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La constructibilité des zones inondables ou la négociation territoriale de la règle PPRI

The suitability for building of zones liable to flooding or the territorial negotiation of Flood Prevention Plans
Elodie Moulin, José-Frédéric Deroubaix et Gilles Hubert
p. 173-182

Résumés

La constructibilité d’un espace inondable nécessite de tenir compte de caractéristiques physiques, à travers l’intensité de l’aléa, mais aussi d’éléments socio-économiques, en prenant en compte le développement de cet espace. Dans un espace donné, cette constructibilité peut être envisagée comme une norme d’application territoriale de la règle du Plan de prévention du risque inondation, fruit de discussions entre les services de l’Etat et les collectivités locales. Au cours des projets, cette norme va ensuite être déclinée, à travers une série de discussions entre collectivités, aménageurs et services de l’Etat, en modalités d’aménagement et en formes urbaines. L’expertise hydraulique est au centre de ce processus de transactions entre ces différents acteurs. Eventuellement associée à d’autres formes d’expertises plus généralistes et bien qu’elle fasse l’objet de négociations entre les acteurs des projets, elle garantit que tout a été fait dans le respect de la sécurité des biens (mobiliers) et des personnes et dans la plus grande « transparence hydraulique ». Toutefois, les formes urbaines qui résultent de ce processus sont souvent mal adaptées à une gestion du risque intégrée. Notre propos s’appuie sur l’analyse approfondie de l’élaboration de deux projets d’aménagement : les Ardoines à Vitry-sur-Seine (94) et l’opération Parc-en-Seine à Villeneuve-le-Roi (94).

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Texte intégral

Introduction

1La politique de gestion du risque inondation comprend de nombreux outils de nature différente tantôt relatifs à la prévention du risque, tantôt à la protection contre le risque, tantôt à la gestion de crise et au retour à la normale. Les acteurs impliqués sont également nombreux : schématiquement, si l’Etat et ses services déconcentrés ont la maîtrise de l’urbanisme réglementaire en zones inondables, au travers de la procédure des Plans de prévention du risque d’inondation (PPRI), il partage ses prérogatives avec les collectivités territoriales en matière de protection dans le cadre de l’élaboration des Plans d’action pour la prévention des inondations (PAPI), ainsi que dans les processus de gestion de crise et de retour à la normale organisés au travers de procédures telles que les Plans communaux de sauvegarde (PCS). Dans tous ces volets de la politique de gestion du risque d’inondation, l’élaboration et l’appropriation locale de la règle de droit est centrale et va conduire à des formes originales de régulation politique des territoires urbains. Dans cette contribution, nous nous concentrerons sur les mesures relatives à l’aménagement urbain, en analysant toutefois la manière dont l’adaptation des règles dans les projets d’aménagement entrent ou n’entrent pas en contradiction avec les objectifs des politiques de protection, de gestion de crise et de retour à la normale.

Problématique

2La centralisation historique de la politique de gestion des risques est aujourd’hui vivement contestée et « le maître-mot devient la ‘territorialisation’ des politiques publiques » (Beucher et Reghezza-Zitt, 2008). A contrario, l’aménagement urbain demeure une prérogative des collectivités territoriales, mais l’Etat, surtout en Ile-de-France et dans les métropoles régionales, développe une politique volontariste d’aménagement au travers notamment de ses Opérations d’intérêt national (OIN). Comment, dans ces conditions, les formes de l’aménagement sont-elles contraintes ou s’affranchissent-elles des règles édictées et mises en œuvre par l’Etat et ses services territoriaux ?

  • 1 Plaquette de la Direction régionale et interdépartementale de l’environnement et de l’énergie en Il (...)

3Deux principaux reproches sont adressés au PPRI, surtout en région Ile de France : en premier lieu, la nature réglementaire de l’outil conduit à des conflits qui peuvent vider de leur cohérence et de leur efficacité les plans (zonages redéfinis au gré de la négociation avec les collectivités territoriales) ; en second lieu, l’échelle d’application administrative départementale ignore les continuités urbaines (Beucher et Reghezza-Zitt, 2008). Cependant, le constat fait par Pierre Lascoumes en matière de politique de l’environnement vaut particulièrement pour la gestion du risque d’inondation : « Comme [dans] la plupart des secteurs d’action publique, la politique française d’aménagement et de protection de l’environnement est essentiellement de type réglementaire » (Lascoumes, 1995, p. 396). L’intégration du risque inondation dans les projets urbains par les acteurs de l’aménagement se fait en effet uniquement à travers le PPRI. Si seul le PPRI est appliqué, c’est parce qu’il est annexé au Plan local d’urbanisme et reconnu comme servitude d’utilité publique, c’est-à-dire qu’il est opposable aux demandes d’occupation des sols. Dans ce sens, il nous semble nécessaire d’étudier l’application de la réglementation en zones inondables et sa traduction en projet urbain. Au PPRI s’ajoute aussi la loi sur l’eau qui « pour préserver le libre écoulement des eaux et le champ d'expansion des crues, peut imposer aux aménagements en lit majeur de compenser leur emprise en volume, en surface et en cote altimétrique de fonctionnement »1. Le PPRI est élaboré selon des normes nationales mais adapté selon le contexte local et les coalitions d’acteurs (Jenkins-Smith et Sabatier, 1993) qui participent à leur élaboration. Les PPRI déterminent, principalement, les zones inondables non constructibles et les zones inondables constructibles, auxquelles sont assorties des mesures constructives. Cette règle occupe un espace interstitiel entre le Droit de l’environnement - source des PPRI - et le Droit de l’urbanisme, puisque que cette règle s’applique aux projets d’aménagement, qu’il s’agisse de logements ou d’activités. L’intérêt de la relation entre territoire et réglementation réside dans le fait que « dans bon nombre de situations, le jeu social autour des règles du droit dans un cadre territorial particulier est un facteur déterminant de la production concrète de l’espace » (Garcier, 2009, p. 89). Parallèlement à ce que démontrent Stéphanie Beucher et Magali Reghezza (2008) dans le cadre de la gestion du risque métropolitaine, nous estimons que, même si l’Etat conserve un rôle central aux côtés des collectivités territoriales dans la gestion du risque, il est laissé une place importante aux acteurs privés dans le domaine de l’aménagement et à l’échelle du projet.

