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Le rôle des territoires de projets infra-régionaux sur l’agriculture et l’alimentation.

Le cas du développement de circuits de proximité
The role of territories in sub-regional agricultural and food projects. The case of the development of local distribution chains
Danièle Capt, Denis Lepicier et André Leseigneur
p. 105-113

Résumés

L’article traite de la place de l’agriculture dans les processus de territorialisation des politiques publiques. Le questionnement est centré sur la pertinence de l’échelon infra-régional pour intervenir sur l’agriculture et la sphère agroalimentaire et sur sa capacité à articuler ses interventions avec celles des autres niveaux d’action publique. La démonstration s’appuie sur l’exploitation de données statistiques sur les caractéristiques socio-économiques du territoire et de l’agriculture et sur l’analyse des programmes de développement des Pays « Voynet » en Bourgogne, complétée par des analyses qualitatives sur quelques Pays. L’article montre que, malgré un contexte de régulation très sectorielle de l’agriculture, les Pays interviennent de façon croissante sur l’agriculture et tout particulièrement sur l’organisation de circuits de commercialisation de proximité tant en contexte urbain que rural.

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Texte intégral

1Dans les pays industrialisés, l’intérêt porté aux produits locaux et à la relocalisation des systèmes alimentaires a pris une importance croissante dans le débat public et la littérature scientifique. La distanciation du rapport des consommateurs à leur alimentation, l’évolution des méthodes de production et de transformation des aliments, leur impact sur la santé humaine et l’environnement, conduisent à repenser les relations entre les villes et leur approvisionnement en produits alimentaires, en termes de systèmes de production et de commercialisation plus diversifiés et plus courts mais aussi de gouvernance territoriale (Donald et al., 2010 ; Morgan et al., 2010 ; Gaigné et al., 2011 ; Lamine et al., 2012).

2Peu de travaux scientifiques traitent frontalement la question des liens entre l’approvisionnement des villes en denrées alimentaires et les dynamiques spatiales des activités de production, de transformation et de distribution des denrées alimentaires. En revanche, nombre de travaux portent sur la définition du champ des produits locaux, soulignant qu’il n’y a pas de définition légale ni universellement acceptée de ce qu’est un produit local ou régional (Feagan, 2007 ; Martinez et al., 2010). C’est d’abord un concept géographique qui se réfère à la distance entre producteurs et consommateurs de denrées alimentaires, mais les points de vue sur les frontières du local (régional) varient beaucoup selon les zones, les consommateurs et les produits. Le deuxième point en débat porte sur l’existence de différents systèmes de produits locaux, circuits courts et circuits longs, fondés sur des transactions directes entre producteurs et consommateurs ou des transactions entre producteurs et - selon les pays - un seul intermédiaire (notion de circuit court en France) ou plus d’un intermédiaire (circuit long).

3D’autres travaux ont mis l’accent sur la diversité des acteurs en jeu dans ces évolutions qui reposent sur une coordination entre acteurs économiques (sphère agroalimentaire et autres secteurs), avec des acteurs de la société civile et les acteurs publics (exemple des travaux sur les paniers de biens en France, Hirczak et al., 2008). Ces derniers jouent un rôle majeur dans l’évolution de la sphère agroalimentaire. Alors que la conception traditionnelle des interventions publiques accordait une place centrale aux régulations sectorielles, tant dans le choix des stratégies et instruments d’intervention que, en amont, dans les réseaux d’acteurs impliqués dans leur élaboration, les lois françaises de décentralisation et les réformes successives de l’organisation publique locale ont conduit à la montée en puissance de nouveaux périmètres d’intervention, ceux des collectivités territoriales et des territoires de projet (Pays, PNR, GAL Leader). De nombreux dispositifs publics sont aujourd’hui mobilisés, à différentes échelles territoriales, pour répondre aux enjeux de compétitivité et d’aménagement du territoire auxquels la sphère agroalimentaire est confrontée. Des auteurs avancent l’idée que se dessinent les contours d’un nouveau mode de gouvernance agroalimentaire, territorial et intégrateur (Renting and Wiskerke, 2010). Toutefois, peu de travaux éclairent la question des échelles territoriales et sectorielles pertinentes et de la mise en cohérence entre action privée et action publique. L’objet de cet article est d’apporter une contribution sur cette question.

  • 1 Cet article prend appui sur les travaux menés dans le cadre du programme PSDR TERAGRI (Sencébé et a (...)

4L’article prend appui en première partie sur la présentation des deux plans d’analyse complémentaires retenus pour traiter la question posée. Le premier plan s’attache à caractériser la diversité des systèmes alimentaires et leurs liens au territoire. Le second aborde l’évolution des politiques d’intervention dans le domaine agricole et agroalimentaire et la différenciation des interventions selon les différents niveaux d’action publique pour interroger l’une de ces échelles, celle des Pays, exemple emblématique des territoires de projet, dans lesquels la question alimentaire a pris une place croissante, en particulier dans les pays « urbains ». La deuxième partie rend compte des travaux menés en Bourgogne sur les domaines et modalités d’intervention des Pays concernant l’agriculture et l’alimentation en questionnant leur adéquation aux enjeux locaux1. Enfin, la troisième partie dégage des enseignements sur la contribution des territoires de projets au développement de circuits de proximité en produits alimentaires.

