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La mise en place des politiques alimentaires locales dans la région métropolitaine de Stockholm : une gouvernance du malentendu ?

Setting up local food supply policies in the metropolitan region of Stockholm : a governance of misunderstanding?
Camille Hochedez
p. 115-124

Résumés

A travers le cas de la région de Stockholm, cet article s'intéresse aux projets locaux valorisant l'alimentation et l'agriculture, comme moyen de territorialisation du développement durable. L’analyse des jeux d’acteurs par la confrontation du discours communal dans trois territoires (Huddinge, Södertälje et Enköping) avec les pratiques des agriculteurs biologiques et des chefs cuisiniers des cantines scolaires, interroge les processus de construction d'une nouvelle gouvernance alimentaire des territoires, comme condition indispensable de la durabilité des systèmes alimentaires. Le statut d’alimentation comme bien commun est questionné par le jeu des intérêts économiques des parties prenantes et par l’instrumentalisation des politiques publiques alimentaires à des fins plus pragmatiques.

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Texte intégral

1 Présentée par G. Chautard, B. Vilalba et B. Zuindeau (2003) comme le « quatrième pilier du développement durable », la gouvernance est la condition sine qua non de l'application des trois autres piliers (environnemental, économique et social) classiquement présentés pour définir cette notion. Selon cette conception, ce n'est pas tant la fixation d'objectifs collectifs ou individuels que la coordination et les partenariats entre acteurs publics et privés qui seraient déterminants dans la territorialisation du développement durable, c'est-à-dire son application dans les territoires locaux. Entendue ici comme la coordination et le partenariat des acteurs locaux (publics et privés) pour résoudre un problème (Mancebo, 2006), la gouvernance suppose une remise à plat, du moins une modification, des circuits de décision vers une plus grande implication des parties prenantes. L'expression de « gouvernance territoriale » (Lardon et al., 2008) a pu être utilisée pour désigner un mode de coordination plus participatif, résultant d'une diversification des acteurs et d'une fragmentation des enjeux.

2 Les espaces ruraux présenteraient une spécificité en matière de gouvernance : le système d'acteurs participant à la prise de décision y serait peu ou pas hiérarchisé et flexible (Lardon et al., 2008). On y observerait une gestion distribuée du pouvoir (Rogers et Hall, 2003) où tous les acteurs exerceraient un fragment de l'autorité partagée, ce qui laisserait théoriquement toute leur place aux agriculteurs. Avec la montée en puissance des questions alimentaires et l'implication de plus en plus grande des collectivités locales dans ce domaine, l'entrée par la gouvernance permet de mieux comprendre comment se pérennisent les initiatives innovantes venues de la sphère privée dans le domaine de l'agriculture de proximité (Hochedez et Le Gall, 2011). Notre hypothèse est que la gouvernance participative est l'une des composantes contribuant à la mise en place de systèmes alimentaires durables. Ceux-ci peuvent être définis comme devant fournir une alimentation en quantité et en qualité suffisantes à un grand nombre de consommateurs. Ils sont caractérisés par des modes de commercialisation durables, c'est-à-dire des modes soutenant une agriculture durable de proximité, dont l'initiative et la mise en œuvre reposent sur un collectif local d'agriculteurs, de transformateurs et de distributeurs, impliquant les consommateurs dans les choix de production comme dans les modalités de la distribution des produits et ayant des retombées positives sur le développement territorial (Hochedez, 2012). Les agriculteurs ont a priori une place centrale dans la mise en place des systèmes alimentaires durables : d'abord parce que leur exploitation s'inscrit nécessairement dans plusieurs périmètres d'action politique pouvant porter des projets autour de l'alimentation durable, mais aussi parce qu'en tant que membres de collectifs, ils peuvent participer à la prise de décision concernant les choix alimentaires. Les agriculteurs biologiques sont censés occuper une place de choix dans l'émergence de ces dispositifs. En effet, l'un des objectifs de l'agriculture biologique est d'intégrer les agriculteurs au tissu social local et de créer des liens avec les consommateurs, constituant en cela un moteur des processus de développement rural et occupant à ce titre une place de choix dans le deuxième pilier de la Politique agricole commune (PAC).

3 Cette étude vise à interroger la rencontre entre les politiques publiques locales en faveur d'une alimentation locale de qualité et les initiatives émanant des acteurs privés (agriculteurs, collectifs d'agriculteurs, chefs cuisiniers des cantines scolaires), pour comprendre la mise en place de systèmes alimentaires durables à l'échelle locale. L’analyse en termes de systèmes agroalimentaires locaux (SYAL) envisage la gouvernance à la fois comme effet d’un processus de coordination entre acteurs sur un territoire donné (Perrier-Cornet et Sylvander, 2000), et comme condition d’une production de qualité et de construction territoriale (Muchnik et al., 2007).

4 Or, à partir de l'exemple suédois, il s'agit de montrer que la mise en place de systèmes alimentaires durables advient plus par croisement d'initiatives émanant d'acteurs divers que par co-construction volontaire d'un projet autour de l'alimentation durable. L'observation de l'émergence de tels systèmes est d'autant plus pertinente dans le contexte politique suédois de forte autonomie locale et de fort interventionnisme communal, ce qui constitue l'une des caractéristiques du modèle politique suédois. La structure politique décentralisée de la Suède rend en effet intéressante l'analyse du processus de gouvernance locale. C'est également un pays où l'agriculture biologique est relativement développée (15,7% de sa SAU totale en 2011) par rapport à ses voisins européens et où elle continue de progresser. À l'échelle métropolitaine, la région-capitale de Stockholm (comprenant le Grand Stockholm et ses espaces périurbains lointains) offre un terrain d'étude intéressant pour la structuration des systèmes alimentaires locaux, qui tendent désormais à supplanter -tout en les englobant- les objectifs de maintien et de développement des terres agricoles. Dans cet espace, la mise en place de tels systèmes fondés sur l'agriculture biologique s'accompagne-t-elle d'une gouvernance participative où les acteurs privés sont pleinement intégrés à l'action publique, de la conception à la réalisation des politiques alimentaires locales ?

