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Aire urbaine de Bamako : recherche volonté politique locale pour projet d’ensemble à définir

The urban area of Bamako : the search for a local political consensus for a united project (which remains to be defined)
Monique Bertrand
p. 39-49

Résumés

Par son expansion territoriale, sa dépendance aux bailleurs extérieurs pour la programmation d’infrastructures majeures et d’équipements locaux, la capitale du Mali ressemble fort à ses homologues africaines. L’appropriation de nécessités à gérer un espace désormais pluri-communal se fait jour, cependant, dans une trajectoire politique singulière, depuis les choix de décentralisation menés au Mali dans les années 1990, la gouvernance dite de « consensus » dans les années 2000, et son effondrement dans la crise nationale de 2012-2013. L’article pointe les incertitudes et les tiraillements que rencontre la logique de projet urbain. Les termes de référence de la « lutte contre la pauvreté » ont surtout renforcé des cloisonnements sectoriels prégnants. Le partage des programmations urbaines reste conditionné par l’accès aux financements nationaux et internationaux : l’Etat conserve la main sur de grands programmes d’aménagement ; les pouvoirs municipaux s’initient à un démarchage inégal de l’aide extérieure, dans une gestion fragmentaire de la ville. La gestion clientéliste des ressources foncières de la capitale prive ses représentants de stratégie territoriale et de porteur politique d’une action publique unifiée.

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Texte intégral

1En décembre 2012, la Mairie du District de Bamako présente aux participants du sixième Sommet Africités de Dakar la « vision stratégique » qu’elle envisage pour la capitale malienne à l’horizon 2030, et le cadre de concertation censé répondre aux défis de coordination des actions d’aménagement dans l’agglomération. Suivant des recommandations ambiantes, la gouvernance locale est au centre de la rencontre pour « Construire l’Afrique à partir de ses territoires ». En cela, l’initiative bamakoise rappelle comment l’action publique se trouve transformée sur le continent, depuis deux décennies, par la double logique de « projets urbains » et de décentralisation (Bertrand, 2004 ; Quénot, 2010 ; Mas, 2013).

2Pour l’heure, le terme de métropole que met en exergue cette présentation n’a pas d’existence institutionnelle. Si la ville de Bamako compte plus de deux millions d’habitants depuis le recensement de 2009, son cadre d’expansion dépasse les limites administratives du District et des six communes urbaines qui le composent (fig. 1). Dans le cercle administratif voisin de Kati, il mord sur une douzaine de communes rurales dont le croît démographique, souvent plus de 12 % par an, dépasse de beaucoup celui du District. Ce « Grand Bamako » de fait prend donc au dépourvu les services en charge de l’assainissement, des réseaux routiers, d’eau et d’électricité ; il prend surtout en écharpe des collectivités locales peu disposées à travailler de concert. En révélant ainsi différents niveaux et domaines d’intervention territoriale, l’analyse relie ce qu’une vision normative de la gouvernance locale cloisonne au contraire par composante d’aide au développement et de « renforcement de capacités institutionnelles ».

3Les conditions de la programmation urbaine sont donc plus que jamais en question. L’article s’y attache en montrant comment l’action publique locale est d’abord redevable d’une trajectoire politique singulière depuis la décentralisation amorcée au Mali au milieu des années 1990, puis dans la gouvernance dite de « consensus national » des années 2002-2012. Mais une sévère crise d’intégrité territoriale embrase depuis le pays : une nouvelle rébellion touareg, la quatrième dans l’histoire nationale, entraîne le coup d’État du 21 mars 2012, la démission du Président Amadou Toumani Touré, après deux mandats, et une insécurité chronique dans le Nord malien. L’ensemble justifie le report des trois élections prévues pour 2012. Une vive critique politique s’ajoute à ce contexte d’insécurité, désignant les élites maliennes comme étant prédatrices de l’aide au développement du pays, et dévoilant de fortes incertitudes de gestion dans la capitale. Les superpositions de documents de cadrage urbain, d’initiatives diverses et inégalement appliqués, révèlent surtout l’éparpillement financier et les tiraillements institutionnels que vivent bien des capitales subsahariennes depuis la libéralisation économique des années 1990. Leurs représentants se montrent affairés autour de divers « partenaires », pour l’équipement de petits morceaux de ville comme pour la programmation d’infrastructures majeures ; mais de cette course aux « projets », les actions ressortent avant tout mal coordonnées entre elles.

Figure 1. Du District au « Grand Bamako » : espace de projet et contexte communal

Figure 1. Du District au « Grand Bamako » : espace de projet et contexte communal

Source : Gouvernorat du District de Bamako

4Les enquêtes que nous menons sur ces préparatifs de la stratégie « Horizon 2030 », depuis 2012, bénéficient ici d’un suivi de près de deux décennies de la gestion urbaine. Cette vision métropolitaine marque-t-elle alors un changement de fond dans le sens déjà pris par les programmations maliennes ? S’émancipe-t-elle des effets de dépendance et de rente qui en font l’économie politique depuis les premières interventions de la Banque mondiale en 1979 ? On reviendra donc dans un premier temps sur ces précédents et sur le temps long dans lequel ils s’enchaînent. Dans un second temps, l’article abordera les défis de coordination qui risquent d’hypothéquer les nouvelles programmations. La stratégie du Grand Bamako fonde-t-elle un diagnostic territorial élargi pour dépasser les hiatus de budget entre acteurs centraux, arbitres des plus grosses prévisions, et acteurs municipaux, pris dans la charge courante des environnements locaux ? L’émergence d’un format d’action métropolitain relève-t-elle d’une véritable régionalisation des investissements ou d’une stratégie de communication d’entrepreneurs politiques locaux ? D’économies d’échelle imposées par des budgets contraints, ou d’une fuite en avant dans une fin de régime présidentiel ? Plutôt que de juger d’une « stratégie » qui n’a pas encore trouvé ses ressources, l’analyse s’en tiendra à la gestion politique d’un territoire supra-communal.