4Non seulement les règles de constructibilité liées au PPRI donnent lieu à des négociations entre l’Etat et les collectivités territoriales lors de l’élaboration du plan pour tenir compte du contexte économique et social local, mais encore ces règles font l’objet d’une interprétation concertée avec les acteurs de la construction lors de l’élaboration des projets d’aménagement. Ces marges de manœuvre, qui résultent de discussions avec les acteurs locaux, peuvent avoir pour conséquence d’éloigner la règle de la prise en compte de la gestion globale du risque. Par globale, nous entendons l’intégration de tous les volets de la gestion des risques, entre autres la prévention, la protection et la gestion de crise.

Méthodes et matériaux

  • 2 « Le Programme d’aménagement d’ensemble (PAE) est un dispositif de participation des constructeurs (...)

5Nous appuyons notre propos sur une cinquantaine d’entretiens semi-directifs réalisés auprès de différents acteurs de l’aménagement entre 2010 et 2013 (élus et techniciens des collectivités territoriales, agents des services centraux et territoriaux de l’administration de l’environnement et de l’aménagement (Direction régionale et interdépartementale de l’environnement et de l’énergie et Unité territoriale de l’équipement et de l’aménagement), aménageurs et promoteurs (publics et privés), architectes, hydrologues des bureaux d’étude). L’article s’appuie sur l’exemple du PPRI du Val-de-Marne et son application à deux projets d’aménagement. Le premier projet est une opération de réaménagement d’anciennes friches industrielles en bord de Seine de 300 hectares dénommée les Ardoines, à Vitry-sur-Seine. Il s’agit là d’une Opération d’intérêt national (OIN), l’aménageur étant l’Etablissement public d’aménagement Orly Rungis Seine-Amont (EPA ORSA). La seconde opération est aussi une réhabilitation de friches industrielles de 12 hectares dénommée Parc-en-Seine à Villeneuve-le-Roi, l’aménageur est un promoteur privé. Ces deux projets ont été retenus car ils représentent deux cas de figure extrêmes et permettent de comparer deux contextes d’aménagement relativement opposés : à Vitry-sur-Seine, l’aménageur est un acteur public, avec des capacités d’ingénierie publique importantes et un territoire à aménager sans commune mesure avec celui du quartier de Villeneuve-le-Roi où l’aménageur est aussi le promoteur. Les formes contractuelles qui lient l’aménageur et le promoteur aux collectivités territoriales sont également très différentes. Dans le cadre des Ardoines, l’EPA ORSA a la maîtrise d’ouvrage pour l’aménagement de ce territoire et se concerte avec la commune à chaque étape du projet, alors qu’à Villeneuve-le-Roi la commune et l’aménageur sont liés par un cahier des charges et un Plan d’aménagement d’ensemble (PAE)2. Nous serons amenés à nous appuyer sur d’autres exemples de projets d’aménagement à des fins de démonstration.

6Nous suivons « la vie » de la règle en nous concentrant dans un premier temps sur la phase d’élaboration territoriale et de prise en compte des projets de développement urbain et, dans un second temps, sur sa mise en pratique dans le cadre de la mise en œuvre « au concret » des deux projets susmentionnés. A l’issue de ces analyses, nous montrerons comment la règle contraint la forme urbaine (le type de bâti, la densité, les choix en matière de desserte…) et nous déterminerons dans quelle mesure la règle est un facteur protecteur ou un facteur d’aggravation du risque.

La territorialisation partielle de la règle

7La première étape de la construction de la règle PPRI dans le Val-de-Marne est marquée par une première phase de négociations entre services déconcentrés de l’Etat et collectivités territoriales autour de la définition cartographique du risque. Cette étape prépare donc l’inscription de la règle dans le territoire.

L’injonction législative à l’élaboration d’une cartographie réglementaire

8La loi n°95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement, dite « loi Barnier », dont sont issus les PPRI, précise quelles zones vont être délimitées par le PPRI. En effet, l’objectif du PPRI est de définir « les zones exposées aux risques » et « les zones qui ne sont pas directement exposées aux risques mais où des constructions, des ouvrages, des aménagements ou des exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles pourraient aggraver des risques ou en provoquer de nouveaux ». Suite à la définition de ces zones, des mesures constructives sont définies, auxquelles vont s’ajouter des mesures de prévention, de protection et de sauvegarde. Dans ce but, les PPRI vont être élaborés à partir d’une carte d’aléas issue d’une expertise hydraulique visant à définir le niveau d’intensité du risque d’après le couplage vitesse/hauteur selon un évènement de référence d’occurrence centennale. Cette étape est un point crucial dans l’élaboration des PPRI, puisque c’est la première étape de définition des niveaux de risque, qui va par la suite impacter l’aménagement des espaces considérés. Selon C. Bayet « les études scientifiques sont réputées aboutir à un « constat objectif » des phénomènes prévisibles en cause. » (Bayet, 2000, p. 134). Cette carte montre, en effet, l’inondabilité supposée objective des zones considérées. Nous verrons plus loin que cette objectivité de l’expertise hydraulique va être questionnée par les discussions entre l’Etat et les collectivités locales. Toutefois, « l'utilité des expertises scientifiques dans le processus de décision dépend moins des preuves intrinsèques qu'elles avancent que de leur possible appropriation comme des références pour l'action» (Ibid., p. 132). En effet, après cette carte des aléas, va être élaborée une carte des enjeux qui détermine quelles sont les zones où sont présents des biens, des personnes ou des activités exposés au risque. La juxtaposition des deux cartes mène à l’élaboration du zonage réglementaire, point nodal du PPRI. Ce zonage va en effet délimiter sur une carte les zones non constructibles et les zones constructibles avec prescriptions. Pour exemple, le zonage réglementaire du territoire de la Seine-Amont, territoire d’appartenance de nos deux cas d’étude les Ardoines et Parc-en-Seine, est présenté dans la figure 1.