5 Une présentation préalable des territoires étudiées et de leur politique alimentaire permettra de définir l'organisation du jeu d'acteurs sur chacun d'eux. Un examen des actions menées par les collectivités locales et des moyens à disposition aboutira à l'élaboration d'un modèle d'action communale. Les déterminants du positionnement des différentes catégories d'acteurs seront ensuite éclairés, afin de comprendre la réception des mesures politiques locales en faveur de systèmes alimentaires durables par les acteurs privés, et comment elles se traduisent éventuellement dans les pratiques des agriculteurs comme des chefs de cantine. Cet éclairage amènera au final à s'interroger sur la construction de l'alimentation comme bien commun à l'échelle locale.

Communes, agriculteurs, chefs cuisiniers : présentation des jeux d'acteurs dans les trois terrains étudiés

6Dans le contexte d'un pays décentralisé comme la Suède, la commune apparaît comme le niveau le plus approprié pour observer les processus de gouvernance autour des projets alimentaires. Il s'agit ici de mettre au jour les coordinations entre les acteurs publics et privés et de présenter les politiques alimentaires dans les territoires locaux selon une grille d'analyse institutionnelle et organisationnelle. Trois communes -Huddinge, Södertälje et Enköping- ont plus précisément été choisies en fonction de l'importance de leur SAU en mode de production biologique, de la présence d'agriculteurs biologiques membres de réseaux de vente directe, et de la localisation de ces communes au sein de la métropole stockholmoise (selon un gradient de proximité) (carte 1). L'étude de la gouvernance alimentaire, dans ces communes, repose sur des entretiens menés auprès des agriculteurs, de quelques chefs cuisiniers de cantines scolaires, et du personnel communal en charge des questions agricoles, environnementales et alimentaires, ainsi que sur l'analyse des documents d'aménagement et de planification.

Carte 1 – L'agriculture biologique dans les trois communes suédoises étudiées

Carte 1 – L'agriculture biologique dans les trois communes suédoises étudiées

Source des données : Jordbruiksverket 2010, conception réalisation C. Hochedez 2012

Les projets alimentaires dans trois communes de banlieue et périurbaines de la région métropolitaine de Stockholm

7Huddinge, Södertälje et Enköping présentent des situations différenciées dans le domaine de la mise en œuvre des projets alimentaires et des modalités d'implication des différents acteurs dans leur montage, selon que ces projets sont strictement centrés sur l'alimentaire ou qu'ils englobent également des actions sur l'agriculture. Les collectivités locales jouent un rôle indéniable dans la production d'un discours sur la nécessité d'une alimentation durable et d'une gouvernance participative pour y parvenir, mais les acteurs privés apparaissent dans les faits en retrait des initiatives communales.

  • 1 KRAV, crée en 1985, est l'organisme certificateur de l'agriculture et des produits biologiques en S (...)
  • 2 « lait de Södertörn », du nom de cette région directement au sud de Stockholm
  • 3 « les marchés par les agriculteurs eux-mêmes ». Il s'agit de marchés fermiers organisés par une ass (...)

8 Huddinge est une commune de proche banlieue sud jouxtant directement Stockholm. Elle comprend peu d'exploitations agricoles. En 2006, la part d'agriculture biologique certifiée KRAV1 dans la SAU communale était de 18%. La commune se démarque par une politique agricole ambitieuse et volontariste : elle a explicitement choisi d'orienter l'agriculture communale vers une production biologique, pour des raisons de protection de la nature. Plusieurs actions et projets traduisent cette ambition : fixation d'objectifs communaux en matière d'achats de produits biologiques dans les cantines (50% d'ici 2020) et de surfaces agricoles en mode biologique (95% de la SAU communale d'ici 2015), projet de labellisation du lait produit localement sous le label « Södertörn Mjölk 2», accueil de marchés fermiers de l'association Bondens Egen Marknad3 depuis 2011 à l'initiative de la commune. Ces initiatives sont menées par une coordinatrice des projets alimentaires, employée à plein temps par la commune pour atteindre les objectifs de consommation biologique dans les cantines et de développement de l'approvisionnement local. Surtout, la commune s'est dotée en 1994 d'un programme agricole et sylvicole, qui fait résolument le choix d'une entrée par le foncier agricole. Ce dernier prévoit des investissements de la commune sur les exploitations qu'elle détient en propriété, surtout pour améliorer leur viabilité économique et les équiper en vue d'une certification biologique. Ces actions et projets font partie d'une stratégie plus générale de développement durable, formalisée dans l'Agenda 21 local, que la commune a réalisé précocement (dès 1998). Le document prône d'ailleurs la participation des agriculteurs (par le biais des pratiques de production) et des citoyens (par le biais des choix de consommation) pour la réalisation des objectifs agricoles et alimentaires. Huddinge se caractérise donc par une politique alimentaire ambitieuse, intimement liée à la politique agricole locale, et prône une gouvernance participative.

  • 4 Signifie littéralement « cultivé localement à Södertälje »
  • 5 Le diplôme « Fair Trade City » (« ville équitable ») a été crée en 2006 par la marque des produits (...)

