notamment l’eau courante, l’assainissement collectif, l’électricité, la voirie, et sont vendues « clés en main » ou mises en location. A proximité des cités, des lots destinés à l’auto-construction sont aménagés, viabilisés et équipés en infrastructures primaires. Des quartiers résidentiels sont ainsi créés, notamment Bonamoussadi, Kotto, Maképé, Logpom, Cité des Palmiers.

Carte 1 : Réseau et infrastructures de distribution d’eau.

Carte 1 : Réseau et infrastructures de distribution d’eau.

8Cependant, ces opérations n’ont pas atteint les résultats escomptés. Les sociétés immobilières publiques ont reconsidéré la cible de logement sur un critère de rentabilité, en tournant l’offre vers une clientèle aisée, immédiatement solvable. Au final, ce sont des classes moyennes et supérieures (fonctionnaires, hommes et femmes d’affaires, chefs d’entreprise) qui ont bénéficié de ces aménagements (Ndame, 1986 ; Hatcheu, 2006). Ces quartiers de standing présentent une relative homogénéité socio-économique en étant peuplés, pour la plupart, de membres des élites administratives et économiques. Bonamoussadi (en particulier les secteurs de Denver et Santa-Barbara), Logpom, présentent, à l’instar des quartiers centraux historiques (Bonanjo, Bonapriso), un important dispositif de sécurité et constituent des espaces fermés.

9Sur les quartiers construits suivant une trame régulière, lotis, viabilisés et équipés, se sont greffés des quartiers non viabilisés et non équipés. C’est le cas des quartiers Logbessou 1 et Bonangang, au Nord, dont les habitants cherchent ainsi à bénéficier des services environnants. A partir de 1990, la ville connaît en effet un étalement important selon trois principaux fronts d’urbanisation au Nord, à l’Est et à l’Ouest, qui suivent des opérations de lotissement, des aménagements industriels et de voirie. Le nord concentrait précisément 62% de la population de la ville en 2004. Chaque année, environ 40 000 nouveaux arrivants s’y installent. L’ouest est essentiellement constitué de zones marécageuses mais sa population connait la plus forte croissance annuelle moyenne, supérieure à 9,09%, avec environ 10 000 entrées par an (CUD, 2004). Ces périphéries en expansion présentent une plus grande diversité socio-économique : des habitations de bas standing, en majorité localisées dans les bas-fonds marécageux et la mangrove, y cohabitent avec des habitations de standing. L’extension du réseau est parfois favorisée par l’installation de hauts cadres de l’administration, d’hommes d’affaires dans ces quartiers, généralement appelés des « Grands » ou « Bienfaiteurs ». En mobilisant leur capital économique et leur entregent politique, ils prennent en charge une extension de rue, de conduite d’eau et de ligne électrique, directement du réseau primaire à leur domicile.

10En outre, Douala a étalé son emprise sur les villages environnants. Mais leur incorporation récente à la ville ne s’est pas accompagnée de la mise en place des infrastructures des services. Lors de nos entretiens, les habitants nous disent qu’ils « n’ont jamais vu l’eau arriver » dans leurs villages qui, pourtant, sont traversés par des canalisations acheminant l’eau des stations de captage (localisées l’une à l’est sur le fleuve Dibamba et l’autre à l’ouest, dans une zone proche de Douala) vers le centre-ville. Dans ces quartiers, les populations continuent de s’approvisionner à partir des puits, sources et rivières, mais l’avancée de l’urbanisation a contribué à la pollution de certains cours d’eau, tandis que d’autres ont complètement disparu. Les quartiers non planifiés, le plus souvent populaires, sont faiblement intégrés à la ville et au réseau d'eau potable. L’accessibilité géographique des habitants au réseau de la CDE est particulièrement difficile, la majorité résidant en moyenne à 2,5 km des canalisations primaires. La gestion des ressources foncières et en eau est essentiellement assurée par des opérateurs privés. De manière générale, 80% des parcelles produites à Douala relèvent de filières « illégales », selon l’offre des notables coutumiers (CUD, 2011). L’État a perdu le contrôle des dynamiques d'occupation des sols à ces périphéries. L'urbanisation y est accélérée et non maîtrisée, et rend difficile l’action a posteriori des pouvoirs publics.

  • 1 En 2010, l’usine de traitement d'eau potable de Yatto, construite en coopération avec la Chine, a é (...)