Tableau Prescriptions du PPRI de la Marne et de La Seine dans le Val-de-Marne

Tableau  Prescriptions du PPRI de la Marne et de La Seine dans le Val-de-Marne

9Cependant, la loi de 1995 intègre un processus de concertation avec les collectivités territoriales qui vont participer au processus d’élaboration des plans et donner leurs avis sur les expertises. Ainsi, comme le constate J.-P. Le Bourhis (2007 p. 5,) « tout en étant fondée sur des données technico-scientifiques, la carte reste une construction sociale traduisant la vision d’un groupe particulier » et même un état des tensions et des forces entre l’Etat, ses garants territoriaux et les collectivités locales.

Figure Le zonage réglementaire de la Seine-Amont

Source : IAU Ile-de-France

La concertation avec les collectivités prévue par la loi mène à une redéfinition du zonage

10La réalisation des PPRI est une prérogative des services déconcentrés de l’Etat que sont les Directions départementales du territoire, qui vont avoir à traduire la règle en une norme territoriale. Se pose alors la question du « pouvoir personnel de l’agent institutionnel » (Bourdieu, 1990, p. 89) qui, lors de l’application de la règle, peut choisir de le faire précisément ou d’autoriser une « dérogation ». Cependant, dans le cas qui nous occupe, cette « liberté » de l’agent administratif dont parle P. Bourdieu ne se limite pas à l’octroi d’une exception à une règle technique indiscutable, dans la mesure où la règle elle-même prévoit une phase de concertation avec les collectivités. Cette disposition introduit explicitement d’autres formes de pouvoir dans l’élaboration de la règle. Le pouvoir des agents institutionnels est alors largement contrecarré par le pouvoir des collectivités territoriales et les enjeux économiques et de développement urbain. « Le fonctionnaire est à la fois « agissant » puisqu’il peut décider, mais aussi ‘agi’ dans la mesure où son choix est lui-même déterminé par d’autres facteurs » (Lascoumes, Le Bourhis, 1996, p. 58). Dans le cadre du PPRI, le règlement est par essence discutable avec la commune, même si le préfet a le dernier mot.

11Il faut donc distinguer deux processus relativement distincts dans la construction d’une norme territoriale dérivée de la règle générale : d’une part, la construction d’un risque acceptable territorialisé, permettant de concilier protection des individus et développement économique et, d’autre part, le régime de dérogation, permettant à l’Etat et à ses services de se soustraire à la norme lorsqu’ils jugent le territoire stratégique et le risque de « dérive » sous contrôle.

La construction d’un risque acceptable territorialisé

  • 3 PPRI de la Marne et de la Seine dans le Val-de-Marne. Au titre du PPRI, un niveau complet habitable (...)

12Une des spécificités du PPRI du Val-de-Marne réside dans la possibilité, dans les centres urbains ou les zones urbaines denses, de construire une habitation ayant son plancher le plus bas en-dessous des PHEC à condition « qu’au moins un niveau complet habitable » soit situé au-dessus des PHEC (règle dite du « duplex »)3, cet étage pouvant servir de refuge en cas d’inondation.

Un régime de dérogation spécifique aux « espaces stratégiques »

  • 4 « Une grande opération est une opération qui prévoit l’édification sur une unité foncière, d’une ou (...)
  • 5 PPRI de la Marne et de la Seine dans le Val-de-Marne. Les « autres centres urbanisés » sont les esp (...)

13Dans le Val-de-Marne, de nombreuses OIN sont situées le long de la Seine. Alors que le PPRI, dans sa philosophie, s’oppose à la densification des zones inondables, ces zones OIN sont des zones où la règle est assouplie. En effet, on constate que les « grandes opérations »4 sont interdites en zone orange, qui correspond aux « autres espaces urbanisés »5 quel que soit le type d’aléa, sauf pour les OIN. Cette disposition traduit une confiance de l’Etat à l’égard des EPA, principaux aménageurs des OIN, mais représente une dérogation à la règle (Reghezza, 2006) ; c’est ce qu’explique un ancien membre de l’Unité territoriale de l’équipement et de l’aménagement du Val-de-Marne : « En OIN, on pouvait se permettre d’autoriser quelques grandes opérations qui pouvaient faire des plaques parce que l’on savait qu’on avait une planification d’ensemble. Et on savait qu’on allait avoir côté Etat une discussion avec les aménageurs, qui n’allaient pas bétonner le territoire mais avoir une vue d’ensemble du territoire. ». La présence de l’Etat dans la gouvernance rassure les services de l’Etat et conduit à une dérogation ; « le passe-droit apparent est en fait la règle en action » (Lascoumes, Le Bourhis, 1996, p. 63).

14De même, lors de la première phase d’élaboration du PPRI de la Marne et de la Seine dans le Val-de-Marne en 2000, la commune de Villeneuve-le-Roi a fait part aux services de l’Etat de sa volonté de développer une ancienne friche industrielle en bord de Seine, qui deviendra le projet Parc-en-Seine, afin de créer un quartier de logements. Les services de l’Etat ont accepté d’inscrire ce projet comme un site stratégique tout comme les OIN et d’en faire une zone orange hachuré noir, ce qui permettait à la commune d’y développer de grandes opérations. Cependant, à peine approuvé, le PPRI a été révisé et, lors de la révision, les services de l’Etat ont eu la volonté de simplifier sa lecture. Ils ont donc souhaité suPPRImer les sites stratégiques, zones orange hachuré noir (Beucher, 2007). Les services y voyaient par ailleurs une opportunité pour développer une zone d’expansion de crue, ces possibilités n’étant pas si fréquentes en amont de Paris. Toutefois, la commune, arguant de la multiplicité des risques sur son territoire – inondation, bruit, sites SEVESO – et de l’absence d’autres potentiels de développement, a réussi à obtenir des services de l’Etat que cette zone soit maintenue en site stratégique, ainsi qu’on peut le constater dans la figure 1, ce qui a rendu possible le développement du projet de Parc-en-Seine.