9 Södertälje, deuxième territoire étudié, est une commune de grande banlieue industrielle située à environ 40 km au sud de la capitale. En 2006, la part d'agriculture biologique certifiée dans la SAU communale était de 12% (KRAV, 2008). Celle-ci est concentrée dans le district de Järna, centre d'agriculture biodynamique mondialement reconnu s'appuyant sur un réseau structuré d'institutions anthroposophes. L'action de la commune porte plutôt sur la mise en place d'une politique alimentaire communale, et non sur le soutien à l'activité agricole. Outre la démarche de certification collective KRAV des cantines depuis 2010, la commune porte le projet Södertälje Närodlat4, cofinancé par LEADER. Sous-titré « Villes et campagnes en coopération pour le développement des cultures horticoles dans la commune », ce projet a pour objectif de réorganiser l'approvisionnement en produits frais de la commune, afin de créer un système d'approvisionnement local pour les cantines. Pour ce faire, le projet entend développer une filière horticole solide, en faisant coopérer les propriétaires fonciers, les entreprises horticoles et l'unité diététique de la commune. Mais le projet a du mal à voir le jour, du fait d'une mauvaise coordination entre acteurs. Les projets alimentaires relèvent davantage d'initiatives privées autour des institutions biodynamiques présentes à Järna. C'est finalement dans le domaine de la sensibilisation et de l'information sur l'importance des choix alimentaires que la commune est la plus active. Une exposition a ainsi été installée à l'occasion du label « Fair Trade City 5» obtenu en 2009. Le public scolaire est particulièrement visé par ces opérations de communication, avec l'organisation de repas à thème. Enfin, le périmètre de Södertälje forme à lui-seul un zonage LEADER qui offre une manne financière potentielle aux projets. Södertälje agit donc plutôt sur le volet "consommation" de l'alimentation.

10 Enfin, à Enköping, distante d'environ 80 km de Stockholm, la politique agricole et alimentaire est inexistante, ce qui est paradoxal dans cette commune pourtant très agricole. En 2006, la part d'agriculture biologique certifiée dans la SAU communale était de 11% (KRAV, 2008), mais son développement résulte uniquement de l'impulsion des acteurs privés, avec la présence de pionniers de l'agriculture biologique. La commune n'a aucune volonté politique de soutenir l'agriculture biologique plus que l'agriculture conventionnelle ; elle décrit ainsi l'agriculture comme un secteur économique privé sur lequel elle n'a pas de prise, puisque 98% des exploitations sont en propriété privée. La commune a uniquement un rapport d'autorité avec ses agriculteurs : des inspecteurs communaux sont chargés de contrôler les exploitations pour vérifier le respect du code de l'environnement et des législations du Ministère de l'agriculture concernant les rejets dans les sols. Par ailleurs, la commune n'a fixé aucun objectif de consommation de produits biologiques. En 2009, la part des produits KRAV consommés dans les cantines scolaires ne représentait que 2,2% du total des achats alimentaires, ce qui est bien en-deçà des objectifs nationaux. Enköping se présente donc comme une commune sans ambition politique pour développer l'agriculture biologique ou la consommation de produits biologiques.

11 Théoriquement, les projets alimentaires locaux sont également insérés dans un système de gouvernance multiscalaire faisant intervenir l'Union européenne et la Région (län). Les communes étudiées sont en effet éligibles à des programmes LEADER. Par ailleurs, les chambres régionales d'agriculture proposent quelques formations spécifiques à destination des agriculteurs biologiques. Dans les faits, ces initiatives suscitent difficilement l'adhésion des agriculteurs, puisqu'aucun n'est impliqué dans un programme LEADER. Les agriculteurs déplorent le manque d'information concernant ces programmes et ont l'impression d'une manne financière réservée à des projets sans dimension agricole surtout tournés vers des actions touristiques. Ils déplorent aussi la complexité de la procédure et le manque de temps pour monter les dossiers. De même, les agriculteurs biologiques participent peu aux formations proposées par la Chambre d'agriculture régionale. La logique de guichet continue de prévaloir.

Une gouvernance alimentaire nécessairement formatée par le fonctionnement décisionnel des communes ?

12Si les jeux d'acteurs dans le domaine alimentaire diffèrent d'une commune à l'autre, ils semblent néanmoins répondre à des modalités et à des injonctions impulsées au niveau national, déterminant a priori la coordination des acteurs sur un territoire. Un éclairage du processus de prise de décision politique local en faveur des systèmes alimentaires permet de comprendre les divergences et les points communs de la gouvernance alimentaire dans les trois communes étudiées.

13 Tout d'abord, l'originalité de l'organisation politique locale suédoise amène à considérer la commune comme un acteur à part entière, car il n'y a pas d'équivalent direct du système mayoral (Häggroth et al., 1996). Le leadership n'est pas accordé au maire, mais à l'assemblée municipale. Le style de gouvernement collégial rend l'étude de la gouvernance alimentaire locale intéressante : en effet, malgré la centralisation de la politique agricole européenne, les communes suédoises disposent d'outils juridiques et politiques permettant d'influencer l'activité agricole sur leur territoire, celle-ci étant envisagée comme élément d'une politique plus large garantissant la qualité de vie des citoyens. Ces objectifs répondent à la conception suédoise d'une commune, définie à la fois comme un territoire et comme une organisation qui a pour objectif de prendre soin de ses habitants (Lundén, 1977) et d'assurer le bien-être des citoyens, conformément au modèle suédois d'Etat-providence.

14 Cependant, les questions alimentaires sont gérées de manière fragmentée, selon le modèle de la commune interventionniste (fig. 1) : elles sont partagées entre la commission technique pour l'action foncière (volet agricole), la commission environnementale pour le contrôle des exploitations agricoles, et l'unité diététique pour tout ce qui concerne l'alimentation, sans qu'il y ait de véritable cohérence entre leurs actions.

Figure 1 – Le modèle de la commune suédoise interventionniste sur le développement de l'agriculture biologique

Figure 1 – Le modèle de la commune suédoise interventionniste sur le développement de l'agriculture biologique

15 La commune suédoise a la possibilité de mener deux types d'action pour influencer les pratiques agricoles et alimentaires. Elle peut tout d'abord agir sur le foncier agricole, car elle a le monopole de l'aménagement des sols et des eaux sur son territoire. Par l'intermédiaire des documents de planification et d'occupation des sols (Översikstplan et Detaljplan), la commune classe des terres agricoles en terrains non-constructibles. La commune dispose de deux véhicules d'intervention plus spécifiques pour agir sur le foncier agricole, qui correspondent chacun à une vision particulière de l'espace agricole. Celui-ci peut d'abord être propriété : la commune peut détenir des terres agricoles. Le contrat de fermage est alors le moyen de réglementer et d'orienter les pratiques agricoles sur ces terres. L'espace agricole peut être ensuite protégé : cela concerne les terres agricoles qui sont englobées dans une zone classée ou protégée.

