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La cohérence dans l'urbanisme montréalais : entre planification et mise en débat

Coherence in Montreal’s urbanism: between planning and debate
Sophie L. Van Neste, Michel Gariépy et Mario Gauthier
p. 87-99

Résumés

L'idéal de cohérence est omniprésent dans les exercices de planification. Or, ce principe contient de multiples dimensions qui peuvent s'avérer conflictuelles. Si plusieurs auteurs mettent l'accent sur la difficulté d'intégrer divers secteurs d'intervention, cet article s'attarde davantage sur les enjeux et tensions que pose la coordination de différents échelles et territoires. Il examine la manière dont la mise en débat de la cohérence en urbanisme, à travers divers dispositifs de participation publique, contribue à mettre à jour les arbitrages, les défis politiques et les compromis à faire. L'analyse s'appuie sur de récents débats publics tenus à Montréal sur le plan d'urbanisme de la ville, sur des plans et règlements des arrondissements ainsi que sur le projet urbain Griffintown.

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Notes de l’auteur

Remerciements

Les auteurs remercient le Conseil de recherche en sciences humaines du Canada et le Fonds québécois de la recherche sur la société et la culture pour leur appui financier. Ils remercient aussi les deux évaluateurs anonymes pour leurs commentaires sur cet article.

Texte intégral

Introduction

1Principe structurant implicite de la planification territoriale et de l’urbanisme, la recherche de cohérence est devenue une référence explicite dans certains contextes: par exemple en France avec les Schémas de cohérence territoriale, le plus récent d'une longue série d'efforts pour rendre plus cohérents l'aménagement du territoire et la planification des transports (Offner, 2006b ; Gallez, 2010). Le contenu de ce principe de cohérence n’est toutefois pas des plus évidents: de nombreux auteurs ont fait ressortir ses multiples dimensions, dimensions qui elles-mêmes interpellent des objectifs qui peuvent s’avérer conflictuels (Zepf et Andres, 2011 ; Gallez, 2010 ; Paulhiac, 2008). Par ailleurs, le débat et la participation publics sont maintenant parties intégrantes des démarches durbanisme. La place importante quoccupe la participation publique est à la fois la matérialisation des transformations des pratiques planificatrices du paradigme rationnel vers lapproche communicationnelle (Innes et Booher, 2010 ; Forester, 1999, 1989 ; Healey, 2006), et une résultante de la perspective du développement durable qui, en plus dagir comme cadre de référence pour laction publique urbaine (Scherrer, 2008, 2007 ; Gauthier 2006), a encouragé la mise en place de procédures visant à organiser la discussion entre les acteurs, « limpératif délibératif » (Blondiaux et Sintomer, 2002). Or, que sous-tend pour la planification l'idéal de cohérence dans un contexte de délibération et de participation publiques ? Quelles représentations de la cohérence ressortent du débat public montréalais, c'est-à-dire des arguments soulevés par les acteurs dans différentes arènes et espaces de débat? Nous formulons l'hypothèse que les caractéristiques des arènes et dispositifs de participation sont venues affecter les définitions de la cohérence dans l'urbanisme montréalais.

2Le cas montréalais est, pour plusieurs raisons, particulièrement instructif. D'une part, Montréal a connu dans la dernière décennie de profondes réformes territoriales qui ont mis à l'avant-scène la coordination entre les différents territoires d'action publique (Latendresse, 2004 ; Collin et Robertson, 2005). D'autre part, un nouvel organe de participation publique a été créé en 2002 pour mener certains débats publics en urbanisme, l’Office de consultation publique de Montréal ou l’OCPM. La cohérence fait partie des préoccupations qu’y ont exprimées plusieurs participants et acteurs-clés de l'aménagement, et a récemment été identifiée comme une dimension importante pour évaluer les effets du débat public (OCPM, 2008, 2010 ; Paré, 2008). Le plan d'urbanisme, élaboré et adopté durant cette période, est devenu depuis la pierre d’assise d’un échafaudage complexe pour l'aménagement du territoire de la Ville de Montréal, pierre sur laquelle repose une série de documents destinés à en traduire les objectifs et à en préciser le contenu à l’échelle des arrondissements montréalais, des secteurs prioritaires d’intervention ou encore des grands projets urbains. Ces documents doivent être en cohérence les uns par rapport aux autres et chacun a été l’objet d’une mise en débat par le biais de divers dispositifs participatifs. Dans cet article, nous nous penchons tout particulièrement sur la mise en débat du plan d'urbanisme, au moment de son adoption, puis lors de quelques moments clés de sa mise en œuvre.