Figure 2. Rééquilibrage démographique dans le District de Bamako

Figure 2. Rééquilibrage démographique dans le District de Bamako

Source : Recensement général de la population et de l’habitat du Mali

Un projet urbain tous les dix ans ? De la succession à l’empilement

5Depuis plus de trois décennies, différentes programmations jalonnent le rééquilibrage du peuplement de Bamako entre les deux rives du fleuve Niger (fig. 2). Leurs termes de référence s’enchaînent de la « récupération des coûts » de cession foncière et de service urbain au « développement inclusif » et à la « gouvernance participative » (Bertrand, 2014a ; Choplin, 2014). Au cycle de financement de la Banque mondiale, dont les Projets Urbains du Mali (PUM) se succèdent environ tous les dix ans, s’ajoutent de multiples coopérations décentralisées, des projets d’investissement privé, par exemple pour un tramway, des montages multilatéraux plus complexes, comme pour l’extension des capacités d’adduction d’eau en cours depuis la station de pompage de Kabala (tab. 1). Tous sont désormais désignés, dans les ministères et parmi les cibles des crédits, comme « PTF », partenaires techniques et financiers. Mais si ces interventions urbaines se montrent réellement diversifiées en 2012, à la veille du puissant reflux de l’aide internationale au développement du Mali, elles ne font pas rattrapage d’équipement à l’échelle de l’agglomération, ni véritable appropriation des outils de programmation dans les communes.

Les interventions publiques : des dispositifs d’agences à la prospective locale

6Lancé en 1996 par de grands travaux routiers, le troisième PUM consacre la vocation d’agences nationales à contribuer à la rentabilisation des missions d’aménagement public. Leur mise en place reste attendue par la Banque mondiale au vu des bilans mitigés de ses précédents projets urbains de 1979 et 1986 (tab. 1). La tendance est d’ailleurs généralement à l’œuvre dans les capitales africaines, dépouillant les ministères de leurs meilleurs cadres, suscitant des doublons sectoriels et multipliant les concurrences budgétaires. Au Mali, de même, ces réorganisations conduisent l’État à re-cloisonner la vision du développement selon des jeux d’influence et de nomination aux postes de responsabilité directement orchestrés par la présidence nationale. A l’Agence d’exécution des travaux d’intérêt public et l’Agence de cession immobilière, introduites dès 1992, succèderont ainsi, de 2000 à 2008, d’autres entreprises d’exécution des recommandations internationales s’enquièrent de crédits extérieurs dédiés : au financement des programmes de développement, à l’aménagement de zones industrielles, à l’électrification et aux travaux d’équipement rural, à la sécurité et à l’entretien routier, à la gestion de stations d’épuration.

  • 1 Le Président Ibrahim B. Keita puis les députés sont élus en août et décembre 2013. Mais le renouvel (...)

7Pour l’heure, les six communes urbaines qui composent la capitale ne sont intéressées au troisième PUM et sa composante « Décentralisation » que par le suivi d’un programme de régularisation foncière des quartiers non-lotis que l’autorité administrative du District a elle-même initié en 1993 (Bertrand, 1999). Il faudra attendre un nouveau montage financier en 2011, et la normalisation politique du Mali en 20141, pour voir la Banque mondiale supporter plus significativement le « Gouvernement local urbain » et lui attribuer 70 % du crédit financier qu’elle prévoit pour les villes à l’échéance 2017 (tab. 1 – PACUM).

8Les réformes portées par la Troisième République malienne depuis 1992 ont pourtant sensiblement transformé le statut particulier de Bamako : la décentralisation entre en vigueur dans le pays avec un premier code des collectivités territoriales (1995), la constitution de communes rurales de plein exercice dans tout le pays (1996), dont celles qui se trouvent aux portes de la capitale, et l’élection de leurs conseillers dans un cadre pluraliste (1999). Dans la ville même, un conseil et un maire de District sont désormais désignés au suffrage indirect des conseillers communaux. Au seuil du « Millénaire pour le développement », la tendance est désormais au couplage systématique des stratégies de réduction de la pauvreté et de gouvernance participative. La Mairie de Bamako devient donc à son tour le cadre de formulation d’un Plan stratégique de développement – « Gouvernance locale, pauvreté et partenariat » – que soutient le Programme de gestion urbaine du PNUD/ONU-Habitat (BNETD et ALPHALOG, 2001-2002).

  • 2 Les services centraux de l’Etat lui préfèreront d’ailleurs un bureau d’urbanisme privé pour la réal (...)

9Cette occasion d’intérioriser la commande publique reste pourtant de portée limitée : ni la nouvelle instance délibérative, ni les services déconcentrés désormais rattachés à la Mairie du District, ne sont en réalité les concepteurs du diagnostic préalable et des programmations afférentes. La consultation publique requise par les termes de référence internationaux se limite à une journée et ne rend pas crédible le suivi opérationnel envisagé pour la suite à marche forcée ; les communes urbaines ne délèguent que quelques représentants dans les commissions mises en place, en réalité, par les deux bureaux d’études ivoirien et malien en charge du montage financier. Après avoir conduit la normalisation d’une vingtaine de quartiers irréguliers de la capitale, la Direction régionale de l’urbanisme et de la construction semble d’ailleurs mise en marge de l’exercice de programmation2.

  • 3 Un euro équivaut à 656 F.CFA.

