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L’expérience des parcs agricoles en Italie et en Espagne : vers un outil de projet et de gouvernance de l’agriculture en zone périurbaine

The experience of agricultural parks in Italy and Spain : towards a tool for agricultural projects and governance in peri-urban zones
Giulia Giacché
p. 21-30

Résumés

Ces dernières années, l’agriculture a été prise en compte dans les projets urbains en réponse aux demandes des citadins de produits frais et de qualité, d’espaces récréatifs et de cadre de vie. Bien qu’il manque encore une réelle compréhension des dynamiques issues des interactions entre espaces urbains et agricoles, dont les enjeux sont différents, les expériences déjà en place peuvent être utiles pour mieux connaître ces phénomènes.

L’article aborde la question des parcs agricoles périurbains en Espagne et en Italie. Nous passons en revue les spécificités de quatre parcs agricoles, en présentant les acteurs impliqués, les ressources mobilisés et les modalités de gestion afin d’identifier les points communs entre les parcs. Cela donne des orientations pour la mise en place de parcs agricoles urbains dans d’autres contextes.

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Texte intégral

1En 2007, et pour la première fois, la population urbaine a atteint le niveau de la population rurale (UNFPA, 2007). Les travaux de la FAO (2010) avancent l’hypothèse que, si la tendance actuelle se maintient, en 2030, 60 % de la population de la planète vivra en milieu urbain. Cette concentration démographique, avec l’expansion urbaine qui en résulte, a lieu au détriment de l’environnement, de la nature, de l’activité agricole, causant une grave perte de biodiversité et des espaces ouverts non bâtis. Pour ralentir, voire inverser ce processus de dégradation de l’environnement et de l’espace de vie, l’UE dans la feuille de route pour une Europe efficace des ressources [COM (2011) 571], affirme qu’en 2020, les politiques de l’UE devraient tenir compte de leurs impacts directs et indirects sur l’utilisation des terres, à l’échelle européenne et mondiale, afin d’atteindre l’objectif de zéro consommation de terres en 2050. Ces propositions font suite à la prise de conscience des externalités négatives associées à une structuration désordonnée des espaces périurbains à l’échelle locale (Pascucci, 2007 ; Lanzani, 2012), et des externalités positives produites par la présence d’espaces verts et agricoles autour des villes (Donadieu et Fleury, 1997 ; Cavailhès et al., 2003; Pascucci, 2007 ; ISPRA, 2010) où l’agriculture périurbaine occupe une place centrale pour l’approvisionnement des villes (Jouve et Padilla, 2007).

2L’agriculture urbaine est considérée comme un outil pour un aménagement durable (Mougeot, 2005 ; Redwood, 2009 ; Duchemin et al., 2013). Cette vision est partagée par de nombreux auteurs et concerne non seulement les pays du Sud, mais aussi depuis la crise alimentaire de 2008, les pays du Nord. Dans une perspective de crise climatique et environnementale (GIEC, 2013), l’agriculture est appelée à répondre à deux défis mondiaux majeurs : la production d’aliments sains et le développement durable de villes résilientes (Steel, 2008 ; Soulard et al., 2011). Ces travaux renouvèlent le regard sur les liens entre les villes et leurs agricultures tant du point de vue des enjeux spatiaux et environnementaux (ex. patrimoine foncier, ressources du sol, changement climatique, biodiversité, etc) que socio- économiques (ex. disponibilité et accessibilité alimentaire des villes et des territoires, autonomie alimentaire, cohésion sociale...). Plusieurs villes s’interrogent désormais sur la façon de planifier leurs systèmes d’approvisionnement et d’inclure les questions de sécurité alimentaire dans leur plan d’urbanisme. Cette préoccupation est récente.

3Plusieurs pays européens mettent en œuvre aujourd’hui des dispositifs pour limiter le recul des espaces agricoles périurbains. Par exemple, l’Italie est en train d’élaborer une loi réglementant la consommation des sols agricoles. Parallèlement, il s’agit de trouver des outils pour valoriser les terres agricoles autours des villes, non seulement en tant qu’espaces de loisir et de détente pour les citadins mais aussi comme espaces productifs.

4Le parc agricole est un outil qui n’est pas encore très répandu, mais qui semble s’adapter à différents contextes en répondant à ces défis. Plusieurs pays (Italie, Espagne, France, Canada…) l’utilisent pour la gestion et la protection des zones agricoles autour des villes et pour reconnecter les liens entre la ville et son agriculture. La plupart des travaux scientifiques sur les parcs agricoles restituent l’expérience d’un ou deux parcs agricoles spécifiques afin d’évaluer les expériences. Fanfani (2006), par contre, propose une lecture intéressante en proposant deux interprétations de l’outil parc agricole : comme « une institution de gouvernance du territoire formalisée et explicitement attribuable à des législations-cadre de nature territoriale ou environnementale » qui présente une approche top-down, ou comme une « agrégation volontaire et active des acteurs surtout locaux- institutionnels ou non - qui développent un processus et un sujet pour la gestion liée au territoire agricole péri-urbain » (Fanfani, 2006, p. 61) qui présente une approche bottom-up.

  • 1 1 - Ce parc est un des douze parcs que constitue le réseau des parcs de la Diputaciò de Barcelona d (...)