  • 1 Ces informations ont été recueillies dans le cadre du projet de recherche « Ville durable, débat pu (...)

3Cet article débute par quelques clarifications conceptuelles sur le principe de cohérence, notamment les dimensions interpellées, ainsi que les implications diverses selon une approche rationnelle ou communicationnelle à la planification. Les documents d’urbanisme puis les dispositifs montréalais de participation publique sont introduits. L'analyse du cas montréalais se fait ensuite à partir de trois exemples, en parlant d’abord de l'adoption du plan, puis des chapitres d'arrondissements, enfin du programme particulier d’urbanisme pour le projet urbain de Griffintown. Signalons enfin que cet article se base sur une analyse du contenu des documents de planification et des mémoires des participants, des rapports de consultations publiques ainsi que sur des observations de certains événements de participation et de débats publics, de même que sur des entretiens effectués avec des participants aux débats et des urbanistes1.

Le contenu du principe de cohérence

4Le principe de cohérence de l'action publique est lourd d'exigences en ce qu’il réfère à une continuité et une logique d'action entre les différents « découpages » de l'action publique. Quelques auteurs ont présenté des synthèses des différentes dimensions de ce principe de cohérence en planification ou dans l'analyse des politiques publiques, dont Savard (2010) qui propose quelques distinctions clés. Ainsi, une définition de départ de la cohérence consiste en l’absence de contradiction et en un lien logique entre les éléments ou séquences d’un tout (Savard, 2010). Mais en poussant plus loin ses implications, premièrement, vis-à-vis des différents secteurs d'intervention, la cohérence vise à agir en considérant de façon intégrée des secteurs traditionnellement séparés, par exemple, le transport et l’aménagement, ce que Savard (2010) nomme la cohérence horizontale. Deuxièmement, vis-à-vis des différents moments de l'action publique, la cohérence interne d'un projet, d'un plan ou d'une politique vise à assurer une continuité entre les objectifs, les moyens et la mise en œuvre (Paulhiac, 2008) ; Savard (2010) préfère alors le terme de cohésion. Troisièmement, la cohérence interpelle la recherche du territoire d'action pertinent, mais cette recherche d'un optimum territorial peut s’avérer difficile à concilier avec celle d’une cohérence intersectorielle sur ce territoire, chaque mission pouvant avoir son propre territoire d'action privilégié (Gallez, 2010 ; Offner, 2006a). Il y a de fait une multiplicité de territoires pertinents, mais aussi de la rivalité entre les différents territoires. En changeant d'échelle et de territoire, on change de focale (Subra, 2006), de grammaire urbaine (Lévy, 2005), et les questions de morphologie urbaine et de mobilité dans l'espace se voient renouvelées. En changeant d'échelle, on change aussi de contexte politique, les acteurs n'étant souvent pas les mêmes. Au point où cette notion d'optimum territorial constitue pour Offner (2006a) un mythe, un mythe néanmoins porteur de mobilisations, de débats et de renouvellements de l'action publique. Dans tous les cas, le choix d'un bon territoire d'action n'est pas seulement le fruit d'un calcul technique, mais reflète aussi des projets politiques (Jouve, 2005, p. 330).

5Cet aspect politique, selon lequel de manière générale tout effort de planification n'est pas isolé des projets politiques et des enjeux de pouvoir d'une société, est un des fondements de l'introspection critique des planificateurs (Forester, 1989 ; Innes et Booher, 2010). L'idée de cohérence peut être particulièrement contestée à l'égard des débats menés en théorie de la planification ces vingt dernières années. Elle renvoie effectivement à l'organisation rationnelle de l'espace, associée à une expertise purement technique qui pourrait considérer de manière exhaustive les enjeux urbains et leurs solutions. L'approche communicationnelle rejette le concept d'une expertise objective, en reconnaissant les biais inévitables de l'analyse de l'expert. D'une part, le résultat de la planification est conditionné par des options de valeurs. D'autre part, il est impossible qu'un processus décisionnel soit en mesure d'intégrer toutes les variables pertinentes à un problème ; d’où le concept de rationalité limitée (en particulier, Forester, 1989, p. 51-64). Au lieu donc d'une rationalité théorique, la rationalité pratique prend le dessus, rationalité basée sur la communication intersubjective. L'approche communicationnelle est donc inspirée des propositions d'Habermas (Healey, 1993). L'urbaniste trouverait les fondements de la planification dans un consensus issu d'une délibération entre acteurs concernés (Innes, 1996).