10De fait, les services techniques de la collectivité territoriale ne font guère le poids face à ceux des ministères. En 2011, par exemple, la direction régionale de la régulation de la circulation et des transports urbains réserve au transport collectif par minibus un anneau de circulation à sens unique au centre-ville, au prix de réels compromis de tracé avec les opérateurs du secteur informel. Mais sa contribution à l’aménagement urbain reste bien modeste au regard des démarches menées pour le projet concomitant de tramway : d’un côté un budget de sept milliards de francs CFA3, qu’il aura d’ailleurs fallu attendre de l’Etat pendant près de dix ans pour ces quelques rues ; de l’autre un investissement chiffré à 100, puis 300, puis 118 milliards de F.CFA entre 2010 et 2012, dans une véritable dérive de programmation présidentielle (Bertrand, 2012). Quant au service de propreté de la ville, son impuissance à évacuer les déchets urbains poussera le gouvernement malien à se substituer au conseil du District et à concéder directement, en 2014, le nettoyage des voies principales de Bamako à une entreprise marocaine privée. Qu’elles soient abordées comme nouvelles nécessités de protection de l’environnement, ou selon de vieilles missions de contrôle des espaces publics, ces gestions ne sont donc supportées ni par une dotation financière pérenne de l’Etat, ni par un guichet unique de coopération technique.

11Les recommandations décennales du « Plan stratégique » (2003-2012) apparaissent alors bien générales. Six domaines d’action urbaine proposent de faire de Bamako une ville « de tradition démocratique, bien gérée… sûre, saine, solidaire, où il fait bon vivre… moderne et attrayante… d’échange prospère… haut-lieu du savoir et du savoir-faire… avec un rayonnement culturel ». La répétition des termes de « mobilisation » et de « concertation », que reprend désormais tout montage de projet, se montre pourtant incantatoire. La demande de financement, sur trois ans, est quant à elle plus finement territorialisée. Mais elle s’éparpille sur pas moins de 51 projets d’équipement ou de renforcement de capacités, selon diverses tutelles ministérielles et plus de la moitié des coûts à mobiliser auprès de partenaires extérieurs. Le démarchage financier envisagé restera donc sans suite globale.

12Sur le fond, ce nouvel inventaire des besoins s’ajoute aux précédents sans davantage impulser d’échanges, entre les collectivités territoriales et les ministères impliqués par le développement urbain, qu’à l’occasion des révisions du Schéma directeur d’aménagement et d’urbanisme de Bamako et environs (SDAU : DNUC, 1995 ; 2000). La démarche illustre surtout le tour irréaliste que prend la logique de projet pour la collectivité territoriale : la mairie est censée apporter 45 milliards de F.CFA de ressources propres entre 2003 et 2005, alors qu’elle n’a guère de capacité d’endettement. Son budget réalisé entre 2009 et 2011 ne dépassera pas 8 à 12 milliards par an, avec seulement un cinquième des dépenses consacrées à l’investissement. A l’aube du dernier mandat municipal, le budget annuel par habitant n’est que de 5 700 F.CFA en prévisionnel, et tombe à 3 500 F.CFA en exécution (Bertrand, 2012). Le coût total envisagé sur seulement trois ans de programmation, 92 milliards de F.CFA, est donc impossible à supporter localement. Il est surtout sans commune mesure avec les programmations qui restent dans le giron de l’Etat avant et après la réforme de décentralisation : la charge réglementaire de quinze ans d’exécution du SDAU de l’agglomération, d’abord, puis de gros équipements d’hydraulique et de transport urbain (tab. 1). Enfin, l’introduction de quelques associations locales et « faîtières » dans l’organigramme de ces projets prend des formes convenues à l’intention des bailleurs, sans que la « société civile » que ces organisations sont censées représenter ne soit réellement définie.

La décentralisation en mode « consensus politique »

13La démarche suivie pour le compte de la Mairie du District est cependant répliquée dans toutes les communes urbaines et périurbaines. Impulsés sous le second mandat du président Amadou Toumani Touré, les plans de développement économique, social et culturel (PDESC) engagent ainsi toutes les collectivités locales maliennes depuis 2007 ; d’autres plans sectoriels de développement (PSD) sont plus spécifiques aux secteurs de l’eau potable et de l’assainissement ; le Plan de développement socio-sanitaire des communes et du District est de même introduit dans une approche sectorielle ; bien que la troisième révision du SDAU reste sans approbation gouvernementale depuis 2005, les plans d’urbanisme sectoriel (PUS) sont enfin à établir dans les six communes de Bamako.

14La programmation locale se montre ainsi inflationniste dans les années 2000. La « participation » s’y décline invariablement autour de représentants de quartiers, de femmes et de jeunes, au fur et à mesure que les partis maliens se vident quant à eux de débats politiques. Depuis 2002, le changement de présidence a en effet conduit à la tête de l’État un homme qui revient au pouvoir après avoir conduit la transition démocratique vingt ans auparavant, et qui se présente désormais au-dessus de la mêlée des partis. La formule du « consensus » donne alors le signal d’une mobilisation d’ensemble pour le développement, et du Cadre stratégique de lutte contre la pauvreté qu’il adresse aux bailleurs du pays durant deux mandats. Si la décentralisation reste à l’agenda de la double libéralisation, politique et économique, que poursuit le Mali, le changement de style est patent : le « Président ATT », s’illustre comme premier démarcheur de projets pour la capitale.

15De gros programmes d’infrastructure sont d’abord engagés sur fonds propres du pays. Ils concernent la construction de plusieurs milliers de logements sociaux ou prévoient d’aménager les berges du fleuve Niger, mais laisseront de lourds conflits d’intérêts fonciers aux marges de la capitale (Bertrand, 2014b). Toujours sous les directives du Président, la construction d’un vaste échangeur aux abords de la nouvelle cité ministérielle supplante le projet de quatrième pont sur le Niger qu’envisageait le Schéma directeur de Bamako dès 1981 ; le troisième pont, redevable ensuite de la coopération chinoise, est inauguré en 2011. La programmation sectorielle est surtout érigée en modèle à suivre par toutes les collectivités locales pour traduire la vision du développement que leurs élus devraient porter pour les cinq ans de leur mandat, d’autant que deux décrets de 2002 ont sérieusement renouveler leurs responsabilités territoriales : les communes ont désormais la charge d’acquérir et de gérer leurs équipements communautaires d’eau potable, de santé et de scolarité fondamentale.