15L’intégration de la commune dans le processus d’élaboration du PPRI est, du point de vue des services de l’Etat, d’autant plus justifiée que, par la suite, il revient au maire d’appliquer le PPRI puisqu’il est annexé au PLU et vaut servitude d’utilité publique. L’Etat s’assure ainsi que le PPRI sera appliqué. On retrouve donc, pour l’élaboration de la règle, une coalition de cause entre la commune et les services de l’Etat, comme celle définie par Paul Sabatier : des acteurs se regroupent, parce qu’ils partagent « un ensemble de croyances normatives et de perceptions du monde, et qu’ils agissent de concert afin de traduire leurs croyances en une politique publique » (Sabatier, 2010, p. 49). La construction de cette coalition de cause autour de la traduction de la règle en norme territorialisée n’exclut pas des tensions et des positionnements stratégiques qui donnent à voir à certains moments des oppositions apparemment irréductibles. Comme le fait remarquer M. Reghezza, le risque d’inondation et sa prévention sous la forme d’un PPRI peuvent être un « argument d’opportunité pour s’affirmer face à l’Etat, tout en refusant de porter les responsabilités de cette gestion » (Reghezza 2006).

16Selon S. Beucher (2007), le PPRI spatialise le risque car il élabore « à l’échelle nationale un cadre unique d’action » (p. 491) qui va ensuite être appliqué à l’échelle locale, le plus souvent à l’échelle départementale. On peut donc dire qu’on assiste à une forme de territorialisation du risque dans la mesure où, comme nous l’avons montré dans cette partie, les communes font part aux services de l’Etat de leurs volontés d’aménagement et qu’ensemble ils trouvent la manière d’intégrer ces volontés dans le zonage réglementaire pour ne pas bloquer le développement de la commune. Le zonage qui résulte de cette collaboration constitue ainsi une norme territorialisée qui incarne à la fois un risque acceptable et un régime dérogatoire à la norme.

Mise en pratique de la règle et transformation en territoire

17Nous avons montré que la loi transmettait aux collectivités locales « un droit de regard et de modification du mode de représentation officiel du danger d’inondation » (Le Bourhis, 2007, p. 22). Nous allons voir maintenant que, lors de l’application de la norme aux projets d’aménagement, de nouveaux questionnements et points d’achoppements surgissent.

Transformation de la norme en formes urbaines

18De la loi découle une certaine forme urbaine, puisque l’une des principales mesures, qui est de mettre en sécurité les personnes, inclut une mise hors d’eau du logement et des activités, et donc une forme de bâti qui le permette. Nous prenons ici l’exemple de l’opération Parc-en-Seine à Villeneuve-le-Roi qui respecte strictement le PPRI. Le terrain situé à proximité de la Seine a été déblayé pour laisser plus d’espace à l’eau, l’espace occupé par des maisons individuelles a été en partie remblayé. Ce principe est issu de la loi sur l’eau. Les maisons individuelles ont des structures sur pilotis, toutes les maisons ont au moins un accès hors d’eau, ce qui a priori est un plus pour la gestion de la crise. En ce qui concerne la deuxième partie de l’opération, consistant à construire des logements semi-collectifs et collectifs, les immeubles sont aussi construits sur pilotis avec un premier niveau habitable à 14 cm au-dessus des Plus hautes eaux connues (PHEC). Des parkings souterrains sont créés sur l’ensemble des ilots, aménagés en déblais et ouverts pour être disponibles pour les inondations.

19A priori l’opération respecte strictement le PPRI et les contraintes liées à la loi sur l’eau, concernant les zones d’expansion de crues. Le recours à la pratique du modelé de terrain permet à l’aménageur, tout à la fois de respecter un certain degré d’exposition au risque en fonction de l’affectation des bâtiments et de remplir les obligations de libre circulation des eaux. En remblayant une partie du territoire, dédiée à une zone pavillonnaire, à l’aide des déblais résultant du creusement nécessaire à la construction des logements collectifs, l’aménageur satisfait aux deux types d’exigences. Cependant, on peut noter que ce que le projet doit respecter à l’échelle de l’opération n’a pas de sens à l’échelle de la ville. Même s’il est prévu des issues au-dessus des PHEC pour chaque bâtiment (35,70 m NGF), la voie nouvelle, qui traverse l’ensemble du site, mène, au-delà du périmètre du projet, à une voie préexistante qui elle est au-dessous des PHEC. Il semble que l’aménageur ait au moins partiellement intégré la nécessité d’évacuer les habitants en cas d’événement majeur ; sa responsabilité s’arrête cependant aux limites des parcelles qu’il doit aménager.

20Cet exemple montre comment la règle modèle le projet d’aménagement. Les partis pris architecturaux doivent cependant ensuite être validés par une expertise hydraulique.

