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De la restauration scolaire à l'intégration de l'agriculture dans le projet de territoire : vers une ville acteur normatif de la question agricole ?

From school catering to the integration of agriculture into a territorial project : towards the urban area becoming a normative actor in agricultural issues ?
Pauline Marty
p. 135-143

Résumés

Dans la lignée des projets de relocalisation des systèmes alimentaires, la ville de Brive (Corrèze) engage en 2008 l'approvisionnement local de sa restauration scolaire. Ce projet et ses modalités représentent une rupture dans la trajectoire des relations entre la ville et l’agriculture observée depuis 1945 : le champ de l’action agricole de la ville comme le cadre de ses partenariats avec les acteurs agricoles traditionnels du territoire se transforment. L’évolution apportée par ce projet est entérinée par les formes de l’intégration de l’agriculture locale et de ses acteurs à un projet d’agglomération transversal. Acteur présent sur la scène agricole locale mais en tant que soutien dans la seconde moitié du XXème siècle, la ville est en passe de devenir un acteur normatif de la question agricole.

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Texte intégral

1Dans le pas de temps long des relations entre la ville et l’agriculture, les mutations qu’a connues le système alimentaire depuis la Seconde Guerre mondiale ont été majeures et rapides, provoquant la délocalisation des circuits alimentaires et la dé-territorialisation de l’agriculture. Dans le même temps en France, les politiques urbaines et agricoles se sont structurées de façon sectorielle, séparation qui n’est pas remise en question avant les années 1990 et le tournant territorial des politiques publiques (Pecqueur, 2006). Les territoires de projet, Pays, communautés d’agglomération, nés des derniers actes de décentralisation, ont désormais en charge des territoires à la fois ruraux et urbains, et commencent à réinterroger le rapport de l’agriculture à son territoire. Ils reconnaissent et mettent en œuvre la multifonctionnalité de l’agriculture ; ils l’intègrent de fait, ainsi que ses acteurs locaux, dans la construction et la mise en œuvre de leurs projets, avec plus ou moins de réussite (Bertrand et al, 2003 ; Germain et al, 2006 ; Vianey et al., 2006 ; Poulot, 2011).

2Au même moment, un tournant prend place dans l’appréhension sociale, économique et écologique de la question alimentaire - qualifié de quality turn (tournant qualitatif) par la littérature anglo-saxonne (Goodman, 2004). L’enchâssement (embeddedness, notion mise au jour par Granovetter en 1985) des activités de production et de consommation alimentaires dans le territoire et leur relocalisation sont alors vus comme des moyens de promouvoir des systèmes alimentaires plus durables (Halloway et al, 2007). De ces prises de conscience découlent le développement de projets de relocalisation des systèmes alimentaires.

  • 1 1 - Convention Industrielle de Formation par la Recherche en Entreprise.

3Nous nous intéressons ici au projet d’approvisionnement local de la restauration scolaire de Brive. Dans le cadre d’une thèse en CIFRE1 à la mairie de Brive, nous avons souhaité en inscrire l’analyse dans le temps (relativement) long de la trajectoire des relations entre la ville et l’agriculture, de 1945 à nos jours. La ville de Brive (50 000 h) et son agglomération (80 000 h) sont enchâssées au cœur d’une région rurale, éloignée des métropoles du grand sud ouest de la France (à 200 km de Bordeaux et Toulouse) et des capitales régionales (à 100 km de Limoges et 180 km de Clermont-Ferrand).

4L’analyse du projet vise à en caractériser l’appréhension à la fois par une institution municipale déjà en relation avec l’agriculture locale, et par les réseaux d’acteurs agricoles du territoire. Ce faisant, nous étudions l’évolution des relations entre la ville et les représentants de l’agriculture locale, dans un cadre d’action publique en renouvellement.

5Nous nous intéressons d’abord aux compétences agricoles traditionnelles de la ville, structurées dans la seconde moitié du XXe s., et qui donnent à voir les cadres d’actions et de partage des compétences entre la ville et les acteurs agricoles du territoire (1). Le projet d’approvisionnement local de la restauration scolaire briviste est étudié, ainsi que les nouvelles relations qu’il induit avec les acteurs agricoles locaux (2). Enfin, les effets de ce projet en termes d’appropriation urbaine de la question agricole sont analysés (3).

La ville : « acteur soutien » de l’agriculture locale depuis 1945

6Notre recherche a mobilisé les archives de la mairie de Brive relatives à la question agricole de 1945 à nos jours : délibérations du conseil municipal, arrêtés du maire et dossiers versés aux archives par les services municipaux. Nous avons complété le point de vue offert par ces documents grâce à une vingtaine d’entretiens semi-directifs avec des acteurs de la mairie et du monde agricole, à la retraite ou en activité : élus délégués aux questions agricoles, représentants syndicaux et de la chambre d’agriculture, négociants-expéditeurs et directeurs de coopératives. L’analyse de ces diverses sources démontre sur près de sept décennies la constance de l’intérêt municipal pour l’agriculture et la persistance d’une action urbaine agricole, matérialisés par une délégation confiée à un maire-adjoint et un service municipal dédié (le service des affaires agricoles). Le champ agricole de l’action municipale a de multiples dimensions qui concourent à créer puis fixer au fil des décennies des cadres de relations avec les acteurs agricoles du territoire.