11Les autorités locales semblent donc « dépassées » par la ville. Outre la dégradation générale du service d’eau, les opérateurs publics ont suscité une ségrégation spatiale de l’accès à l’eau. Dès la fin de la décennie 1990, de nombreux quartiers qui s’étaient greffés à la ville planifiée pour bénéficier du réseau ont été exclus de la desserte publique. Dans les services de la CDE, un cadre technique nous explique en 2012 qu' « il n'y a pas suffisamment d'eau pour tout le monde ». L’Etat, à travers la SNEC puis la CAMWATER, a concentré les efforts d’investissements dans le centre ancien, « compte tenu de sa fonction économique et administrative », (CUD, 2004). Des projets de renforcement des installations, de renouvellement des canalisations et de construction de forages ont été mis en œuvre pour venir en appoint à l’approvisionnement en eau des habitants. En outre, la CDE a mis en place un système de rationnement pour assurer la desserte des quartiers résidentiels. Pendant près de trois décennies, la ville a été marquée par le gel des engagements de l’État dans la construction et l’équipement des périphéries en développement, notamment en ce qui concernait l’approvisionnement en eau potable. Le réseau technique existant s'est donc considérablement détérioré, une part importante des infrastructures a été abandonnée. En 1983, par exemple, la SNEC a financé l’exploitation des ressources des formations du Paléocène dans le champ captant localisé à Massoumbou. Onze forages d’une capacité journalière de 60 000 m3 ont été construits. Mais moins d’une décennie après leur mise en service, seuls quatre étaient encore fonctionnels. L’arrêt de l’exploitation des forages s’est traduit par une diminution de 50 000 m³ des volumes d’eau produits. La SNEC était en effet confrontée aux contraintes techniques et financières de leur exploitation. Les canalisations d'eau potable sont vétustes, la plupart datant de la période coloniale1. Dans les espaces hors réseau, seuls des débris de tuyaux et des robinets cassés rappellent aux habitants que l’eau a autrefois coulé.

Une offre alternative de distribution diversifiée

12Le retrait des opérateurs publics laisse la place au développement d’un entrepreneuriat urbain, le plus souvent informel, spécialisé dans la production et la distribution d’eau. Les opérateurs privés captent l’eau directement dans la nappe phréatique, à partir d’un forage. Ils mettent en place et exploitent ensuite des dispositifs techniques adaptés de distribution d'eau aux habitants des quartiers à partir de bornes-fontaines et de mini-réseaux. Ils produisent également de l'eau en bouteille et/ou en sachet et en assurent la distribution en ville (photos 1 et 2).

Photo 1 et 2 : Le réseau physique.

Photo 1 et 2 : Le réseau physique.

Ces photographies prises à Logbessou 1 présentent le réseau physique installé par des opérateurs privés et révèlent l’existence d’une ingénierie artisanale. Une ouverture dans la clôture permet le passage des tuyaux depuis l’habitation au sein de laquelle est localisé le forage. Les tuyaux empruntent diverses voies : ils sont sommairement enfouis dans le sol, le long des rues et aux côtés des canaux d’évacuation des eaux usées.

Source : V. Nantchop, 2012

13Si « toute personne peut offrir au public de l’eau destinée à la boisson ou à l’alimentation humaine » (MINEE, 1998), l’offre privée se développe le plus souvent de manière informelle. Certains opérateurs privés disposent d'une autorisation officielle qui leur permet d'exploiter de l'eau du forage en vue d’une mise en sachet ou en bouteille. L’offre privée se caractérise par sa capacité à répondre à une demande de plus en plus hétérogène. Elle bouleverse les rapports à l'eau des populations, qui sont de plus en plus détachées d'un service public d'intérêt général. Si, au départ, cette offre s’est développée dans les espaces « coupés » du réseau, on observe de plus en plus sa généralisation à l’échelle de la ville. Les défaillances des opérateurs publics conduisent également des classes moyennes et supérieures, dans les quartiers lotis, à prendre leurs distances vis-à-vis du service public d’eau. Ces populations consentent alors à des investissements supplémentaires pour l’installation de dispositifs techniques privés, principalement des forages.

14Aux marges du périmètre urbain couvert par la CDE, l’offre privée cohabite donc avec l’offre municipale mais également celle de l’Etat, qui intervient à travers le MINEE. En dépit de l’éviction des élus locaux de la gestion du service d’eau, ceux-ci continuent d’assurer des projets au sein des quartiers. En 2010, un cadre d’intervention leur a été officiellement attribué dans les « zones non couvertes par le réseau public de distribution de l’eau concédé par l’Etat » (Décret n°2010/0239/PM du 26 février 2010). Au final, le service d’eau se caractérise à Douala par une pluralité d’intervenants qui développent des modes spécifiques d'accès à l'eau potable et des logiques particulières de fonctionnement. Cette multiplicité d’acteurs s’accompagne de rapports de forces et de superpositions de compétences dans les communes urbaines d’arrondissement.