16A l’approche du mandat suivant, en 2007, le programme économique et social du Président entreprend donc de poursuivre cette mise en chantier du développement local. Alors qu’une série de refontes institutionnelles encourage le secteur privé à investir dans tous les dossiers d’infrastructure et de logement, les PDESC sont censés traduire la vision du consensus dans chaque maille du territoire national. La décentralisation apparaît dès lors de moins en moins liée aux nécessités initiales de démocratisation de la gestion publique malienne. Elle se montre davantage technicisée selon les possibilités de captation de l’aide internationale, mais aussi instrumentalisée par certains élus selon les retours politiques et financiers qu’ils attendent de l’attribution des marchés d’équipement (Languille, 2010).

17Le suivi du modèle présidentiel par quelques représentants de Bamako ne peut cependant occulter le fait que la grande majorité des élus ne reste aux affaires communales que pour un temps court. Leurs étiquettes électorales sont changeantes et le « nomadisme » est courant dans les jeux de pouvoir des partis maliens. Les dispositifs d’investissement public sont donc peu investis ; les municipalités apparaissent « sans gouvernail » (Dicko, 2013) ; les maires et les conseillers municipaux se montrent absorbés par d’incessantes sollicitations personnelles, et laissent comités d’usagers et commissions d’animation des quartiers sans pilotage autre que de façade.

  • 4 « Appui au développement et à l'aménagement urbain du quartier de Bacodjikoroni » [juin 2013], http (...)

18L’ouverture de nombreux guichets de lutte contre la pauvreté contribue de plus à éparpiller l’action urbaine sur de petits « projets pilotes » qui ne sont pas généralisés ni pérennisés. Bien des choix de cibles locales ne sont pas fondamentalement argumentés, parmi d’autres possibles. Comment comprendre ainsi celui du quartier de Baco Djicoroni, parmi les neuf que compte la Commune V, pour le volet d’action que l’Agence française de développement consacre à l’assainissement urbain ? Si le problème d’insalubrité est bien visible dans le noyau villageois de ce vaste secteur rattrapé par les lotissements urbains des années 19904, il ne l’est pas moins dans les 65 autres quartiers du District ; mais ici rien n’est dit de l’opportunité de porter une action dans une commune plutôt mieux dotée que les autres, dont le représentant anime par ailleurs l’Association des municipalités du Mali et dispose d’entregent dans la coopération internationale décentralisée ; rien n’est dit surtout des besoins que l’on sait massifs ailleurs, comme dans la Commune I qui connaît de forts risques environnementaux et un profil socio-économique d’ensemble bas. L’exemplarité du projet compte davantage, pour le récepteur de l’aide comme pour le bailleur. Elle conduit les représentants locaux à présenter leur collectivité sous le jour de vulnérabilités à traiter en priorité, et à se tailler eux-mêmes des habits de pauvreté sans considération pour les peuplements voisins qui sont perçus comme concurrents. Dans ces conditions, le nombre de diagnostics requis par l’économie des projets progresse à l’inverse de leur qualité d’information (Traoré, 2012).

19Les deux niveaux de programmation nationale et locale laissent surtout un vide de mesure et de réflexion à l’échelle régionale, celle vers laquelle l’agglomération de Bamako tend pourtant. L’un comme l’autre offrent de substantiels marchés d’expertise de la pauvreté à de nouveaux bureaux d’études, cabinets de consultants et organisations maliennes travaillant en relais d’ONG internationales, qui se partagent les appels d’offres du développement local avec des données souvent peu fiables. Dans le secteur de l’eau et de l’assainissement, trois de ces ONG britanniques et belges financent pour 20 à 50 millions de F.CFA par an le renforcement de capacité de trois municipalités de Bamako. Les documents de cadrage qu’elles produisent procèdent avant tout de l’inventaire des directions techniques concernées, des agences d’exécution impliquées et d’organisations de la société civile, elles aussi abondamment mises en sigles, à rallier au plaidoyer-lobbying. La mise en œuvre d’un PDESC communal demande quant à elle plusieurs milliards de F.CFA, quand le budget de la collectivité dépasse difficilement, à Bamako, le demi-milliard en cinq ans d’exercice. L’état des lieux urbain se construit donc principalement sur ce mode externalisé et contraint par la commande nationale de plans. Quant aux outils de suivi en continu de l’assiette fiscale urbaine, ils ne percent pas dans l’esprit des élus ou se perdent d’une équipe sortante à la suivante.

20La prospective territoriale se réduit alors à une collection de plans mal appropriés dans les communes. Elle ne suscite qu’un cas d’intercommunalité au nord de la capitale, défendu par le maire de Dialakorodji pour le temps de son mandat. Elle multiplie les faux semblants de structuration d’une demande sociale, de restitution et d’évaluation, selon des mobilisations très inégalement reconduites d’un mandat municipal à l’autre. Ainsi mis en boîte, les « problèmes à résoudre » et « les solutions envisagées » ne servent pas la maîtrise des finances locales ; ni les économies d’échelles qu’autoriseraient des équipements mutualisés dans les périphéries peu denses ; ni enfin le décloisonnement administratif que justifieraient les problématiques de mobilité, de pollution, ou encore d’inondation aux abords des collecteurs pluviaux (fig. 3). La « stratégie » d’investissement communal se montre surtout formelle. En cochant les cases déjà désignées par d’autres cadres stratégiques nationaux, elle ne produit qu’un jeu minimal de traduction des pré-requis d’éventuels bailleurs et des attendus d’évaluation du gouvernement. Elle ne perturbe donc guère les visions personnalisées de l’intérêt commun dans l’espace politique local. Elle en entretient au contraire les concurrences clientélistes par les possibilités de drainer quelques subsides et de satisfaire tel ou tel intérêt particulier ou quartier dans les collectivités concernées.