Un pôle d’accès des productions locales aux marchés locaux, régionaux et nationaux

7Dans l’immédiat après-guerre, la ville cherche à assurer la puissance de sa place marchande, concurrencée par les autres villes et bourgs de Corrèze, pour bénéficier des retombées économiques du commerce agricole. La municipalité double l’espace urbain attribué aux marchés, ainsi que leur fréquence, et organise des foires aux bestiaux primées (où une prime en fiduciaire est remise à l’éleveur, et une plaque attestant la qualité à l’acheteur).

8Au tournant des années 1970, la politique modernisatrice du nouveau maire concerne les questions agricoles au même titre que d’autres sujets plus courants des affaires municipales. Alors que l’agriculture corrézienne termine sa spécialisation en élevage bovin extensif et dans une moindre mesure en arboriculture, la ville met en place les infrastructures de mise en marché qui doivent permettre un lien entre la production locale et le marché national : ce sont un foirail installé en 1974 et un marché de gros de fruits et légumes construit en 1981.

9Le foirail, qui voyait se commercialiser près de six cent veaux de lait par semaine dans les années 1970 n’en accueille plus aujourd’hui qu’une soixantaine lors des foires bi-mensuelles, mais cette infrastructure reste importante pour la filière corrézienne. Les cinq foires primées annuelles organisées par la municipalité regroupent des éleveurs de l’ensemble de la Corrèze et des départements limitrophes. Elles sont particulièrement intéressantes – les cours des bestiaux primés dépassent de 20 à 50% les cours standards. Certes, seule une partie infime des 30 000 veaux produits par le département sont vendus sur les foirails (hormis Brive qui est la plus importante en nombre de tête par an, la Corrèze compte cinq villes tenant des foires aux veaux de lait). Mais les foires ont le grand avantage de décréter des cours sur lesquels s’appuie l’ensemble de la filière départementale, coopératives comme négociants privés. Malgré le déficit financier de plus en plus prononcé du foirail, la municipalité maintient celui-ci en activité, et si la réunion des deux foirails du Pays de Brive est à l’ordre du jour, la suppression de ceux-ci n’est pas envisagée.

10Le marché de gros accueille en 1981 des cases frigorifiques pour les grossistes et un marché au carreau pluri-hebdomadaire. Dix ans après sa mise en service et jusqu’aujourd’hui, cette infrastructure a été déficitaire, avec des droits d’entrée et des volumes de produits écoulés qui n’ont cessé de baisser. Le déficit financier est pris en charge par la municipalité, tandis qu’en 1995 et en 2008, les maires récemment élus lancent des études sur le devenir du marché de gros. Celles-ci concluent à son manque d’adaptation aux formes modernes du commerce de gros des fruits et légumes, mais sa fermeture n’a pas été envisagée - en 2012, les producteurs abonnés au carreau sont dix-sept, rejoints en saison par une vingtaine de non-abonnés.

11Enfin, les marchés de détails pluri-hebdomadaires de Brive restent un débouché important pour l’agriculture locale, en accueillant aujourd’hui près de 120 producteurs sur les 200 vendeurs recensés. Les deux marchés couverts font l’objet d’une attention particulière de la municipalité : construits en 1967 et 1974, ils sont régulièrement rénovés, et font l’objet d’une publicité continue. La localisation des producteurs fréquentant le marché, implantés dans une zone de 20 à 50 km autour de Brive, est la même aujourd’hui que dans les années 1970.

12Chacune de ces infrastructures est financée par la municipalité, qui prend en charge l’investissement de départ (le plus souvent avec une aide de l’Etat d’environ 20 %), puis la majeure partie des frais de rénovation. Malgré le déficit toujours croissant du budget des places et marchés (à partir des années 1980, les recettes de droits de place ne correspondent qu’à 30 % des dépenses d’entretien et de personnel), la municipalité continue à prendre en charge ces services.La mairie se présente pour l’agriculture locale comme un « acteur soutien » : cantonnée au soutien financier, elle laisse la majeure partie des décisions de gestion aux représentants des producteurs, des négociants privés et de la Chambre d’agriculture, qui siègent aux conseils d’administrations de ces outils et à la commission municipale des affaires agricoles.