15Les autorités locales interviennent dans les quartiers non desservis ou très faiblement desservis par la CDE pour assurer la continuité du service. En particulier dans les quartiers populaires, elles tentent de réintroduire des solutions collectives d’accès à l’eau potable, à partir de puits et de bornes-fontaines. Au début de la décennie 1990, les réformes du service d’eau s’étaient traduites par la suppression des bornes-fontaines gratuites (BFG) puis leur réintroduction à partir de 1994 sous forme de bornes-fontaines payantes (BFP). Ce processus a contribué à dessaisir officiellement les élus locaux de la compétence municipale dans la gestion de l’eau dans la ville. Aujourd’hui, les actions entreprises sont orientées vers une gestion communautaire de l’eau. L'objectif est de responsabiliser les principaux bénéficiaires et de favoriser leur contribution financière à la charge d'eau.

16L’exemple de l’« Action pilote eau et assainissement dans quatre quartiers d’habitat précaires de la ville de Douala » est illustratif. Il s’agit du plus important projet municipal réalisé dans la ville au cours des dernières décennies. En 2004, Douala fait face en effet à la résurgence de l’épidémie de choléra. L’épidémie a sévi pendant cinq années, et environ 5 014 cas et 69 morts ont été recensés (Guévart et al., 2008). C’est dans ce contexte que le projet action pilote a été initié. Il a duré trois ans, de 2006 à 2009. Son coût total de 1 399 905 Euros, est supporté par la CUD (14,3%) en partenariat avec la coopération allemande Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ : 10,7%) et l’Union européenne (UE : 75%) dans le cadre d’une Facilité Afrique Caraïbes Pacifique de l’Union Européenne (ACP-UE) pour l’eau, financé par le 9e Fonds européen de développement. L’objectif du projet était d’améliorer l’accès à l’eau potable (et à l’assainissement) dans quatre quartiers parmi les plus affectés par l’épidémie de choléra : Bonewonda, Brazzaville, Mambanda et Tractafric. Répartis sur quatre communes parmi les six que compte la ville, ces quartiers sont de bas standing et présentent les densités de population les plus élevées de la ville, en moyenne 325 habitants par hectare. Les réseaux d’eau et d’assainissement sont quasi-inexistants. Seuls 13% des habitants de ces quartiers ont accès à l’eau potable. Guévart (2008) observe que la cartographie de Douala montre une relation inverse évidente entre la répartition du choléra et le réseau de distribution d’eau. L’insuffisance d’accès à l’eau potable des populations est l’un des déterminants de la survenue de l’épidémie de choléra. Les habitants s’approvisionnent principalement à partir de puits sommairement aménagés, à des proportions très élevées dans certains quartiers, à l’exemple de Brazzaville (77% des habitants) (CUD, 2009). Durant l’épidémie de 2004, environ 70 000 puits ont été recensés dans l’ensemble de la ville. En 2013, nous avons recensé par enquête plus de 680 puits dans le seul quartier de Mambanda.

17Ce projet a donc été mené autour de plusieurs activités dans les quatre quartiers concernés. Le but était d’étendre l’accès à l’eau potable à 50 000 personnes supplémentaires. L’un des volets d’activités a consisté à l’aménagement et la chloration systématique de 24 puits à usage collectif. Des buses ont été installées pour limiter les infiltrations d’eaux polluées. Afin d’assurer la généralisation de la chloration, le projet a formé des formateurs pour assurer la sensibilisation des populations aux méthodes d’entretien des puits. En outre, 24 bornes-fontaines autrefois raccordées au réseau public ont été réhabilitées. Le projet a financé le renouvellement des canalisations d’eau qui alimentaient ces bornes-fontaines. Celles-ci avaient été abandonnées et étaient devenues vétustes. . Il a également assuré les extensions du réseau public vers les zones non desservies au sein des quartiers touchés par l’épidémie. A cet effet, une convention relative à l’exécution des travaux a été signée entre la CUD et la CDE. Celle-ci fait suite aux clauses du contrat d’affermage qui précise que « les bornes-fontaines sont installées, entretenues et réparées par la CDE à la demande et aux frais des autorités municipales » (MINEE, 2008). Le financement du service municipal de distribution d’eau aux bornes-fontaines est ainsi soumis à cette convention. La grille tarifaire fixe à 456 Francs CFA le m3 d’eau vendu en gros aux communes. La CUD subventionnant le service municipal de distribution d’eau, à hauteur de 100 Francs CFA le m3, les communes achètent à la CDE l’eau qui est ensuite revendue aux bornes-fontaines à un prix net de 356 Francs CFA par m3. Enfin, un dernier volet d’activités a porté sur un projet innovant, la construction des forages qui alimentent les mini-réseaux raccordés aux bornes-fontaines. Deux forages avec des mini-réseaux de 400 mètres de canalisations chacun ont été réalisés. Les forages sont équipés d’une pompe immergée et d’un château d’eau d’une capacité de 10 m3.