Figure 3. Maisons effondrées en zone de servitude suites à de meurtrières inondations en Commune I

Figure 3. Maisons effondrées en zone de servitude suites à de meurtrières inondations en Commune I

© M. Bertrand, octobre 2013

Figure 4. Le Marché Rose réduit en cendres au centre de Bamako

Figure 4. Le Marché Rose réduit en cendres au centre de Bamako

© N. Koné, mars 2014

21Au final, le chevillage des PDESC communaux à la ligne nationale du consensus n’aura fait exister les diagnostics que pour la durée d’un mandat. En dispersant les élus et leurs « partenaires » sur tous les défis de réduction de la pauvreté, et en les orientant vers les mêmes palliatifs d’investissement – centres de services communautaires, mini-réseaux d’égout, tracteurs de collecte d’ordures domestiques –, il gêne ceux des élus qui tenteraient d’investir les affaires publiques en suivant d’autres voies que celles de la consommation de crédits extérieurs. La mise en œuvre de projets ponctuels, dans une carte à grands trous d’intervention réglementaire, signale le maintien des logiques d’assistance, le manque de préparation des quartiers à l’entretien des quelques équipements offerts et leur difficile inscription au patrimoine commune. A la multiplication des réalisations répond enfin celle des pratiques de surfacturation de leurs coûts, de corruption dans l’attribution de marchés d’installation ou d’exploitation, de détournement de lignes de crédits dédiées à la « sensibilisation des populations ». Elles seront fortement reprochées aux élites politiques maliennes lors de la crise de 2012.

Vers une vision métropolitaine de la programmation ?

22A la veille de ce moment critique pour le pays, quelles perspectives de projet autonome le District de Bamako offre-t-il alors en propre dix ans après l’essai manqué du premier plan stratégique ? Quelles marges de manœuvre ses instances de délibération et d’exécution autorisent-elles à l’échelle de l’agglomération ? Dernière venue dans son gouvernement multi-niveau, la Mairie « centrale » du District se montre-t-elle déterminée à sortir d’un jeu d’acteurs clientéliste tout en restant subordonnée aux tutelles de l’Etat ? Ses conseillers s’imposent-ils face à ceux des mairies « secondaires » qui se prévalent d’une légitimité électorale directe dans les six communes urbaines et jalousent les dotations techniques du District ?

Trois ans d’échanges pour un Horizon 2030

23De fait, ces élus ne sont guère associés à la dernière vague de « schémas sectoriels » qui concerne désormais le District de Bamako en propre. Celui-ci dispose aujourd’hui, validé en 2009 pour l’horizon 2017, d’un Schéma directeur d’assainissement pour les eaux pluviales et usées. S’il fait écho à la politique nationale d’assainissement adoptée la même année, il reste une coquille encore vide. Quant à la préparation du document de stratégie « Bamako Horizon 2030 », elle ne ralliera qu’une poignée de représentants des communes périurbaines malgré les convoitises foncières dont celles-ci font l’objet.

24Le caractère tardif de cette prospective métropolitaine tient beaucoup à un tenace cloisonnement administratif et politique. Dans les premiers temps de la décentralisation, le risque de bicéphalie du pouvoir urbain est pressenti dans la capitale. Mais il semble finalement contenu par un relatif partage des tâches entre l’instance administrative du Gouvernorat du District et la nouvelle instance municipale : à la première ses figures d’autorité et ses moments de répression, notamment à l’égard de vendeurs de rue ou d’occupants de kiosques précaires ; aux élus le soin de faire leurs preuves dans le service d’assainissement et dans la collecte des taxes sur les principaux sites de commerce et de transport collectif.

  • 5 Arrêté pour quelques jours lors du putsch de mars 2012, suspendu de ses fonctions durant plusieurs (...)

25Depuis 1999, trois mandats tracent une continuité de représentation de l’Alliance pour la démocratie au Mali-Parti africain pour la solidarité et la justice, à la tête du District. Porteur du changement démocratique de 1992, ce parti ténor de la vie politique malienne a perdu les rennes du pays en 2002 et connaît de fortes divisions internes. Mais ses dirigeants se rallient au « consensus national » et à la perspective de charges diverses dans les affaires du pays. Dans leur sillage, les édiles de Bamako se montreront plus soucieux d’une carrière politique nationale que de consolider la gestion de leur collectivité. Bénéficiant d’une longévité plus forte que ses deux prédécesseurs, depuis 2007, le dernier titulaire de la Mairie semble pourtant assumer l’émergence d’une vision élargie de l’agglomération capitale, pour laquelle il reçoit l’accompagnement de la coopération française. Car à Bamako, comme ailleurs sur le continent, les réflexions sur la planification stratégique procèdent d’une forte impulsion internationale. Les autorités nationales y souscrivent pour autant que les recommandations, d’ONU-Habitat en particulier, ne ferment pas les guichets plus sectoriels de « l’accès aux services essentiels pour tous ». Le maire saisit donc l’opportunité de plaider pour un pilotage urbain d’ensemble, résumé par le terme de « maîtrise d’ouvrage », pour revoir la communication institutionnelle du District et la sienne propre dans quelques interstices politiques de 2012-20145.

26La nécessité d’élargir l’espace de projet ressort d’abord du premier Forum sur le développement urbain de Bamako organisé en février 2010 par la Mairie du District avec le soutien de l’Agence française de développement. L’état des lieux est alors essentiellement rapporté au décalage que vit l’agglomération entre son croît démographique et les ressources de ses différents cadres de gestion. Ce coût de l’étalement urbain pèse en particulier sur des communes de faible densité, en rive droite du fleuve Niger et en périphérie du District : elles doivent financer d’urgence des équipements de base sans bénéficier du desserrement économique attendu. L’emploi reste en effet concentré dans le cœur historique de Bamako, principalement en Commune III, au prix d’une forte congestion et d’une tenace incapacité des responsables de la ville, d’un régime politique à l’autre, à en mener la rénovation.