16 À côté de ces dispositifs juridico-techniques, la commune dispose d'outils pour élaborer une politique alimentaire locale : il s'agit d'accompagner les établissements vers la consommation de produits biologiques, en leur proposant des formations ou des systèmes de commandes groupées pour obtenir des prix relativement bas sur ce type de produits. Ce moyen d'action, s'il est de plus en plus prisé des communes, a cependant des retombées limitées sur l'agriculture biologique locale. En effet, la procédure de l'appel d'offre public restreint les possibilités de s'approvisionner localement. Si les agriculteurs d'une commune ont théoriquement le droit de répondre à cet appel, en pratique ils n'y répondent quasiment jamais, car ils produisent en quantité insuffisante pour pouvoir satisfaire la demande. C'est pourquoi l'approvisionnement des cantines en produits biologiques se fait essentiellement auprès de grossistes, qui sont sensiblement les mêmes pour toutes les communes.

17 Certes, ces outils ne sont pas spécifiques aux communes suédoises, les leviers de ce type étant largement répandus dans d'autres pays européens. La particularité de la Suède réside néanmoins dans le fait que les questions environnementales y ont été prises en charge et gérées selon la méthode du Welfare state, c'est-à-dire de manière professionnelle et centralisée. Précocement intégrées à la culture politique en place, elles ont été prises en charge par les collectivités locales dès les années 1970 (Jamison et al., 1990). Ceci explique que les questions alimentaires, intégrées aux politiques locales de développement durable, soient traitées de manière classique, c'est-à-dire par création de commissions et d'organes. Elles sont ainsi transformées en une question technique et institutionnalisée, dont le traitement est relativement formaté par l'organisation communale.

  • 6 "La Suède, le nouveau pays de la gastronomie"

18 Par ailleurs, la coordination entre acteurs des systèmes alimentaires est aussi grandement conditionnée par des cadres nationaux imposant des objectifs politiques et des modalités d'action. En effet, les Agendas 21 et programmes environnementaux locaux doivent respecter les 16 objectifs environnementaux nationaux élaborés par le "Programme d'investissement pour une Suède durable", lancé par le premier ministre Göran Persson en 1997. Le développement de l'agriculture biologique constitue à la fois un objectif et un indicateur incontournables des stratégies nationales et locales de développement durable. S'il a été encouragé par des subventions introduites dès 1989, et par des plans d'action depuis 1994, il est désormais englobé dans une politique alimentaire globale intitulée Sverige - Det nya matlandet6, qui lie agriculture, alimentation, tourisme et développement rural durable. Améliorer l'efficacité de la chaîne d'approvisionnement est l'une des priorités de ce programme, qui finance par exemple la formation du personnel de cantine à la préparation des aliments biologiques ou encore le développement de solutions logistiques pour l'approvisionnement en produits locaux. Le glissement national du domaine strictement agricole au domaine plus englobant de l'alimentation se traduit à l'échelle communale par des politiques alimentaires locales qui doivent respecter les principes de « bonne gouvernance » imposés par les cadres nationaux.

19 Malgré ce formatage, la présentation des situations de coordination des acteurs des projets alimentaires dans différents territoires a révélé que dans les faits, les outils à disposition des communes sont loin d'être également mobilisés : aucune ne respecte le modèle interventionniste, ce qui s'explique par une grande autonomie des collectivités locales qui sont libres de s'organiser comme elles veulent à l'intérieur d'un cadre imposé. Ces écarts au modèle s'expliquent également par une plus ou moins grande conciliation entre les politiques publiques et les intérêts des acteurs privés autour du développement durable.

Quels déterminants pour la conciliation entre mesures politiques innovantes et volonté entrepreneuriale individuelle ?

20Malgré une injonction à une gouvernance plus participative, le rôle des agriculteurs et des chefs cuisiniers des cantines scolaires varie selon les communes, même s'ils semblent globalement peu impliqués dans les initiatives collectives. Ce sont ces décalages entre les discours communaux et la place réelle des acteurs privés dans les projets alimentaires que nous proposons maintenant d'expliquer. Quels sont les déterminants du positionnement des différentes catégories d'acteurs au sein des systèmes locaux de gouvernance alimentaire ?

La présence de leaders, garante d'une bonne coordination entre acteurs

21Tout d'abord, les communes où le système de gouvernance alimentaire est le plus cohérent sont celles où il existe des leaders ayant une vision forte du rôle de l'alimentaire pour le développement durable de leur territoire, capables de fédérer les différents acteurs autour de projets répondant à cette vision. À Huddinge, l'implication du responsable de l'unité pour la protection de la nature a joué pour beaucoup dans l'élaboration du programme agricole en 1994, soucieux d'opérer une « bifurcation » par rapport à la décennie 1980 marquée par la vente des terres agricoles à des promoteurs privés pour les transformer en golfs. Il a réussi à faire partager sa vision à l'ensemble de la commune, à tel point qu'aujourd'hui, Huddinge emploie plus de personnes en charge des questions agricoles et/ou environnementales que dans les autres communes (6,5 temps plein), eu égard à la faiblesse de sa SAU.

22 La personnalité et les convictions personnelles des acteurs sont également un facteur de réussite de la politique alimentaire. En effet, malgré des objectifs d'achats de produits biologiques théoriquement similaires d'une école à l'autre, il existe de grandes variations dans les parts d'achat de produits certifiés KRAV entre établissements d'une même commune (fig. 2). Certaines cantines se situent bien au-delà de l'objectif national des 25% tandis que d'autres stagnent autour de ce chiffre. Si la commune donne une impulsion et des objectifs chiffrés généraux, il revient à chaque école d'acheter ou non des produits biologiques. Ces divergences s'expliquent par l'engagement et les convictions des chefs cuisiniers, réels promoteurs du bio dans certains établissements scolaires. Ils peuvent être qualifiés de « policy entrepreneurs » (Verweij et al., 2006) : ils sont en effet capables de dépasser les politiques communales alimentaires en mobilisant leurs propres ressources, expertise et qualités personnelles pour atteindre certains objectifs collectifs auxquels ils croient tout particulièrement (Van der Steen et Groenewegen, 2008). Ainsi, ces chefs cuisiniers sont capables de contrecarrer les impératifs budgétaires et le coût plus élevé des produits biologiques par leur capacité d'organisation : la préparation des plats à partir des matières premières ainsi qu'une bonne organisation des menus permettent de planifier les coûts à long terme et d'équilibrer le budget. Les connaissances personnelles ainsi que le style de vie du chef jouent également un rôle dans sa volonté d'acheter plus de produits biologiques pour sa cantine.