18Si les autorités municipales tentent de mettre en place des actions en vue de la desserte collective des habitants, ils se heurtent à l’intervention d’une pluralité d’acteurs dans les territoires communaux. Au sein des quartiers, le MINEE conduit des projets d’adduction d’eau potable qui n’emportent pas toujours l’adhésion des habitants. Quant aux initiatives conduites par les autorités municipales, elles connaissent de fortes contraintes de gestion technique et financière.

Gouvernance municipale en tensions

19Fondée sur l’idée selon laquelle la responsabilité de l’action publique doit être prise par les autorités publiques locales afin de rapprocher le service des citoyens, la décentralisation a suscité de nombreuses attentes au niveau des communes. En effet, la Loi d'orientation de la décentralisation de 2004, en fait « l’axe fondamental de promotion du développement, de la démocratie et de la bonne gouvernance au niveau local ». La décentralisation est devenue « un nouveau mode de gouvernance à fort contenu territorial » (Boyer, 1992, cité par Laroussi, 2009). Si elle semble offrir une opportunité à la ville de s’affranchir de l’emprise de l’Etat (Le Galès, 1998), la réalité est autre : le service d’eau est caractérisé à Douala par l’intervention de multiples acteurs et des superpositions de compétences. L’absence de coordination pèse sur des initiatives nombreuses mais dispersées. Cet état de fait constitue un obstacle au fonctionnement du service et contribue à l’effacement de certains projets.

L’action publique urbaine entre opportunités et conflits

20Outre la CAMWATER et la CDE, l’Etat continue de maintenir un contrôle sur les communes, qui se traduit en particulier par le positionnement « leader » de la tutelle, le MINEE. Cet organe est fortement présent dans les territoires municipaux à travers ses services déconcentrés. Il réalise des projets d’adduction dans les zones non couvertes par le réseau de la CDE qui sont financés par le Budget d’investissement public. Les interventions de l’Etat s’appuient également sur la CUD, dont le délégué du gouvernement est nommé par décret du Président de la République. Or cet organe supra-municipal est central pour la ville et en concentre l’essentiel des pouvoirs et des ressources. La CUD a initié une plateforme municipale, lieu de concertation des autorités locales en vue de la coordination et la cohérence des interventions. Certains élus locaux s’y impliquent en suivant en particulier des intérêts politiques. Mais la plateforme ne fait pas mobilisation générale, et révèle davantage des contestations de légitimité. Au mieux, les élus locaux tentent-ils d’asseoir leur légitimité en mettant en place des projets d’adduction d’eau, soutenus par des Organisations non gouvernementales. Par exemple, la cinquième commune d’arrondissement de Douala a entamé en 2014 le programme dit des « 120 forages » en partenariat avec l’ONG italienne Ala Milano Onlus.

21Si la CUD et le MINEE apparaissent sur le devant de la scène urbaine du fait des projets qu’ils mettent en place, on observe leur retrait une fois les réalisations terminées et les équipements installés : les opérateurs de service prennent le relai. La CUD en particulier justifie sa position par le fait que les ouvrages réalisés rentrent dans le cadre du patrimoine public de l’eau et de ce fait relèvent de la responsabilité du gestionnaire du patrimoine, la CAMWATER. Mais ces opérateurs de service ne font pas de l’investissement dans les quartiers populaires une priorité. Ils préfèrent concentrer leurs actions sur les secteurs les plus rentables, dans une logique avant tout marchande (Darbon, 2008). Par conséquent, les ouvrages réalisés sont le plus souvent laissés aux communes, qui sont invitées à assurer leur fonctionnement. Il en est ainsi des actions réalisées dans le cadre de l’action pilote mais également des projets initiés par le MINEE.

22La continuité de ces actions connaît alors des limites liées non seulement à la question financière mais aussi aux enjeux de pouvoirs à l’œuvre dans les territoires communaux. L’autorité des élus est d’abord fortement contestée par les comités de gestion mis en place par la CUD et le MINEE mais aussi par les chefs de quartiers qui sont généralement impliqués dans ces comités. C’est le cas de chefs que nous avons rencontrés et qui contestent les élus locaux pour la gestion des bornes-fontaines installées dans leurs quartiers. Cette situation s’explique en partie par le fait que les élus ont été peu visibles lors de la phase de réalisation de projets. Au mieux, leur implication est généralement réduite au rôle de « facilitateur » pour la recherche et la mise à disposition de parcelles pour l’implantation des dispositifs de desserte.