5Lors du 2e Symposium sur les espaces naturels en zones métropolitaines et périurbaines, tenu à Barcelone en 1995, a été créée la Fédération européenne des espaces naturels et ruraux métropolitains et périurbains (Federnatur) suite à la reconnaissance de l’importance d’établir un réseau d’échanges, à l’échelle européenne, entre les gestionnaires de sites périurbains. Elle fédère aujourd’hui 34 parcs européens situés en contexte de forte urbanisation desquels seulement quatre sont caractérisés comme agricoles : le Parc agrari de Sabadell et le Parc agrari de Baix Llobregat1 en Espagne et Parco agricolo Sud di Milano et le Parco agricolo della piana en Italie.

6La qualification de ces parcs comme « agricoles » soulève deux questions. Quels facteurs ont déterminé la dénomination agricole de ces parcs (par rapport à des parcs sur des terres agricoles mais qui se définissent pas comme tels, comme le parc de la Deule de Lille). Quels sont les éléments communs entre ces parcs, donc quelle est la signification adossée au terme « agricole » et ses implications ?

7L’article propose une réflexion sur les parcs agricoles pour voir comment, dans des situations différentes, cet outil a été mis en place. L’objectif est de montrer les différentes formes de parcs agricoles et de discuter des modalités de coordination des acteurs, de gestion du fonctionnement et de mise en œuvre des actions afin de tirer des éléments de propositions et des indications pour la mise en place d’un modèle de parc agricole. Le texte a été structuré en deux parties, après la présentation des études de cas. Les quatre expériences sont tout d’abord présentées, dans la diversité des définitions, des acteurs et des modalités de gouvernance des espaces. Elles sont ensuite comparées afin d’en tirer des indications et des propositions pour la définition d’un modèle de parc agricole.

Les parcs agricoles étudiés

8Les parcs choisis sont tous les parcs appartenant au réseau de Fedenatur qui ont une appellation spécifique de parc agricole : deux en Espagne (le parc agrari de Baix Llobregat et le parc agrari de Sabadell) et deux en Italie (parco agricolo sud di Milano et parco agricolo della piana en Toscane). Le choix des études de cas réside dans le fait que ce sont des parcs qui se définissent agricoles bien qu’ils aient été créés dans des contextes différents. Leur comparaison peut être un moment de réflexion et d’identification des éléments en commun.

9En particulier, le parco agricolo sud di Milano et le parc agrari de Baix Llobregat sont considérés comme des modèles de référence, comme deux expériences innovantes et pionnières, les premières à être mises en place dans les années 1990. Le parc agrari de Sabadell et le parco della piana, bien que plus récents, présentent des éléments intéressants pour l’analyse conduite, et plus précisément au niveau du rôle des acteurs dans la phase de définition et de gestion du parc.

10Le corpus documentaire sur lequel est basée la réflexion est constitué par la bibliographie concernant les cas d’étude, les documents de planification et de gestion des parcs et enfin des entretiens approfondis, pendant le printemps 2013, avec des interlocuteurs privilégiés participant à la gestion de ces parcs.

11Une grille de lecture a été définie pour comparer les quatre cas. Les aspects pris en considération ont été : la définition du parc agricole, les acteurs impliqués, les ressources financières mobilisées et la gestion du parc. Ces éléments renseignent sur les caractéristiques de ces parcs qui les distinguent des autres.

12Le parco agricolo sud di Milano, créé dans le 1990, concerne 61 communes de la province de Milan (Lombardie) où habitent plus de 3 millions de personnes. C’est un parc de « ceinture métropolitaine » (l.r. n°24/1990 ; art.1) qui se développe dans la zone périurbaine Milanaise (dans la partie sud, sud-est et sud-ouest) sur un territoire de 46 300 ha où l’agriculture est une activité traditionnelle depuis le Moyen âge.

13Le parc agrari de Baix Llobregat, créé en 1998, est situé dans les plaines inondables du delta et de la basse vallée de la rivière Baix Llobregat, occupant une position centrale au sein de la zone métropolitaine de Barcelone à une distance de la ville de 15-30 km. Le territoire du parc, traditionnellement agricole, comprend 14 communes, totalisant 730 000 habitants sur les 4 millions de la région métropolitaine. Le parc couvre une superficie de 2 930 ha.

14Le parc agrari de Sabadell, établi en 2005, est situé dans la zone l’ouest de Sabadell, ville de 203 969 habitants (2008), qui se trouve dans la région métropolitaine de Barcelone, à seulement 18 km. La ville de Sabadell est le chef-lieu de la Comarca du Vallès Occidental. La municipalité est le plus important centre d’industrie textile de laine en Espagne, le siège d’industries métallurgiques et d’un des plus importants prêteurs de crédit en Espagne. Le parc s’étend sur 586 hectares dont la propriété et la gestion de l’espace est privée (78% de l’espace) et publique (22% de l’espace). Un paysage mosaïque combine des terres agricoles irriguées et des terres arides avec des forêts.

15Le parco della piana se trouve en Toscane et s’étend sur la plaine entre Florence, Prato et Pistoia. C’est une zone qui a été caractérisée très tôt de « campagne urbanisée » (Beccatini, 1975). Le périmètre initial du parc était de 3 000 ha en 2005 et a été étendu à 7 000 ha en 2010. La plaine est un lieu de résidence pour environ 800 000 habitants. C’est aussi un espace de production économique puisqu’environ un tiers de la richesse de la Toscane en est issue (PIT, 2013).