Caractéristiques spatiales des systèmes alimentaires et territorialisation de l’action publique 

Les villes face à une diversité de systèmes alimentaires

  • 2 Concernant la définition des concepts de systèmes et filières agroalimentaires et les enjeux d’alim (...)

5Dans la perspective d’un approvisionnement plus orienté vers les produits locaux, les villes sont confrontées à une diversité de systèmes alimentaires2. Nous distinguons schématiquement trois grands systèmes alimentaires sur la base des dimensions suivantes : le type de produit (banal, différencié) et la manière de le produire (caractère banal ou spécifique des ressources locales), l’accès au marché (aires géographiques amont et aval des entreprises), l’organisation des acteurs économiques.

6Depuis la Seconde Guerre mondiale, un système agroindustriel s’est constitué en France autour de filières agroalimentaires organisées par produit selon une division du travail entre acteurs spécialisés (filières longues). Sous l’effet d’un ensemble de facteurs (Capt et al., 2000 ; Daniel, 2003) la dynamique spatiale de l’agriculture a échappé pour l’essentiel à l’influence des villes proches et s’est caractérisée par une concentration géographique des productions et la spécialisation agricole des régions. Les approches d’économie géographique ont montré (Gaigné et al., 2011) que les distances parcourues par les produits se sont accrues non seulement avec la baisse des coûts de transport, mais en raison également des gains provenant, d’une part, d’économies d’agglomération, et d’autre part, de la division spatiale du travail qui permet d’exploiter les avantages comparatifs des différents bassins de production. S’est également développée une spécialisation fonctionnelle des territoires liée aux modifications des stratégies industrielles des transformateurs et des distributeurs. La géographie des flux de produits alimentaires a été profondément modifée avec le maillage de la distribution sous forme d’entrepôts et de plate-formes et le mode de gestion en flux tendus.

7Le deuxième système alimentaire est également composé de filières agroalimentaires organisées par produit selon une division du travail entre acteurs spécialisés mais dont l’avantage concurrentiel est basé sur la différenciation des produits par la qualité. Dans ces formes d’organisation, le lien au territoire varie en fonction des caractéristiques sur lesquelles porte la différenciation : produit biologique, label rouge, indications géographiques (AOC-AOP, IGP). La répartition de ces filières est très inégale sur le territoire français selon la nature des produits (vin, produits laitiers...). C’est la recherche d’une valorisation de ces produits hors du cadre local (Perrier-Cornet, 2009) qui a conduit les acteurs à se structurer autour d’une indication géographique pour atteindre des marchés éloignés. Alors que la localisation des exploitations et entreprises agroalimentaires de ces filières est assez bien connue (site INAO), l’importance des flux de denrées alimentaires en direction du marché local ne l’est pas.

8Le troisième système concerne les exploitations agricoles commercialisant en circuits courts leurs produits sur les marchés locaux. Ce système, qui n’est pas nouveau mais dont les formes d’organisation se sont diversifiées, est très inégalement distribué sur le territoire métropolitain. Plusieurs facteurs sont en jeu dans ces différences spatiales et leurs évolutions (Capt et al., 2011a). En premier lieu, il y a un effet de demande lié à la proximité des zones urbaines ou d’espaces touristiques et leur potentiel de consommation, ainsi qu’aux habitudes de consommation différenciées selon les régions. À cet effet de demande se combine un effet d’offre : le caractère plus ou moins répandu de la vente en circuits courts est lié aux différences spatiales des structures d’exploitation et de leurs orientations productives auxquelles sont associées des spécificités historiques locales des produits commercialisés (Capt et al., 2011b). À ces deux facteurs principaux, s’ajoutent des facteurs organisationnels (formes d’organisation collective des acteurs ; insertion dans des réseaux de relations plus ou moins denses) et institutionnels (soutien des collectivités territoriales et des territoires de projet).

9L’importance de ces trois systèmes est très variable dans l’espace et quand les villes forment le projet de développer davantage leur approvisionnement en produits locaux, elles composent, à partir d’une économie agroalimentaire régionale diversifiée ou au contraire spécialisée, avec des acteurs des systèmes alimentaires susceptibles d’adapter leurs stratégies et leur organisation. Mais comme le soulignent Donald et al. (2010, p. 174), peu de travaux scientifiques traitent de l’évolution des stratégies des firmes agro-alimentaires et de la distribution au regard de cette visée d’approvisionnement local.

Des politiques territoriales de plus en plus présentes sur l’agriculture et l’alimentation

10Les politiques publiques jouent un rôle majeur dans l’évolution de la sphère agroalimentaire. La Politique Agricole Commune a été un axe fondateur de la construction européenne et est un axe fort de la stratégie « Europe 2020 ». Les enjeux de l’alimentation sont largement pris en compte dans l’une des priorités du règlement relatif au développement rural qui vise l’organisation de la chaîne alimentaire et la gestion des risques dans le secteur agricole (Dewit, 2013). La création du second pilier de la PAC en 1999 a renforcé le rôle des Etats membres de l’UE et des collectivités territoriales dans la définition des orientations et dans le co-financement des interventions sur la sphère agroalimentaire. Les formes de décentralisation des Etats-Membres de l’Union Européenne sont très différentes selon que les Etats relèvent d’un régime fédéral tel que l’Allemagne, ou d’un régime unitaire tel que la France. Ainsi, seuls cinq Etats-Membres ont délégué la responsabilité du pilotage du second pilier aux régions (Royaume-Uni, Allemagne, Italie, Espagne et Belgique) dont les marges de manœuvre sont toutefois fortement influencées par les niveaux supra-régionaux (O’Connor et al., 2006). Dans les autres Etats-Membres, les programmes sont conçus à l’échelle nationale en partenariat plus ou moins fort avec les régions, puis déclinés, comme dans le cas français en sous-programmes régionaux.