23Mais ce rôle supposé tend à masquer des enjeux plus complexes de gestion foncière, qui de fait n’est pas assurée par les élus. Les communes ne disposent pas de pouvoir foncier, celui-ci étant principalement exercé par les notables coutumiers. Les organismes publics, principalement la CUD et le Ministère du développement urbain et de l’habitat sont aujourd’hui impliqués dans un processus de négociation avec les chefs de quartier et les notables coutumiers pour obtenir des parcelles dans le cadre de divers projets d’adduction d’eau et de logements. Par conséquent, ces chefs et notables sont devenus les interlocuteurs privilégiés de la CUD et du MINEE. Outre une contrepartie financière -« il faut leur donner un petit quelque chose » comme on l’entend dans nos entretiens -, des parcelles viabilisées et également des logements construits sont rétrocédés à ces collectivités coutumières, qui bénéficient en outre de la mise en place de services divers sur leurs domaines : eau, électricité, voirie.

24Les chefs président donc très souvent les comités de gestion et en influencent la composition. Ces comités doivent faire face à des divisions internes relatives à l’implication des chefs de quartier dont le statut est mal défini. Certains s’auto-proclament président d’un comité et revêtent une certaine couleur politique. Le risque majeur est celui de la récupération de l’eau à ces fins d’influence politique. « Tu ne peux pas donner des ordres dans ce quartier sans passer par moi » : c’est ainsi qu’un chef rencontré en 2011 tente de réaffirmer son autorité vis-à-vis du président du comité de gestion, élu quant à lui. Le dessaisissement des communes de la question foncière a donc parfois constitué un obstacle à la mise en place de projets d’adduction d’eau. C’est l’exemple dans la troisième commune d’arrondissement qui bénéficie parfois de forages et d’adductions d’eau financés par les sociétés industrielles dans le cadre d’actions sociales. Certaines offres d’adductions n’ont pas abouti, car les élus n’avaient pas pu obtenir de sites de la part des chefs et notables pour implanter les ouvrages.

25La contestation des autorités locales est liée en outre au manque de ressources financières. La gestion du service par les élus s’inscrit dans une rupture avec celle menée par la CUD et le MINEE lors de la mise en œuvre des ouvrages, qui bénéficiait de divers mécanismes de financement. Dans le cadre de l’action pilote, la CUD et la GIZ ont financé jusqu’en fin 2009 des opérations régulières de chloration des puits et parfois d’entretien des équipements. Elles ont fourni gratuitement du chlore aux habitants. Des indemnités journalières ont été attribuées à des membres des comités de gestion pour la participation aux réunions. Ces engagements financiers ont contribué à détourner le projet de son objectif principal à savoir de rendre autonomes les populations bénéficiaires. Ils ont davantage entretenu l’illusion d’une dynamique participative. La mobilisation des populations et des comités de gestion au cours de cette période est en réalité moins liée à une appropriation effective du projet qu’à ce type d’avantage financier.

26De fait, les élus locaux sont ressortis délégitimés de cette gestion du service. Il en résulte des contestations et sur le fond une absence de coordination et de vision partagée de l’action collective entre les maires, les chefs de quartier et les comités de gestion. Après le retrait de la CUD et de l’ONG, la reprise du service par les élus, a marqué une rupture avec le mode de fonctionnement antérieur. Les comités de gestion sont appelés à mener une gestion optimale des équipements ; les recettes générées par la vente d’eau constituent désormais la principale, sinon l’unique, source de financement du service. Cette situation a été contestée en particulier par des chefs de quartier, des chefs de bloc et des membres de comités de gestion qui voyaient les avantages financiers dont ils bénéficient se réduire fortement. Les chefs de blocs avaient réussi, par divers mécanismes d’influence auprès des chefs de quartier, à être impliqués dans les comités de gestion. En outre, ils s’étaient accaparés des emplois de vendeurs d’eau et assuraient ainsi la distribution d’eau à partir des bornes-fontaines installées dans leurs blocs. Les chefs de bloc sont le plus souvent des personnes âgées sorties de l’activité économique. La gestion de l’eau leur permet de se maintenir en activité et de percevoir un revenu. D’après nos entretiens de 2011, leurs salaires mensuels, calculés au prorata des quantités d’eau vendues, étaient d’environ 50 000 Francs CFA au cours des premières années de la mise en fonctionnement des bornes-fontaines.