6Endossant cette perspective de l'approche communicationnelle, nous considérons ici la notion de cohérence comme une catégorie argumentative qu'utilisent une variété d'acteurs qui doivent confronter leurs interprétations (Chateauraynaud, 2011). Cette catégorie argumentative vise à mettre en exergue certains choix d'intervention urbaine. Certains acteurs vont argumenter la cohérence avec un idéal de planification rationnelle, fonder leur concept de cohérence sur une hiérarchisation de valeurs (par exemple la protection de l'environnement comme prioritaire), ou en vertu de certaines caractéristiques qu'ils donnent à leur territoire vécu. Dans l'approche communicationnelle, c'est la confrontation de ces différentes interprétations de la cohérence qui va construire, dans le débat, un produit collectif. Or, comment se déroule ce processus dans des situations de planification concrètes? Dans ce contexte de planification et de recherche de cohérence en urbanisme, des outils tant procéduraux que substantiels peuvent être mobilisés et se juxtaposer (Offner, 2006b ; Motte, 2007). Les premiers concernent les procédures liant les acteurs, les différents secteurs d'intervention, les échelles d'action. Les outils substantiels ont trait aux contenus de la planification, à la vision et aux orientations, soit au référentiel adopté pour offrir un cadre cohérent d'action publique, une « représentation partagée des problèmes et des manières de les traiter » (Offner, 2006b, p. 41 ; voir aussi Albrechts, 2004 ; Faludi, 2004).

  • 2 Un cadre « plus souple, plus politique, plus interactif que les lois d'après-guerre », et qui prése (...)

7Au Québec, le cadre de planification instauré par la Loi sur l'aménagement et l'urbanisme en 1979 accorde une grande importance à la coordination et à la concertation inter-municipale et intergouvernementale, au partage des responsabilités entre les divers paliers de décision. Il repose par ailleurs sur une certaine vision politique de l’aménagement et de l’urbanisme2. Des mécanismes juridiques ont été mis en place pour baliser l'emboîtement de différentes échelles et l'implication de différents acteurs, avec l'objectif avoué d’assurer la cohérence entre les divers documents de planification et les interventions gouvernementales sur un territoire (MAMROT, 2011). Certains de ces outils appartiennent à une logique rationnelle de la planification, tandis que d'autres se rapprochent davantage d'une logique communicationnelle. Des obligations de participation publique ont été introduites qui, même si elles apparaissent aujourd’hui dépassées et insuffisantes, étaient à l'époque jugées innovantes (Trépanier, 2003). De plus, avec le temps se sont développés dans les grandes villes (Québec et Montréal) des dispositifs singuliers de participation publique inscrits dans les chartes de ces municipalités, qui participent de différentes manières aux processus de planification urbaine et à leur mise en débat (Trépanier et Alain, 2008 ; Bherer, 2011). D'un point de vue rationnel, la cohérence entre un plan d'urbanisme et les choix d'aménagement concrets est assurée de manière juridique par la règle de conformité, traditionnelle dans le droit de l'urbanisme français et importée dans le droit de l'urbanisme au Québec (MAMROT, 2011). Ce principe de conformité aboutit, au niveau local, à une réglementation sur l'usage des sols, le zonage (Motte, 2007, p. 26-30). À Montréal, tant les plans locaux des arrondissements, la planification de grands projets que les règlements d'urbanisme doivent être conformes aux grands objectifs du plan, et dans certains cas à des normes d'aménagement plus précises. Or, cette règle de conformité comporte une lourdeur administrative. De plus, l'accent mis sur la régulation ne serait pas adapté aux demandes de flexibilité exprimées par les divers acteurs, tant économiques que politiques (Motte, 2007). Finalement, comme l’affirme Trépanier (2003, p. 63) : « La conformité n'a pas toujours été facile à comprendre et à traduire dans les faits ». On ne sait pas toujours exactement ce qu'elle exige et ce qu'elle permet.

