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Ressources locales et développement territorial dans les très petites communes : un potentiel en question

Local resources and territorial development in very small municipalities: a potential called into question
Jean-Baptiste Grison
p. 75-86

Résumés

En France, l’émiettement de la trame municipale est tel que de nombreuses communes rurales, très peu peuplées, fonctionnent avec des ressources très limitées, alors que les enjeux de développement local dans ces espaces se sont profondément renouvelés ces dernières décennies. Une enquête réalisée en 2007, auprès des maires de 550 communes ayant compté moins de cinquante habitants lors d’un recensement au moins entre 1962 et 1999, avait pour objectif de comprendre la situation de ces localités, leurs réalisations et projets à venir, mais aussi la perception, par les édiles concernés, de leur autonomie municipale, ainsi que leur positionnement vis-à-vis de l’intercommunalité. Les résultats observés, suivis de quelques exemples plus développés, montrent que malgré des ressources humaines et matérielles très réduites, certaines localités parviennent à faire aboutir des projets d’amélioration de la vie locale. Cependant, dans de telles situations, l’engagement des acteurs locaux est capital, de même que la qualité de l’intégration intercommunale.

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Texte intégral

Introduction

1Les institutions politiques en milieu rural sont un des leviers les plus importants dans la mobilisation des ressources des territoires. D’une part, par les crédits qu’elles mobilisent, d’autre part, par leur capacité à fédérer des acteurs et des compétences de divers niveaux, elles contribuent à l’aboutissement d’actions et de projets déterminants. Mais ces institutions sont aussi caractérisées par une organisation particulièrement complexe, partagée en une superposition de structures qui trouvent leur cohérence à des échelles différentes et interagissent sur un même lieu. Dans ce qui est couramment appelé un « mille-feuilles » administratif, la municipalité représente l’élément le plus fin, le plus petit par l’étendue de sa circonscription territoriale, mais aussi le plus familier des citoyens d’une localité.

2Les 36 700 municipalités françaises sont de tailles très diverses et, parmi elles, plusieurs centaines comptent moins de cinquante habitants : cet article s’attardera sur ces dernières. Or, il est souvent prétendu qu’en deçà d’un certain seuil démographique, ces collectivités locales perdent de leur pertinence et de leur efficacité dans le développement local. Mais concrètement, quelles sont les difficultés rencontrées par les plus petites communes ? Quelles actions, quels projets spécifiques peuvent-elles ou ne peuvent-elles pas mener, par rapport aux compétences qui leur sont imparties ? Quelles sont les conditions, les ressources, qui favorisent le dynamisme, malgré sa taille, d’une entité très peu peuplée ? Dans quelle mesure leurs particularités permettent-elles de parler de modèles originaux de gestion et de développement territoriaux ?

3L’évolution du statut de la structure municipale, parallèle à celle des populations rurales, donne la mesure du renouvellement des enjeux en cause. Ensuite, le dépouillement d’une enquête diffusée auprès de plusieurs centaines de maires de très petites communes permet d’aller plus loin sur une vision plus concrète de la vie de ces localités. Enfin, quelques exemples approfondis rendent compte de la diversité des dynamiques possibles.

Le morcellement communal et les très petites communes : des enjeux géographiques

4La trame communale française héritée de la Révolution correspond, le plus souvent, à celle des villages, anciennes paroisses de l’Ancien Régime. Cette trame est très inégale, et pourtant, toutes les municipalités, quelle que soit leur population, ont les mêmes compétences et les mêmes obligations. Ces dernières se sont plutôt accrues au cours de leurs deux siècles d’existence, alors que le nombre de communes a peu évolué et que les déséquilibres démographiques du territoire national se sont accentués.

Les très petites communes, un héritage en voie de stabilisation

5Une base de données a été constituée avec toutes les communes françaises qui ont compté moins de cinquante habitants lors du recensement de 1999, auxquelles ont été ajoutées les municipalités dont la population se situait en dessous de ce seuil lors d’un recensement précédent, entre 1962 et 1990. Le premier ensemble représente au total 1 061 entités, le second 575, soit 1 636 localités pour toute la base (4,5% des communes françaises).

6La carte de répartition des unités concernées par notre étude est assez intéressante, dans la mesure où d’importantes inégalités régionales sont à retenir (fig. 1). Ainsi, les régions de la façade atlantique sont globalement peu concernées. Les principaux ensembles de concentration sont d’abord les plateaux du Nord-Est, des Ardennes au Jura en passant par les confins du Bassin parisien, les Pyrénées et leur piémont ; viennent ensuite les Alpes du Sud et la Châtaigneraie corse. Dans une moindre mesure, ces entités sont présentes dans la majeure partie du Massif central (avec la particularité d’une « apparition » récente dans la plupart des cas, suite au fort dépeuplement de ces régions), ainsi que dans le Bassin parisien et les régions limitrophes (hormis l’Est déjà nommé). Les Alpes du nord, le Bassin aquitain, le Poitou et le Val de Loire sont peu ou pas concernés (Grison, 2010).

Figure 1 – Localisation des communes de moins de 50 habitants en France

Figure 1 – Localisation des communes de moins de 50 habitants en France

7Des communes de moins de cinquante habitants ont toujours existé sur le territoire national. Cependant, le phénomène s’est amplifié tout au long du vingtième siècle, pour atteindre son maximum au recensement de 1990 (environ 1 100 entités concernées), avant un léger recul dans la période récente (1 061 en 1999, puis 955 en 2006, 926 en 2008). Ces tendances laissent à penser que dans l’ensemble, la répartition des municipalités françaises par classes de population se stabilise, après plusieurs décennies de croissance des déséquilibres.

8Ces constats nous amènent à deux hypothèses : d’une part, la décroissance jusqu’à des niveaux très bas du nombre d’habitants n’est pas une impasse en soi, comme certains ont tenté de le démontrer en défendant des « seuils de dépopulation » (Roussel, 1987). Les très petites communes, qui sont souvent aussi les plus périphériques, bénéficient de ressources qui leur permettent de rebondir. D’autre part, l’existence d’entités de moins de cinquante habitants étant courante dans les principales régions concernées depuis maintenant plusieurs décennies, il y a bien des mécanismes qui leur permettent de se maintenir à long terme, même en conservant des effectifs très réduits.