Le service d’eau à l’épreuve de la gestion municipale

27Aux marges du réseau de la CDE, la construction des forages, automatiques ou à motricité humaine, et des mini-réseaux d’adduction d’eau est une initiative innovante de la CUD et du MINEE. Elle donne une meilleure accessibilité géographique du service aux populations. Les ouvrages réalisés par la CUD dans le cadre de l’action-pilote et ceux du MINEE sur financement du Budget d’investissement public ont été confiés aux communes. Mais la gestion de ces dispositifs est soumise à de nombreuses contraintes techniques et financières qui ont constitué un frein au fonctionnement du service dans certains quartiers et ont contribué à son arrêt dans d’autres secteurs.

28Ces dispositifs nécessitent en effet l’emploi d’une main-d’œuvre qualifiée pour assurer la maintenance régulière de l’équipement et des investissements pour l’acquisition du matériel adapté. Dans la troisième commune d’arrondissement, où les forages et mini-réseaux ont été mis en place par le MINEE dans plusieurs quartiers (Mbanga-Bakoko, Ngodi-Bakoko, Oyack par exemple), la commune tend à délaisser les ouvrages aux chefferies. Leur fonctionnement se heurte le plus souvent aux conflits de compétences entre la commune et le MINEE. Si la gestion a été confiée aux élus locaux, ceux-ci se désengagent et soutiennent que ces dispositifs ne font pas partie de leur patrimoine. Leur rôle se résume à celui d’intermédiaire entre « la base », représentée en réalité par les chefs de quartier, et le MINEE. Un cadre municipal affirme à cet égard, en 2015 : « La Mairie se retire et les chefs rendent compte. Ce n’est pas la Mairie qui a construit ces ouvrages. Il ne nous est pas permis d’intervenir car c’est la propriété de la Délégation régionale du MINEE ». S’il est vrai que les communes sont le plus souvent confrontées à un manque de personnel technique, il n’en demeure pas moins que les compétences dont elles disposent actuellement ne sont pas toujours pleinement utilisées. Les personnels exercent davantage des tâches administratives. « Nous chômons beaucoup plus que nous ne travaillons », explique toujours en 2015 le chef du service technique de la troisième commune. Le service de distribution d’eau à partir de forages et de mini-réseaux est soumis à des arrêts de fonctionnement qui durent plusieurs mois, car en cas de dysfonctionnement technique, la commune n’intervient pas. Les « doléances » qui lui sont transmises par les chefs de quartier sont retransmises à la Délégation régionale du MINEE. Celle-ci doit entrer en contact avec le siège du ministère, situé dans la capitale Yaoundé, qui décide en dernier ressort de l’envoi des agents sur le terrain aux fins de diagnostic. Ensuite seulement, des fonds pourront être alloués à la réparation des pannes.

29Les forages et les mini-réseaux réalisés par la CUD sont également confiés aux communes. En 2011, 71 bornes-fontaines gérées par les communes étaient recensées dans la ville. Parmi celles-ci, environ 24 ont été réhabilitées ou construites dans le cadre de l’action pilote. Mais « il n’y a pas cinq bornes-fontaines qui fonctionnent », affirme un cadre technique de la CUD la même année. Les bornes-fontaines municipales ont enregistré des bénéfices de vente très faibles qui ne permettaient pas d’assurer les charges de fonctionnement du service : entre autres le salaire des fontainiers, le paiement des factures de consommation d’électricité, l'entretien et la réparation des pannes. Plusieurs facteurs permettent d’expliquer cet état de fait.

30Les habitants, le plus souvent, combinent plusieurs modes d'approvisionnement afin de réduire les coûts d’accès à l’eau. Ils ont sollicité les bornes-fontaines pour s'approvisionner de manière temporelle. Ils recourent également aux forages industriels gratuits (comme celui de la société Tractafric dans le quartier du même nom), aux puits, et recueillent de l'eau de pluie. À Bonewonda, les populations s’approvisionnent principalement, gratuitement, à la source aménagée dans le quartier au cours de l’action pilote.

31En l’absence de soutien financier de la CUD et du GIZ, de plus, les revenus de la vente d’eau n’ont pas permis d’assurer un salaire régulier aux fontainiers, en dépit des volumes d’eau moyens, environ 350 m3 (500 m3 pendant la saison sèche) distribués par mois par chaque borne-fontaine. La réduction de leur revenu s’est accompagnée d’une augmentation du prix de l’eau vendue par les fontainiers qui a fait baisser la clientèle. Le prix du litre d’eau, initialement fixé à 1 Franc CFA est monté à 5 francs CFA. Mais la différence de 4 Francs CFA n’est pas enregistrée par les fontainiers. Le service municipal souffre ainsi de nombreuses irrégularités financières que l’on peut relever dans la gestion des fonds alloués aux comités. Au final, la distribution d’eau aux populations à partir de forages et mini-réseaux a été de courte durée. Ces équipements ont été abandonnés, car leurs coûts de fonctionnement étaient largement supérieurs aux revenus de la vente d’eau (Entretiens, GIZ, 2011). À Tractafric, les dernières gouttes d’eau ont coulé en octobre 2010. À Bonewonda par exemple, une des bornes-fontaines a assuré l’approvisionnement des habitants pendant quelques mois seulement. En 2011, l’eau ne coulait plus à Mambanda.