Une politique municipale d’industrialisation fondée sur l’agriculture

13A la politique municipale d’intégration de l’agriculture locale aux marchés locaux, régionaux et nationaux par des infrastructures adaptées s’ajoute le maillon agro-industriel. A partir du milieu des années 1960, la ville engage comme nombre d’autres villes moyennes une politique d’industrialisation, la particularité briviste étant que celle-ci s’appuie sur la production et la tradition de conserveries locales. Des zones industrielles entièrement équipées sont aménagées dans les années 1970, complétées par des investissements municipaux très importants dans un abattoir départemental - l’action agricole et agro-industrielle représente 12% de l’investissement municipal (et des emprunts) au cours de la décennie. Alors que les régions de moyenne montagne sont laissées à la marge par les mouvements de concentration de l’industrie agro-alimentaire (Ricard et Rieutort, 1995, p. 101-114), cette politique d’investissements permet à Brive de conserver un pôle d’industries de transformation important à l’échelle régionale, notamment en regroupant sur son territoire une partie des agro-industries du département. Le bassin de Brive rassemble aujourd’hui près du tiers des emplois de ce secteur, premier secteur industriel en Limousin (CCI de la Corrèze 2008, DRAAF Limousin 2012).

14L’action municipale des années 1970 s’inscrit dans la décentralisation industrielle menée par l’Etat, mais la ville reste maîtresse quant au cadre de partenariat avec les acteurs agricoles locaux : sa vision est de mettre à disposition des opérateurs et producteurs locaux des outils modernes, et de leur en laisser la gestion. Principal financeur de l’abattoir départemental, la mairie n’exerce aucun droit de regard sur son exploitation, entièrement prise en charge par une société regroupant les opérateurs privés locaux (négociants privés et coopératives) et la Chambre d’agriculture. De même que pour les infrastructures de marché, la ville reste cantonnée au rôle de soutien financier, prenant en charge l’investissement initial, puis octroyant des subventions de fonctionnement à la société d’exploitation.

15Cette situation de soutien non gestionnaire est entérinée dans les années 2000 par la privatisation de l’abattoir départemental. Bien que la capacité financière de la ville disponible pour l’action agro-industrielle soit réduite à portion congrue depuis les années 1990 et ne permette pas d’assumer la rénovation de l’abattoir, la municipalité reste l’acteur principal de la négociation avec une grande coopérative du sud-ouest pour que celle-ci y investisse (cet outil traite aujourd’hui 10 000 t de viande par an).

16Appartenant désormais à des groupes internationaux (Danone) ou des coopératives d’ampleur nationale (Arcadie Sud-Ouest), les établissements industriels implantés depuis les années 1970 sont le débouché d’une grande partie des productions locales, et font ainsi de Brive un pôle d’intégration de l’agriculture locale au marché international.

L’agriculture comme support de la construction d’une image territoriale

17Avec les foires primées instaurées depuis l’après-guerre, la ville participe au processus de patrimonialisation (Di Méo, 2007) de l’agriculture locale, en créant des contenus immatériels représentés par les primes fiduciaires et les plaques. A partir des années 1970 et jusqu’à nos jours, cette action est mobilisée par la ville en tant qu’image gastronomique, associée aux productions locales reconnues et/ou labellisées (veau de lait sous la mère, bœuf limousin, palmipèdes gras, noix fraîche du Pays de Brive et pomme du Limousin), à partir de laquelle elle construit sa propre image territoriale, et développe une activité touristique.

18Tout d’abord, la municipalité rénove et relance les foires grasses d’hiver. Cette production artisanale et traditionnelle d’hiver permet d’associer à la ville l’image gastronomique du Périgord limitrophe. La municipalité crée trois, puis quatre et cinq foires grasses primées, qui depuis se tiennent chaque année de décembre à février. Ces foires font l’objet d’une communication spécifique : publicité dans la presse locale, organisation de visites de fermes produisant des palmipèdes gras pour la télévision nationale et la presse spécialisée française ou internationale, éditions de livrets de recettes, etc. La relance des foires grasses permet d’ailleurs à la Corrèze d’être intégrée dans la zone de production de l’Indication Géographique Protégée (IGP) canard à foie gras du sud-ouest, reconnue officiellement en 2000 (les bassins traditionnels de production étant attestés par la présence de marchés au gras (Filipetti et Triboulet, 2006)).

19Parallèlement à la relance des foires grasses, la municipalité rénove son comice cantonal en Festival de l’Elevage. La formule reste similaire - concours de bestiaux et moment phare de l’élévation des élites agricoles locales - mais en déployant petit à petit le type et le nombre d’animaux présentés, la municipalité en fait un des hauts lieux de l’agriculture régionale. S’associant à la filière bovine, en train de se structurer autour de Labels Rouges, le Festival devient l’antichambre du concours national Limousin et permet à Brive de s’inscrire dans l’image haut de gamme développée par l’interprofession de la race bovine limousine.