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Une demande croissante d’action locale

10L’exode rural, puis la péri-urbanisation, l’accroissement des mobilités et le développement tous azimuts des communications ont généré un brassage menant peu à peu à une uniformisation sociologique à peu près générale entre les espaces urbains et ruraux. Cela signifie que les attentes des populations, leurs aspirations, leurs fréquentations, tendent à la convergence dans l’ensemble des 36 000 communes. En pratique, pour les plus petites d’entre elles, ce qu’on pourrait qualifier d’urbanisation de la société se traduit de plusieurs manières.

11Tout d’abord, la demande de services s’est accrue et diversifiée, en lien avec la multiplicité des parcours des nouveaux habitants : services à la petite enfance, aide aux personnes âgées, action sportive et culturelle… Ces nouvelles demandes nécessitent de mobiliser de nouvelles ressources, ce qui pour les petites communes n’est pas toujours facile, et implique le plus souvent le passage par la coopération intercommunale. D’autres compétences municipales ont pris de l’importance à la fin du vingtième siècle, tant par les changements sociologiques et fonctionnels des espaces ruraux, que par les lois de décentralisation de 1982, qui ont accru les responsabilités locales : les domaines de l’urbanisme et du logement sont particulièrement concernés.

12Ensuite, des exigences de qualité de plus en plus sensibles, également guidées par le principe de précaution, se traduisent par un durcissement de normes imposées aux communes par les lois gouvernementales, dans plusieurs secteurs clés de l’administration locale. Ainsi, des milliers de municipalités ont dû refaire, ces dernières années, leurs réseaux d’adduction d’eau potable et surtout d’assainissement ; les dispositifs de sécurité incendie, de sécurisation des équipements et bâtiments publics sont aussi à l’ordre du jour. Ces dépenses imposées, outre les parts importantes qu’elles mobilisent dans les budgets locaux, font peser sur les maires de lourdes responsabilités.

13Enfin, les contextes territoriaux contrastés entretiennent des logiques de compétitivité d’un espace à l’autre. La recherche de nouvelles ressources économiques permettant de faire face aux nouveaux défis de l’espace rural passe souvent par la valorisation de spécificités locales, dans un but touristique, agricole ou tout simplement de recherche de financements. Par ailleurs, les espaces ruraux font l’objet d’investigations et de pressions parfois importantes : ici, sous l’influence périurbaine, des promoteurs tentent de négocier une extension du village, tandis que des associations locales luttent pour la préservation du cadre de vie et refusent toute extension supplémentaire ; là, des maires sont partagés entre l’intérêt financier de l’implantation d’un parc éolien, et l’inquiétude des populations quant aux nuisances à craindre…

14Cette évolution sensible des demandes en matière d’administration locale, conjuguée à l’évolution législative en faveur de la décentralisation et du développement local, a contribué à donner à l’élu, et tout particulièrement au maire, un rôle de plus en plus important. Or, en milieu rural, plus la commune est de petite taille, plus le maire est susceptible de se retrouver isolé dans ses démarches, le nombre d’adjoints étant réduit et leurs indemnités minimes. Dans cette étude, nous avons émis l’hypothèse que les très petites communes, celles qui ne comptent que quelques dizaines d’habitants, ne peuvent pas apporter les mêmes réponses que les entités plus importantes aux nouvelles problématiques de l’espace rural. Ainsi, la taille des communes est une source de différenciation spatiale qu’il est pertinent d’analyser, d’un point de vue géographique.

15Dans ce cadre, la notion de ressources relative aux municipalités recouvre plusieurs aspects. Il est clair que la question financière et la capacité d’investissement restent déterminantes. Cependant, les ressources humaines permettant de répondre aux nouvelles attentes et exigences locales ou légales sont aussi à considérer : il en va de la capacité de mise en œuvre et de suivi des différentes actions, tant en termes de compétences que de disponibilités des acteurs locaux.

L’action des conseils municipaux : une enquête dans les communes de moins de cinquante habitants

16L’objectif de l’enquête, diffusée par courrier auprès des maires des 1 636 communes concernées par notre étude, était principalement de recenser les actions et préoccupations des élus, et de les mettre en relation avec d’autres caractéristiques connues, de telle sorte que l’on puisse esquisser des modèles de gestion locale. Dans cet article, nous traiterons en priorité les questions relatives à l’énumération des actions et préoccupations des dernières années, ainsi que celle des projets envisagés. Sur l’ensemble des questionnaires diffusés, 547 réponses ont pu être traitées, soit un peu plus du tiers de la population de départ, ce qui constitue un échantillon suffisant pour dégager des tendances signifiantes. Par ailleurs, la répartition géographique des questionnaires retournés n’observe pas de différences fondamentales avec celle de l’échantillon initial, si ce n’est une légère sous-représentation de la Corse (13% de réponses). Ailleurs, le taux de réponse s’échelonne entre 25 et 50%, avec un chiffre proche de la moyenne dans les régions de forte concentration de très petites municipalités. Nous considérons donc que la ventilation des réponses n’est pas de nature à biaiser les résultats observés.

La typologie des réponses : entre actions contraintes et innovations politiques, la double fonction des maires

17En cumulant les actions / préoccupations et les projets des conseils municipaux (deux questions différentes dans le questionnaire), 3 261 éléments de réponse ont été répertoriés, soit 2 241 dans la première rubrique, et 1 020 dans la seconde. Ce décompte est le résultat d’un recodage manuel sous forme de liste d’événements mentionnés, le questionnaire appelant une réponse libre. En moyenne, les maires ont ainsi indiqué quatre actions ou préoccupations passées ou en cours, et deux projets. L’ensemble des éléments de réponse a été classé par thème et type de contenu dans le tableau suivant (tabl.1).

18Les réponses ont d’abord été classées en trois grandes catégories : en premier lieu, les tâches « contraintes », l’entretien courant et les charges obligatoires, c’est-à-dire les activités auxquelles les conseils municipaux ne peuvent réellement se dérober. Ces éléments ne répondent pas à une volonté politique marquée, dans la mesure où ils sont soit imposés de l’extérieur (par exemple, la mise aux normes de l’assainissement), soit nécessaires pour le fonctionnement de la vie locale (entretien des bâtiments publics, des réseaux, etc.). La deuxième grande catégorie concerne les discussions à propos de sujets qui ne constituent pas des actions en soi, mais des préoccupations en cours. Le principal thème abordé dans cette rubrique est l’intercommunalité. Enfin, le troisième champ de réponse rassemble les actions à caractère davantage politique, dans la mesure où elles relèvent d’initiatives locales libres.