Figure 2 - Comparaison des cantines des quatre écoles étudiées à Huddinge et Södertälje

Figure 2 - Comparaison des cantines des quatre écoles étudiées à Huddinge et Södertälje

Conception-réalisation C. Hochedez 2012, d'après les entretiens avec les 4 chefs-cuisiniers des écoles étudiées

23 La présence de leaders détermine largement l'existence d'un projet fort en matière de politique alimentaire, qui est le garant d'une bonne coordination entre les acteurs. La présence ou absence d'un tel projet est un second facteur expliquant le positionnement de chacun des acteurs.

L'existence d'un projet global, condition nécessaire à la régulation entre acteurs privés et acteurs publics

24La présence de leaders est intimement couplée à celle d'un projet alimentaire fort sur un territoire, qui cadre la coordination entre acteurs, en particulier par le biais des investissements publics et des moyens à disposition des acteurs privés pour réaliser ce projet.

25À l'échelle communale, l'existence d'une vision générale pour les espaces agricoles et l'alimentation justifie des investissements publics pour soutenir ces deux domaines. À Huddinge, le programme agricole a ainsi permis à la commune d'investir environ 3,4 millions d'euros dans le domaine agricole en 15 ans. L'objectif est d'améliorer la rentabilité économique des exploitations, en finançant l'équipement des exploitations et l'entretien des bâtiments agricoles. Une des réalisations phares a été la construction d'une machine de traite sur l'exploitation laitière de Björksättra, aboutissant à la certification KRAV. Ces investissements sont également possibles car la municipalité est le propriétaire foncier de la quasi-intégralité de la SAU communale (500 ha). A contrario, la municipalité d'Enköping n'est propriétaire que de 2% de la SAU communale et n'investit pas pour l'agriculture. Dans le domaine de l'approvisionnement, l'existence d'une véritable politique alimentaire justifie également le financement de formations à destination du personnel de cuisine. Les communes de Södertälje et d'Huddinge financent ce type d'action pour apprendre au personnel de cantine à cuisiner à partir d’ingrédients bruts et pour le sensibiliser aux conséquences environnementales des achats alimentaires.

26À l'échelle de l'établissement scolaire, les achats de produits biologiques sont plus importants là où cette action s'intègre à un projet d'établissement, et où elle est soutenue par le recteur et l'équipe pédagogique. À Badparkens Förskolan (Södertälje), le recteur a décidé en 2003 d'une nouvelle politique alimentaire pour son établissement. Toute l'équipe pédagogique est associée au personnel de cuisine pour mener un important travail de sensibilisation à la culture alimentaire auprès des enfants et des parents d'élèves. Des repas à thème sont organisés en coopération avec les professeurs, et un matgrupp, instance collégiale réunissant les professeurs, la chef-cuisinière et les représentants d'élèves, discute des choix alimentaires de l'établissement. Le projet alimentaire d'un établissement va souvent de pair avec l'investissement dans l'équipement voire la rénovation des cuisines, qui permet non plus de réchauffer des repas préparés livrés par un grossiste, mais de cuisiner sur place à partir d'ingrédients bruts.

27Enfin, le positionnement de chaque acteur dépend également de son implication dans d'autres initiatives collectives, venant parfois concurrencer les initiatives publiques.

Les initiatives collectives privées, complémentaires ou concurrentes des politiques alimentaires communales ?

28L'action sur la partie productive des systèmes alimentaires locaux relève plus d'initiatives émanant de réseaux informels de coopération, de voisinage, de liens amicaux ou de réseaux de commercialisation, que d'injonctions politiques. En effet, malgré les efforts de certains territoires pour construire une gouvernance alimentaire participative, la commune apparaît pour les agriculteurs comme une institution contraignante et distante, les contacts étant de nature essentiellement gestionnaire. Ainsi, ceux-ci peinent à s'intégrer dans les circuits de décision politiques existants et comblent les vides des politiques locales, voire les concurrencent, par trois formes d'action : les réseaux de vente directe, les stratégies foncières élaborées par les fondations ou les associations privées, et les stratégies de partenariat professionnel entre agriculteurs sur la base du voisinage.

29 L'exemple du cluster biodynamique de Järna (commune de Södertälje) illustre ces différents aspects. On y observe une concentration d'exploitations biodynamiques sur environ 600 ha. Or la terre de ces exploitations n'est pas détenue par les agriculteurs eux-mêmes, mais par des fondations biodynamiques qui leur donnent le droit de mettre en valeur la terre, moyennant le paiement d'un droit de location. Ce statut foncier permet non seulement de préserver le foncier agricole, mais aussi d'orienter l'activité agricole. L'objectif est double : il s'agit à la fois de garantir la transmission de la terre en mode de production biodynamique, et de proposer des activités pédagogiques à destination du grand public et des professionnels. Les réseaux informels entre exploitations dessinent aussi des solidarités locales, qui sont une composante du réseau anthroposophe local. Ils sont actifs dans les domaines de la formation et de l'échange de matériel, et contribuent à pérenniser l'activité agricole en mutualisant les coûts de production, surtout pour les jeunes qui s'installent. Enfin, si le projet « Södertälje Närodlat » rencontre peu d'écho chez les agriculteurs de la commune, c'est parce qu'ils sont déjà bien insérés dans des circuits locaux de commercialisation. De nombreux canaux privés, faisant collaborer des exploitations agricoles locales, des magasins, des restaurants et cafés et des institutions biodynamiques, sont nés à leur initiative et proposent un approvisionnement local de qualité pour les particuliers et les supermarchés de la commune. Ainsi, plusieurs labels locaux ont vu le jour, comme Järna Mejeri (pour les produits laitiers), Järna Odlarring (viande et légumes) et le moulin Saltå Kvarn qui utilise des matières premières locales pour fabriquer du pain et des produits transformés vendus sous sa propre marque.