32Dans le quartier Mambanda, les élus locaux ont signé en 2012 une convention avec la CDE afin de restaurer le service. Il s’agissait d’assurer l’alimentation des bornes-fontaines à partir du réseau de la CDE. A cette fin, le mini-réseau autrefois connecté au forage, qui avait été ensuite abandonné, a été réhabilité et connecté aux canalisations d’eau potable de la CDE.

33Cette offre de service municipal est aujourd’hui largement soumise à la concurrence exercée par des habitants qui, bénéficiant d’un abonnement au service de distribution d’eau de la CDE, redistribuent de l’eau aux populations de manière informelle à partir des robinets installés dans la cour.

34En janvier 2015, nous rencontrons ainsi à Mambanda un chef de bloc qui a bénéficié de l’installation d’une borne-fontaine dans le cadre de l’action pilote. Il est membre du comité de gestion et c’est lui qui a toujours assuré la vente d’eau. Il nous présente le cahier d’enregistrement des ventes. Depuis la restauration du service, seulement 15 m3 d’eau en moyenne sont vendus par mois. La faiblesse des ventes d'eau a considérablement dégradé le fonctionnement des bornes-fontaines. Les revenus ne permettent pas d’assurer correctement le salaire minimum mensuel des fontainiers qui varie de 5 000 à 15 000 Francs CFA selon les ventes, le paiement des factures de consommation d’eau de la CDE, de consommation électrique, l'entretien et la réparation des pannes. Comme dans les autres quartiers, la diminution drastique des quantités d’eau vendues aux bornes-fontaines municipales s’accompagne de l’abandon progressif du service et de la détérioration des équipements. Les membres de comités de gestion sont démotivés et ont parfois cessé de se réunir. Aux points de distribution encore fonctionnels, les vendeurs sont presque toujours absents.

35La redistribution informelle de l’eau se superpose et se juxtapose à l’espace couvert par les élus locaux et par la CDE. Dans ce vaste quartier populaire de la ville, d’environ 110 hectares, la distance parcourue par les populations pour accéder à un point de distribution d’eau potable peut atteindre un kilomètre (Dzalla, 2013). En dépit des investissements consentis (extensions du réseau, forage et mini-réseaux, bornes-fontaines), la couverture spatiale du service municipal est très faible. Il est en outre confronté à des ruptures qui peuvent durer plusieurs jours en cas de coupures intempestives d’eau opérées par la CDE.

36Le succès des revendeurs informels réside alors dans leur capacité à inventer des solutions nouvelles pour pallier les insuffisances des services public et municipal. Par exemple, ils aménagent des dispositifs techniques de stockage de l’eau, permettant d’assurer la continuité de la desserte des habitants. Un revendeur que nous avons également rencontré en témoigne. Il est âgé d’une quarantaine d’années, il bénéficie d’un branchement effectué par la CDE, à partir des extensions du réseau financées par la CUD au cours de l’action pilote. Le dispositif de distribution d’eau installé dans sa cour se compose de cinq cuves de stockage d’une capacité de 1000 litres chacune. Il les a acquises à 230 000 Francs CFA, dont deux à prix réduit sur des marchés de récupération. Les cuves sont reliées les unes aux autres à l’aide de tuyaux, et un robinet est fixé à chacune. Afin de faciliter le transport de l’eau, le revendeur a acquis et mis gratuitement à disposition des consommateurs trois brouettes (photo 3) Au total, l’investissement se monte à environ un million de Francs CFA réparti entre les frais d’abonnement à la CDE et l’acquisition de matériel. La vente d’eau est devenue l’activité principale de ce revendeur qui affirme distribuer environ 8 m3 d’eau par jour. Lorsqu’il a commencé cette activité, l’eau était vendue aux habitants au prix de 50 Francs CFA les 20 litres, soit 2,5 Francs CFA le litre ; mais l’apparition récente de nouveaux revendeurs, à proximité de son habitation, a affecté son activité. Les revendeurs concurrents distribuent l’eau à 1 Franc CFA le litre, et 2,5 Francs CFA lors des coupures intempestives d’eau effectuées par la CDE. La menace de la concurrence a généré une baisse de son volume d’affaires et l’a également contraint a baissé le prix de vente d’eau au niveau fixé par les concurrents.