19Le principal enseignement de cette partition est le poids prépondérant de la première catégorie dans les actions passées ou en cours, tandis que les rapports entre la première et la troisième sont plus équilibrés lorsqu’il s’agit des projets (la deuxième devenant alors plutôt marginale). Au total, cette première catégorie rassemble presque 50% des éléments de réponse cités, contre un peu plus de 12% pour la deuxième et 38% pour la troisième. Cela signifie que le premier rôle des petites municipalités consiste à accomplir des tâches pour lesquelles elles n’ont pas réellement de liberté d’action. En même temps, la présence de près de 40% d’actions ou de projets non contraints témoigne malgré tout d’une certaine vitalité dans les municipalités qui les mentionnent (c’est-à-dire les trois quarts de l’échantillon). En somme, ces réponses reflètent la double fonction du maire : personnalité politique élue par ses concitoyens, et représentant de l’Etat en tant que chef de la police et de l’exécutif local.

Tableau 1 : Typologie des actions, préoccupations et projets des conseils municipaux

Tableau 1 : Typologie des actions, préoccupations et projets des conseils municipaux

Source : J.-B. GRISON, mai 2008.

Le poids des actions contraintes

20Le poids prépondérant des actions liées à la gestion des affaires courantes, dans le cas des très petites communes, ne signifierait-il pas pour les maires concernés une assimilation plus aisée à leur fonction de chef de l’exécutif local ? Cette hypothèse ferait écho au jeu politique particulier de ce type d’entité, où la majorité des élus n’affichent pas leur couleur partisane pour se faire élire, et où les mouvements locaux d’opposition sont relativement rares… Dans ces conditions, la magistrature peut être plus facilement perçue comme un dévouement pour la gestion du bien commun, que comme un mandat politique doté d’un programme d’actions.

21Afin de clarifier le contenu de cette première catégorie d’actions, nous avons distingué quatre sous-ensembles. Le premier, le plus important, est relatif à l’entretien courant des lieux publics : voirie, bâtiments publics, réseaux. Le second concerne l’application de normes imposées par la sphère gouvernementale : il s’agit principalement de l’assainissement, des dispositifs de sécurité incendie, de la protection des captages d’eau. On distingue ensuite les services placés sous la responsabilité des conseils municipaux, principalement les affaires scolaires (regroupements pédagogiques, organisation des transports scolaires) et le ramassage des ordures ménagères, qui dans des communes de très petite taille n’offrent pas de réelle marge de manœuvre politique. Enfin, plusieurs dizaines de réponses sont trop floues pour permettre de distinguer l’appartenance à l’un ou l’autre type, ce qui nous amène à ajouter une rubrique indéfinie englobant les mentions « travaux », « gestion courante »…

22Parmi les actions d’entretien des espaces publics, qui apparaissent dans 80 % des questionnaires renseignés, les travaux de voirie et assimilés (stationnement, chemins ruraux, sécurité routière) comptent parmi les plus récurrents. Les conversations menées sur le terrain tendent à confirmer que pour de nombreux élus, l’entretien d’un kilométrage important de voirie rapporté au nombre d’habitants (surtout dans les régions d’habitat dispersé ou montagneuses) représente un poids considérable dans le budget local, et à cet égard doit bien être considéré comme une charge difficilement compressible. Concrètement, la voirie est citée dans 230 questionnaires au titre des actions des dernières années (soit 42% des réponses), et à 91 reprises dans les projets (17%) ; en confondant les deux questions, 48% des maires y font allusion. Plus généralement, les mentions de l’entretien courant dans la rubrique des projets sont bien moins fréquentes (55% des questionnaires environ) que dans la question précédente. Il semble donc manifeste que cet entretien soit davantage l’objet de nécessités non forcément prévisibles, ou en tout cas non intéressantes à signaler en tant que projet pour la commune.

23Dans la rubrique relative à l’application de normes législatives, l’assainissement est pour la période contemporaine la principale activité rencontrée. Près de 40% des maires y font allusion, soit dans les réalisations passées (pour une légère majorité d’entre eux), soit dans les projets à venir. Dans ce cas, on peut dire que l’obligation par la loi de mener cette opération, qui représente dans certaines localités un chantier important, contraint les élus qui ne l’ont pas encore réalisé à le prévoir.

24Comparativement aux deux rubriques précédentes, les services placés sous la responsabilité des municipalités que sont les affaires scolaires et le ramassage des ordures ménagères sont assez peu abordés. On peut l’expliquer par le fait que le plus souvent, ces compétences sont aujourd’hui déléguées à des syndicats intercommunaux au sein desquels la très petite municipalité n’a pas nécessairement une grande influence. En particulier, le nombre d’enfants scolarisés y est souvent faible, voire nul, ce qui fait que les élus ne se sentent pas très concernés par les activités relatives à ces domaines. Il arrive néanmoins que les questions scolaires soient réappropriées à la faveur d’une croissance de la population, après une période d’absence totale d’enfants scolarisés. La question des ordures ménagères a été abordée lors de la mise en place, aujourd’hui en voie de généralisation, du tri sélectif.

25L’importance globale des actions « contraintes » dans les réponses à ce questionnaire est révélatrice du poids que revêtent ces tâches dans le budget communal, et dans les débats des conseils municipaux, alors que dans des entités plus importantes, a fortiori dans des communes urbaines, de telles activités ne prennent pas autant d’ampleur, voire seraient à peine abordées lors d’un entretien, devant un programme politique comportant des initiatives originales méritant davantage d’être défendues. Ce comportement existe marginalement dans le cas des communes de notre base, dans la mesure où sur la soixantaine de réponses ne faisant allusion à aucune action de la première catégorie, une quinzaine d’entre elles défendent un véritable bilan politique, avec parfois plus d’une dizaine d’éléments.