30 Les agriculteurs s'appuient donc sur des solidarités de voisinage (proximité physique) ou des solidarités d'appartenance à un même mouvement (proximité organisée) (Torre, 2009) pour proposer une offre alimentaire de qualité, sans avoir besoin de passer par les initiatives communales. Celles-ci n'ont par ailleurs pas de prise sur l'approvisionnement des cantines scolaires du district où la majorité des écoles sont privées (écoles Waldorf).

31 En raison des divergences de logiques, l'action publique semble démunie pour saisir ces réseaux privés et intervenir sur leur structuration et leur fonctionnement. Ces observations amènent donc à nuancer le modèle d'intervention communal, puisqu'il ne parvient pas à influencer les décisions individuelles. Néanmoins, les acteurs privés se saisissent de certains dispositifs d'intervention qui répondent à leurs intérêts individuels. Cela participe dès lors à la construction d’un bien commun alimentaire, sans que cela ne soit forcément un objectif partagé par tous.

La constitution de l'alimentation comme « bien commun » : vers un consensus entre acteurs publics et privés ?

32Le cadre notionnel de la gouvernance territoriale, exposé dans l'introduction, soulève deux questions. La première est celle du « bien commun », de « projet », de « buts propres définis collectivement » autour desquels sont censés se coordonner les acteurs : on peut s'interroger sur le statut de l'alimentation comme bien commun, au sens de « ressource ou domaine d'intérêt partagés entre tous les êtres humains » (Boidin et al., 2008). La deuxième question est celle de la rencontre entre une gouvernance territoriale exogène (issue d’autorités publiques externes au territoire) et une gouvernance territoriale endogène (issue d’initiatives locales), redéfinissant les frontières entre secteur public et secteur privé (Beuret et Cadoret, 2011) : l’hypothèse est que les acteurs privés sont plus réceptifs à certains dispositifs mis en place par les politiques publiques qu’à d’autres, en fonction de la poursuite d'intérêts individuels. Cette hypothèse (éprouvée dans de nombreux contextes), croisée aux objectifs de développement durable, permet d'enrichir la réflexion sur les coordinations qui contribuent à son application dans les territoires locaux.

Un apparent consensus autour de la viabilité économique des exploitations et des cantines

33L'alimentation peut être considérée comme un nouveau bien commun, en ce qu'elle permet d’agir de manière globale sur l'environnement, la biodiversité, le paysage. Ce n'est plus uniquement l'agriculture, par le biais du foncier agricole et de sa patrimonialisation (Souchard, 2003 ; Herrera, 2010), mais bien l'alimentation dans son ensemble qui passe dans le domaine de l'action publique. Elle se traduit par un apparent consensus des acteurs publics et privés autour de la viabilité de la gestion de la ressource foncière agricole et de l'approvisionnement des cantines.

34 En effet, les agriculteurs biologiques sont avant tout des chefs d'entreprise dont le souci premier est la viabilité de leur exploitation. Ce souci est parfois incompatible avec certaines actions encouragées par les communes qui représentent une perte financière conséquente. Or intérêts individuels et intérêts collectifs semblent se rejoindre autour du paysage, considéré comme bien commun. Ainsi, certaines communes ont instauré des dispositifs économiques incitant les exploitations à pratiquer des activités improductives et non-rentables, ou investissent pour améliorer leur viabilité économique, dans le but de préserver ce bien commun. Tout d'abord, l'agriculture biologique, perçue comme la garante de l'entretien des paysages traditionnels par l'association fréquente cultures / élevage, est encouragée par des exonérations ou réductions des droits de fermage sur les terres agricoles qu'elles ont en propriété. Particulièrement appréciées des agriculteurs, ces mesures sont censées compenser les coûts de production plus élevés en agriculture biologique. Il peut également s'agir de compensations économiques versées par la commune au titre du maintien d'un paysage ouvert, à travers le classement d'une exploitation sur une zone protégée. Onze exploitations sur les trois communes étudiées sont incluses dans le périmètre d'une réserve naturelle communale, d'une zone Natura 2000 et/ou d'une zone paysagère remarquable. Dans ce cas, les intérêts individuels ne sont pas en cohérence avec l'intérêt collectif porté par les communes, car l'agriculteur ne choisit pas d'être inclus dans un périmètre protégé, mais il s'en accommode pour diverses raisons qui améliorent au final la viabilité de son exploitation. En effet, pour les agriculteurs, le classement permet de protéger les terres agricoles des constructions et de diminuer les nuisances grâce à la restriction du trafic automobile. Ils perçoivent également des indemnités en échange de certaines pratiques agricoles non-rentables pour eux, dans le seul but de satisfaire des objectifs paysagers publics. Ces pratiques vont du maintien de parcelles forestières attenantes à l'exploitation, à la pratique de l'élevage pour maintenir un paysage ouvert.

35 L'équilibre budgétaire des cantines est également le souci prioritaire des chefs cuisiniers, car chaque établissement scolaire doit gérer son budget. Les objectifs d'achat de produits biologiques affichés par le gouvernement et les municipalités semblent difficilement compatibles avec les réalités économiques des établissements. Or, selon les chefs enquêtés, l'argument économique est une fausse excuse : le coût plus élevé de certains produits biologiques peut être compensé en cuisinant les plats à partir des ingrédients bruts, et en planifiant les coûts sur la semaine voire sur le mois. Les formations financées par les municipalités sont censées améliorer les capacités des chefs à appliquer ces principes. La figure 2 montre ainsi que les écoles qui ont le plus fort taux d'achat de produits biologiques ne sont pas celles qui dépensent le plus en moyenne pour préparer une portion.