La mise en cohérence à travers la participation publique: les différents dispositifs montréalais

8Le débat sur ce qui apparaît « cohérent » au plan d'urbanisme se fait dans différentes arènes plus ou moins structurées par certaines normes ou règles de participation. La littérature sur la participation et le débat publics a fait ressortir la manière dont le type de dispositif et les types d'acteurs y participant influençaient la teneur des résultats (Fung, 2003 ; 2006). D’où notre hypothèse sur l’effet que les caractéristiques propres d'un dispositif de participation publique, de même que l'étendue et les types d'acteurs qui y sont inclus, vont jouer sur ce qui, dans le débat, apparaît comme cohérent ou non au plan d'urbanisme. Les organisateurs du débat public sont en ce sens eux-mêmes des acteurs, car les choix qui sont faits quant à l'encadrement du débat peuvent avoir des conséquences sur ces résultats, et sur la manière de problématiser la « cohérence » au plan. Les trois dispositifs principaux ayant été mobilisés dans les exemples discutés ici sont les audiences publiques menées par l'Office de consultation publique de Montréal, les séances des commissions permanentes du conseil municipal et les assemblées publiques encadrées par la Loi sur l'aménagement et l'urbanisme. Voyons en quelques lignes leurs caractéristiques.

  • 3 La Ville a toutefois adopté récemment un « droit d’initiative en consultation publique » qui permet (...)

9L'institution qui connaît la plus grande légitimité chez les citoyens est l'Office de consultation publique de Montréal (OCPM), dont le dispositif de consultation publique a été calqué sur celui du Bureau d'audiences publiques sur l'environnement (BAPE), le modèle québécois en matière de participation du public (Gariépy et Gauthier, 2009 ; Gauthier et Simard, 2011 ; Beauchamp, 2006). L'OCPM s’est doté de deux caractéristiques fondamentales du BAPE. La première consiste en la séparation du processus consultatif en deux phases – une phase d'information et de questionnement du public, suivie d’une phase de dépôt des mémoires et des avis. Cette caractéristique du dispositif vise à donner toute l'information nécessaire aux participants pour permettre leur participation éclairée. La deuxième caractéristique importante du dispositif a trait au rôle primordial donné aux commissaires indépendants, qui président les audiences publiques et rédigent la synthèse du débat dans un rapport contenant en outre leur analyse du dossier et des recommandations pour les décideurs. Dans ces rapports, les commissaires positionnent habituellement le projet débattu dans l'ensemble des orientations de l'administration prises à ce jour. Ces rapports abordent la plupart du temps autant les enjeux procéduraux (les liens entre les politiques, les règlements, les acteurs) que les enjeux substantiels de cohérence en aménagement (les enjeux problématiques dans la vision et les différents objectifs). Notons que ce ne sont pas tous les projets d'urbanisme à Montréal qui sont soumis à l'OCPM, la saisine étant à la discrétion du comité exécutif de la ville de Montréal3.

10Parmi les autres formules de participation et de débat publics qui coexistent, existent les commissions permanentes du conseil municipal, le deuxième dispositif analysé ici. Ces commissions sont composées d'élus qui vont mener des études publiques sur de nouvelles politiques, ou, plus souvent, sur les bilans annuels de ces plans et politiques, dans une perspective d'auto-évaluation des progrès de l'administration. Dans ce dispositif, la cohérence se fonde sur le regard que vont porter les élus sur les avancées concrètes des politiques adoptées, l'évaluation étant alimentée par les questions et commentaires du public. Si le règlement les régissant indique la tenue de plusieurs séances de consultation séparées, une pour la présentation aux citoyens, une pour l'audition des commentaires et une pour la présentation des recommandations (des élus membres de la commission), nos observations indiquent que, dans la pratique, une seule séance est souvent effectuée. Les études publiques sont en général peu fréquentées par les citoyens, en partie à cause de leur faible publicité.

  • 4 Si ces normes sont plus minimalistes que celles de l'OCPM,, en termes d'encadrement de la participa (...)
  • 5 Les comités consultatifs d'urbanisme, qui soumettent des avis sur des projets et règlements, sont c (...)