27Mais ce qui appelle ainsi à un surcroît de « mobilisation des partenaires » semble alors ignorer la manière dont la décentralisation est pratiquée dans le pays, et les relations politiques entre communes et District. Celles-ci se dégradent pourtant sévèrement à propos du transfert des ordures ménagères qui sont ramassées dans les maisons depuis les années 1990 : d’un côté les communes peinent à définir et à aménager les sites de dépôt requis pour l’activité des petits opérateurs de pré-collecte œuvrant sur le territoire de Bamako ; de l’autre le District se voit reprocher de laisser ces dépôts déborder sur les rues environnantes faute d’évacuation des déchets vers l’extérieur, et faute de terrains de décharge pour cela (Bertrand, 2012).

28Les problèmes de coordination métropolitaine sont donc plus précisément abordés l’année suivante, sous le regard extérieur des participants à un atelier international de « maîtrise d’œuvre urbaine »6. Ce relais d’expertise conduit à un diagnostic explicitement territorial : les encombrements de circulation allant croissants vers le centre-ville et pour la traversée du fleuve Niger, il devient urgent de procéder aux délocalisations administratives que le SDAU envisage en vain depuis 1981. Soutenir l’animation économique en rive droite de l’agglomération implique aussi d’en revoir le plan de contournement. Mais des terrains censés accueillir de nouveaux équipements collectifs et des fonctions de transit international en périphérie urbaine… sont déjà consommés à des fins privatives ! Leur morcellement rejoint celui de nombreuses places publiques de la ville, et engage un débat de responsabilité locale qui dépasse la cause habituelle des lots à usage d’habitation. Ainsi formulés plus globalement, les défis d’aménagement demandent à être portés au-delà des cadres administratifs habituels, sièges de nombreuses pratiques du fait accompli. Mais au fur et à mesure qu’il s’étoffe, ce dossier de contexte urbain expose le pouvoir local à des critiques explicites. Celles de la rue se lâchent durant la crise de 2012 : « les élus n’ont rien fait ! » Ceux du District ne se seraient pas moins « rempli les poches avec la corruption foncière » que ceux des communes.

29Si la prospective « Horizon 2030 » apparaît encore vague lors de sa présentation à Dakar, et chargée d’incertitudes financières dans cette année noire pour les budgets du Mali, les efforts portent ensuite sur un outillage pugnace. L’étalement urbain fait l’objet d’un SIG ; une Cellule de préfiguration d’une agence d’urbanisme se monte ; un dernier « Atelier de stratégie opérationnelle de la vision Bamako 2030 » (13-20 juin 2014) complète, au-delà des limites du District, les sites d’intervention identifiés pour le rééquilibrage fonctionnel de l’agglomération. Selon nos observations personnelles, le problème de la maîtrise territoriale y est désormais vu comme étant avant tout une affaire de responsabilité politique, de l’Etat à la ville et à la préfecture voisine, tous concurrents dans la course aux ressources foncières.

30Les restitutions du dernier atelier sont donc bien le fruit d’une conjoncture post-crise en cela qu’elles pointent le faible sens de l’intérêt collectif au sein d’autorités déjà en charge de la gouvernance urbaine, et en appellent à une volonté politique renouvelée. Car ce sont bien des représentants de mairies, de services déconcentrés et d’agences nationales qui ici ont laissé des particuliers et quelques sociétés immobilières occuper les terrains de réserve, là ont négligé la maintenance d’équipements centraux. Par exemple, le marché historique du centre-ville est entièrement dévasté par un incendie en mars 2014, 21 ans après une précédente destruction de même origine (fig. 4). La démarche de programmation territoriale se montre donc de l’intérieur vidée de son contenu, en défaut de réels animateurs de la décentralisation.

31Reste alors à se demander si, dans cette ébauche d’expertise, la Cellule nouvellement créée ne risque pas, elle aussi, de se surimposer au cadre institutionnel en place sans en bouleverser les soubassements clientélistes et les pratiques informelles. En faisant désormais doublon avec la Direction régionale de l’urbanisme, elle pourrait même reproduire au niveau local ce que les agences nationales d’exécution font déjà à l’égard de certains ministères.

Le gouvernement urbain dans l’expectative

32Pour l’heure, les épines aux pieds de la gouvernance locale proviennent surtout du climat de méfiance qui affecte les communes de différentes générations, entre elles et vis-à-vis du District, et de l’attentisme des unes et de l’autre face à de nouvelles hypothèses territoriales.

  • 7 Les six communes urbaines de Bamako existent depuis la constitution du District en 1977.

33Un premier jeu de surveillance entre ces collectivités découle en effet d’une tendance forte des édiles urbains7 à empiéter sur le territoire des communes périurbaines : tantôt en gagnant l’approbation du pouvoir central pour des lotissements de « recasement » de leurs propres administrés, tantôt en s’appuyant sur les divisions qui minent bien des communautés coutumières et en décrochant l’assentiment de quelques vendeurs contre les prérogatives d’un maire voisin. Le premier mandat municipal de 1999-2004 révèle ainsi la déception des élus des nouvelles communes : traités comme les « cadets » des maires bamakois, ils sont déboutés par eux de leurs demandes de partage de subsides au développement, d’équipements ou de savoir-faire réglementaire. Leurs successeurs sont ensuite mis devant le fait accompli des barrières douanières qu’impose sur leur territoire de compétence le maire de Bamako, lequel cherche à taxer pour le compte du seul District le passage par la voirie urbaine des camions gros porteurs. L’affaire est menée sans redistribution fiscale aux communes urbaines, ni contrepartie d’équipement à ces barrières. Il n’est pas non plus question pour les communes rurales d’imposer le prélèvement inverse, à la sortie de Bamako, sur les bennes qui évacuent sur leur territoire les ordures et les boues de vidange des citadins ! Le désordre environnemental est considérable dans la capitale malienne, en l’absence de décharge réglementaire et de station d’épuration. Mais chacun se replie sur une vision crispée de sa ressource territoriale, à défendre contre les voisins et à convertir au plus vite en rente foncière, selon des lotissements bâclés et une tendance forte à leur instrumentalisation électorale.