Pour une caractérisation des « parcs agricoles » en Italie et en Espagne : Définitions, Acteurs, Ressources et Gestions

Les définitions de parc agricole entre espaces, fonctions et acteurs

16D’un pays à l’autre, comme au sein de chacun des deux pays, il n’existe pas de définition unique et partagée des parcs agricoles. En Italie et en Espagne où existent des parcs agricoles depuis une vingtaine d’années, et où d’autres unités sont en cours de création (ex plan paysager de la région Puglia où est mis en place un parc agricole pour la gestion des zones périurbaines), les aménageurs et les politiques ont donné des définitions différentes selon le cas.

17En Italie la référence au niveau national est la loi-cadre sur les aires protégées (Loi N° 394/1991) qui définit des principes pour la mise en place des parcs nationaux et naturels régionaux, et la gestion des zones naturelles protégées. Cette loi-cadre vise à assurer, à promouvoir et à coordonner la conservation et la mise en valeur du patrimoine naturel du pays. Les régions italiennes qui ont mis en place des parcs agricoles se sont basées sur la législation nationale et des législations régionales. Elles ont par ailleurs, prévu l’intégration de cet outil dans les instruments de planification aux échelles administratives intéressées qui sont, dans le cas du parco agricolo della piana, la région toscane, les trois provinces impliquées et les municipalités et, dans le cas du parco agricolo sud di Milano, la province de Milano et les municipalités intéressées.

  • 2 2 - PTCP est un document de planification à l’échelle de la province.

18Le parco agricolo sud di Milano a été défini à partir de la loi régionale (N° 86/1983) selon laquelle le parc agricole est « un parc destiné au maintien et à la valorisation des caractères typiques de l’environnement et du paysage des zones rurales, de leurs valeurs naturelles et semi-naturelles traditionnelles à travers la conservation, la qualification et l’amélioration des activités agro-sylvo-pastorales » (art.16). Le parc a été établi par une loi régionale spécifique (N° 24/1990) concernant l’« Institution du parc régional de ceinture métropolitaine Parco Agricolo sud di Milano ». Celui-ci a été reconnu dans le Plan Territorial de Coordination de la Province (PTCP)2. Giorgio Ferraresi et Anna Rossi, animateurs du parco agricolo sud di Milano, définissent le parc agricole comme une « structure territoriale qui vise principalement à la production primaire, à sa protection et sa valorisation, et même [...] à la jouissance culturelle, ludique, de loisirs, de l’environnement par les citoyens, en termes compatibles avec la destination principale » (Ferraresi, Rossi, 1993).

  • 3 3 - PIT est un document de planification territoriale à l’échelle de la région.

19Dans le document d’intégration du Piano di Indirizzo Territoriale (PIT)3, le parco della piana est défini comme un projet identifié par deux éléments structurels. Le premier élément est constitué par « le continuum des zones agricoles existant encore, qui justifient une occasion extraordinaire de qualifier l’urbanisation qui est pratiquement sur tous les côtés » (PIT, 2013, p. 5). Le second élément est « un ensemble de réseaux capables de décrire à la fois la continuité des zones agricoles et leur facilité d’utilisation comme un grand parc agricole, et les liens entre les zones agricoles et les zones urbaines voisines ». Magnaghi (2012) en faisant référence à ce parc, l’identifie comme un type de parc qui « devrait démarrer sous de nouvelles formes de peuplement rural, constituant un laboratoire pour de nouvelles formes d’établissement et de relation entre ville et campagne, essentiellement applicables à tout le territoire rural. En ce sens, le parc agricole multifonctionnel, au contraire du parc naturel, est une forme vaste, car il réalise de nouvelles économies intégrées entre ville et campagne, de nouvelles formes et applications de la production agro-forestière ; il s’agit donc d’une forme de parc potentiellement extensible à tous les espaces  » (Magnaghi 2012, p128).

20Dans le cas du parco agricolo di Milano, les définitions données d’un parc agricole, aussi bien par des acteurs institutionnels que par des aménageurs et chercheurs, visent à l’expliciter à travers ses fonctions remplies, plus qu’à travers ses espaces et les acteurs qui participant à sa définition et sa gestion. En revanche, la définition institutionnelle du Parco della piana focalise l’attention sur l’espace et ceux du chercheur-aménageur, plusz que sur les relations qui peuvent se dégager entre les acteurs et les espaces (villes et campagnes).

21De même qu’en Italie, les parcs agricoles identifiés en Espagne, ne jouissent pas d’une définition légale propre. Ainsi, le Conseil de Protection de la Nature (CPN) de la région Catalogne, dans son rapport d’activité (1994-1995) définit le parc agricole comme un « espace ouvert et délimité, dont l’objectif est de faciliter, de garantir la continuité de l’usage agricole et de le préserver de toute incorporation au processus urbain, tout en impulsant des programmes spécifiques qui permettent le développement de son potentiel économique, environnemental et socioculturel ainsi que la protection du patrimoine naturel l’environnant » (p40). Une autre proposition de définition peut être tirée du rapport de travaux du Séminaire pour définir la loi de la Catalogne sur les zones agricoles (2008) selon laquelle « un parc agricole ou un espace agricole de gestion spéciale devraient avoir le but spécifiquement de faciliter et d’assurer l’utilisation agricole afin de développer tout le potentiel productif agricole, le potentiel économique en général, social, culturel et environnemental. Cette gestion agricole doit être cohérente et doit se développer de préférence à un niveau supra-municipal » (art.11 p4).