Une typologie des actions « libres »

26Concernant les 40% d’actions ou projets que nous considérons comme étant d’initiative locale, nous avons distingué six champs d’action principaux. Par ordre d’importance, il s’agit : - des actions touchant à l’environnement, la qualité du cadre de vie, l’embellissement des lieux publics, la valorisation du patrimoine ; - d’actions relatives au logement : développement de l’habitat, construction, rénovation, ou entretien de logements locatifs ; - d’actions portant sur l’équipement de la commune et l’amélioration du service public : agrandissement ou construction d’une mairie, d’un nouveau bâtiment communal, d’une salle polyvalente, d’un terrain de sports, de loisirs ou autre équipement, mais aussi développement de l’accès aux nouvelles technologies de l’information et de la communication ; - des aides ou préoccupations concernant le développement économique, principalement le tourisme et l’agriculture ; - de l’élaboration de documents d’urbanisme, plans de développement, ou plus simplement de préoccupations liées à la croissance urbaine ; - enfin, des activités traitant des relations sociales : soutien du mouvement associatif, action culturelle et événementielle, politique pour la jeunesse ou pour les personnes âgées…

27Sans surprise, les éléments de réponse les plus fréquents dans cette catégorie font allusion à une politique d’embellissement du village, ou d’amélioration du cadre de vie, sous différentes formes plus ou moins précisées. L’opération déterminée la plus couramment signalée est l’enfouissement des réseaux, mentionné dans 71 questionnaires (13%). Dans le même ordre d’idée, l’éclairage public est cité à 35 reprises. En dehors de ces opérations qui correspondent généralement à des projets de grande ampleur à l’échelle de très petites communes, mobilisant un budget important, les autres actions mentionnées sont plus souvent des petits aménagements d’ordre esthétique : fleurissement, plantations, mise en valeur du petit patrimoine tel que lavoirs, fontaines, fours à pain qui sont cités à plusieurs occasions.

28Le logement est aussi un sujet crucial. D’une part, la délivrance des permis de construire fait partie, depuis les lois de décentralisation de 1982, de la chasse gardée des compétences municipales, les délégations aux intercommunalités étant plutôt limitées dans ce domaine. Cette compétence donne aux maires un levier d’action considérable. Dès lors, il n’est pas surprenant que soient citées des préoccupations relatives soit à l’entretien du parc de logements existant, soit à son extension, dans plus du tiers des localités enquêtées. En outre, il est fréquent que les communes soient propriétaires d’un ou de plusieurs logements locatifs, qui demandent un entretien régulier et une attention dans la gestion de la location. A l’échelle des finances de très petites entités, les revenus d’un logement locatif augmentent de manière sensible le volume d’un budget municipal.

29Dans le domaine de l’équipement de la commune en infrastructures et services publics, les actions mentionnant la salle communale concernent la majorité des entités apparaissant dans cette rubrique. Dénommée sous différents vocables (salle de réunions ou de rencontres, salle polyvalente, communale…), sa mise en place dans les très petites localités constitue l’une des actions d’initiative locale les plus courantes. Les autres engagements sont soit, pour les gros travaux, la construction d’une nouvelle mairie ou d’un nouveau bâtiment communal, soit, plus couramment, des petits équipements tels qu’un abri bus, des WC publics, un terrain de sports ou de loisirs, l’aménagement d’une place, ou encore l’accès à des nouvelles technologies, dans la mairie (informatisation) ou pour l’équipement des particuliers (accessibilité de l’ADSL ou du téléphone mobile). Plus ponctuellement, sont citées des actions menées en lien avec l’intercommunalité (transport à la demande, centre de loisirs…).

30Les mentions relatives aux activités économiques concernent majoritairement le tourisme, qui semble s’imposer dans de nombreuses régions comme une perspective possible de valorisation et de développement local. En revanche, les conseils municipaux, visiblement, se mêlent peu des activités agricoles (moins de 10% des questionnaires y font allusion), alors qu’elles occupent souvent encore une part importante des finages. Dans le domaine économique, nous avons aussi intégré les éléments de réponse mentionnant le développement des énergies renouvelables. A l’échelle de l’enquête, celui-ci reste relativement marginal, mais néanmoins intéressant : seules trois allusions dans les actions, contre 18 au rang des projets, dont une majorité de projets éoliens. Il est ainsi manifeste que ce type de préoccupation se développe. Serait-il amené à se généraliser dans les zones rurales périphériques à plus ou moins longue échéance ?

31Moins souvent abordée comme telle mais parfois sous-tendue dans les actions de la rubrique du logement (développement d’un lotissement par exemple), la planification de l’urbanisme est davantage présente dans les projets que dans les actions déjà réalisées, en particulier pour l’établissement de PLU (Plans locaux d’urbanisme) et de cartes communales. Même si les très petites entités restent globalement faiblement dotées dans ce domaine, l’organisation de l’occupation des sols se développe, ce qui peut être lié à l’accroissement des aires soumises à des pressions périurbaines.

32Enfin, les actions de type social ou culturel, auxquelles nous avons intégré la préoccupation, lorsqu’elle s’exprimait, d’accueillir de nouvelles populations ou des jeunes, sont beaucoup moins fréquemment signalées. Il est probable que la faiblesse du nombre d’habitants rende difficile, ou tout simplement inopportune une aide organisée à des catégories de population : soit elle n’est pas gérable à l’échelle municipale et serait plutôt réservée à l’intercommunalité (portage de repas par exemple), soit elle est remplacée par une solidarité informelle renforcée entre les habitants, dès lors que l’anonymat est moins fréquent que dans des localités plus peuplées.

33Finalement, on observe que le développement économique, la planification urbaine et les relations sociales sont les catégories d’actions les moins abordées dans les conseils municipaux des communes les moins peuplées, alors que ce sont des thèmes politiques souvent valorisés en premier plan dans le développement local de collectivités plus importantes. Ce constat démontre en partie une spécificité du jeu politique et du contenu de la vie citoyenne locale des très petites entités qui, tout en reposant sur des définitions et des compétences communes, fonctionnent différemment et à ce titre doivent être comparées avec prudence à ce que l’on observe dans les mailles de rang supérieur.

De la gestion courante au projet politique : le difficile positionnement des très petites communes

Les très petites communes et les charges de gestion courante : handicap ou efficacité ?

34La typologie des éléments de réponse relatifs aux actions et projets des conseils municipaux dans les très petites communes a d’abord mis en évidence la prédominance des actions de gestion courante, n’appelant pas à un engagement politique reposant sur des initiatives locales, mais plutôt à un dévouement de l’exécutif local pour gérer l’espace public. Ce déséquilibre en faveur de la fonction « administrative » de l’élu fait un peu écho au rôle du maire tel qu’il était dans les premières décennies d’existence des municipalités rurales, avant la Troisième République, à une période où sa désignation était l’affaire du préfet et non des électeurs. Dès lors, on peut se demander dans quelle mesure, au vu du caractère plutôt exceptionnel que représentent les entités de moins de 50 habitants, l’importance des charges qui leur sont imparties est pertinente. Cette interrogation est d’autant plus légitime qu’a priori, le système actuel n’a pas été conçu pour de telles exceptions.