11Pour ce qui est des projets et des règlements d'urbanisme, les obligations de participation du public sont inscrites dans la Loi sur l'aménagement et l'urbanisme (LAU)4. Lors de l'adoption d'un projet de règlement, une assemblée publique doit être tenue par le maire ou une personne désignée ; mais il n'y a pas de délai obligé entre le moment d'information donné aux participants, l'expression des commentaires puis l'adoption du règlement. Il n'y a pas de rapport de consultation publique. En plus des assemblées publiques, les dispositions de la LAU prévoient toutefois 1) la possibilité d’un référendum par lequel les riverains d'un projet d'aménagement peuvent réagir à un changement de zonage et 2) des rencontres de comités consultatifs d'urbanisme. Autant pour les assemblées que le référendum de la LAU et les comités consultatifs d'urbanisme, la cohérence se fonde sur l'écoute des riverains5

12En résumé, il existe donc à Montréal une diversité de pratiques et de dispositifs participatifs susceptibles de contribuer à la mise en cohérence urbanistique. Mais ces derniers ont déjà des implications différentes quant à la nature de la participation qu’ils permettent ainsi qu’au positionnement des acteurs. Ainsi, entre les différentes visions de la cohérence qui vont s'exprimer dans l’emboîtement des échelles territoriales, des distorsions peuvent d’entrée de jeu être anticipées.

Le plan d'urbanisme dans la nouvelle ville de Montréal

La réforme territoriale

13Le plan d'urbanisme de la ville de Montréal a été élaboré, débattu et adopté durant une période de bouleversements institutionnels. Dans la foulée des fusions de plusieurs municipalités du Québec, la Ville de Montréal a d’abord été fusionnée avec les autres municipalités de l'Île de Montréal en 2002, dans une réforme territoriale qui a créé une grande municipalité sur tout le territoire de l'Île de Montréal ainsi que vingt-sept arrondissements (Bherer et al., 2005 ; Collin et Robertson, 2005).

14Dans l'ensemble, la réforme territoriale a entraîné une situation ambiguë en ce qui concerne les possibilités de participation publique en urbanisme. Elle a créé de nouvelles instances locales, les arrondissements, qui pourraient rapprocher l'administration municipale des citoyens (Latendresse, 2004). En revanche, la réforme a institutionnalisé une forme exigeante de participation publique pour certains grands projets et pour les exercices de planification et d’élaboration de politiques relevant de la ville centre, celle sous l’égide de l'OCPM, mais sans spécifier d'exigences aussi fortes au niveau des arrondissements (Trépanier et Alain, 2008).

  • 6 Lors de la consultation publique sur le plan d'urbanisme en 2004, certaines municipalités devenues (...)

15La question territoriale a aussi été complexifiée par les oppositions à ce qu'on a appelé les « fusions forcées » du gouvernement provincial, qui ont mené à une « défusion » de certaines municipalités tout juste annexées. Ces oppositions ont renforcé la sensibilité politique sur le partage de compétences entre la ville et les arrondissements6. Les dix-neuf arrondissements demeurant dans la ville de Montréal possèdent finalement une plus grande autonomie politique et administrative ainsi que des pouvoirs accrus, en particulier en matière durbanisme (Gariépy et Gauthier, 2009).

16Le plan d'urbanisme a été élaboré, adopté et devait être mis en œuvre durant ces réformes tumultueuses. En plus de faire l'objet de deux séries d'audiences publiques devant le tout nouveau OCPM, une sur le plan et une plus spécifiquement sur son annexe réglementaire, le plan a fait l'objet de plusieurs événements en amont et en aval, notamment des assemblées publiques en arrondissements et des études publiques du bilan annuel de sa mise en œuvre.

Les efforts de mise en cohérence substantielle – peu de débats sur le plan

17D'un point de vue substantiel, il y a eu somme toute peu de débats sur le plan d'urbanisme lors des audiences publiques de l'OCPM. Le plan avançait plusieurs objectifs ambitieux sur une grande variété de thématiques. S'inscrivant dans une perspective de développement urbain durable, le plan d'urbanisme abordait conjointement plusieurs secteurs d'intervention : aménagement, transport, patrimoine et qualité de vie, notamment. Il proposait de favoriser la densification autour des nœuds de transport collectif. Les transports alternatifs à l'automobile étaient encouragés, ainsi que la consolidation de quartiers mixtes. Enfin, la mise en valeur d'éléments du patrimoine montréalais faisait aussi partie des principales orientations.

18Les participants aux audiences publiques se sont montrés généralement très satisfaits des orientations du nouveau plan d'urbanisme (OCPM, 2004). Ils ont adhéré aux orientations du plan et ont proposé des bonifications qui s'inséraient bien dans la vision proposée. Dans leur rapport de consultation, les commissaires ont pour leur part proposé une analyse des débats en termes d'enjeux transversaux (santé publique, accessibilité universelle, inclusion sociale), renforçant encore davantage l'ambition de cohérence inter-sectorielle (OCPM, 2004, p. 45-51). S'ajoutait à ces trois enjeux transversaux un autre enjeu transversal d'ordre procédural, le partage des compétences municipales.