11Jusqu’alors la prise en compte de l’agriculture et de l’alimentation dans le processus de décentralisation et de territorialisation de l’action publique a été principalement l’objet de travaux aux échelles départementale et régionale (Berriet-Solliec et al., 2010). L’intervention des collectivités territoriales est conditionnée par la répartition des compétences entre niveaux institutionnels (conseils régionaux, conseils généraux, communautés de communes et communes). Il existe peu de compétences spécifiques sur l’agriculture, l’agroalimentaire et l’alimentation. C’est le plus souvent dans le cadre de leurs compétences de développement économique et d’aménagement du territoire que les collectivités interviennent sur ces thématiques.

  • 3 Nous entendons par leviers d’intervention, les mécanismes socio-économiques mis en jeu délibérément (...)

12Des analyses des politiques régionales de développement rural (Berriet-Solliec et al., 2011) distinguent cinq principaux leviers d’intervention3. Les deux premiers relèvent explicitement d’une logique d’offre. L’un concerne l’investissement matériel dans les exploitations agricoles en vue de développer la production, la transformation ou la mise en marché de produits alimentaires, non-alimentaires ou de services, alors que le second caractérise un soutien à l’investissement immatériel (formation, accès au foncier, réduction des externalités négatives, accès à l’information). Le troisième levier caractérise des interventions centrées sur la demande finale de biens et services alimentaires ou non alimentaires, en agissant notamment sur les comportements des consommateurs ou usagers. Le quatrième levier regroupe les interventions favorisant la coordination des acteurs privés au sein des filières ou entre filières, ou encore entre acteurs privés et acteurs publics. Enfin, le dernier levier concerne les interventions sur la production de biens ou services collectifs tant matériels (investissements publics) qu’immatériels (production de connaissances, ingénierie). Ces deux derniers leviers contribuent à l’articulation des logiques d’offre et de demande.

  • 4 Au 1er janvier 2013, la France compte 400 Pays et équivalents, qui couvrent 83% du territoire Franç (...)

13En France, certaines politiques régionales sont mises en œuvre à l’échelle infrarégionale des territoires de projet, tels que les programmes Leader, les Parcs Naturels Régionaux ou les Pays. La Loi d’Orientation pour l’Aménagement et le Développement Durable du Territoire du 25 juin 1999 a instauré les « Pays Voynet » comme des territoires ayant « une cohésion géographique, culturelle, économique ou sociale » et leur a donné clairement pour ambition de fédérer les intercommunalités en favorisant l’articulation entre les espaces urbains et les espaces ruraux (Aubert et al., 2006). La loi affiche également un objectif de démocratie participative, s’inspirant des groupes d’action locale des programmes Leader, en instaurant la mise en place dans chaque Pays d’un conseil de développement associant des représentants des acteurs du territoire à la conception d’un projet de développement territorial basé sur un diagnostic et une stratégie partagée inscrite dans une charte. En affirmant les principes de valorisation des spécificités des territoires et de mobilisation des acteurs locaux, il est attendu des Pays une mise en adéquation des domaines et des modalités d’intervention aux enjeux locaux et la coordination des interventions des différentes échelles d’action publique. Les Pays se sont ainsi progressivement affirmés comme échelle de référence pour la mise en œuvre des politiques territoriales en France4 faisant de cette organisation infra-régionale une spécificité française, le centralisme régional étant généralement plus affirmé dans les pays européens davantage décentralisés (Trouvé, 2013). Cette politique des pays peut être vue comme une forme de généralisation des programmes Leader souvent mis en œuvre à cette échelle. L’intégration en 2007 du dispositif Leader comme axe « méthodologique » du second pilier de la Pac était accompagnée d’une volonté affichée de renforcer la prise en compte de l’agriculture dans ces démarches territoriales.

14L’objet de cet article est de traiter la question de la pertinence des territoires de projet que sont les Pays et Leader pour intervenir sur l’agriculture et l’alimentation en dépassant l’idée d’une « politique des échelles » (Vanier, 2008) pour aller vers des collaborations entre échelles afin d’adapter l’intervention publique à chaque territoire. Ainsi les Pays peuvent avoir un rôle dans le domaine économique en faveur du développement de la capacité locale à valoriser les ressources internes dans des champs de force qui en dépassent les frontières. Cela implique la coordination de différents acteurs (économiques, de la société civile et publics) dans leur périmètre et en dehors de ce périmètre, ainsi que par la mobilisation de capacités particulières en matière d’ingénierie.

15Cette problématique est traitée en soumettant des terrains d’études bourguignons à une analyse selon deux dimensions : i) une première vise à caractériser les différents types d’agriculture et de systèmes alimentaires à l’échelle des territoires de projet en les situant dans le contexte général des dynamiques des activités économiques et de populations des territoires, ii) la seconde se concentre sur les stratégies d’intervention et les projets des Pays en questionnant la pertinence de l’échelle des territoires de projet et leur efficacité à coordonner les interventions de différentes échelles en faveur de l’agriculture et de l’alimentation.