34La scène politique de la capitale est surtout suspendue à l’éventualité d’une refonte institutionnelle, qui pourrait bousculer les marges de pouvoir déjà liées à cette gestion du sol. A peine le statut particulier de Bamako est-il révisé par la décentralisation, en février 1996, qu’un nouveau changement se montre en effet nécessaire. Les contreperformances les plus manifestes, dans les années 2000, découlent de constantes décharges de responsabilité dans les problèmes que posent les services de voirie : les mairies « centrale » et « secondaires » n’étant pas hiérarchisées entre elles, elles se réfèrent à des tutelles administratives différentes. La Commune III se voit ainsi privée des recettes prélevées sur l’activité des plus grands marchés de la capitale, tandis que lui incombe la charge de recaser les vendeurs délogés par le District pour son anneau de circulation à sens unique. Traduisent un mécontentement social ouvert depuis 2013, plusieurs déversements volontaires d’ordures protestent surtout contre ces élus qui ne s’accordent pas entre eux sur les voies du centre-ville.

35Sur le fond, le maire du District n’exerce pourtant aucune contrainte territoriale ni pouvoir coercitif sur les autres édiles. Sa légitimité électorale n’est que peu reconnue par les citadins, qui identifient mieux les élus communaux battant campagne dans leurs quartiers. Mais pour ces derniers, la charge de l’espace urbain est d’autant plus rude que leurs collectivités comptent entre 129 000 (Commune IIII) et 470 000 habitants (Commune VI) en 2009. Leurs propres conseils pourraient certes convenir du transfert au District de responsabilités pour lesquelles une intervention régionale serait plus appropriée. Mais les conseillers communaux n’affichent guère d’intérêt commun au-delà du quartier qui les a élus.

36L’impression de fragmentation territoriale se poursuit dans le cercle administratif de Kati, dans lequel 13 des 37 communes comptent déjà plus de 20 000 habitants. Leurs maires se plaignent de voir leur charge scolaire exploser avec l’arrivée de résidents venus du District, qui continuent pourtant d’y verser leurs impôts. Les périmètres de concession des entreprises nationales d’eau et d’électricité n’atteignent pas leurs villages, même lorsque leurs terres sont convoitées pour des projets immobiliers. Ces communes périurbaines ne bénéficient donc d’aucun cadre de programmation propre susceptible de porter un simple plaidoyer d’intérêt face à la capitale. Bien au contraire, leur tutelle administrative à la préfecture de Kati devient elle-même l’épicentre d’une spéculation et de conflits fonciers qui ne faibliront pas durant la crise nationale de 2012 (Bertrand, 2014b).

37Le seul point qui rassemble finalement ces divers cadres de gouvernance urbaine vient d’une désignation stigmatisante de citadins manifestant leurs besoins en services essentiels : dans les termes de l’indiscipline, sous l’angle de quartiers « spontanés », de rues surencombrées, de drains obstrués et d’un irréductible incivisme fiscal.. Selon les années, la taxe de développement local et régional, qui constitue la principale ressource attendue pour l’investissement urbain, n’est de fait recouverte qu’entre 15 et 30% des prévisions de recettes (Konaté, 2004). Entre de vives concurrences sur l’aide au développement et de fréquentes confusions de tutelle, l’exercice de programmation collaborative se montre donc périlleux. Les arènes municipales s’animent davantage selon des alliances politiques personnalisées et des perspectives d’action courtes, car peu de maires parviennent à se faire réélire. Toutes les collectivités ont dû au contraire assumer des élections chaotiques, de forts niveaux d’abstention, des maires choisis sans majorité, d’autres révoqués en cours de mandat, des délégations administratives de remplacement.

38Dans ces conditions, le pouvoir central reste l’acteur principal de la décision et du financement des nouvelles infrastructures urbaines. Son poids politique conditionne la mise en discussion, ou en veille, de tout projet de refonte administrative. Il est ainsi question d’un recul des limites du District, qui pourrait alors englober le Cercle de Kati ; d’un renforcement de son pouvoir exécutif, qui pourrait transformer les communes actuellement de plein exercice en communes d’arrondissement, selon le modèle ouagalais (Sory, 2013) et la récente réorganisation de Niamey ; ou encore d’une subdivision de ces communes, comme l’a déjà montré Dakar ; « peut-être tout cela à la fois » comme on le soupçonne à l’Association des Municipalités du Mali, mais en tout cas « rien pour l’instant » comme on nous le dit au ministère de l’Administration territoriale. Les nouvelles qui filtrent ne retiennent guère l’attention des habitants. Mais elles suscitent leur lot de protestations anticipées, de fantasmes d’absorption et de peurs d’inféodation. Comme sur la carte des régions maliennes, qui fut aussi proposée à redécoupage en 2012, en toute fin de mandat présidentiel, la décentralisation montre d’importantes incertitudes en ville.

Conclusion

39Depuis les premiers crédits de la Banque mondiale, en 1979, l’espace de projet s’est donc incontestablement élargi à Bamako, vers de nouvelles scènes de compétition électorale et suivant le quasi doublement de la population citadine tous les dix ans. Il se fait ainsi l’écho de la trajectoire politique malienne et de ses impulsions présidentielles sous le régime multipartite. S’il se réfère toujours aux prescriptions réglementaires du SDAU de 1981, il apparaît aussi tiraillé entre le code des collectivités territoriales, le transfert de missions d’aménagement aux agences nationales, diverses « assises » consacrées à la bonne gouvernance depuis les années 2000. La programmation publique maintient alors trois séries de contradictions : celles engendrées par des financements externes, soumis aux critères des bailleurs ; celles liées au déroulement conflictuel de la décentralisation, vécue comme « décharge » de l’Etat (Hibou, 1999) et comme crispation des pouvoirs locaux sur la rente foncière ; celles enfin découlant d’une pratique institutionnelle encore instable quant à ses arrangements territoriaux et rendue souvent informelle par ses propres acteurs.