20Le Festival est aussi envisagé comme une manifestation touristique : aux concours de bestiaux s’ajoutent des présentations avicoles et d’autres espèces, des dégustations de produits locaux ainsi que des attractions mettant en scène l’agriculture locale et ses métiers traditionnels. Dès le début des années 1980, le Festival est autant fréquenté par les professionnels que le grand public (locaux et touristes). Cette double vocation professionnelle et touristique persiste et se déploie, et est entérinée à l’orée des années 2000 par un changement de dénomination : l’ancien comice devient Festival de l’Elevage et de la Table Gourmande.

21La question agricole n’est donc pas absente des préoccupations municipales au cours de la période considérée, elle s’intègre et est convoquée dans les politiques urbaines de développement commercial, industriel et touristique. Ces différentes politiques contribuent à structurer l’influence de la ville sur l’agriculture qui l’entoure, et se dessinent des zones d’agricultures considérées comme locales, car participant à la vie et l’économie brivistes. Celles-ci vont de l’agriculture locale la plus proche géographiquement, pour les marchés de détail, à l’échelle départementale pour les foires primées, en passant par une zone qui comprend le sud de la Corrèze et les cantons limitrophes du Lot et de la Dordogne, pour les foires grasses, et que la municipalité se plaît à appeler le « Pays de Brive ».

Un partage de compétences entre la ville, acteur soutien, et les opérateurs locaux, acteurs normatifs de l’agriculture locale

22Au fur et à mesure de la période considérée, les actions urbaines développées pour l’agriculture ont eu tendance à se pérenniser. Aucune nouvelle infrastructure agricole n’a vu le jour depuis les années 1990, mais celles existantes sont rénovées et gérées par la municipalité qui en assume les éventuels déficits. Les manifestations agricoles (foires et Festival de l’élevage) sont encore organisées et subventionnées par la municipalité.

23Les cadres de relations de la municipalité avec les autres acteurs agricoles locaux ont été organisés par un partage de compétences, devenu traditionnel avec la poursuite des diverses actions. La mairie prend en charge le soutien financier de la promotion de l’agriculture locale, mais l’édiction des canons de l’excellence agricole, fondés sur le contenu immatériel des produits et sur la spécification de leurs qualités, est laissée à la profession agricole et ses représentants. En effet, dans la mise en valeur de l’agriculture locale que la municipalité organise, son intérêt est d’abord de construire une image touristique, elle ne s’intéresse pas tant aux qualités réelles des produits qu’au fait qu’ils puissent être reconnus comme un patrimoine agricole local. Ainsi, les aspects qui concernent le développement agricole, l’orientation des exploitations et les techniques de production sont logiquement pris en charge soit par la Chambre d’agriculture, soit par les syndicats (principalement la Fédération Départementale des Syndicats d’Exploitants Agricoles - FDSEA). De même, la municipalité finance le foirail et les foires primées aux veaux de lait, mais le classement des bestiaux, qui correspond à l’édiction des canons de cette production, est laissé aux membres des syndicats et de la chambre d’agriculture. Les concours du Festival et des foires grasses sont aussi soumis aux exigences de ces derniers, qui définissent les critères de l’excellence agricole locale, en termes d’agriculture professionnelle (instauration du contrôle des performances, obligatoire pour les bovins et ovins présentés au Festival à partir des années 1980) et d’orientation de la production (conformation des bovins et qualité des palmipèdes gras).

24La ville combine ses soutiens à différentes filières agricoles locales, par une prise en charge financière directe, ou par des investissements et des subventions. Mais elle n’intervient jamais sur les relations marchandes qui se tiennent au sein de ces filières, ni sur les cadres généraux de l’intégration industrielle et commerciale de l’agriculture, et notamment les normes techniques et de qualité des produits locaux, qui sont pris en charge par les représentants professionnels de l’agriculture. La Chambre d’agriculture particulièrement, et les syndicats agricoles et, dans une moindre mesure, les coopératives, sont les partenaires agricoles traditionnels de ces actions municipales, et y ont pour leur part un rôle normatif.

Le projet d’approvisionnement local de la restauration scolaire

25En 2008, la ville de Brive décide de travailler à l’approvisionnement local de sa restauration scolaire, avec l’objectif de mettre ses achats publics au service du développement des circuits courts et des agriculteurs qui les fournissent. C’est dans une double optique de développement durable et de soutien à l’agriculture locale que la mairie de Brive engage son projet.

26Nous avons conduit notre recherche relative à ce projet et à ses suites dans le cadre d’une observation participante : l’auteure de cet article a été chargée de mission de la mairie de Brive de 2008 à 2011, et a participé à ce titre à la mise en place de l’approvisionnement local de la restauration scolaire. Cette analyse a été complétée par une dizaine d’entretiens semi-directifs avec des techniciens et élus de la municipalité, et des représentants de la Chambre d’agriculture et des syndicats agricoles.