Méthodes

16Cet article s’appuie principalement sur une étude empirique conduite à l’échelle des Pays en région Bourgogne. La méthode combine une approche quantitative sur l’ensemble des seize Pays bourguignons (dont six d’entre eux portent également des programmes Leader) et des études de cas approfondies sur quatre pays couvrant une diversité de types d’agriculture, de systèmes alimentaires et de configurations socioéconomiques.

  • 5 à partir d’une exploitation spécifique de la DRAAF de Bourgogne à l’échelle des Pays.
  • 6 Au sens du zonage en aires urbaines (ZAU) de l’INSEE, c'est-à-dire des unités urbaines de plus de 5 (...)
  • 7 Au sens du ZAU, il s’agit des communes périurbaines dans lesquelles plus de 40% des actifs ayant un (...)
  • 8 Au sens du ZAU, l’espace à dominante rurale correspond aux communes hors pôles urbains et communes (...)

17L’approche quantitative repose principalement sur l’exploitation des données des recensements agricoles de 2000 et 20105 et des recensements de population de l’INSEE de 1990, 1999 et 2007. L’analyse descriptive est structurée en mobilisant une typologie spatiale des Pays issue de travaux antérieurs (Aubert et al., 2006) qui distinguent quatre types de Pays : les Pays organisés autour d’un pôle urbain6, les Pays principalement localisés en zones périurbaines7, les pays ruraux localisés dans l’espace à dominante rurale8, enfin les pays composites qui rassemblent des pôles urbains de taille moyenne, des communes périurbaines et des communes rurales.

18L’analyse des stratégies d’actions des Pays repose sur l’examen des contrats de Pays établis avec les financeurs (2003-2006 et 2007-2013) et des programmes Leader lorsqu’ils existent. Elle repose également sur des entretiens auprès de différents acteurs des territoires, mais aussi des échelles départementales et régionales, afin de caractériser les domaines d’intervention engageant le secteur agricole et agroalimentaire et les leviers d’action mobilisés. Ces derniers ont été quantifiés sur la base d’une estimation de la fréquence de leur activation envisagée dans les fiches-actions des contrats. Enfin, l’exploitation du tableau de bord de suivi physico-financier des contrats de Pays 2007-2013 fourni par le Conseil régional de Bourgogne a permis de consolider les analyses en tenant compte de l’état de mise en œuvre effective (au 31/12/2011) des projets prévus dans les contrats.

Pays bourguignons, agriculture et systèmes alimentaires9

  • 9 cf. Capt et al. (2012) pour des précisions

19Des Pays aux caractéristiques démographiques et socioéconomiques différenciées selon un gradient urbain-rural

20Les configurations spatiales des Pays bourguignons sont fortement influencées par le caractère rural marqué de la région Bourgogne et sa structure urbaine organisée autour d’une agglomération régionale excentrée et un maillage peu dense de villes intermédiaires inégalement réparties sur le territoire (carte 1).

Carte 1 - Structuration spatiale des Pays bourguignons (ZAUER 2010)

Carte 1 - Structuration spatiale des Pays bourguignons (ZAUER 2010)

Source : IGN 2011 DATAR 2011, traitement AGROSUP/CESAER Dijon 2014

  • 10 Hors agglomérations de Dijon, Auxerre et Sens, non structurées en Pays.

21Quatre Pays sont organisés autour de pôles urbains de plus de 5 000 emplois10. Ces territoires bénéficient des caractéristiques urbaines de forte densité de population donnant accès à un marché de consommation locale potentielle de plus de 100 000 habitants en moyenne, parmi lesquels les catégories socioprofessionnelles à fort niveau de revenu (cadres et professions intellectuels et professions intermédiaires) sont nettement sur-représentées. Les quatre autres pôles urbains de la région, de taille inférieure, ont opté pour une organisation territoriale avec l’arrière-pays rural (Pays composites) leur permettant d’atteindre une dimension significative (plus de 60 000 habitants en moyenne) et la possibilité de traiter de façon coordonnée des liens entre urbain et rural. Les deux pays périurbains proches de l’agglomération dijonnaise, de très faible dimension (26 000 habitants en moyenne), sont constitués dans une logique « défensive » vis-à-vis de la ville. Les Pays ruraux, les plus nombreux en Bourgogne (6), présentent des traits communs de faible densité (21 habitants/km²) et de situation démographique défavorable, mais recouvrent aussi des situations contrastées allant de territoires ruraux de dimension importante structurés par un maillage de bourgs à des territoires ruraux de très faible densité de population (inférieure à 15 habitants/km²).

22Les dynamiques économiques et d’emploi des Pays sont différenciées selon le gradient urbain-rural mais aussi selon leur attractivité notamment touristique. L’économie des pays ruraux se distingue par l’importance des secteurs primaires (agriculture, sylviculture et activités extractrices) qui occupent plus de 14% des emplois soit près de deux fois plus que dans les pays urbains. La place spécifique de l’agriculture, qui représente une grande part de cet ensemble, y est très contrastée : 4% des emplois dans les Pays urbains et 12% à 16% dans les Pays ruraux.

Une agriculture et des systèmes alimentaires peu territorialisés

23L’agriculture bourguignonne est de plus en plus dépendante de trois grandes filières agroalimentaires (bovins viande, grandes cultures, viticulture) principalement orientées vers des marchés extérieurs à la région (marchés nationaux et internationaux). La plupart des pays (9 sur 16) sont le siège d’une agriculture spécialisée dans l’un des trois groupes de produits et cette spécialisation s’est encore accentuée entre 2000 et 2010. Il en résulte une agriculture inscrite dans une logique sectorielle, peu liée à la localisation des ménages et des activités non agricoles.