35Au total, environ un quart des réponses ne font mention que d’actions de ce premier type, ce qui peut signifier que dans les municipalités concernées, il n’y aurait pas réellement de vie politique locale autre que celle consistant à relayer les décisions extérieures. La lecture plus attentive des phrases d’explications écrites par certains édiles fait ressortir quelques impressions sur ce déséquilibre, et une évolution leur donnant le sentiment d’une marge de manœuvre de plus en plus limitée : « Les dépenses obligatoires sont de plus en plus lourdes » ; « Vu le budget misérable de la commune, gros problèmes pour entretenir le patrimoine communal » ; « Le seul projet est subi puisqu’il s’agit de se mettre en conformité avec la loi » ; « vu les obligations imposées par l'état (assainissement, défense incendie...) et notre petit budget, notre crainte est de ne plus arriver à faire face aux dépenses »… Ainsi, il est tangible que ces contraintes pèsent sur la vie publique locale, principalement par les charges financières qu’elles représentent, limitant les fonds disponibles pour conduire un véritable programme politique. C’est probablement pour ces raisons qu’une part significative de maires dénonce les trop nombreuses responsabilités qui leur sont octroyées, et que l’on pourrait considérer comme souhaitable de les en décharger.

36Mais d’autre part, nombre d’enquêtés défendent leur entité comme une chance de pouvoir soi-même contrôler un espace public qui trouve sa cohérence dans l’histoire et les formes de l’occupation humaine, ce qui favorise l’intérêt et la mobilisation des habitants pour l’entretenir. Il est en effet reconnu que l’investissement, le plus souvent bénévole, des habitants pour le bien commun est généralement plus important lorsque la taille de la localité diminue. On peut ainsi lire : « L’entretien de notre petit village [est possible] grâce à la solidarité des habitants qui n’hésitent pas à s’engager bénévolement » ; « Le bénévolat est très important dans ma commune, une fusion au sein d’une entité importante le ferait disparaître »

37Par ailleurs, certains acteurs locaux argumentent que la présence d’une institution locale permet à la communauté concernée de ne pas être « oubliée » par les pouvoirs publics. Par exemple, un maire du Languedoc déclare : « si nous n’étions pas commune, notre village composé de mas serait encore sans eau, chemin entretenu et sans électricité ? Il n’y aurait pas le dynamisme actuel ». Ces quelques remarques témoignent aussi de la cohésion sociale induite par le peu d’intermédiaires entre la communauté locale des habitants et les responsables de l’administration, si bien que les citoyens se sentent davantage concernés par les affaires publiques.

38En dehors de la capacité de solidarité des habitants et des ressources financières mobilisables, la difficulté des tâches de gestion à accomplir par les petites communes dépend beaucoup, d’une part de leur configuration (un village rue organisé le long d’une route départementale et presque dépourvu de bâtiments communaux ne demande pas la même vigilance qu’un chapelet de fermes dispersées en montagne, séparées par des kilomètres de voiries communales dégradées chaque hiver et alimentées en eau potable par cinq ou six captages d’eau différents), d’autre part des compétences qui ont pu être reportées aux différentes structures intercommunales, et du bon fonctionnement de celles-ci. En effet, le développement, depuis les années 1990, des communautés de communes et d’agglomération, a permis de reprendre une partie des compétences municipales, allégeant ainsi les charges qui incombaient aux cellules locales. Cependant, le fait que plusieurs centaines de maires fassent part de difficultés sérieuses de gestion locale montre bien que l’efficacité de l’intercommunalité reste souvent partielle, et ne résout pas tous les problèmes des très petites communes.

Des capacités d’action politique ?

39Les trois quarts des communes de notre échantillon revendiquent des actions ou projets d’initiative locale : cela signifie qu’elles sont à même de dégager des ressources pour conduire une politique. Or, ces actions, dans la plupart des cas, ne correspondent pas aux principaux champs mis en avant dans des strates de municipalités supérieures. Cela appelle l’hypothèse suivante : soit, les habitants des très petites communes n’ont pas les mêmes attentes que ceux des localités plus importantes, et la différence de politique menée répond à cette variabilité des besoins, ce qui en fait un modèle singulier mais dynamique ; soit, les plus petites entités sont limitées par la faiblesse de leurs ressources pour assurer leurs attributions élémentaires, auquel cas elles représentent le modèle d’un malaise tangible dans la gestion territoriale.

40La question de l’intercommunalité est aussi cruciale. Elle a généralement repris un certain nombre de tâches dans les domaines du développement économique, de l’aménagement, des services publics. Si elle joue efficacement son rôle, on peut dire que les très petites communes parviennent à un certain équilibre, puisqu’elles peuvent agir selon leurs moyens sur le territoire local sans avoir à déplorer l’incapacité à remplir d’autres fonctions. Cependant, les compétences déléguées à ces structures sont très variables (laissées au libre choix des acteurs locaux), et une mauvaise coordination peut limiter l’efficacité de la démarche intercommunale. Ainsi, la capacité de cette dernière à résoudre les aspects négatifs du morcellement administratif français, si elle existe en principe, reste souvent, dans la pratique, à démontrer.

41L’importance des opérations relatives à l’environnement ou l’amélioration du cadre de vie montre que la valorisation esthétique des lieux est un axe primordial de la politique de plus de 40% des élus enquêtés. Les entretiens conduits sur le terrain ont permis d’émettre l’idée que ce type d’action est un bon argument pour la conservation de l’autonomie des très petites entités. En effet, le fleurissement ou la valorisation du petit patrimoine, souvent obtenus au prix d’un investissement personnel concret des élus, sont permis par une grande proximité entre les élus et la localité en question. Le statut de hameau périphérique risquerait, selon de nombreux avis, de limiter l’intérêt des élus du chef-lieu pour un tel investissement, mais aussi de diminuer la préoccupation des habitants locaux pour l’espace public.