27La ville de Brive accueille dans ses restaurants scolaires environ 3 000 élèves de primaire et de maternelle par jour en période scolaire. L’ensemble des repas est préparé dans un seul site de fabrication en régie, la cuisine centrale. L’approvisionnement en produits alimentaires fait l’objet d’un appel d’offres, d’un montant de 500 000 euros par an et passé en général pour quatre ans. Il est composé d’une vingtaine de lots, qui regroupent par familles de produits la diversité des besoins de la cuisine centrale (viande de boucherie surgelée, produits laitiers, etc.). Les lots sont en général attribués à des grossistes ou à des industriels du sud-ouest de la France, inclus dans des chaînes d’approvisionnement et de commercialisation longues.

28Si le projet entamé en 2008 ne concernera finalement qu’un seul lot du marché - celui des fruits et légumes frais - sa mise en place amorce une rupture dans la trajectoire des relations entre la ville et l’agriculture locale, et entraîne une modification des cadres de relations sédimentés dans les dernières décennies.

Des contraintes légales et logistiques traduites par des exigences municipales

29Nous présentons dans un premier temps les spécificités du projet briviste d’approvisionnement local de la restauration scolaire, dans la mesure où celles-ci déterminent le champ des possibles. La littérature scientifique française consacrée à la relocalisation de la restauration collective publique s’est peu intéressée au cas des cuisines centrales ayant une grosse production et qui, gérées en régie, passent par un appel d’offres pour se fournir (Praly et al., 2009 ; Le Velly, Bréchet, 2011 ; Kébir, 2012 ; Aubry, 2012 ; Darly, 2013). En plus des contraintes logistiques liées au fonctionnement d’un outil de production semi-industriel, les règles de la commande publique encadrent strictement la mise en place du projet de relocalisation de l’approvisionnement. La législation française, issue de règlements européens, oblige au respect de trois grands principes : la transparence des procédures, l’égalité de traitement des candidats, et le libre accès à la commande publique - ce dernier principe interdisant l’application d’une quelconque préférence locale dans l’appel d’offres ou le jugement des candidatures.

30Le projet briviste prend place avant le décret de 2011 qui incite les acheteurs publics à prendre en compte « les performances en matière de développement des approvisionnements directs de produits de l’agriculture » (décret n°2000-2011) dans le jugement des offres remises pour un marché public. En 2008, seuls les critères de performance environnementale peuvent être utilisés pour discriminer les différents candidats hors de la qualité et du prix de leurs produits. La municipalité décide donc de s’appuyer sur cette possibilité, qui fonde sa première exigence : l’appel d’offres doit contenir des critères environnementaux, qui permettront aux producteurs locaux de se distinguer des autres. S’ajoute à cela une deuxième exigence : pour pouvoir répondre à un appel d’offres, les agriculteurs locaux doivent absolument être organisés en structure collective. Hormis ces deux exigences, les contours du projet sont à imaginer et négocier avec les acteurs agricoles locaux, que ce soit en termes de volume, de fréquence d’approvisionnement ou de type de produits.

31Or, la réunion d’acteurs multiples autour d’un projet de relocalisation du système alimentaire n’implique pas qu’ils aient les mêmes objectifs (Born et Purcell, 2009), ni qu’ils entendent la même chose par « filières durables » ou « agriculture locale » (Darly 2013). De fait, les discussions et négociations entre la mairie de Brive et les représentants agricoles locaux autour de ce projet donnent à voir les différentes logiques et discours de chacun sur le développement de l’agriculture locale, et les exigences environnementales qui peuvent lui être imposées.

A la recherche de l’offre locale

32Les syndicats locaux et la Chambre d’agriculture étant les partenaires traditionnels de la mairie, c’est logiquement vers eux que celle-ci se tourne pour mettre en place un cahier des charges comportant des critères de performance environnementale.

Les acteurs agricoles traditionnels entre refus, évitement et accaparement du projet municipal

33L’exigence municipale d’intégrer des critères environnementaux dans l’appel d’offres se confronte rapidement au refus de la Chambre d’agriculture comme de la FDSEA. Si ces acteurs ont des discours différents, ils insistent tous deux sur le fait que des contraintes supplémentaires ne vont pas intéresser les agriculteurs locaux. La FDSEA estime que de nouvelles contraintes menacent la plus-value des agriculteurs, et propose à la ville de n’inscrire dans le cahier des charges que des obligations légales que doivent déjà remplir les exploitations (création d’un plan d’épandage, par exemple). Pour la Chambre, la plus-value de nouvelles contraintes ne peut être que très marginale, les exploitations souhaitant suivre des cahiers des charges stricts étant déjà engagées dans des productions sous signes officiels de qualité - soit plus de la moitié des exploitations corréziennes (Agreste, 2012). De façon générale, le débouché de la restauration scolaire est vu comme un complément de gamme, non pas comme une possibilité réelle de développement.