22Donc aussi dans le cas espagnol, chaque parc trouve sa définition et sa légitimation institutionnelle et reconnaissance dans des outils d’aménagement. En tous cas bien que les deux parcs se trouvent dans la région métropolitaine de Barcelone donc dans le même contexte socio-politique leur reconnaissance est faite dans des outils différents.

  • 4 4 - Document de planification territoriale à l’échelle municipale.

23Le Parc agrari de Sabadell est reconnu dans le Plan General Municipal d’Ordenació4 de Sabadell (2000) où il y a des indications sur les objectifs à atteindre pour les parcs périurbains. Ces derniers doivent garantir un équilibre entre l’utilisation récréative des citoyens et la protection des zones boisées grâce à des mesures d’entretien, de régénération. Néanmoins, sur le site du parc de Sabadell, le parc agricole est défini comme « un projet d’aménagement du territoire qui vise à préserver l’espace agro-forestier en assurant la continuité de l’agriculture et de l’élevage (secteur primaire) dans la commune, en les rendant économiquement viables. En outre, il offre des activités de loisirs comme la randonnée pédestre, des ateliers verts, des visites et l’éducation environnementale ».

24Enfin, le parc agrari de Baix de Llobregat est défini dans la présentation du Plan de gestion du parc comme un « outil pour le maintien de l’espace agraire, en développant à la fois l’activité économique qui y est intrinsèque en améliorant en même temps la qualité environnementale. Ainsi l’espace agricole agit comme un élément d’équilibre d’un point de vue environnemental, économique et territorial. Il faut également considérer que le modèle du parc agricole devrait être le résultat des propositions et des contributions des acteurs sociaux et économiques et institutionnelles qui interviennent dans le territoire agraire du delta de la vallée Llobregat » (Boladeras i Serraviñals, 2005).

25Callau et Paul (2007) dans leur réflexion sur l’expérience du parc agrari de Baix Llobregat soulignent comment le mot « parc » « contient implicitement la volonté de créer une dynamique propre d’espace agricole en plus de la préservation » et que d’une part il y a « une connotation de protection de valeurs naturelles et paysagères ainsi que d’usage social du territoire; d’autre part, il a été utilisé ces dernières années pour définir une étendue dotée d’équipements adéquats pour l’objet auquel elle est destinée et dans laquelle est créé un espace agricole de qualité qui parie sur l’avenir » (Callau et Paul, 2007, p. 6). Montasell (2006), directeur du Parc agrari du Baix de Llobregat, affirme que « la différence entre espace agricole et parc agricole est principalement que le second implique la volonté d’intervenir dans la protection, la préservation de son intégration dans le processus d’urbanisation et d’encourager des initiatives pour la revitalisation et la promotion du potentiel économique, environnemental et social » (Montasell, 2006, p. 88).

26Dans ces définitions, on voit émerger la même idée de protéger les espaces agricoles et surtout de développer le potentiel à la fois productif agricole, environnemental, paysager, naturel et culturel. Il s’agit aussi de promouvoir le lien avec la ville et de valoriser la «production» à travers différents types d’économie, en mettent au premier plan le rôle de service public offert par l’exploitation agricole. Une entrée par la multifonctionnalité et les services rendus par ces espaces agricoles est retenue aussi bien que celle de la reconnaissance de l’importance d’une activité agricole rentable et productive.

Le rôle des acteurs locaux dans l’émergence des parcs agricoles

27L’engagement des acteurs et leur rôle dans la définition des parcs et leur périmètre, dans leur gestion sont des éléments importants qui spécifient ces parcs. La dynamique qui se dégage, associant ces acteurs avec les acteurs institutionnels, dans la phase de création des parcs, dans la définition des outils de gestion et les modalités de gouvernance associées est intéressante. Contrairement aux parcs naturels et aux parcs urbains, la majorité des terres agricoles de ces parcs est une propriété privée.

28Dans le cas des deux parcs espagnols, l’Unio de Pagesos (une de plus importants syndicats agricoles) a joué un rôle fondamental dans la phase de création.

29Dans le cas du parc agrari de Baix de Llobregat, leur action a commencée en 1977 avec une campagne de sensibilisation « ‘Salvem el Pla! (Sauvons la Plaine!) ». Cette campagne avait pour objectif, la protection des espaces agricoles à la suite de l’approbation du Plan Général Métropolitain (1976), qui prévoyait des pertes très significatives en termes d’espaces agricoles. Le syndicat a, pendant plusieurs années, fortement soutenu la protection des espaces agricoles surtout pour leur valeur productive à travers une série d’actions et de propositions. En particulier, le syndicat a impulsé en 1980 la rédaction d’un document, énonçant des propositions pour l’aménagement et la protection des espaces agricoles de la vallée du Baix Llobregat. Ensuite, en 1981, un Mémorandum de sauvegarde des espaces agricoles est produit. Enfin, en 1996 la participation à la candidature pour la participation au programme LIFE a été déterminante pour la création du parc (Montasell, 2006 ; Callau et Paul, 2007).

30Le parc de Sabadell a été établi grâce à la pression les agriculteurs des zones périurbaines qui, dans les années 1980, ont vu leurs activités menacées par l’urbanisation. Ils ont réagi pour protéger cet espace productif jusqu’à aboutir à la signature du Mémorandum de Rodal (1987) entre l’Unio de Pagesos et la ville de Sabadell. Ce fait est considéré comme le début de la création du parc agricole parce qu’en signant le protocole, la municipalité s’est engagée à protéger juridiquement l’espace agricole grâce à son classement comme terres agricoles et forestières, et à promouvoir la connaissance et la valorisation de cet espace périphérique auprès de la société civile (Montasell, 2006 ; Freire Trigo, 2010).