Photo 3 : Dispositif technique de distribution

Photo 3 : Dispositif technique de distribution

Source : V. Nantchop, 2015

Conclusion

37L’approvisionnement en eau potable des populations de Douala se caractérise désormais par une pluralité d’intervenants. A la suite des réformes de service d’eau, le paradigme du réseau unitaire est aujourd’hui largement remis en cause. Il s’agit de penser de nouvelles manières d’assurer l’accès à l’eau des populations à partir de la diversité des systèmes de desserte (Jaglin et Zérah, 2010). La multiplicité des acteurs sur le territoire de l’eau se traduit par des initiatives fragmentées, qui soulèvent la question de la cohérence des interventions dans la ville. Il se pose également la question de savoir comment concilier dans l’action collective des intervenants entre lesquels il existe une dissymétrie manifeste de ressources financières et humaines ? C’est tout l’enjeu de la coordination qui est abordé ici. L’intérêt de l’analyse est de révéler l’existence d’acteurs multiples aux objectifs et opinions parfois contradictoires. En l’absence d’autorité organisatrice du service, la loi du marché et la concurrence semblent s’imposer comme mécanismes de régulation de ces différents acteurs. La question majeure qui se pose est de savoir dans quelle mesure elle permet de répondre à la diversité des demandes urbaines.

38La diversité des offres de distribution ne s’est pas traduite par une amélioration de la desserte ni un ajustement des prix qui favoriserait l’accès à l’eau potable des habitants de quartiers populaires. La ségrégation spatiale de l’accès au service d’eau public a accentué la revente de l’eau selon des filières informelles au sein des quartiers populaires. L’accroissement de l’emprise spatiale des revendeurs contribue à creuser les inégalités d’accès au service entre les espaces privilégiés par la CDE et les quartiers défavorisés. L’usager continue de payer l’eau plus cher, au profit des revendeurs qui maintiennent des prix à un niveau élevé, en dépit de la concurrence. L’offre municipale de distribution d’eau tente de répondre à la demande sociale en fixant des prix bas, mais elle ne suffit pas à satisfaire la demande des populations urbaines. Elle est en outre soumise à des contraintes techniques et financières d’exploitation des équipements qui lui sont remis.

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Bibliographie

Ouvrages et articles

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Notes

1 En 2010, l’usine de traitement d'eau potable de Yatto, construite en coopération avec la Chine, a été inaugurée. Sa capacité de production est de 32 000 m3 d’eau par jour. Sa mise en service récente a entraîné l'explosion des canalisations, vétustes, incapables de résister à la pression de l'eau. Certaines de ces canalisations comportent, de plus, de l’amiante.

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Table des illustrations

Titre Carte 1 : Réseau et infrastructures de distribution d’eau.
URL http://geocarrefour.revues.org/docannexe/image/9686/img-1.png
Fichier image/png, 201k
Titre Photo 1 et 2 : Le réseau physique.
URL http://geocarrefour.revues.org/docannexe/image/9686/img-2.png
Fichier image/png, 176k
Légende Ces photographies prises à Logbessou 1 présentent le réseau physique installé par des opérateurs privés et révèlent l’existence d’une ingénierie artisanale. Une ouverture dans la clôture permet le passage des tuyaux depuis l’habitation au sein de laquelle est localisé le forage. Les tuyaux empruntent diverses voies : ils sont sommairement enfouis dans le sol, le long des rues et aux côtés des canaux d’évacuation des eaux usées.
Crédits Source : V. Nantchop, 2012
URL http://geocarrefour.revues.org/docannexe/image/9686/img-3.png
Fichier image/png, 319k
Titre Photo 3 : Dispositif technique de distribution
Crédits Source : V. Nantchop, 2015
URL http://geocarrefour.revues.org/docannexe/image/9686/img-4.png
Fichier image/png, 171k
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Pour citer cet article

Référence papier

Virginie Laure Nantchop Tenkap, « L'action publique urbaine à l'épreuve des réformes du service d’eau à Douala (Cameroun) », Géocarrefour, 90/1 | 2015, 61-71.

Référence électronique

Virginie Laure Nantchop Tenkap, « L'action publique urbaine à l'épreuve des réformes du service d’eau à Douala (Cameroun) », Géocarrefour [En ligne], 90/1 | 2015, mis en ligne le , consulté le 22 octobre 2017. URL : http://geocarrefour.revues.org/9686 ; DOI : 10.4000/geocarrefour.9686

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Auteur

Virginie Laure Nantchop Tenkap

Université de Paris 1 Panthéon-Sorbonne/UMR 8586 PRODIG Université de Yaoundé 1 virginie.nantchop@gmail.com

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Droits d’auteur

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