Validation des choix d’aménagement par l'expertise hydraulique

21La loi sur l’eau et le PPRI prévoient que tout aménagement à proximité d’un fleuve fasse l'objet d'une expertise hydraulique afin de montrer que les aménagements prévus respectent les principes édictés dans la norme. Cette expertise hydraulique n’est cependant pas sans ambiguïté. Un des principes du PPRI est de « réserver les capacités d'écoulement et d'expansion des crues pour ne pas aggraver les risques pour les zones situées en amont et en aval » (PPRI du Val-de-Marne 2007). Cependant les études hydrauliques, réalisées pour évaluer si le projet respecte la règle, ne sont réalisées qu’à l’échelle d’une dizaine de kilomètres et n’intègrent pas les données d’autres projets d’aménagement situés sur le même bassin versant. En revanche, dans le cadre de l’aménagement des Ardoines à Vitry-sur-Seine, la Direction régionale de l’environnement et de l’énergie d’Ile-de-France a demandé à l’aménageur de procéder à une étude hydraulique sur l’ensemble de son territoire, c'est-à-dire à l’échelle de 12 communes. Cette étude avait été demandée dans le but d’expertiser l’impact des principaux projets d’aménagement en cours sur le régime hydraulique de la Seine, mais aussi l’impact des différents projets les uns sur les autres en termes d’inondabilité. Cette étude a été réalisée par un bureau d’étude hydraulique, spécialisé dans la modélisation des phénomènes sous la maîtrise d’ouvrage de l’EPA ORSA. Un des principaux objectifs est de faire en sorte que le projet respecte la transparence hydraulique, c'est-à-dire que l’aménagement soit le moins possible un obstacle au libre écoulement de l’eau. Cependant, cette étude hydraulique n’a pas, pour l’instant, été traduite en concepts opérationnels. Elle en est restée au stade d’étude et a simplement servi de document de support aux réflexions des architectes-urbanistes qui ont travaillé sur l’aménagement urbain des deux premières ZAC de la zone Seine Gare Vitry et Gare Ardoines. Si l’étude hydraulique inspire quelques principes d’aménagement tels que la définition d’une occupation des sols en fonction du niveau de risque ou le dimensionnement de voies de desserte qui permettent l’évacuation, on est loin de l’idée d’une prise en compte simultanée des impacts de chaque aménagement sur l’ensemble des territoires inondables.

22La situation qui sous-tend cette validation des choix d’aménagement par l’expertise hydraulique est donc une situation pour le moins ambigüe. L’expert est tout à la fois partie-prenante et extérieur au jeu qui se joue entre les services de l’Etat et la collectivité aménageuse ou l’aménageur privé. L’expertise est largement dépendante de la commande. Cette dépendance à la commande est le lieu-commun entre toutes les expertises : « L’expert n’est qu’un mandataire » (Restier-Melleray, 1990, p. 578). Dans le même temps, l’expert est recruté pour ses compétences, mais aussi parce qu’il est extérieur au jeu des acteurs du projet ainsi qu’ « aux enjeux politiques, économiques et techniques » (Terrin, 2006) ou, du moins, il est présumé tel.

23Dans le cas des Ardoines, cette expertise hydraulique est en fait légitimée par un système d’experts à deux étages. Elle se double en effet d’un processus d’expertise « en continu » qui mobilise des experts de diverses natures.

24A un premier niveau, les résultats partiels et définitifs de l’expertise hydraulique ont en effet été suivis et commentés par un « groupe de travail » constitué par des membres de services de l’Etat ou de collectivités territoriales en charge de l’aménagement ou du développement durable. Les membres de ce groupe d’experts devaient proposer des améliorations tout au long de l’élaboration de cette étude. Ainsi les « experts de l’expertise (hydraulique) » sont « bien souvent obligés de rentrer dans le champ de l’action ». L’« affirmation, voire l’intégration de leur rôle au sein du processus du projet » posent des questions quant à leur « neutralité » et « donc (leur) légitimité » (Terrin, 2006).

25A un deuxième niveau, l’EPA ORSA a sollicité des acteurs extérieurs au monde de l’aménagement : chercheurs universitaires urbanistes, ingénieur environnement en bureau d’études, fonctionnaire ingénieur ayant participé à l’élaboration du PPRI… Ce groupe d’experts était chargé de les aider à poser des éléments de principe quant aux questions d’intégration du risque inondation dans le projet urbain, à travers la réduction de la vulnérabilité et l’amélioration de la résilience.

26L’expertise hydraulique est à la base du projet urbain dans ce qu’il a de plus concret : le modelé du terrain, la distribution des parcelles, les formes du bâti… Elle est le fondement de la connaissance en ce qui concerne, pour un projet, le degré d’exposition au risque inondation. En amont, cette expertise est la base de l’adaptation des formes urbaines au risque inondation à travers les prescriptions du PPRI. Dans le même temps, l’expertise hydraulique est le principal mécanisme de contrôle de la légalité du projet urbain. En aval, elle va permettre à l’aménageur ou au promoteur de montrer qu’il a bien respecté la réglementation. Ce mécanisme de contrôle est d’autant plus légitime que cette expertise hydraulique est « encastrée » dans une série d’expertises collectives qui n’impliquent pas que des hydrauliciens (et qui les implique même très peu). Ces expertises collectives viennent sanctionner l’idée que l’expertise hydraulique s’inscrit dans une prise en compte de la vulnérabilité et de la résilience des formes urbaines.

L’influence des jeux d’acteurs dans la retranscription de la norme territoriale

27Les acteurs de l’aménagement sont au premier plan des décisions en ce qui concerne l’application de la règle, mais peuvent être amenés à négocier avec la commune et les services de l’Etat. La norme sera interprétée de manière différente selon les contextes et les acteurs propres à chaque projet. Pour intégrer le risque, deux solutions s'offrent aux aménageurs : soit ils respectent strictement la règle, ce que certains acteurs appellent « l’urbanisme de PPRIi » (parking en rez-de-chaussée et pilotis), soit ils cherchent à surpasser le strict respect des prescriptions du PPRI en mutualisant des contraintes et des opportunités d’aménagement à l’échelle d’un ou plusieurs quartiers ou en intégrant d’autres dimensions du risque, comme par exemple des éléments de retour à la normale en surélevant les voiries. Mais en procédant de la sorte, ils se heurtent parfois à des réticences de la part d’autres acteurs qui interviennent dans la mise en œuvre du projet.