24L’importance de l’agriculture inscrite dans des filières sous signe de qualité y est faible, à l’exception de la viticulture, et est spatialement contrastée. Dans la moitié des pays, ces filières concernent au plus 10% des exploitations alors qu’à l’opposé, dans quatre pays (urbains et composites), leur importance varie de 30% à près de 70%, principalement du fait de l’importance des vins d’appellation. Un seul pays rural se distingue par l’importance des exploitations en label charolais.

25Les entreprises agroalimentaires sont situées en dehors du périmètre de la plupart des Pays. Les établissements sont implantés dans les grandes villes et certaines villes moyennes. Seuls 4 pays (urbains et composites) se distinguent par la présence d’effectifs salariés significatifs dans les IAA mais dont l’importance des flux de produits locaux écoulés en circuits de proximité n’est pas connue.

26La part des exploitations commercialisant des produits alimentaires en circuits courts ne s’est pas vraiment accrue au cours de la dernière décennie, passant de 17% d’exploitations en vente directe en 2000 (15,4% en France métropolitaine) à 19% d’exploitations en circuits courts en 2010 (18,5% en France) avec une définition plus large des modes de commercialisation qu’en 2000. La Bourgogne présente une spécificité : en 2010, la moitié des exploitations en circuits courts vendent des vins d’appellation (21% en France métropolitaine). L’importance des exploitations en circuits courts et la nature des produits vendus sont très contrastées selon les pays et davantage influencées par l’orientation productive des exploitations que par la proximité des espaces urbains, comme à l’échelle du territoire métropolitain (Capt et al., 2011a).

Les projets des territoires : des chartes aux leviers d’intervention

Des territoires de projets qui affichent explicitement l’ambition d’intervenir sur l’agriculture et l’alimentation

  • 11 L’analyse du tableau de bord de suivi des contrats de Pays du Conseil Régional a permis de chiffrer (...)

27Dans les chartes de territoire l’agriculture n’est pas considérée comme un enjeu spécifique y compris pour les plus ruraux d’entre eux, mais elle est souvent identifiée comme un secteur susceptible de contribuer à apporter des réponses aux enjeux posés. En revanche, l’agriculture est explicitement présente dans les contrats de Pays qui déclinent les grandes orientations des chartes. L’analyse des deux générations de contrats atteste d’une nette accentuation de la place occupée par l’agriculture dans la stratégie des Pays soit sous la forme d’interventions spécifiquement destinées à des acteurs agricoles, soit en mobilisant les acteurs agricoles pour intervenir sur des enjeux plus transversaux. La traduction financière de cette ambition montre toutefois que l’agriculture est une thématique marginale11 dans les soutiens publics strictement issus des contrats de Pays.

28Trois grands domaines d’interventions dominent. Tous les pays affichent explicitement l’ambition d’agir en faveur de la compétitivité des exploitations par une aide à leur transmission ou à la formation des actifs agricoles. Nombre de pays prévoient d’intervenir sur les filières agricoles et alimentaires (valorisation d’une filière équine, maintien d’abattoirs...). La diversification vers l’agrotourisme et la promotion des circuits courts est incontestablement le domaine le plus investi par les pays, en jouant le rôle de relais local dans l’accompagnement de projets par ailleurs soutenus dans le cadre de dispositifs départementaux et régionaux. La démarche plus ambitieuse de développement de circuits de proximité est moins répandue mais bien engagée dans quelques pays. Le troisième grand domaine d’intervention des pays est celui de la gestion des externalités de l’agriculture. Tous les pays affichent des intentions dans ce domaine sous des formes très variées (protection de périmètres de captages d’eau potable, performance énergétique des exploitations agricoles...) jusqu’à des démarches territoriales de développement durable plus intégrées (Agenda 21, SCOT).

Des leviers d’action articulant logiques d’offre et de demande

29Dans le domaine agricole et alimentaire, les leviers d’action activés dans les programmes d’action des Pays concernent en premier lieu (figure 1) le développement des entreprises. Alors que nombre de dispositifs régionaux soutiennent l’investissement matériel, c’est ici l’aide à l’investissement immatériel qui est de plus en plus privilégiée. Les Pays contribuent ainsi à sensibiliser et améliorer l’information des acteurs locaux par le financement de diagnostics sur les perspectives de développement de l’agrotourisme, d’études de marché pour le développement de circuits alimentaires de proximité à destination des ménages ou de la restauration collective, d’élaboration de guides des lieux de ventes de produits locaux. C’est également par l’investissement immatériel qu’agissent les Pays en faveur de la réduction des externalités négatives de l’agriculture au travers de l’appui à la mise en place de schémas d’aménagement et de gestion des eaux, de diagnostics de performance énergétique et environnementale des exploitations agricoles ou plus largement en faveur de la protection de l’environnement ou encore d’études de faisabilité de projets de valorisation de biomasse. Quant à l’aide à l’investissement matériel, elle est mobilisée en premier lieu dans des projets de développement de circuits de proximité, des bâtiments agricoles ou des équipements dans la transformation de produits alimentaires.