42De manière moins évidente en général, mais néanmoins avouée sur certains questionnaires, l’autonomie d’une localité peut être un facteur de préservation de l’espace vis-à-vis de phénomènes extérieurs considérés comme des menaces. La situation la plus courante concerne des communes en situation de pression urbaine : certaines maintiennent volontairement un blocage foncier et immobilier pour éviter un développement trop significatif de l’habitat, en allant parfois à contresens des politiques des collectivités voisines, ce qui renforce le poids de la liberté de décision aux yeux de la communauté locale. Ce type de situation a été rencontré à plusieurs reprises sur les pourtours de l’aire urbaine de Paris (Grison, 2008). On trouve par exemple les remarques suivantes : « pas de projet, la commune se trouve en fond de vallée et les habitants ne souhaitent pas d'agrandissement rapide du village » ; « nous sommes à l'inverse de la tendance actuelle : nous désirons rester petit »

43Ces quelques observations permettent de considérer que la très petite commune, compte tenu de la spécificité de ses ressources, est le théâtre d’une action politique particulière. Si l’on considère que dans de nombreux cas, au vu de la persistance de ces entités, on parvient à un certain équilibre, on peut dire qu’il existe bien des modèles de gestion locale, et éventuellement de développement, qui leur sont propres. Cependant, contrairement aux caractéristiques propres et aux dynamiques des très petites communes, il est difficile d'établir une véritable régionalisation des types de politiques menées (Grison, 2009).

La grande diversité des très petites communes : quelques types territoriaux

44Les exemples qui suivent permettent d’approfondir les caractéristiques des mécanismes d’action esquissés ci-dessus. Ils témoignent de la diversité des situations des très petites municipalités, qui se retrouvent souvent en position de faiblesse au sein d’un territoire, mais qui, parfois, et dans des domaines particuliers, trouvent aussi des ressources qui permettent de conserver une évolution équilibrée. Ces trois cas ne prétendent pas représenter la diversité des types de très petites communes, mais plutôt celle des actions pouvant être menées par ces municipalités, et leur impact sur le territoire local. Ainsi, les deux principaux domaines d'intervention politiques des municipalités étudiées, l'embellissement du village et le logement, sont abordés ; le troisième cas illustre la catégorie de localités en situation de préservation face à la croissance démographique.

Un modèle d’une collectivité fragile (mais persistante) : l’exemple de Ris (Hautes-Pyrénées)

45Avec moins d’une dizaine d’habitants, Ris fait partie des trente communes les moins peuplées de France. La localité a toujours compté une population peu nombreuse, n’ayant jamais atteint la centaine de résidents depuis la fin du dix-huitième siècle. Par ailleurs, le chiffre actuel a peu évolué depuis les années 1960, toujours en dessous de la quinzaine de personnes. Cependant, les habitants ont changé : ils sont aujourd’hui répartis entre une famille de souche villageoise, et trois ménages arrivés dans les vingt dernières années, les actifs ayant tous un emploi à l’extérieur. Avec au total une quinzaine de logements, la commune n’est pas non plus très pourvue en résidences secondaires, si bien que le nombre de citoyens concernés par la vie publique locale est lui aussi très limité : 11 électeurs étaient inscrits pour les municipales de 2008.

46Ces quelques données laissent penser qu’il est très difficile, a priori, de conserver l’institution municipale dans ce très petit village de la vallée du Louron, par ailleurs isolé à près de 1 100 m. d’altitude. Pourtant, le conseil a pu, jusqu’à ce jour, se renouveler, quitte à faire appel à un ou deux conseillers forains, comme la loi le permet. Et malgré le peu de ressources disponibles, une poignée d’habitants, forte de son attachement identitaire et d’une certaine motivation, parvient à maintenir une gestion publique locale.

47Depuis 2005, la petite municipalité a monté un projet qui, à cette échelle, donne des résultats intéressants : suite au décès d’une habitante sans descendance directe, la commune a préempté, au moyen d’un emprunt relativement important, une propriété constituée d’une maison d’habitation associée à deux granges. L’opération a consisté à revendre séparément les deux granges à des particuliers pour réhabilitation (en résidences secondaires), et à rénover la maison pour en faire un second logement locatif (un premier est déjà aménagé au-dessus de la mairie). En faisant venir une famille en habitat permanent, cette action assure, à moyen terme, le maintien du nombre de résidents à son niveau actuel.

48Dans un village plus peuplé, une telle action pourrait presque passer inaperçue, du moins anodine. Mais ici, d’une certaine manière, la survie à terme de la municipalité (maintien d’un nombre minimal d’électeurs) en dépend. Le montage de l’opération n’a pas été facile, il a nécessité, d’une part, un souci fort de l’édile du lieu de profiter de l’opportunité, assez rare à cette échelle, de la transaction immobilière, et, d’autre part, une ingénierie technique, ici permise par la mise à disposition des compétences du personnel de l’intercommunalité, dont le rôle s’avère crucial dans le système local.

49Aujourd’hui, Ris reste une commune fragile, dont la capacité à conserver son statut est sans doute appelée à être remise en cause. Cependant, l’opération décrite ci-dessus montre l’utilité, tant qu’elle reste possible, de l’activité locale d’un conseil municipal : en effet, si le village avait déjà été rattaché au chef-lieu de canton voisin de Bordères-Louron, distant de trois kilomètres, y aurait-il eu une détermination suffisante pour mettre un tel investissement dans le maintien d’une famille supplémentaire sur place ? Avec un simple rang de hameau, sans vie publique propre, ne risquerait-on pas à moyenne échéance la dépopulation totale ? Cette dernière remarque est d’autant plus légitime que sur le versant opposé de la vallée, un autre village aux caractéristiques assez similaires à celles de Ris a fusionné en 1971 avec le petit chef-lieu, et est aujourd’hui totalement dédié à la résidence secondaire… Face à cette alternative et malgré la persistance des difficultés de ressources, la très petite commune témoigne d’un modèle de survie, voire de résistance, d’un socle d’habitat permanent en zone fragile. On note également dans cet exemple qu’à l’inverse de l’hypothèse d’une fusion simple, l’intercommunalité apporte ici un réel soutien à l’initiative locale.