  • 5 5 - Une assemblée de maires faisant partie du périmètre du parc qui élit les conseillers, un représ (...)
  • 6 6 - Le comité est composé par un technicienne de la Région, un de la Province, un représentant des (...)

31Dans les cas italiens, le rôle des citoyens est plus important dans la phase de création des parcs. Dans le cas du parco agricolo sud di Milano, en 1985 surviennent deux évènements fondamentaux : à la fois la loi régionale 41/85 sur les zones naturelles protégées qui reconnaît les parcs « de la ceinture métropolitaine » dont celui de Sud di Milano et la création d’une association pour le soutien de ce Parc Agricole. L’association a été créée afin de faire reconnaître l’identité historique, environnementale et culturelle de ces terres agricoles. En 1990, suite à une proposition de loi d’initiative populaire, une loi régionale légifère sur le parc agricole Sud Milan dont la gestion est confiée à la Province de Milan, par un conseil de direction5 et un comité technique6.

32L’expérience mise en place en Toscane est différente. Les espaces entre Firenze-Prato-Pistoia ont été initialement identifiés comme des espaces à protéger dans le schéma directeur de la zone métropolitaine (1990) et après dans le Plan Territorial de Coordination Provinciale (PTCP) de Prato (2008) où on retrouve la proposition de la création du parc urbain de la plaine de Prato auquel sont liées « le parc agricole, la zone protégée du Cascine di Tavola, les zones humides et archéologiques » (PTCP, 2008). Lors de l’élaboration du PTCP, un forum a été mis en place comme lieu d’échange et de discussion pour la mobilisation de la population et des agriculteurs. Le forum a été un outil très important pour arriver à partager des objectifs. Il a également servi comme intermédiaire pour la collaboration entre la société civile et les institutions pour les thématiques du développement rural et agricole.

33Les acteurs (syndicat, association environnementale et culturelle, université, institutions) qui ont participé au forum mis en place dans le processus de planification du PTCP, ont décidé par la suite de finaliser cette expérience avec la création d’un autre forum nommé « Forum per il Parco agricolo di Prato », et d’une Association des Associations pour le parc agricole de Prato. Le forum et l’association ont fait pression sur l’administration communale pour la formalisation du parc et ont envisagé des actions concrètes avec les acteurs locaux. En juillet 2007, l’Association est arrivée à faire signer à l’administration locale un Mémorandum d’entente dans lequel les acteurs ont partagé les principes et les actions à mettre en place, pour la création du parc (Poli, 2012b).

Les modalités de gestion des parcs agricoles

34La définition du périmètre du parc comme la modalité de gestion et les activités à mettre en place ont été définies par des études préalables de diagnostic. Dans la plus grande partie de cas, ils ont été financés par des programmes européens.

  • 7 7 - INTERREG IIIB, Greenlink: Espaces verts périurbains, commencé au début 2006, et le projet INTER (...)

35La Région Toscane, par exemple, a participé à deux projets européens7 qui ont permis de réfléchir, l’un sur l’identification de stratégies de planification « de qualité » des espaces périphériques, l’autre sur des lignes directrices pour la conception des parcs selon une méthodologie commune. En particulier, le second projet visait à identifier la manière dont il fallait faire face aux phénomènes de spéculation et protéger les zones rurales, sauvegardant ainsi les zones rurales encore existantes et améliorant la qualité de vie des citoyens en créant des installations de loisirs.

36Le projet du parc agrari de Baix de Llobregat en Espagne a été activé grâce à un financement européen du programme LIFE qui a permis la mise en place d’étude et d’un diagnostic préalable pour la création du parc.

37L’impulsion et le soutien de ces initiatives passe donc par des programmes issus des politiques européennes en matière environnementale (LIFE) et de cohésion et d’intégration territoriale (INTERREG), de nature plus urbaine qu’agricole. Pour ce qui concerne le parco agricolo sud di Milano, au-delà de certaines mesures du plan de développement rural auxquelles les agriculteurs ont pu accéder il y a eu aussi le support du « programme spécial agriculture ». Ce programme, sous la direction de l’environnement, énergie et développement soutenable de la région Lombardie, soutient des initiatives pour promouvoir une agriculture multifonctionnelle à l’intérieur des Parcs régionaux. Grâce à ce programme, le parc a réussi à développer plusieurs initiatives à partir de la diffusion de techniques durables, en finançant des interventions pour la restauration de l’environnement, par des contrats avec les agriculteurs pour la fourniture de services et la gestion des zones d’importance environnementale (ex. zones humides et les zones boisées) (Bremilla, 2005).

38En ce qui concerne la gestion des parcs agricoles, deux principaux instruments sont adoptés : l’un de nature urbanistique, qui délimite les zones imposant une contrainte sur la destination d’usage, et l’autre de caractère économique avec indication sur les fonctions et les potentialités de développement du secteur agricole.