34La deuxième exigence municipale, relative à la réunion des producteurs en structure collective, est dans un premier temps éludée par la Chambre comme par la FDSEA. Ces acteurs conseillent à la municipalité de s’appuyer sur les dispositifs existants. La FDSEA propose de s’appuyer sur les coopératives existantes, ce que refuse la mairie : ces opérateurs ne sont pas organisés pour les circuits d’approvisionnements locaux, et sont par ailleurs intégrés dans un circuit conventionnel que ce même syndicat dénonce comme accaparant la plus-value de l’agriculteur. La Chambre d’agriculture propose de s’appuyer sur le réseau Bienvenue à la Ferme, qui regroupe les producteurs pratiquant la vente directe. Cette solution ne convient pas : le réseau ne concerne en Corrèze que des produits phares du territoire, peu diversifiés et peu utilisés en restauration collective car onéreux.

35Finalement, le projet municipal est l’occasion pour la chambre d’agriculture comme la FDSEA de promouvoir leurs propres projets, plus ou moins concrets, de structure collective de vente de produits locaux.

36La FDSEA envisage de fonder une association pour fournir la cuisine centrale, mais dote celle-ci d’un cahier des charges inutilisable dans le cadre d’un marché public, car faisant clairement appel à la préférence locale. En effet, la seule exigence est que les animaux soient nés, élevés et abattus en Corrèze. Par ailleurs, le syndicat souhaite pour ce faire s’associer au groupe Charal, gérant de l’abattoir local d’Egletons, c’est-à-dire avec un opérateur privé, au détriment de l’opérateur coopératif gérant l’abattoir de Brive. La Chambre d’agriculture souhaite pour sa part développer une plate-forme de distribution de produits locaux dans le cadre d’un Pôle d’Excellence Rurale (appel à projets de la Délégation interministérielle à l’Aménagement du Territoire et à l’Attractivité Régionale - DATAR) tourné vers les circuits courts. L’appui de Brive permettrait à la Chambre d’obtenir plus facilement un financement régional pour la mise en place de cette plate-forme, mais celle-ci est d’abord tournée vers la fourniture des produits existants aux particuliers. La municipalité craint alors que l’investissement financier dans la plate-forme, n’assure pas pour autant l’approvisionnement de la cuisine centrale, notamment parce que la vente au détail reste plus valorisante que la vente en gros ou en demi-gros, et que la diversité des produits proposés est très limitée.

37Tout en butant sur la question d’une structure collective dédiée à l’approvisionnement de la cuisine centrale briviste, les acteurs agricoles traditionnels n’ont proposé que des solutions semblant vouées à la reproduction des systèmes agricoles existants, alors même que la demande briviste portait les germes d’un développement agricole autour de performances environnementales.

Un nouvel acteur agricole local rend le projet municipal possible

38C’est finalement la plate-forme Manger Bio Limousin, structure destinée à l’approvisionnement de la restauration collective créé en 2007 par le groupement des agriculteurs biologiques de la région (GABLIM), qui est apparue la plus à même de répondre aux exigences municipales. Les produits vendus sont exclusivement issus de l’agriculture biologique, ce qui permet à la municipalité d’utiliser des critères environnementaux dans le cahier des charges de l’appel d’offres. Destinée exclusivement à la restauration collective, la plate-forme dispose d’une organisation logistique pour livrer la cuisine centrale.

39En plus de répondre aux exigences municipales, Manger Bio Limousin bénéficie de l’appui du réseau national des agriculteurs biologiques. Ainsi, la plate-forme organise une rencontre entre la mairie et un chargé de mission « restauration collective » du réseau national, portant sur une série de critères environnementaux qui favoriseraient les offres locales.

40Alors que de nombreux projets d’approvisionnement de restauration collective qui portaient sur le bio se sont finalement tournés vers les produits locaux (Kébir, 2012), le cas briviste démontre que les contraintes de la commande publique ont eu l’effet contraire. La municipalité souhaitait organiser un approvisionnement local, or seuls les acteurs de l’agriculture biologique ont pu répondre à sa demande : l’appel d’offres lancé en 2010 concerne uniquement des produits biologiques. Ceux-ci représentant un surcoût important (de 100 à 400% du prix des produits conventionnels, selon les résultats de l’appel d’offres lancé par la mairie en 2010), il a été décidé que la ville n’achèterait que des fruits et légumes, afin de concentrer les efforts financiers sur le développement de la filière maraîchère biologique limousine, actuellement très faible (seulement 26 ha de production en Corrèze contre plus de 3 000 hectares de prairies naturelles pour 1 200 bovins à viande - Agence Bio, 2009). De fait, la demande briviste estimée pour 2010 est de 18 t de fruits et légumes, soit six fois le volume commercialisé en 2008 par Manger Bio Limousin.