28Ainsi, dans le cadre de l’opération des Ardoines, non seulement, comme le précise le PPRI, les accès à un immeuble devront être hors d’eau, mais à la suite du concours pour désigner les urbanistes des deux premières ZAC, l’EPA et les urbanistes ont souhaité aller plus loin en surélevant les axes principaux. Il a fallu convaincre le Conseil général du Val-de-Marne puisque les voiries étant départementales, c’est à lui qu’il reviendra d’assumer les coûts d’investissement initiaux et les coûts de fonctionnement. La réalisation de cette infrastructure surélevée permettrait l’évacuation des individus vivant en zone inondable et éventuellement de les faire circuler dans le quartier alors que la décrue n’est pas achevée. Cette réalisation supposera la participation de partenaires financiers qui, aujourd’hui, ne sont pas encore identifiés. De manière générale, la question de l’intégration des coûts va souvent être le facteur limitant pour dépasser la simple intégration de la norme dans le projet. Au-delà des coûts, les contraintes de la prise en compte de la norme dépendent aussi des missions des acteurs de l’aménagement. Pour prendre l’exemple d’un autre projet qui présente des similitudes en termes d’échelle avec le projet des Ardoines, nous nous sommes intéressés au projet d’Ivry-Confluence (94). L’aménageur explique que l’interdiction de construire des parkings en zones inondables, qui se traduit souvent par des pilotis et des parkings en rez-de-chaussée, est une aubaine pour les promoteurs ; mais c’est un « casse-tête » pour les aménageurs qui, eux, ont pour mission de faire vivre les rez-de-chaussée. Cette contrainte est aussi soulevée par un membre des services communaux de Vitry-sur-Seine qui veille à ce que les partis-pris architecturaux, et notamment la prise en compte de la règle, soient compatibles avec les objectifs de la ville, principalement ceux qui visent à développer son activité productive. En ce qui concerne le surélèvement des voiries, la commune pose la question de son utilité sachant que ces voiries surélevées mèneraient à des zones inondables où les voiries ne sont pas surélevées.

29Par ailleurs, l’interprétation de la norme peut être aussi l’objet de conflits. Sur la zone pavillonnaire de l’opération de Villeneuve-le-Roi, l’aménageur a voulu créer des jardins d’hiver attenant aux maisons. Les services du contrôle de la légalité de la préfecture ont considéré comme illégale l’autorisation de permis de construire accordée par le maire. En effet, pour les services de l’Etat, les jardins d’hiver sont considérés comme une entorse au PPRI car situés au-dessous des PHEC. Par la suite, l’aménageur et la commune sont allés jusqu’à évoquer une annulation du permis de construire. L’aménageur argumentait que les jardins d’hiver n’avaient pas à être au-dessus des PHEC, puisqu’ils étaient considérés comme des « annexes » au titre du PPRI, car non chauffés, séparés de la maison par une porte et comptabilisés, lors de la commercialisation, comme de la surface utile et non habitable. Pour les services de l’Etat, suivis par la suite par la commune, la surface des jardins d’hiver étant de 20 m², ils représentaient le plus beau volume de toute la maison et personne ne pouvait présager de l’usage futur qu’en feraient les habitants. La mairie a finalement choisi de « régulariser » le permis de construire : sans l’annuler totalement, les services d’urbanisme ont exigé de l’aménageur qu’il rehausse ces jardins d’hiver au-dessus des PHEC ou qu’il les remplace par des terrasses. On remarque ici le rôle de contrôle de l’Etat, qui vient ainsi réaffirmer son pouvoir à travers la possibilité qui lui est offerte d’annuler un permis.

30Les aménageurs peuvent aussi être confrontés à une imbrication de réglementations à prendre en compte (risque inondation et risque incendie). Ce genre de contrainte inhérente aux règles de construction peut cependant être surmontée et va avoir des conséquences en termes de densité d’habitants finalement installés dans les zones inondables. Par exemple, dans le cadre de l’opération de Villeneuve-le-Roi, la réglementation en termes d’incendie est venue s’interposer avec la règle du PPRI qui précise qu’il ne faut pas que les bâtiments gênent la circulation de l’eau à plus de 30%. Comme l’explique l’aménageur : « le PPRI nous impose d’être ajouré en partie pour pouvoir laisser rentrer l’eau […], au départ on avait prévu d’ouvrir toute la hauteur ce qui nous nous arrangeait mais les pompiers ont refusé parce que ça faisait passage de fumée […], donc on a fait des toutes petites ouvertures qui sont justes pour le PPRI strict minimum». De plus, avec l’intervention des pompiers et l’impossibilité d’ouvrir complètement les parkings, l’aménageur a démontré à la mairie que le premier niveau à prendre en compte était le premier étage et a réussi à réaliser un étage supplémentaire tout en respectant le PLU. Ceci implique aussi une augmentation de la densité dans cette zone inondable, ce qui n’a été pris en compte par aucun des acteurs. Finalement avec les adaptations dont est l’objet la règle, que reste-t-il du risque ?

La règle, facteur de protection ou facteur de risque

31Il est souvent constaté que l’espace n’est pas représenté de manière adaptée dans le droit (Garcier, 2009, p. 77).. Romain Garcier, pour le démontrer, reprend la thèse de Magali Reghezza qui montre qu’à travers un unique outil réglementaire comme le PPRI et une servitude selon l’aléa, « la puissance publique s’interdit de prendre en compte, d’une part l’inégale vulnérabilité des espaces, d’autre part les effets en chaine induits par une inondation » (Garcier, 2009, p. :77-78).