39Le parc agrari de Baix Llobregat s’est doté de deux plans pour la gestion : le « Pla de especial protecció i millora » (un plan spatial) et le « Pla Gestió i Desenvolupament » (un programme de développement). Le parc agrari de Sabadell est géré par un « Pla général de Ordenació de Sabadell » (plan spatial) et un « Pla director por gestió i el Desenvolupament du Parc agrari de Sabadell », qui identifie cinq lignes stratégiques conçues pour améliorer le développement de l’utilisation des terres agricoles. L’institution se propose d’intervenir activement pour protéger les terres agricoles en appliquant les mesures nécessaires pour promouvoir les activités agricoles grâce à l’amélioration de la technologie et de la modernisation des exploitations agricoles.

40Concernant le parco agricolo Sud di Milano, le parc est doté d’un plan d’aménagement du territoire et de protection du foncier (Piano territoriale di coordinamento), d’un plan de gestion et d’un plan du secteur agricole (art. 17, L.R. N° 24/1990). Le plan pour le secteur agricole est un outil conçu non seulement pour donner des conseils techniques pour améliorer la production et le rôle multifonctionnel des entreprises agricoles, mais aussi pour évaluer l’impact des contraintes sur le paysage agricole et évaluer les compensations financières potentielles (article 19). Cette mesure a également été adoptée pour orienter la gestion agricole vers la défense ou la restauration des éléments paysagers comme les prés humides, le réseau hydrographique, etc. Le rôle du parc a notamment changé dans le temps. Il a débuté avec un enjeu de maîtrise du foncier et il a évolué vers la mise en place de politiques actives pour le maintien de l’activité agricole en développant des partenariats public-privé. Une illustration en est le District de l’économie solidaire (DES), fondé en Décembre 2008, et composé actuellement de 20 fermes biologiques, plus de 40 groupes d’achats solidaires (comme le réseau des AMAP françaises), la finance éthique, six municipalités et autres entités et associations impliquées dans le projet. Le terme DES indique « un projet politique, culturel et économique qui vise à établir un réseau de parties prenantes locales afin de diffuser et de pratiquer l’économie solidaire et la consommation critique dans ses différentes significations » (DES Milano, 2004). La logique est de créer des circuits économiques «alternatifs» basés sur des principes de solidarité, de réciprocité, d’une éthique et de durabilité. Il est destiné à contribuer à la construction d’une nouvelle forme d’économie locale, permettant d’exploiter les ressources de la région (Corrado, 2013).

41Les quatre parcs agricoles pris en compte ont eu le mérite de protéger des terres agricoles à travers une planification de nature urbaine. Le périmètre du parc a été intégré dans les documents d’urbanisme et de planification territoriale et selon les cas, au niveau communal, de la province ou de la région. La planification associée à la création de ces parcs a induit des actions et des initiatives pour promouvoir les activités multifonctionnelles de l’agriculture qui ont aussi permis de développer une économie plus territorialisée.

42Les agriculteurs ont pu, en effet, améliorer leurs produits et diversifier les formes de commercialisation (vente à la ferme ; cueillette, etc.) et leur identité à travers le label du parc (l’artichaut et le poulet du parc Baix Llobregat) jusqu’à arriver à l’activation de filières courtes. Le parco agricolo della piana et le parc agrari de Sabadell ont en effet activé dans la zone du parc la filière du pain à partir de l’initiative « du blé au pain » (GranPrato et Pa de Sant Julià diu Parc agrari Sabadell). Ces dynamiques de projets ont bénéficié de la proximité des centres urbains, qui constituent un grand bassin de consommation pour les parcs.

43Au-delà de l’aspect commercial, les activités touristiques se sont développées, faisant des parcs un lieu de visite pour les touristes et l’espace a été mis à disposition à travers différentes modalités (ouverture des fermes, cueillettes, circuits de balade à pied ou à cheval, etc). En effet un tourisme attentif au paysage agraire est en train de se développer.

44Il est intéressant de remarquer que les processus de reconnaissance des parcs ont souvent eu besoin de plusieurs années pour aboutir (par exemple, le parc de Sabadell a été créé en 2005, mais la première expression d’intérêt pour sa création remonte à 1987 quand la zone a été définie comme « terre non urbanisable »). Pour certains, le périmètre initial change à cause des conflits qui peuvent naître entre territoires et projets de développement peu compatibles avec la protection du parc. Souvent la lenteur de ces processus est due à la rigidité excessive des institutions, le manque d’un cadre réglementaire dans lequel insérer ces initiatives. Cette situation implique chaque fois la nécessité de repartir de zéro pour identifier les objectifs, les activités et les acteurs. Au contraire, les périmètres de certains parcs à l’exemple du parco agricolo sud di Milano, s’avèrent avec le temps peu adaptés. La dimension de ce parc s’est révélée peu appropriée à la gestion du territoire dans son ensemble. Les acteurs du territoire ont eu des difficultés à se reconnaître dans le périmètre du parc comme un ensemble unique. À l’intérieur du territoire du parc des zones de dimensions plus modestes, dotées d’une spécificité physique, paysagère, historique et culturelle se sont affirmés comme le parc du Ticinello, le parc des rizières ou le parc de Muggiano. Ces zones jouissent d’une reconnaissance sociale et sont caractérisées par une étroite coopération entre les agriculteurs et les citadins. Certains de ces organismes de gestion se sont formés dans les années 1980 (parc du Ticinello), d’autres résultent de l’intérêt actuel porté par la population sur l’agriculture et le paysage agraire (parc des Rizières ou parc du Muggiano) (Giacchè et al., 2012).