19Notre analyse des débats, des mémoires et du rapport de consultation publique montre toutefois que les orientations du plan d'urbanisme ont été peu concrétisées et leurs enjeux peu problématisés lors des audiences publiques. Plusieurs des enjeux et aménagements concrets, souvent les plus litigieux, ont été redirigés par les commissaires vers d'autres arènes de débat. En effet, le plan d'urbanisme était le premier document d'orientation d'une série à venir pour la nouvelle ville de Montréal : politique sur les milieux naturels, politique du patrimoine, plan de transport, stratégie de revitalisation urbaine intégrée, stratégie d’inclusion du logement abordable, plan stratégique de développement durable, etc. Cela s'ajoutait aux futurs chapitres d'arrondissement (plans d'urbanisme locaux), ainsi qu'aux secteurs de planification détaillée, c'est-à-dire des secteurs voués à une transformation importante (dans certains cas pour de grands projets urbains), dont la planification se ferait dans le futur. Si le plan d'urbanisme annonçait ces différentes politiques sectorielles et plans localisés, la consultation publique ne s'est pas avérée une occasion d'en déceler les contradictions et d’effectuer les arbitrages. Les commissaires notaient d'ailleurs dans leur rapport l'importance de soumettre à l'examen public les autres plans et politiques annoncés, « notamment parce que la consultation publique sur le Plan d’urbanisme n’a pas permis un débat complet » (OCPM, 2004, p. 71).

20La mise à l'écart des enjeux de proximité est une manifestation de ce manque de concrétisation des orientations du plan à travers le débat. Dans leurs mémoires présentés lors des audiences publiques, plusieurs résidents montréalais, de même que des associations et des élus, ont illustré des problématiques du plan d'urbanisme à travers des enjeux de proximité auxquels ils se voyaient confrontés dans leur quotidien. Par exemple, des participants ont décrit une problématique de circulation liée à l'aménagement d'un carrefour, d'une rue ou d'un quartier précis et s'en sont servis pour justifier la nécessité de mesures d'apaisement de la circulation et de contraintes à l'utilisation de l'automobile. Cette problématisation des enjeux, exprimée dans les mémoires et traduite en requêtes, a pris peu de place dans les échanges lors des audiences et dans les produits du débat, bien que la référence au territoire vécu constituât la manière dont plusieurs participants jugeaient de la cohérence du plan. Dans leur rapport, les commissaires n'ont pas fait part de tous ces enjeux formulés à une échelle de proximité, privilégiant l'échelle pan-montréalaise reflétant le territoire de la nouvelle grande ville. Or, si les orientations pan-montréalaises du plan d'urbanisme et du rapport de consultation publique abordaient plusieurs enjeux de proximité de manière générale – notamment la réduction de l’usage de l'automobile – elles étaient loin d'élaborer autant que les participants sur les tensions qu'elles impliquaient. Les commissaires ont présenté le partage de compétences entre la ville centre et les arrondissements comme un enjeu et défi transversal pour la planification montréalaise, défi comprenant plusieurs incertitudes et tensions politiques dans lesquelles ils ne voulaient vraisemblablement pas s'insérer (OCPM, 2004, p. 50, p. 68-69). Selon nos observations, cette mise à l'écart des enjeux de proximité était aussi liée à la volonté des urbanistes d'instaurer, dans le cadre des réformes territoriales, un sens et une cohérence territoriale à l'échelle pan-montréalaise.

Les efforts de mise en cohérence procédurale – une exigence plus forte issue du débat public

  • 7 Ville de Montréal, 2004b. p.1 de la partie 3, Document complémentaire.