Territoire et gestion intégrée du risque au regard de l’application de la norme

32L’application stricte de la règle ne permet pas de penser en termes de bassin-versant puisqu’elle s’applique à la parcelle et n’incite donc pas les aménageurs ou promoteurs à penser le risque à une échelle plus large. Cependant, la réflexion à l’échelle du bassin-versant paraît être la mieux adaptée à la gestion du risque inondation, seule politique de l’eau dépendant, le plus souvent, des limites administratives, alors que depuis les années 1960, le bassin- versant est devenu « le cadre de la politique de l’eau » (Ghiotti, 2006, p. 11). Une réflexion en termes d’aménagement, sur une zone de 300 hectares comme les Ardoines, semble être une approche adaptée à tous les enjeux que revêt une opération d’urbanisme ; il est possible d’étendre cette réflexion à la gestion des risques dans le cadre de cette opération d’aménagement. Cependant, l’échelle du bassin-versant peut, elle aussi, se heurter au processus et aux échelles temporelles, souvent longues, de l’aménagement. A l’origine, le plan-guide sur les Ardoines prévoyait un terrassement de la zone afin de répartir spatialement les activités et les aménagements en fonction de leur vulnérabilité au risque d'inondation. Ce terrassement et cette organisation spatiale se traduisaient de la façon suivante : les infrastructures stratégiques étaient placées sur le niveau le plus haut afin qu’elles ne soient inondables que par une crue centennale alors qu’un parc était inondable pour une crue vingtennale, le niveau intermédiaire étant réservé à des bâtiments d’activité et de logement. Même si ce concept est aujourd’hui remis en question pour des raisons de maîtrise foncière et de coûts, il était d’ores et déjà remis en question par le PPRI. En effet, le PPRI et la loi sur l’eau prévoient un système de compensation à proximité d’un espace imperméabilisé, c'est-à-dire que toute opération de remblaiement doit être compensée en déblayant un volume identique à proximité. Cependant, avec ce système de terrasses, la compensation se serait faite dans le temps en fonction de la disponibilité des terrains et de la maîtrise urbaine. De l’aveu même d’un ancien membre de la DDE, qui a participé à l’élaboration de la règle : « on voit bien qu’il y a des choses qui n’ont pas forcément été imbriquées, mais on était infichus d’écrire une règle d’ensemble des compensations en 2007 ». Ici, la réglementation se heurte aux échelles temporelles de l’urbanisme, qui sont plus longues, un projet aujourd’hui est pensé à l’horizon 2025 ou 2030, alors que la règle suppose un traitement immédiat des compensations.

33A la déconnexion entre la règle et le territoire du risque s’ajoute aussi une déconnexion de la règle avec une gestion globale du risque. En effet, même si l’application du PPRI permet une certaine interaction des acteurs du projet d’aménagement à travers des discussions et des compromis autour du risque inondation, l’application stricte du PPRI ne permet pas une intégration globale du risque inondation, c’est-à-dire l’intégration de la gestion de crise. Le PPRI prévoit pourtant, dans les mesures de prévention de protection et de sauvegarde, l’élaboration d’un Plan communal de sauvegarde (PCS) dans les deux ans qui suivent l’élaboration du PPRI, avec pour principal objectif d’organiser les services communaux lors de la survenance d’une crise. Vitry-sur-Seine et Villeneuve-le-Roi, les deux communes considérées dans cet article, ont réalisé leur PCS sans pour autant que la gestion de crise soit connectée à l’aménagement. En effet, même si bien souvent les accès aux bâtiments et même certaines voiries principales sont construits hors d'eau, ils mènent souvent à des voiries situées au-dessous des PHEC. Ceci renvoie au fait que les aménagements sont rarement développés sur des espaces vierges, mais au contraire s’insèrent dans un tissu préexistant. Cette simple application de la règle conduit aussi au fait que l’intégration du risque, notamment en matière de gestion de crise, s’arrête aux frontières du projet. On pourrait supposer que l’EPA, aménageur des Ardoines, qui conduit une étude de maîtrise d’œuvre urbaine et paysagère à l’échelle de son territoire et à l’aide de l’étude hydraulique qu’elle a réalisée, a les moyens d’engager une réflexion sur la réduction de la vulnérabilité et une gestion de crise sur l’ensemble de son territoire. Les entretiens tendent au contraire à montrer qu’en tant que grand ensemblier urbain, l’aménageur n’envisage pas la gestion de crise comme étant de son ressort, tout au plus envisage-t-il « de sensibiliser les gens ». Au final, force est de constater que, malgré la différence d’échelle entre les deux projets des Ardoines et de Parc-en-Seine, malgré deux processus d’expertise assez différents, les processus d’élaboration des deux projets d’aménagement conduisent à des résultats relativement semblables. Toutes choses égales par ailleurs, les deux projets aboutissent à une « mise hors d’eau » des personnes et des biens mobiliers (exception faite des voitures) et à la possibilité d’évacuer les personnes grâce aux voies de dessertes proches ou au-dessus des PHEC.

L’Etat, auteur et producteur de la règle

34Finalement, l’Etat se retrouve au début et à la fin du processus d’intégration du risque à travers le PPRI. A partir du moment où les services de l’Etat chargés du contrôle de la légalité ont approuvé le permis de construire, cela signifie que la prise en compte du risque inondation est suffisante à leurs yeux. L'aménageur privé sur l’opération Parc-en-Seine à Villeneuve-le-Roi peut dès lors affirmer que la façon la plus poussée d’intégrer le risque c’est d’appliquer la règle :

35« On est déjà suffisamment contraints par un PPRI, un PLU, par tout ça, nous on estime que le niveau de sécurité est déjà bien élevé du coup c’est pour ça qu’on ne gratte pas les problématiques en plus » (responsable d’opération chez un aménageur privé, 2012),

36« Une fois que le dossier il est instruit, il est quand même instruit par les services, ils émettent un avis favorable, ils émettent un avis favorable, on a pris toutes les préconisations tout est intégré » (directeur de l’aménagement chez un aménageur privé, 2012).

37Pour de nombreux acteurs interrogés, la gestion du risque inondation demeure avant tout une mission de l’Etat. Ce principe est mis en avant par la plupart des acteurs de l’aménagement interrogés et leur permet de s'exonérer de toute responsabilité hors de la sécurité physique des individus. Les collectivités ont donc du mal à s’approprier le risque (en dehors de la procédure PPRI) d’où l’intérêt d’outils comme les PAPI, peu connus encore par les aménageurs et peu publicisés par les collectivités locales, en tout cas pour ce qui concerne nos cas d’études. L’Etat a des difficultés pour trouver des relais de sa politique de prévention du risque inondation à une échelle plus locale. Pour l’instant, les services du contrôle de légalité sont les garants de l’application du PPRI et donc de l’intégration du risque inondation dans les projets.