40La faiblesse des gouvernements locaux de Bamako en matière de programmation urbaine ne tient donc pas seulement aux limites de leurs budgets. Elle découle également d’une gestion courante fragmentée et d’une réelle mise en concurrence des municipalités sur le marché de l’aide internationale. L’étalement urbain se joue ainsi, comme pour d’autres métropoles africaines, sur un mode d’intervention discontinu dans l’espace et dans le temps. Les vides laissés dans les zones habitées se révèlent lourds de conséquences sociales, entretenant l’informalité dans toute production urbaine. Un espace de représentation électorale et d’implication associative s’est certes constitué dans la capitale malienne, depuis vingt ans. Mais il se montre aujourd’hui peu soudé et guère déterminé à une stratégie d’autonomisation à l’égard des leaderships présidentiels (Le Bris, 1992). Sans doute ses logiques clientélistes font-elles encore référence dans les quartiers et sur les lieux d’appropriation des réserves foncières, continuant de biaiser les normes de participation des « PTF ». Plus que de gouvernance, il conviendrait mieux de parler de gouvernementalité tant la ville manifeste d’enjeux de domination sociale et de subjectivation politique (Le Meur, 2011). La course au sol réactive ainsi d’anciennes concurrences entre élites bureaucratiques et marchandes, et maintient « les pauvres » dans les risques de l’abstention électorale ou de protestations populistes. En minant la mutualisation des ressources territoriales, elle rend l’action publique locale toujours tributaire de jeux de pouvoirs nationaux.

41C’est bien sur ce terreau politique que le dernier « Projet d’appui aux communes urbaines » entre aujourd’hui en œuvre après trois précédentes programmations de la Banque mondiale. Discréditée pour sa mauvaise gestion, la capitale en sera sans doute moins le bénéficiaire quasi-exclusif qu’elle a été durant trois décennies. Pour autant, la Stratégie Horizon 2030 de Bamako n’est pas assurée de prendre le relais. Ce retour incertain des bailleurs de fonds en 2014, aux trois niveaux de l’État, du District et des communes, pourraient mettre la volonté politique post-crise en difficulté d’arbitrer entre intervenants étrangers, orientés sur de grands aménagements structurants pour l’agglomération, et petits opérateurs locaux, décisifs en matière de services urbains.

Tableau 1 : Economie des programmations majeures à Bamako

Tableau 1 : Economie des programmations majeures à Bamako

Sources : Banque mondiale, DNUC, BNETD-ALPHALOG, Conseil des ministres : juin 2009-juin 2014

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TRAORÉ H., 2012, Stratégies d’accès à l’eau potable et aux infrastructures d’assainissement à Bamako (Mali), Thèse de géographie, Université de Provence, 343 p.

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Notes

1 Le Président Ibrahim B. Keita puis les députés sont élus en août et décembre 2013. Mais le renouvellement des conseils municipaux et des assemblées régionales, fait l’objet de trois reports en 2014 et 2015.

2 Les services centraux de l’Etat lui préfèreront d’ailleurs un bureau d’urbanisme privé pour la réalisation en 2005 de la dernière révision du SDAU.

3 Un euro équivaut à 656 F.CFA.

4 « Appui au développement et à l'aménagement urbain du quartier de Bacodjikoroni » [juin 2013], http://www.afd.fr/home/pays/afrique/geo-afr/mali/projets.

5 Arrêté pour quelques jours lors du putsch de mars 2012, suspendu de ses fonctions durant plusieurs mois en 2014, il connaît plusieurs inculpations judiciaires pour malversation foncière qui hacheront sa présence à la Mairie.

6 « Métropole de Bamako. Les nouvelles centralités », 9-22 juillet 2011. http://www.ateliers.org/IMG/pdf/bamako_dossier_analyse.pdf

7 Les six communes urbaines de Bamako existent depuis la constitution du District en 1977.

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Table des illustrations

Titre Figure 1. Du District au « Grand Bamako » : espace de projet et contexte communal
Crédits Source : Gouvernorat du District de Bamako
URL http://geocarrefour.revues.org/docannexe/image/9663/img-1.png
Fichier image/png, 135k
Titre Figure 2. Rééquilibrage démographique dans le District de Bamako
Légende Source : Recensement général de la population et de l’habitat du Mali
URL http://geocarrefour.revues.org/docannexe/image/9663/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 40k
Titre Figure 3. Maisons effondrées en zone de servitude suites à de meurtrières inondations en Commune I
Crédits © M. Bertrand, octobre 2013
URL http://geocarrefour.revues.org/docannexe/image/9663/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 468k
Titre Figure 4. Le Marché Rose réduit en cendres au centre de Bamako
Crédits © N. Koné, mars 2014
URL http://geocarrefour.revues.org/docannexe/image/9663/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 312k
Titre Tableau 1 : Economie des programmations majeures à Bamako
Légende Sources : Banque mondiale, DNUC, BNETD-ALPHALOG, Conseil des ministres : juin 2009-juin 2014
URL http://geocarrefour.revues.org/docannexe/image/9663/img-5.png
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Pour citer cet article

Référence papier

Monique Bertrand, « Aire urbaine de Bamako : recherche volonté politique locale pour projet d’ensemble à définir », Géocarrefour, 90/1 | 2015, 39-49.

Référence électronique

Monique Bertrand, « Aire urbaine de Bamako : recherche volonté politique locale pour projet d’ensemble à définir », Géocarrefour [En ligne], 90/1 | 2015, mis en ligne le , consulté le 22 octobre 2017. URL : http://geocarrefour.revues.org/9663 ; DOI : 10.4000/geocarrefour.9663

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Auteur

Monique Bertrand

Institut de Recherche pour le Développement, Centre d’études en sciences sociales sur les mondes africains, américains et asiatiques (CESSMA – UMR 245) monique.bertrand@ird.fr

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