36 Si la viabilité et l'équilibre économiques des exploitations agricoles comme des cantines scolaires sont soutenus par les communes, les dispositifs mis en place pour y parvenir servent en fait des intérêts plus pragmatiques pour chacun des acteurs, qui semblent bien loin du bien commun alimentaire, mais qui y contribuent malgré tout au final.

L’alimentation, un bien commun récupéré pour satisfaire des intérêts pragmatiques

37Le dosage entre intérêts privés et politiques locales de développement durable, s'il semble s'équilibrer autour de la question de la viabilité, présente néanmoins quelques contradictions qui reflètent les intérêts de chacun des acteurs sous couvert du bien commun. Ce faisant, le jeu collectif des intérêts individuels conduirait à l'intérêt général (Dardot et Laval, 2009) et, au final, au développement durable.

38 Les dispositifs mis en place par la commune traduisent une vision paysagère de la question alimentaire. Le paysage, vu comme élément attractif du cadre de vie, est instrumentalisé à des fins de développement économique local : une alimentation de qualité et des paysages ouverts créent une vitrine susceptible d'attirer de nouveaux habitants. Le traitement essentiellement foncier de cette question, et son poids dans les documents d'aménagement locaux, montrent qu'il s'agit avant tout de préserver la ceinture verte de Stockholm, en garantissant aux habitants des paysages entretenus et un environnement attractif aux portes de la capitale. Dans les trois communes étudiées, l'agriculture est pensée comme un complément de la fonction résidentielle, selon une vision esthétique, signe de l'intégration de l'agriculture à l'urbain.

39 Ainsi, la mission paysagère, imposée par la commune aux agriculteurs souvent aux dépens de toute rationalité économique, interroge le métier d'agriculteur : dans les communes les plus volontaristes, on pourrait penser qu'il a le statut d’« agriculteur-fonctionnaire ». Vues les nombreuses attentes collectives reposant sur l’activité agricole, celle-ci aurait une fonction identitaire, puisque l’agriculteur serait le garant d’une forme de « suéditude », au sens d’entreteneur d'un patrimoine paysager national, de porteur d’une mission pour la société (Droz, 2001). Ce statut reviendrait à reconnaître que la dimension écologique de l’agriculture constitue un service public, ce qui justifierait les subventions et investissements de la commune sur les exploitations. Or ces investissements publics font partie d'une stratégie discursive de distinction, c'est-à-dire que sous couvert de participer aux objectifs de développement durable, l'alimentation de qualité est encouragée non pour participer au bien commun, mais pour servir des intérêts économiques.

40 De leur côté, les agriculteurs jouent avec le discours communal sur le développement durable pour asseoir la viabilité de leur exploitation. La dimension sociale de l'agriculture (maintien de campagnes vivantes) promue par les communes, fait l'objet de dispositifs acceptés par les agriculteurs seulement s'ils permettent de diminuer les coûts de production. Par exemple, certaines exploitations de Södertälje travaillent en coopération avec la commune et avec Arbetsförmedling (l’équivalent suédois de « Pôle emploi ») pour employer des travailleurs en situation de réinsertion professionnelle et des stagiaires. Or les chefs d'exploitation concernés ne perçoivent pas cela comme une action sociale, mais comme un moyen d’avoir de la main-d'œuvre gratuite, étant donné que le salaire de ces personnes est versé directement par la commune ou par Arbetsförmedling. Par ailleurs, au-delà des incitations financières soutenant des pratiques respectueuses de l'environnement et la préservation du paysage, l'adoption des méthodes de production biologique relève avant tout d'un projet personnel : pratique d'un loisir, recherche d'un mode de vie avec la possibilité d'habiter « à la campagne », expérimentation de nouvelles techniques de production.

41 De même, l'engagement des établissements scolaires dans l'approvisionnement alimentaire biologique masque des intérêts plus pragmatiques. Proposer une bonne alimentation est aussi une vitrine pour l'école, qui lui permet d'attirer des élèves, dans un pays où la carte scolaire est très souple voire inexistante. L'alimentation biologique participe en grande partie d'une rhétorique sur le bien-être des élèves et sur la qualité de l'environnement scolaire. La politique alimentaire d'un établissement fait alors partir d'une stratégie d'individualisation et de différenciation au sein d'un système scolaire concurrentiel et privatisé.

42 Ainsi, la constitution de l'alimentation en bien commun, si elle est apparemment consensuelle, masque en fait un décalage entre la vision de la question alimentaire par la commune, instrumentalisée à des fins d'attractivité économique et démographique, et la vision économique des acteurs privés. Ces derniers se saisissent néanmoins de certains dispositifs (incitations économiques, investissements communaux, formations) pour satisfaire des intérêts individuels qui, au final, participent à la gestion et à la préservation du bien commun, sans que cela ne soit un objectif clairement énoncé ni recherché.

Conclusion

43 Au terme de l'analyse, la notion de gouvernance territoriale est remise en question par deux aspects. Tout d’abord, par la faiblesse des objectifs de développement territorial attribués à l’alimentation. De manière générale, la gouvernance participative et le développement durable ne constituent pour les acteurs privés ni une revendication, ni un registre discursif. Ensuite, la notion de gouvernance territoriale est également remise en question par les configurations actorielles qui se mettent en place dans le domaine alimentaire. La gouvernance ne prend pas ici la forme d'une participation à la vie politique, mais de coordinations différenciées selon les territoires entre acteurs publics et privés. Les situations ont en commun une faible implication des acteurs privés dans les initiatives communales, et un décalage entre le discours sur le développement durable et les réels motifs d'action de la part de chacun. Les agriculteurs, en particulier biologiques, alors qu'ils occupent dans les discours politiques une place de choix pour contribuer à la préservation de l'environnement, des paysages, du cadre de vie, restent en retrait de la scène de la gouvernance dans les projets locaux de territoire. Leurs actions se déploient dans le cadre d'un projet personnel ou de logiques réticulaires professionnelles, qui concurrencent les initiatives publiques. Il vaudrait mieux alors parler de « gouvernementalité », au sens foucaldien de « rencontre entre les technique de domination exercées sur les autres, et les techniques de soi » (Foucault, cité par Dardot et Laval, 2009), et qui s'exprime par une combinaison entre des outils, des objectifs et des systèmes de rationalité. Or celle-ci ne peut avoir lieu que si les parties prenantes adoptent un langage commun de négociation, qui reste principalement un langage économique. En effet, les actions des agriculteurs biologiques et des chefs cuisiniers ne rentrent dans le cadre de l'action publique que lorsque des interventions par le biais du foncier ou des incitations économiques ont pour but d'améliorer la viabilité des exploitations.