Figure 1 : Fréquence d’activation des leviers d’action dans les contrats

(en % du nombre total d’actions)

(en % du nombre total d’actions)

Source : auteurs, d’après les données du Conseil général

30Le soutien des Pays à l’investissement est assez souvent complété par des incitations à la coopération entre acteurs, telles que des actions innovantes de mise en marché au sein de filières ou entre producteurs locaux (réseau de livraisons groupées, vente en ligne, création de zone d’activité agroalimentaire) pouvant aller jusqu’à la labellisation.

31La production de biens et services collectifs constitue le quatrième domaine d’intervention des Pays et prend de l’importance dans les stratégies des Pays. Il s’agit de production et de diffusion de connaissances utiles aux acteurs du territoire, l’ingénierie publique affectée au territoire et l’investissement public. Ainsi, l’ensemble des Pays financent des diagnostics de territoire, la mise en place d’observatoires de l’agriculture ou encore la réalisation d’études d’impacts environnementaux. Des moyens conséquents sont affectés à l’ingénierie territoriale dans tous les Pays. Celle-ci porte sur l’accompagnement des porteurs de projets individuels et collectifs, la réalisation de projets d’aménagement et de développement durable, de SCOT, de schémas directeurs territoriaux de développement économique ou encore de plans climat territoriaux. Si les profils des chargés de mission sont le plus souvent généralistes, le recrutement de chargés de mission agricole a été observé dans les Pays les plus engagés dans le développement des circuits de proximité. Enfin plus rarement, les Pays portent des projets qui reposent sur des investissements publics dont l’objet concerne directement l’agriculture comme, par exemple, l’acquisition foncière dans une perspective de protection de la qualité de l’eau.

32Enfin, alors que l’intervention publique en faveur de l’agriculture est en général majoritairement centrée sur l’offre, les Pays manifestent l’ambition de plus en plus forte d’agir également sur la demande, qu’elle soit alimentaire ou non alimentaire, paysagère ou environnementale. Bien que d’ampleur encore modeste en valeur absolue, cette évolution montre la capacité des territoires de projets à innover en traitant de thématiques nouvelles et en activant simultanément plusieurs leviers complémentaires.

33En définitive, l’intervention des Pays dans le champ de l’agriculture et de l’alimentation s’inscrit dans le prolongement des politiques des collectivités territoriales (diversification, valorisation locale des produits et des services produits par l’agriculture, gestion des externalités) en s’en démarquant assez sensiblement du point de vue des modalités et des leviers d’action. En se dotant de moyens d’ingénierie permettant d’accompagner l’émergence et le montage de projets, la coopération entre acteurs et l’action sur la demande, ces territoires de projets montrent une capacité réelle à adapter les formes d’intervention sur l’agriculture et l’alimentation. Ce résultat général recouvre cependant des différences entre Pays selon la configuration spatiale du territoire et les orientations productives de l’agriculture locale, mais aussi selon l’implication et l’organisation territoriale des acteurs (Capt et al., 2012), comme l’illustre la partie suivante.

Circuits de proximité en produits alimentaires : des projets ancrés sur les territoires

Cohérence entre aires de marchés et aires de responsabilité sociopolitique

34L'une des difficultés des opérations de développement local est d’articuler deux périmètres d'étendues disparates : des aires « fonctionnelles » de nature technico-économique qui correspondent aux bassins de production et d'écoulement des produits (demande finale) ; des aires d’action publique de nature sociopolitique qui prennent en compte l'espace de « concernement » des acteurs publics et privés dans les projets et les périmètres institutionnels de mise en œuvre des politiques publiques. Ces deux types de périmètre sont souvent décalés et la capacité à les articuler est une question centrale. Le développement d’échanges de proximité en produits alimentaires repose ainsi sur la coordination d’une diversité d’acteurs (acteurs économiques, acteurs de la société civile et acteurs publics) à différentes échelles sectorielles et territoriales.

35A l’échelle nationale, la question de l’alimentation est l’objet d’une attention accrue des pouvoirs publics depuis les années 2000 au travers de diverses initiatives de sensibilisation du grand public (Plans nationaux Nutrition Santé) et d’incitations au développement de circuits de proximité, notamment en faveur de la restauration collective.

36A l’échelle régionale, l’importance des flux de denrées échangées et l’évolution des stratégies des différents acteurs économiques sont peu connues et étudiées, conduisant, par exemple, la Région Bourgogne à réaliser un état des lieux des stratégies des acteurs de différentes filières régionales et des restaurants collectifs des lycées. La région Bourgogne soutient également la création d’une « plateforme virtuelle » pour permettre aux producteurs agricoles, entreprises agroalimentaires et restaurants collectifs de communiquer leurs offres et demandes respectives, mène des actions à visée éducative dans les lycées, soutient le développement de circuits de proximité dans les territoires de projet (Pays, PNR...).

37A l’échelle infrarégionale, le développement de circuits de proximité s’est traduit depuis une décennie, par une diversification des formes d’organisation en circuits courts à l’initiative des consommateurs ou des producteurs agricoles (AMAP, points de vente collectifs en milieu urbain).