45Le Parc agraire de Baix Llobregat est considéré comme le symbole d’une agriculture périurbaine viable et un espace où « les vrais protagonistes sont les agriculteurs qui, avec leur production par des méthodes modernes, garantissent leur revenu, recyclent le paysage et l’environnement en proposant des produits de qualité aux citoyens » (Montasell i Dorda, 2007). Néanmoins en 2012, Sheldon Adelson, président et chef de la direction de Las Vegas Sands Corporation, a proposé à la municipalité de Barcelone de réaliser un projet urbanistique de grande ampleur : un gigantesque complexe de casinos au sud de l’Europe, une « VEGAS » européenne (EUROVEGAS) sur les terres agricoles du Parc agraire Baix Llobregat. En 2013, il semblait que le projet serait réalisé à Madrid, préférée à Barcelone, pour des raisons qui n’ont rien à voir avec la protection des terres agricoles et la mobilisation des citoyens et des agriculteurs pour lutter contre la mise en place du projet. Au final le projet sera réalisé en Asie.

  • 8 8 - C’est une modification du plan d’aménagement qui permet la modification d’usage du sol de non u (...)

46De même, le parc agricole sud de Milan risque d’être compromis en raison de la nouvelle route tangentielle de Milan qui se développe sur 85 km à l’intérieur du parc. Par conséquent, la province de Milan a activé une variante8 d’usage des sols dans le plan de coordination territoriale du parc, avec la possibilité d’une réduction des limites et des règles qui protègent le foncier.

47Ainsi, la protection des espaces dans les documents de planification ne semble pas suffisante pour décourager la mise en place d’initiatives économiquement plus rentables que l’agriculture.

Analyse croisée des parcs agricoles italiens et espagnols : vers la définition d’un modèle

48L’analyse bibliographique et les études de cas montrent que des évaluations positives peuvent être exprimées sur les expériences de parcs agricoles, parce qu’ils ont atteint le double objectif de maintien d’une agriculture, à travers le développement économique et du potentiel productif et de création, dans les mêmes lieux, de relations spatiales et fonctionnelles entre ville et campagne.

49A partir des éléments communs aux 4 parcs, on peut essayer de monter en généralité pour définir un modèle de parc agricole.

50Les parcs analysés ont une taille différente mais ils sont tous situés dans des zones intensément urbanisées ou sous forte pression urbaine, alors que l’agriculture n’est que l’une des activités en place sur ces espaces. Cette activité est traditionnelle et la sauvegarde des zones agricoles y devient importante d’un point de vue économique, environnemental et culturel.

51Tous les parcs sont le résultat d’un processus de co-construction où différentes acteurs locaux (institutionnels ou pas) ont joué un rôle important à la fois pour la reconnaissance de la valeur culturelle, sociale et économique des espaces agricoles et pour leur préservation et conservation active à travers un développement économique. La formalisation du projet du parc est déclenchée par un diagnostic de territoire et l’identification des priorités d’actions faites par les acteurs impliqués.

52Les expériences prises en compte dans cet article constituent des formes intermédiaires entre des approches de type top-down et bottom-up. En effet bien que l’initiative soit partie par le bas (syndicat agricole dans les cas espagnols et société civile dans les cas italiens), elle se définit dans un cadre réglementaire élaboré par le « haut » et ce sont les pouvoirs publics qui par la suite ont les outils et les instruments pour la reconnaissance de ces parcs dans les documents d’urbanisme. Ainsi, les décisions des élus, exprimées à travers les documents de façon top-down, sont également portées par les acteurs non-institutionnels qui soutiennent les projets avec une participation active et une approche bottom-up. Ces processus sont donc issus d’un double mouvement d’institutionnalisation des projets des acteurs locaux et de territorialisation des procédures de politiques publiques en se présentant comme des projets intégrateurs (Maraccini et al., 2013).

53A partir des éléments communs aux quatre cas d’étude, on peut tirer des caractéristiques qui peuvent définir un parc agricole et les différencier des autres parcs. Il s’agit de la présence d’un espace co-construit entre les acteurs, du maintien de l’espace et des activités agricoles par des acteurs (institutionnels ou pas) et du renforcement des liens entre villes et agriculture. On essayera de décrire ces éléments qui peuvent nous aider à définir le parc agricole comme un modèle de gouvernance.

S’adosser à un territoire de projet : une condition pour mieux articuler les approches top-down et bottom-up ?

54On pourrait définir les parcs agricoles comme des « pactes sociaux » entre les acteurs impliqués dans leur création et leur gestion : un pacte ville-campagne qui engage les autorités municipales, les agriculteurs et les citoyens (Magnaghi, Fanfani 2010). Le pacte se fonde sur la volonté commune de préserver et de protéger les terres agricoles et le service qu’elles offrent (administration locale), à travers la défense de la fonction économique de l’agriculture (agriculteurs), en tenant compte d’une demande sociale (les citoyens) croissante des produits sains et à « km 0» et de paysage. La réponse à ces nouvelles demandes sociales engage les agriculteurs à adopter un modèle d’agriculture durable et multifonctionnelle capable d’offrir, au-delà des produits agricoles de qualité, des services publics éco-systémiques récréatifs, éducatifs et socio-environnementaux. Les agriculteurs sont les acteurs principaux du parc agricole et doivent avoir les conditions pour faire leur travail d’agriculteurs. Mais il s’agit d’un pacte que les agriculteurs font avec la ville et les citadins. Leur travail doit être capable de répondre aux désirs des habitants, à la nécessité de rendre à la collectivité des services écosystémiques. Les agriculteurs doivent donc être parties-prenantes dans ce processus partagé finalisé à la co-construction du territoire dans lequel se trouve le parc.