Conclusion

38Les deux projets d’aménagement présentés nous ont permis de voir concrètement comment le PPRI, à travers ses prescriptions, est un instrument de régulation de l’aménagement des territoires inondables. A chaque étape de la vie de la règle, des marges de manœuvre sont dégagées par les différents acteurs de l’aménagement, qui permettent de tenir compte du risque inondation dans l’aménagement tout en rendant possible une certaine souplesse en fonction des projets de développement territorial de la collectivité locale concernée. On peut donc dire que l’objet réglementaire s’applique à un territoire par l’adaptation qui en est faite par les acteurs : services de l’Etat, collectivités territoriales et aménageurs. « La politique de prévention des risques naturels consiste avant tout à ‘dire le risque’, c'est-à-dire à la fois à le décrire et à l'afficher comme problème public » (Bayet, 2007, p. 146). Dans ce but, on peut dire que l’élaboration et l’application de la règle remplissent cet objectif par les relations qu’elles créent entre les acteurs. Dans un premier temps, les services de l’Etat et les collectivités territoriales cherchent à faire coïncider la règle avec les différents projets de développement locaux. Dans un second temps, le PPRI permet une série de transactions entre les acteurs d’un projet d’aménagement autour du risque inondation. Si l’on considère les processus de traduction de la règle en norme territoriale et de traduction de la norme territoriale en formes urbaines, on peut dire que le PPRI autorise la construction d’une coalition d'acteurs autour de la gestion du risque qui stabilise une définition du risque à deux dimensions : la mise hors d'eau individuelle et la transparence hydraulique du projet d’aménagement. Cependant, cette définition à deux dimensions est impropre à intégrer la gestion de la crise dans le projet d'aménagement. Par ailleurs, par l’application de la règle à la parcelle, elle ne permet pas réellement d'intégrer la problématique de la vulnérabilité du territoire qui est, elle, fonction des réseaux et des modes de fonctionnement des populations qui occupent le territoire. Elle ne prend pas non plus en compte la problématique du retour à la normale après une situation de crise. La règle PPRI représente toujours le seul moyen d’intégrer le risque au territoire à l’échelle du projet d’aménagement, mais cet outil peine grandement à faire que les acteurs de la construction intègrent la sauvegarde des personnes dans leurs stratégies.

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Bibliographie

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Loi n°95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement, dite « loi Barnier ».

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Notes

1 Plaquette de la Direction régionale et interdépartementale de l’environnement et de l’énergie en Ile-de-France, Unité Territoriale Eau, cellule Paris Proche Couronne, fiche sur la prévention des inondations (2012)

2 « Le Programme d’aménagement d’ensemble (PAE) est un dispositif de participation des constructeurs au financement, en tout ou partie, d’un programme d’équipements publics qu’une commune, ou un EPCI, s’engage à réaliser, dans un secteur déterminé, pour répondre aux besoins des futurs habitants ou usagers des constructions à édifier de ce secteur » Source : www.outil2amenagement.certu.developpement-durable.gouv.fr

3 PPRI de la Marne et de la Seine dans le Val-de-Marne. Au titre du PPRI, un niveau complet habitable est un niveau « dont la Surface hors œuvre nette (SHON) est supérieure à 30% de la SHON affectée à l’habitation ».

4 « Une grande opération est une opération qui prévoit l’édification sur une unité foncière, d’une ou plusieurs constructions nouvelles comprenant au total plus de cinq logements ou représentant au total plus de 500m² de SHON », définition extraite du PPRI de la Marne et de la Seine dans le Val-de-Marne.

5 PPRI de la Marne et de la Seine dans le Val-de-Marne. Les « autres centres urbanisés » sont les espaces qui ne sont pas considérés comme des « centres urbains », des « zones urbaines denses » ou des « espaces naturels »

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Table des illustrations

Titre Tableau Prescriptions du PPRI de la Marne et de La Seine dans le Val-de-Marne
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Pour citer cet article

Référence papier

Elodie Moulin, José-Frédéric Deroubaix et Gilles Hubert, « La constructibilité des zones inondables ou la négociation territoriale de la règle PPRI », Géocarrefour, vol. 88/3 | 2013, 173-182.

Référence électronique

Elodie Moulin, José-Frédéric Deroubaix et Gilles Hubert, « La constructibilité des zones inondables ou la négociation territoriale de la règle PPRI », Géocarrefour [En ligne], vol. 88/3 | 2013, mis en ligne le , consulté le 30 avril 2017. URL : http://geocarrefour.revues.org/9143 ; DOI : 10.4000/geocarrefour.9143

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Auteurs

Elodie Moulin

Laboratoire Eau, Environnement et Systèmes Urbains, Université Paris-Est, Ecole des Ponts – Paritech, 6, 8, avenue Blaise Pascal, Cité Descartes, Champs-sur-Marne, 77455 Marne-La-Vallée Cedex 2 elodie.moulin@leesu.enpc.fr

José-Frédéric Deroubaix

Laboratoire Eau, Environnement et Systèmes Urbains, Université Paris-Est, Ecole des Ponts – Paritech, 6, 8, avenue Blaise Pascal, Cité Descartes, Champs-sur-Marne, 77455 Marne-La-Vallée Cedex 2 jfd@leesu.enpc.fr

Gilles Hubert

Laboratoire Eau, Environnement et Systèmes Urbains, Université Paris-Est, Département de Génie Urbain de l’Université de Marne-la-Vallée, Bâtiment Lavoisier, rue Galilée, Champs-sur-Marne, 77455 Marne-La-Vallée Cedex 2 gilles.hubert@univ-mlv.fr

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