Un modèle de développement maîtrisé : l’exemple de Gélaucourt (Meurthe-et-Moselle)

50Au sud du département de Meurthe-et-Moselle et à environ 35 km de Nancy, le village de Gélaucourt a connu une révolution profonde, un véritable changement de tendance depuis les années 1970. A cette période, la population du village, qui concentre la totalité de l’habitat communal, était descendue en dessous de la trentaine d’habitants (28 en 1975). Aujourd’hui, la localité compte plus de soixante habitants et son paysage s’est considérablement transformé, au regard d’évolutions plus modérées observées dans les entités voisines. La raison de cette exception locale réside dans une politique originale menée au niveau municipal, à l’initiative du maire actuel, arrivé aux commandes en 1977.

51Le cœur de cette action politique est le fleurissement, activité au départ largement bénévole ayant requis une certaine mobilisation de la part des habitants, et qui a d’abord conduit à l’obtention d’une première fleur en 1985, avant de gravir tous les échelons de ce classement jusqu’à une participation, en 2007, au concours de l’Entente florale européenne, lors duquel Gélaucourt représentait la France dans la catégorie « villages » et a obtenu la médaille d’argent. Ce parcours a conduit à une valorisation environnementale poussée du village, très verdoyant aujourd’hui alors que pas un arbre n’agrémentait ses rues en 1975. Le succès du village fleuri a favorisé aussi l’obtention de crédits pour la valorisation du patrimoine, en particulier l’enfouissement des réseaux et l’amélioration des façades.

52Le fleurissement, poussé à un tel niveau et érigé ainsi en politique de développement, n’a pas seulement des conséquences esthétiques. Tout d’abord, il a accompagné une mutation fonctionnelle du village : la dernière exploitation agricole locale a cessé son activité à la fin des années 1980, et depuis, les terres cultivées, qui occupent toujours la majeure partie du finage, sont exploitées par des agriculteurs de communes environnantes. Un peu symboliquement, on peut dire que la nature a remplacé l’agricole dans l’identité locale : le foisonnement de buissons fleuris sur les trottoirs ne correspond pas à l’image traditionnelle de la ferme en activité, et l’aménagement récent d’un jardin d’eau, près de la rivière, s’inscrit pleinement dans cette logique. Par ailleurs, le caractère résidentiel s’est développé, avec l’installation d’un petit lotissement de huit maisons qui a contribué à accroître la population. Le label de village fleuri a fait de Gélaucourt une localité attractive au sein d’une auréole déjà éloignée de l’aire d’influence urbaine de Nancy. En outre, il est manifeste que la valorisation florale a entraîné un certain embourgeoisement, l’immobilier ayant pris un peu plus de valeur que dans le voisinage. Ainsi, le conseil municipal compte une majorité d’ingénieurs…

53Ce cas, certes exceptionnel, de développement, démontre la capacité d’une très petite municipalité à trouver des ressources pour mettre en œuvre une évolution positive singulière. Il est évident que cette destinée n’aurait pas été possible sans une certaine autonomie locale, malgré des finances vraisemblablement très limitées dans les années 1970, au moment où la phase politique actuelle a commencé. En revanche, le poids de la personnalité locale que représente le maire a été décisif. Ce souci d’un développement sur la base d’un projet original, porté par des habitants très impliqués dans la vie publique locale, aboutit bien à un modèle territorial pouvant convenir à des très petites communes. Par ailleurs, cette politique a été menée de manière indépendante de toute démarche intercommunale, bien que Gélaucourt soit aujourd’hui membre d’une communauté de communes.

Un modèle d’inertie volontaire : l’exemple d’Orlu (Eure-et-Loir)

54Au cœur des plateaux céréaliers de la Beauce, le petit village d’Orlu, où vivent une quarantaine de personnes, a été classé par l’INSEE, suite au recensement de 1999, au sein de l’aire urbaine de Paris. Pourtant, la commune reste encore largement dominée par l’agriculture, avec quatre exploitations agricoles qui se partagent le finage, et la population, contrairement à la norme des espaces ruraux sous influence urbaine, ne connaît pas une croissance sensible. Dans l’ensemble, cette localité présente au fil des décennies une relative stabilité : il n’y a jamais eu beaucoup d’habitants sur place, à tel point que, par exemple, aucune école n’a jamais été ouverte.

55D’une certaine manière, l’absence de croissance démographique sensible à Orlu s’inscrit à contre-courant de la tendance attendue d’une commune située dans l’espace rural d’une aire urbaine. On peut expliquer cette particularité de deux manières : dans un premier temps, l’agriculture, fondée sur la grande culture céréalière, conserve une dynamique suffisante pour maintenir une pression sur le foncier dès les abords immédiats du village ; dans un deuxième temps, la détermination de la municipalité à refuser toute extension de l’habitat joue un rôle important. Le conseil municipal local s’inscrit d’ailleurs dans une logique de contestation des orientations de la communauté de communes du canton, qui ont tendance à privilégier la périurbanisation des localités, l’installation d’équipements de type urbain : à l’instar de plusieurs villages voisins, il fait partie des quelques communes rurales refusant toujours l’intercommunalité fiscalisée en 2011. A l’inverse, ici le maire, lui-même retraité de l’agriculture, a fait le choix d’une orientation agricole, que selon lui une extension de l’habitat en périphérie de village perturberait : « Toutes les communes qui s’agrandissent n’ont que des problèmes »…

56Le modèle représenté par cet exemple concerne avant tout des municipalités situées sous une influence urbaine qui représente pour leurs élus le risque d’un bouleversement de la vie locale qu’ils ne souhaitent pas. On peut considérer cette position comme une forme d’« inertie dynamique », c’est-à-dire un maintien volontaire de la population à des effectifs réduits : l’absence de progression de l’urbanisation, dans un contexte de pression urbaine, résulte d’une politique locale clairement orientée dans ce sens. Dès lors, on peut considérer que l’autonomie de la commune lui donne les ressources pour une telle position.

Les conditions du développement local dans les petites communes : quelles ressources pour quels projets ?

57L’enquête auprès des élus et la pratique du terrain, en tant que démarche empirique, aboutit à proposer quelques hypothèses et pistes de réflexions. Nous pouvons ainsi considérer que la réussite d’actions de développement territorial dans les plus petites communes tient de la combinaison de la capacité à mobiliser des ressources financières, d’une véritable mobilisation de la population locale, et d’un positionnement efficace des structures intercommunales. Il apparaît ainsi que la capacité des très petites communes à conduire une politique locale dépend de l'efficacité de l'agencement entre ressources financières et ressources humaines, tandis que les relations entre collectivités permettent, souvent, d’améliorer la réalisation des projets locaux.