44 L'analyse a également mis au jour que la coordination entre intérêts publics et intérêts privés varie en fonction des contextes locaux, soulignant ainsi le caractère éminemment spatial de la gouvernance. D'où la nécessité d'appréhender les systèmes locaux de gouvernance pluriels, où la position de chacun des acteurs dépend d'une part de l'existence d'un projet global qui intègre la question alimentaire à une démarche plus générale de développement durable, d'autre part de la présence de leaders capables de fédérer les acteurs autour de ce projet. L'implication des acteurs privés dans la politique alimentaire communale semble être plus forte dans les communes où la politique alimentaire comporte également un volet agricole, pour soutenir et développer une agriculture de qualité sur leur territoire. Ce déterminant a cependant été nuancé par le fait que l'agriculture est souvent instrumentalisée au sein d'une stratégie discursive plus générale de distinction, mettant l'accent sur le cadre de vie et l'attractivité, que ce soit de la part les communes ou des établissements scolaires.

45 Au final, malgré une gouvernance balbutiante, il apparait que les systèmes alimentaires durables se mettent progressivement en place, et que l'alimentation est devenue une entrée pour agir globalement sur l'agriculture, sur l'approvisionnement et sur la consommation d'un territoire local. Mais ce déploiement opère en Suède selon la modalité du malentendu : le développement durable, inhérent aux nouveaux systèmes alimentaire, semble être ici le résultat d'une somme d'actions individuelles plus que d'une intentionnalité reposant sur des actions coordonnées entre les différents acteurs locaux.

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Notes

1 KRAV, crée en 1985, est l'organisme certificateur de l'agriculture et des produits biologiques en Suède, apposant son logo sur les exploitations et les produits certifiés. Il est aujourd'hui reconnu comme instance de contrôle unique pour l'agriculture biologique par le Ministère suédois de l'Agriculture, par l'IFOAM et par l'Union Européenne.

2 « lait de Södertörn », du nom de cette région directement au sud de Stockholm

3 « les marchés par les agriculteurs eux-mêmes ». Il s'agit de marchés fermiers organisés par une association nationale dans une quinzaine de villes suédoises. Deux règles régissent ces marchés afin de garantir la qualité des produits : chaque vendeur doit être le producteur de sa marchandise, et doit provenir d'un rayon inférieur à 250 km par rapport à la ville où se tient le marché.

4 Signifie littéralement « cultivé localement à Södertälje »

5 Le diplôme « Fair Trade City » (« ville équitable ») a été crée en 2006 par la marque des produits issus du commerce équitable Max Havelaar. Il récompense les communes qui s’engagent en faveur du développement d'une consommation équitable. En 2014, il y avait environ 1500 communes diplômées en Europe, en Amérique du Nord et en Australie, dont 63 en Suède. Södertälje appartenant à la catégorie des villes entre 80000 et 100000 habitants, elle doit remplir les deux critères suivants pour recevoir le diplôme : au moins 60 produits labellisés « commerce équitable » doivent être présents dans au moins 7 magasins de la commune, et il doit y avoir au moins 6 cafés, hôtels ou restaurants proposant des produits équitables. Par ailleurs, au moins 40 lieux de travail doivent acheter régulièrement au moins un produit certifié « commerce équitable ». (source : site internet de la marque équitable en Suède http://www.rattvisemarkt.se)

6 "La Suède, le nouveau pays de la gastronomie"

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Table des illustrations

Titre Carte 1 – L'agriculture biologique dans les trois communes suédoises étudiées
Crédits Source des données : Jordbruiksverket 2010, conception réalisation C. Hochedez 2012
URL http://geocarrefour.revues.org/docannexe/image/9455/img-1.png
Fichier image/png, 72k
Titre Figure 1 – Le modèle de la commune suédoise interventionniste sur le développement de l'agriculture biologique
URL http://geocarrefour.revues.org/docannexe/image/9455/img-2.png
Fichier image/png, 43k
Titre Figure 2 - Comparaison des cantines des quatre écoles étudiées à Huddinge et Södertälje
Légende Conception-réalisation C. Hochedez 2012, d'après les entretiens avec les 4 chefs-cuisiniers des écoles étudiées
URL http://geocarrefour.revues.org/docannexe/image/9455/img-3.png
Fichier image/png, 15k
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Pour citer cet article

Référence papier

Camille Hochedez, « La mise en place des politiques alimentaires locales dans la région métropolitaine de Stockholm : une gouvernance du malentendu ? », Géocarrefour, 89/1-2 | 2014, 115-124.

Référence électronique

Camille Hochedez, « La mise en place des politiques alimentaires locales dans la région métropolitaine de Stockholm : une gouvernance du malentendu ? », Géocarrefour [En ligne], 89/1-2 | 2014, mis en ligne le , consulté le 26 septembre 2017. URL : http://geocarrefour.revues.org/9455 ; DOI : 10.4000/geocarrefour.9455

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Auteur

Camille Hochedez

Université de Poitiers MSHS - Bât. A5 5, rue Théodore Lefebvre, TSA 21103 86073 Poitiers Cedex 9 camille.hochedez@univ-poitiers.fr

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