41Ce lancement d’un partenariat avec un nouvel acteur agricole local ouvre le champ d’actions agricoles de la municipalité, remettant en cause le partage traditionnellement instauré entre ville et acteurs locaux agricoles.

Vers une ville acteur normatif de la question agricole ?

42Dans notre analyse historique de la trajectoire des relations entre la ville et l’agriculture, le projet briviste de restauration scolaire constitue une rupture, qui concerne tant les nouvelles relations induites avec les acteurs agricoles, traditionnels et nouveaux, que la façon dont la ville, puis son agglomération, s’approprient la question agricole.

Un nouveau cadre de partenariat entre la ville et un acteur agricole local

43Pour la réussite du projet une fois l’appel d’offre remporté par Manger Bio Limousin, un partenariat se met en place. Les premières commandes de produits biologiques locaux ont mis au jour le fossé technique et logistique existant entre la cuisine centrale et la production locale. Problèmes relatifs au calibrage ou au temps de cuisson de produits bruts fournis par des producteurs différents, volume demandé dépassant parfois la disponibilité saisonnière doivent être pris en compte et dans la mesure du possible disparaître. Alors qu’avec ses fournisseurs habituels insérés dans les circuits conventionnels longs, la cuisine centrale n’a jamais eu à se préoccuper de la disponibilité d’un produit en termes de volume ou de saisonnalité, elle doit maintenant intégrer ces données dans son fonctionnement quotidien. De même, les producteurs de la plate-forme doivent prendre en compte les exigences de la cuisine centrale, notamment en termes de calibrage et d’utilisation de semences similaires pour homogénéiser certains produits. La mise en place de l’approvisionnement local de la restauration collective nécessite en fait de passer d’une situation de « partage de terrain à [une] régulation conjointe » (Le Velly et Bréchet, 2011, p. 478-492). De fait, l’approvisionnement régulier de la cuisine centrale par la plate-forme a demandé la mise en place d’une organisation spéciale, reposant sur un échange fréquent et continu d’informations.

44Le partenariat entre la ville et la filière maraîchère biologique locale, par le biais de Manger Bio Limousin, constitue une rupture dans le partage traditionnel des compétences avec les acteurs agricoles locaux, et ce à plusieurs égards. Tout d’abord, la ville est cliente de cette agriculture. A ce titre, elle lui édicte des demandes précises, qui doivent être réalisées sous peine de dénonciation de contrat : pour la première fois la ville attend plus que des retombées économiques indirectes de ses relations avec une filière locale. De plus, ce cadre marchand ouvre un nouvel espace d’action agricole pour la ville, celui de l’orientation des exploitations. En effet, le partenariat avec Manger Bio Limousin inclut un objectif de développement de la filière maraîchère auquel la ville est pleinement associée. Pour le renouvellement de l’appel d’offres, la ville a transmis à Manger Bio Limousin ses besoins annuels en légumes de plein champ (pommes de terre, poireaux, etc.) afin que la mise en culture des terres puisse être engagée à l’avance, et des investissements productifs envisagés.

Les suites du projet municipal : vers un renouvellement des partenariats entre la ville, l’Agglomération et les acteurs agricoles locaux

45Par rapport aux relations et aux cadres traditionnels de la gouvernance locale de l’agriculture, le changement intervenu avec le projet de relocalisation de la restauration scolaire briviste est double. Alors que, depuis 1945 et jusqu’au tournant du XXIe s., la ville a contribué à la promotion des produits du terroir afin de construire et maintenir son image territoriale, il s’agit ici de produits qui n’entretiennent pas des rapports de singularité ou d’ancrage spécifique au territoire. Ensuite, l’action municipale de patrimonialisation de l’agriculture s’attachait à construire une image qui s’adresse aux territoires extérieurs ; ici, il s’agit d’appuyer le développement de l’économie agricole locale par des débouchés internes au territoire. L’image créée ne vise pas à affecter Brive des caractéristiques du terroir agricole qui l’entoure, mais plutôt à démontrer son rôle innovant et ses capacités à générer une forme récente de développement agricole.

46Les nouveaux champs de compétence agricole de la ville ne remettent pas en cause les anciens – la restauration scolaire par exemple promeut autant les fruits et légumes bio que les produits phares du territoire, labellisés et fournis par des coopératives locales. Elle tend cependant à remettre en cause le traditionnel partage des compétences entre la ville et les acteurs agricoles locaux, remise en cause qui se déploie et se formalise dans les formes de l’intégration de l’agriculture au projet de territoire de l’Agglomération qui succède au projet municipal. Il s’agit alors d’observer les prémisses d’une recomposition de la légitimité à intervenir sur l’agriculture locale et des pouvoirs entre les acteurs urbains et les acteurs agricoles - les processus de relocalisation du système alimentaire n’étant pas neutres de ce point de vue (Tregear, 2011).