Un maintien de l’espace agricole à travers l’engagement des acteurs

55Concernant le cadre réglementaire, il faudrait distinguer les échelles de planification et celles des projets de territoire. Cela pose la question de la fonction des parcs agricoles qui ont eu historiquement une finalité de protection du foncier plutôt que de définition d’un processus socio-économique. Ils semblent être à l’origine d’une dynamique de territoire de projet qui est en train d’émerger comme le montrent les cas présentés. Pour ce qui concerne l’Italie, le niveau régional avec l’outil du Plan paysager semble être l’instrument le plus adapté pour indiquer les orientations sur les différentes morphologies rurales (Poli, 2102). Par contre, la gestion active des espaces agricoles pourrait être mise en place à un niveau pertinent pour un projet de territoire (local, communal, intercommunal, provincial, interprovincial) avec la mise en place de processus de développement territorial intégré où l’agriculture est au centre du projet. A la fin de ce processus, un périmètre peut être défini, qui sert à garantir la maîtrise du foncier, et renforcer le potentiel productif et social des territoires. Le périmètre devrait correspondre au projet intégré de territoire défini par rapport aux circuits et réseaux qui se construisent autour de l’agriculture, mais qui ne vont pas se limiter à un projet sectoriel agricole. La connotation « agricole » du parc signifie que les espaces ouverts sont préservés pour l’agriculture qui construit le paysage agricole et non seulement pour préserver l’image du paysage agricole sans agriculteurs. La nature et les espaces naturels doivent trouver leur place dans le projet intégré et la nature ne doit pas forcément gagner sur l’agriculture.

Articulation ville-agriculture : un lien renouvelé est celui de l’alimentation

56Le parc devient un outil à la fois de maîtrise des espaces et de valorisation et renforcement des liens entre ville et agriculture. Il doit être promu à travers l’engagement mutuel entre les différents acteurs. Le parc agricole peut être conçu comme un lieu de partage d’un projet d’agriculture urbaine qui considère la ville et ses citoyens dans le cadre du même projet territorialisé. Un projet multifonctionnel mis en place à différents niveaux Le parc peut gérer les liens entre les différents niveaux et acteurs concernés, comme pour la gestion des réseaux d’acteurs autour du système alimentaire local. L’alimentation, comme l’ont montré Lamine et al. (2008), met en relation marché, état et société civile et il est possible de construire une gouvernance alimentaire solidaire et partagée autour du projet du parc agricole. En ce qui concerne le marché, les produits et services offerts dans le parc peuvent être caractérisés à la fois comme des biens marchands, en incluant dans le prix les biens non marchands comme des services éco-systémiques (Manrique et al., 2013) rendus par l’entretien des espaces (p.ex. à travers un label qui spécifie ces deux dimensions : les prix du produit et les prix pour l’entretien du territoire). La société civile et l’Etat peuvent co-construire l’espace de projet et le projet lui-même, en articulant les possibles connexions et liens entre les acteurs et les espaces. Cela peut être le cas en partant par la restructuration du système alimentaire qui présente des défis sociétaux (changement climatiques, crise énergétique, augmentation de la population etc).

57En conclusion, on propose qu’un parc, pour se définir « agricole », doit se baser sur un «pacte social» entre les acteurs impliqués qui doivent s’engager dans un territoire de projet à articuler des relations entre ville-agriculture où l’alimentation peut jouer un rôle central pour activer de nouvelles relations socio-économiques.

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Notes

1 1 - Ce parc est un des douze parcs que constitue le réseau des parcs de la Diputaciò de Barcelona dénommé Xarxa des parcs naturels qui fait aussi partie du réseau

2 2 - PTCP est un document de planification à l’échelle de la province.

3 3 - PIT est un document de planification territoriale à l’échelle de la région.

4 4 - Document de planification territoriale à l’échelle municipale.

5 5 - Une assemblée de maires faisant partie du périmètre du parc qui élit les conseillers, un représentant des agriculteurs et un pour les groupes environnementaux.

6 6 - Le comité est composé par un technicienne de la Région, un de la Province, un représentant des syndicats agricoles et un expert sur les questions écologiques et paysagères.

7 7 - INTERREG IIIB, Greenlink: Espaces verts périurbains, commencé au début 2006, et le projet INTERREG IVC Periurban Parks - Improving Environmental Conditions in Suburban Areas.

8 8 - C’est une modification du plan d’aménagement qui permet la modification d’usage du sol de non urbanisable au urbanisable.

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Pour citer cet article

Référence papier

Giulia Giacché, « L’expérience des parcs agricoles en Italie et en Espagne : vers un outil de projet et de gouvernance de l’agriculture en zone périurbaine », Géocarrefour, 89/1-2 | 2014, 21-30.

Référence électronique

Giulia Giacché, « L’expérience des parcs agricoles en Italie et en Espagne : vers un outil de projet et de gouvernance de l’agriculture en zone périurbaine », Géocarrefour [En ligne], 89/1-2 | 2014, mis en ligne le , consulté le 28 mars 2017. URL : http://geocarrefour.revues.org/9372 ; DOI : 10.4000/geocarrefour.9372

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Auteur

Giulia Giacché

Post-doctourante Université de Maringà (Brésil) ggiulia@hotmail.com

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Droits d’auteur

© Géocarrefour

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