A l’échelle des Pays, des projets mobilisant une diversité d’acteurs

38Cohérents avec l’ambition fixée aux Pays de favoriser l’articulation entre espace urbain et espace rural et d’associer les représentants des différents acteurs du territoire, tous les projets reposent sur la coopération entre des acteurs appartenant à des mondes différents, peu habitués à se rencontrer : des acteurs de la société civile (siégeant dans le Conseil de développement) ; des acteurs économiques au-delà des frontières des filières agroalimentaires ; des élus des collectivités territoriales. Les projets ont tous été activement soutenus par des élus (ou anciens élus) du monde agricole à un double titre : ayant des responsabilités au sein d’organisations professionnelles agricoles (syndicats, Chambre d’agriculture, CUMA…) et siégeant dans des instances du Pays, d’une communauté d’agglomération ou de communes. Tant dans leur phase de conception que de réalisation, les projets reposent également sur la coopération avec des acteurs situés en dehors du périmètre du Pays, en fonction des problèmes rencontrés.

Des projets articulant offre et demande locales

39Tous les projets reposent sur une analyse étayée de la situation de l’offre des producteurs en circuits courts et de la demande locale potentielle. La faible part d’exploitations en circuits courts en Bourgogne et le faible nombre d’organisations collectives ont d’abord conduit les Pays bourguignons étudiés à favoriser la mise en réseau de producteurs en circuits courts et l’émergence de formes d’organisation collective (marchés paysans, outils de transformation et points de vente collectifs). Les Pays étudiés ne se sont pas seulement adressés aux producteurs en circuits courts, en nombre insuffisant, mais aussi aux acteurs de filières longues en aidant à l’émergence de nouvelles formes d’organisation pour répondre à la demande d’approvisionnement local de différents acteurs. Les projets de ces Pays présentent le trait commun d’initier la démarche avec les acteurs des filières de produits animaux (viande bovine, volailles et produits laitiers), mais ils diffèrent par le type de débouché local ciblé : GMS (avec extension ensuite aux bouchers et restaurateurs locaux), restauration collective. L’une des principales difficultés observée est la capacité à organiser l’offre et la demande au même rythme en tenant compte des caractéristiques technico-économiques spécifiques du produit (valorisation de la bête entière en viande bovine) et des exigences de la demande locale (prix, logistique d’approvisionnement).

40Les Pays étudiés n’en sont pas au même stade de leur projet : pour les plus avancés, ces difficultés ont plutôt conforté les acteurs traditionnels des filières longues qui ont adapté à la marge leur organisation pour rapprocher production et vente locales. Ainsi, pour l’un des Pays, les 250 producteurs de viande charolaise adhérents du projet (la moitié des producteurs du territoire) continuent d’écouler leurs animaux au travers des trois groupements de producteurs et abattoirs avec lesquels ils travaillent jusqu’alors : le cahier des charges spécifie les types et l’origine locale des animaux bovins, le respect de pratiques respectueuses de l’environnement et l’aire d’abattage élargie à celle des groupements de producteurs (région Bourgogne). Pour un autre Pays, une association des producteurs de viande charolaise a été mise en place, en adoptant une charte et un cahier des charges précisant certaines règles (choix des bêtes, calendrier d’abattage, prix) dans les transactions avec les acteurs traditionnels de la filière (grossistes et abattoir public local).

41A ce stade de réalisation, les flux concernés sont faibles au regard de la production locale (100 à 250 animaux par an), mais l’impact sur la valeur ajoutée est réelle. Dans un cas, le prix de la viande vendue en GMS est comparable à celui de la viande charolaise en Label rouge à laquelle elle s’est quantitativement substituée, non sans controverse dans le milieu professionnel. Dans l’autre cas, les producteurs ont obtenu un prix supérieur (+ 25% du prix carcasse) consigné dans la convention les liant aux autres acteurs en aval.

Des projets combinant une diversité de leviers d’intervention

42Le premier levier consiste à favoriser la coopération entre différents acteurs locaux. Pour cela, tous les Pays étudiés mobilise un deuxième levier, en se dotant d’une capacité d’ingénierie en grande partie dédiée à ce domaine d’intervention et en faisant appel à des compétences spécialisées en dehors du territoire. Cette ingénierie permet d’identifier et d’articuler les interventions et ressources de différents acteurs institutionnels (locaux, départementaux et régionaux) nécessaires au projet.

43Le troisième levier mobilisé porte sur la production de connaissances, la diffusion d’informations et la formation d’acteurs locaux (acteurs professionnels, grand public) sur l’état et les perspectives d’évolution de l’offre et de la demande grâce à la réalisation d’études (étude de la demande potentielle, création d’un annuaire de producteurs...).

44Le quatrième levier concerne l’investissement matériel (outils collectifs de transformation, de commercialisation) dont le financement mobilise différents dispositifs publics (crédits sectoriels des régions et conseils généraux), complétés par un soutien du Pays dans certains cas.

45L’analyse met en évidence les limites des interventions des Pays et la pertinence d’une coordination des acteurs à une échelle supérieure. C’est le cas, par exemple, de la réalisation d’un annuaire des producteurs locaux afin de porter à connaissance la variété des produits offerts et leur localisation, de la création de plateforme permettant l’approvisionnement de la restauration collective ou d’un ensemble de commerces.

Conclusion

46Le devenir des espaces infra-régionaux de développement territorial est aujourd’hui incertain dans le contexte de réduction des dépenses publiques et de refonte de l’organisation publique territoriale. Partant d’une interrogation sur la pertinence des territoires de projet que sont les Pays pour intervenir sur l’agriculture et l’alimentation, relativement aux autres échelles territoriales et sectorielles, les investigations conduites dans le cadre de cette recherche montrent que si les Pays innovent peu en termes de thématiques d’intervention sur l’agriculture et l’agro-alimentaire, ils élargissent la palette des leviers d’intervention en consacrant plus d’attention à la demande locale, notamment en biens alimentaires, et contribuent positivement à la mise en réseau d’acteurs publics et privés. Au-delà de traits communs, les interventions des Pays sur l’agriculture sont différenciées et, comme attendu, portent la marque des spécificités du territoire liées à leur structuration urbaine ou rurale et aux caractéristiques de leur agriculture.