47La Chambre d’agriculture, par le biais de la SAFER, est sollicitée dans les premiers moments de cette intégration pour réaliser un diagnostic sur le foncier agricole de l’Agglomération, mais rapidement les élus remettent en cause une partie de son expertise. Elle ne prend pas en compte la filière maraîchère, minoritaire et absente depuis plusieurs décennies des canons de la profession agricole corrézienne, alors même qu’elle a acquis une vocation dans le projet d’agglomération par le biais des circuits courts. La ville de Brive, particulièrement, ne suit pas les préconisations de la Chambre en matière foncière, et choisit de créer dans son nouveau Plan Local d’Urbanisme une zone agricole là où la Chambre estime que les terres agricoles pourraient partir à l’urbanisation. De plus, alors que la Chambre estime peu viable les installations de maraîchers, la ville décide de préempter des terres de la zone agricole en question et de les confier à la Foncière Terre de Liens pour y installer une exploitation maraîchère. Pour les élus brivistes, les partenaires d’un projet agricole peuvent désormais être de jeunes réseaux nationaux, mais aussi les agriculteurs eux-mêmes, et non plus leurs représentants professionnels.

48Ensuite, l’Agglomération de Brive lance une étude stratégique de développement à l’horizon 2030 qui intègre de fait l’agriculture, mais c’est un bureau d’études extérieur au territoire qui est sollicité pour traiter de la question agricole, au même titre que des autres questions stratégiques. La rupture est double : d’une part le projet sur lequel sont convoqués les représentants traditionnels de l’agriculture locale dépasse largement la question agricole et l’intègre dans des réflexions transversales, d’autre part les représentants de l’agriculture biologique, très minoritaires sur le territoire, y sont conviés au même titre que la Chambre et se voient ainsi confier la même légitimité. Alors que les projets concernant les circuits courts de la FDSEA et de la Chambre n’ont toujours pas vu le jour, l’Agglomération construit sa légitimité à intervenir sur la question agricole par un projet de territoire transversal, et propose comme cadre de partenariat aux acteurs agricoles locaux un projet d’agglomération dont elle reste souveraine.

49Ce faisant, la ville comme l’Agglomération sont en passe de devenir des acteurs normatifs de la question agricole locale. Ils édictent de nouveaux canons pour la profession agricole, tournés vers l’environnement, les circuits courts, les filières minoritaires et le développement endogène du territoire, dépassant les logiques sectorielles des acteurs agricoles traditionnels. Ils fixent désormais le cadre de nouveaux partenariats aux acteurs agricoles locaux, qui doivent dès lors s’y positionner sous peine d’en être exclus.

Conclusion

50Avec son projet de relocalisation de l’approvisionnement de la restauration scolaire, la ville de Brive opère une première brèche dans le partage des compétences hérité de la seconde moitié du XXe s.. Certes, la ville ne redécouvre pas pour autant l’agriculture qui l’entoure : elle a continué d’entretenir avec elle des rapports fréquents, ainsi que des partenariats pérennes avec ses acteurs et représentants professionnels. Mais alors que la ville avait laissé à ces derniers le rôle d’acteur normatif de la question agricole pour ne s’intéresser qu’aux retombées économiques indirectes et en termes d’image territoriale, elle ouvre, au tournant du XXIe s., de nouveaux champs de compétence agricole et d’action municipale pour l’agriculture. Cette ouverture, qui prend à certains égards la forme d’une rupture dans la trajectoire des relations entre la ville et l’agriculture, est particulièrement entérinée par l’intégration de l’agriculture dans un projet d’agglomération transversal.

51Si la norme d’intervention de la ville sur l’agriculture locale et ses formes d’actions sont encore floues, les ruptures provoquées ces dernières années laissent envisager un renouvellement profond des cadres de l’action agricole publique locale et des partenariats qui la mettent en œuvre, et la montée en puissance des territoires de projet dans la gouvernance locale de l’agriculture.

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Notes

1 1 - Convention Industrielle de Formation par la Recherche en Entreprise.

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Pour citer cet article

Référence papier

Pauline Marty, « De la restauration scolaire à l'intégration de l'agriculture dans le projet de territoire : vers une ville acteur normatif de la question agricole ? », Géocarrefour, 89/1-2 | 2014, 135-143.

Référence électronique

Pauline Marty, « De la restauration scolaire à l'intégration de l'agriculture dans le projet de territoire : vers une ville acteur normatif de la question agricole ? », Géocarrefour [En ligne], 89/1-2 | 2014, mis en ligne le , consulté le 26 septembre 2017. URL : http://geocarrefour.revues.org/9459 ; DOI : 10.4000/geocarrefour.9459

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Auteur

Pauline Marty

Université Paris I Panthéon-Sorbonne pomarty@gmail.com

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Droits d’auteur

© Géocarrefour

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