Le rôle de la capacité financière

58A l’évidence, une limite majeure avancée par de nombreux élus et reconnue par la plupart des observateurs est celle des finances locales, caractérisées par des recettes budgétaires faibles, majoritairement inférieures à 100 000 € annuels. Les acteurs de la vie publique doivent faire preuve de détermination pour rechercher des subventions, y compris pour les travaux d’entretien ou de mise aux normes des équipements publics. Il arrive néanmoins que des communes bénéficient de rentes territoriales exceptionnelles, liées à la présence d’infrastructures, le plus souvent des installations EDF ou une emprise autoroutière, plus rarement un petit pôle d’emplois (moyenne ou grande entreprise, station de sports d’hiver…). Se pose alors la question de l'intérêt général : est-il pertinent que des ressources aussi importantes soient partagées par aussi peu d'habitants ? D'autant plus que ces dernières entités rechignent fréquemment à rentrer dans une démarche intercommunale. Globalement, la question des ressources financières est source d'inégalités territoriales tangibles.

L’importance de l’esprit d’initiative et de l’intégration collective

59Si les logiques financières incitent plutôt les communes à s’associer pour augmenter leurs potentialités, la motivation à agir sur le territoire semble être, dans de nombreux cas, d’autant plus forte que l’institution est plus proche de la localité. Les exemples retenus plus haut montrent bien que la double tendance est nécessaire : la valorisation du village est permise à la fois par la présence d’une équipe locale organisée et volontaire, et par le recours à des structures plus larges qui offrent des aides et des compétences techniques importantes. Les exemples de Ris et Gélaucourt en sont caractéristiques. La motivation des élus, qui représentent, dans ces municipalités, une part significative de la population, est déterminante. Paradoxalement, on peut même avancer que des moyens limités suscitent une plus grande mobilisation humaine. Globalement, ces entités sont clairement le théâtre d'une pratique spécifique de la démocratie locale.

L’efficacité de la coopération intercommunale

60Dans ce contexte, l’intercommunalité est un élément essentiel qui parvient à résoudre, lorsqu’elle est efficace, les problèmes de gestion, tout en permettant de maintenir les structures municipales, et de garantir pour elles la possibilité de porter des projets. La forme de ces nouvelles structures continue, cependant, de faire débat dans les petites entités. Dans l’enquête présentée plus haut, de nombreuses citations peuvent être reprises à ce sujet. Retenons-en quelques-unes : « Les syndicats intercommunaux qui existaient bien avant les intercommunalités nous apportaient beaucoup plus de rendements (avec matériels, personnels en commun) appréciés de tous, et à moindre coût ! » (beaucoup dénoncent l’augmentation de la fiscalité liée au passage du SIVOM à la communauté de communes) ; d’autres ne se retrouvent pas dans la politique imposée par la nouvelle structure, considérée comme trop « urbaine ». A l’inverse, des maires considèrent que son développement a eu la grande qualité de résoudre leurs difficultés en maintenant leur autonomie : « le développement de l'intercommunalité a rompu l'isolement des communes et permet de participer à un réel développement économique à une échelle plus importante que la simple fusion entre communes. Et puis, chaque commune a son identité », ou encore : « l'adhésion à une intercommunalité apportant des services que seule la commune ne pourrait gérer est une réponse aux attentes de la population. Pour autant, le village souhaite conserver son identité rurale spécifique et décider de ses choix d'urbanisme et d'aménagement local »… Les exemples présentés plus haut ont cependant montré que les très petites communes parviennent à conduire leur politique dans des configurations intercommunales diverses : celle-ci peut être un appui, mais son absence ou son mauvais fonctionnement n'est pas rédhibitoire quant à la satisfaction des attentes de la population locale.

Conclusion

61Pour conclure, on peut retenir que la diversité, très grande, entre les évolutions des communes françaises de moins de cinquante habitants, tient en partie de la variabilité des combinaisons de situations face aux différents facteurs de mobilisation et de valorisation des ressources locales : la capacité financière, la cohésion de la population, la qualité de l’intégration intercommunale changent considérablement d’une localité à l’autre, ce qui tantôt confirme la légitimité de l’institution locale et du maillage correspondant, tantôt interroge sur sa stérilité. On retrouve ainsi le paradoxe à la base du débat sur le morcellement municipal : plus une entité est de petite taille, plus ses ressources financières sont faibles (en moyenne), mais plus elle s'étend, plus les citoyens en perdent le contrôle et moins ils s'y investissent. Face à ce constat, l'intercommunalité représente, en principe, une solution permettant une combinaison efficace de ces deux exigences, au risque cependant de rendre plus complexe la lisibilité du système des acteurs politiques locaux par les citoyens. En somme, le problème n'est sans doute pas la taille des collectivités, mais leur configuration sociale et politique, l'existence de réels pouvoirs locaux et d'un projet local pouvant être des éléments plus importants encore pour motiver l'action constructive, la mobilisation d'un projet local, l'appropriation territoriale... Les dispositions législatives nationales, en particulier celles issues de la loi du 16 décembre 2010 sur la réforme des collectivités territoriales, prennent difficilement en compte ces éléments, dans la mesure où ils reposent sur des spécificités locales rarement généralisables ; dès lors, il revient aux acteurs locaux, par force négociations, d’en tirer les outils qui leur seraient bénéfiques (Grison, 2011).

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Table des illustrations

Titre Figure 1 – Localisation des communes de moins de 50 habitants en France
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Titre Tableau 1 : Typologie des actions, préoccupations et projets des conseils municipaux
Légende Source : J.-B. GRISON, mai 2008.
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Pour citer cet article

Référence papier

Jean-Baptiste Grison, « Ressources locales et développement territorial dans les très petites communes : un potentiel en question », Géocarrefour, vol. 88/1 | 2013, 75-86.

Référence électronique

Jean-Baptiste Grison, « Ressources locales et développement territorial dans les très petites communes : un potentiel en question », Géocarrefour [En ligne], vol. 88/1 | 2013, mis en ligne le , consulté le 29 mai 2017. URL : http://geocarrefour.revues.org/8963 ; DOI : 10.4000/geocarrefour.8963

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Auteur

Jean-Baptiste Grison

Clermont-Université, Université Blaise-Pascal, EA 997 CERAMAC, BP 10448, F-63000 Clermont-Ferrand, France jbgrison1@gmail.com

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Droits d’auteur

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