47Concernant l’enjeu de relocalisation des produits alimentaires, cet article montre qu’en raison de leurs spécificités, les Pays ont un rôle dans le domaine économique en valorisant des ressources internes et en tentant d’articuler les échelles économiques et d’action publique. Cela passe par la coordination de différents acteurs dans leur périmètre et en dehors de ce périmètre qui repose dans une large mesure sur des ressources en ingénierie sur le territoire. Est ainsi soulignée l’importance d’une échelle intermédiaire suffisamment large pour atteindre une taille économique critique tant en termes de marchés que de densité et de diversité d’acteurs économiques locaux, à même de favoriser l’articulation entre un espace de consommation et un espace de production agroalimentaire, en contexte urbain comme en contexte rural.

48Les limites méthodologiques du travail, dues au dispositif territorial principalement pris en compte (celui des Pays) et au caractère temporel des projets étudiés (phase de mise en place), plaident pour un prolongement de ce type de travail en approfondissant la connaissance du rôle des autres échelles territoriales et sectorielles, tant aux plans économique que politique, afin de resituer les stratégies locales dans leur cohérence territoriale et sur un pas de temps plus long.

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Notes

1 Cet article prend appui sur les travaux menés dans le cadre du programme PSDR TERAGRI (Sencébé et al., 2011) co-financé par l’INRA et la région Bourgogne.

2 Concernant la définition des concepts de systèmes et filières agroalimentaires et les enjeux d’alimentation durable, cf. Esnouf et al., 2011, chapitre 4 (p. 79-81).

3 Nous entendons par leviers d’intervention, les mécanismes socio-économiques mis en jeu délibérément ou non par l’action publique.

4 Au 1er janvier 2013, la France compte 400 Pays et équivalents, qui couvrent 83% du territoire Français et concernent 51% de la population. Les Pays structurent divers dispositifs territoriaux : ils portent 80% des projets Leader, 30% des pôles d’excellence rurale, de nombreux schémas ruraux de cohérence territoriale ou des Plans climat énergie territoriaux (PCET). Le financement pluriannuel de ces dispositifs relève principalement du volet territorial des contrats de projet Etat-Région (CPER), des fonds européens du second pilier de la Pac (dont Leader) et du FEDER (Fonds Européen de développement Régional) ainsi que des moyens financiers des collectivités locales (communes, intercommunalités).

5 à partir d’une exploitation spécifique de la DRAAF de Bourgogne à l’échelle des Pays.

6 Au sens du zonage en aires urbaines (ZAU) de l’INSEE, c'est-à-dire des unités urbaines de plus de 5000 emplois.

7 Au sens du ZAU, il s’agit des communes périurbaines dans lesquelles plus de 40% des actifs ayant un emploi travail dans un pôle urbain.

8 Au sens du ZAU, l’espace à dominante rurale correspond aux communes hors pôles urbains et communes périurbaines.

9 cf. Capt et al. (2012) pour des précisions

10 Hors agglomérations de Dijon, Auxerre et Sens, non structurées en Pays.

11 L’analyse du tableau de bord de suivi des contrats de Pays du Conseil Régional a permis de chiffrer à moins de 5% les dépenses publiques engagées sur des projets agricoles.

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Table des illustrations

Titre Carte 1 - Structuration spatiale des Pays bourguignons (ZAUER 2010)
Crédits Source : IGN 2011 DATAR 2011, traitement AGROSUP/CESAER Dijon 2014
URL http://geocarrefour.revues.org/docannexe/image/9436/img-1.png
Fichier image/png, 134k
Titre (en % du nombre total d’actions)
Crédits Source : auteurs, d’après les données du Conseil général
URL http://geocarrefour.revues.org/docannexe/image/9436/img-2.png
Fichier image/png, 7,9k
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Pour citer cet article

Référence papier

Danièle Capt, Denis Lepicier et André Leseigneur, « Le rôle des territoires de projets infra-régionaux sur l’agriculture et l’alimentation.  », Géocarrefour, 89/1-2 | 2014, 105-113.

Référence électronique

Danièle Capt, Denis Lepicier et André Leseigneur, « Le rôle des territoires de projets infra-régionaux sur l’agriculture et l’alimentation.  », Géocarrefour [En ligne], 89/1-2 | 2014, mis en ligne le , consulté le 26 septembre 2017. URL : http://geocarrefour.revues.org/9436 ; DOI : 10.4000/geocarrefour.9436

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Auteurs

Danièle Capt

AgroSup Dijon, UMR 1041 CESAER INRA-AgroSup Dijon daniele.capt@dijon.inra.fr

Denis Lepicier

AgroSup Dijon, UMR 1041 CESAER INRA-AgroSup Dijon denis.lepicier@dijon.inra.fr

André Leseigneur

AgroSup Dijon, UMR 1041 CESAER INRA-AgroSup Dijon andre.leseigneur@agrosupdijon.fr

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Droits d’auteur

© Géocarrefour

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