21D'un point de vue procédural, les participants au débat public ont été plus critiques. Bien que le plan d'urbanisme présenté au public contienne quelques indications sur les stratégies de mise en œuvre, les mécanismes liant les orientations de la ville centre à la pratique urbanistique dans les arrondissements n'étaient pas clairement énoncés. D'une part, le grand nombre d'objectifs dans le plan a rendu plusieurs participants sceptiques quant aux possibilités réelles de mise en œuvre de tous ces éléments : il n'y avait pas de choix stratégiques. D'autre part, l'annexe contenant les normes réglementaires n'était pas achevée lors des audiences publiques sur le plan d'urbanisme7, ce qui a fait qu'il était difficile pour les participants de juger des contraintes réglementaires qui encadreraient l'urbanisme dans les arrondissements. Ce retard dans l’achèvement de l'annexe réglementaire est lié au fait que les normes réglementaires évoluaient en quelque sorte en parallèle aux orientations du plan d'urbanisme, une autre équipe de professionnels en étant responsable, et se basaient de manière générale beaucoup plus sur les acquis et traditions réglementaires de Montréal (dont l'enjeu était d'effectuer une harmonisation sur tout le territoire de l'île en tenant compte des concessions que demandaient les urbanistes des nouveaux arrondissements), que sur une idée d'ouverture au grand public (Ville de Montréal, 2003 ; OCPM, 2003).

22Dans ce contexte, les participants au débat public ont demandé des cibles et indicateurs précis ainsi que des contraintes de mise en œuvre explicites. Les participants au débat public recherchaient des garanties de cohérence entre le plan et l'aménagement concret sur le territoire : par exemple, des objectifs précis d'augmentation de la part modale du transport collectif et de réduction de l’usage de l'automobile. Plusieurs participants bien informés de la boîte à outils des urbanistes considéraient de plus que des contraintes réglementaires aux arrondissements seraient une manière de s'assurer de résultats. Sur certains éléments, notamment sur la réglementation visant à réduire l'offre de stationnement automobile à proximité des stations de métro et de trains de banlieue, les demandes semblent avoir mené au renforcement des contraintes réglementaires après les audiences publiques (Gauthier, 2008 ; Van Neste, 2010). Outre ces enjeux contestés et quelques éléments sensibles, c'est en revanche une vision et une certaine documentation des enjeux que les urbanistes de la ville centre avaient reçu le mandat de proposer, laissant aux arrondissements les arbitrages concrets à faire dans chacun des territoires.

23À cette étape, le débat devant l'OCPM a donc permis une adhésion à la vision intersectorielle du plan d'urbanisme, notamment au parti pris pour le développement durable et a apporté des bonifications substantielles au plan suite à la recommandation du public (Gauthier 2008). Toutefois, les défis d'une cohérence inter-territoriale et d'une concrétisation des enjeux dans les territoires précis ont été repoussés en aval, à des débats publics ultérieurs. L'OCPM et la Ville de Montréal ont vraisemblablement jugé que les enjeux « locaux » relevaient des discussions ultérieures dans les arrondissements. Les participants et les commissaires ont par ailleurs demandé des mécanismes plus clairs et explicites pour assurer la mise en œuvre du plan d'urbanisme.

La cohérence en aval du plan : les débats sur les plans et règlements des arrondissements

24Les arrondissements montréalais sont liés au plan d'urbanisme de deux façons. Premièrement, ils doivent adopter un chapitre d'arrondissement, l'équivalent d'un plan local d'urbanisme en France, qui doit être conforme aux objectifs du plan d'urbanisme. Deuxièmement, les arrondissements doivent ajuster leurs règlements ou en adopter de nouveaux pour qu’ils concordent aux normes de l'annexe réglementaire du plan d'urbanisme. Pour assurer un suivi, une commission permanente de la ville était responsable d'études publiques des bilans annuels de la mise en œuvre de ces documents de planification.

La mise en débat de la cohérence entre plan d'urbanisme et chapitres d'arrondissement

25L'adoption de la grande majorité des chapitres d'arrondissement s'est faite dans l'année qui a suivi l'adoption du plan d'urbanisme. Avant leur adoption, les arrondissements devaient tenir une consultation publique sur leur chapitre du plan d'urbanisme, selon les modalités qu’ils choisissaient. L'ampleur des consultations a varié d'un arrondissement à un autre. Nous fournissons ici deux exemples où l'enjeu de la cohérence avec le plan d'urbanisme a été problématisé, exemples choisis parce que présentant des cas contrastés.

26Dans l'arrondissement du Plateau-Mont-Royal, des soirées d'échanges ont été organisées pour nourrir le contenu du chapitre en amont, outre les séances de participation publique tenues sur le chapitre d'arrondissement en 2004. Ces consultations publiques se sont inspirées du dispositif de l'OCPM, sans relever toutefois de cette instance : processus consultatif en deux temps (information, puis commentaires), commissaires indépendants et rapport de consultation publique accessible sur internet et dans les bureaux de l'arrondissement (CAUDD, 2004, p. 1-3).

  • 8 Notons que ces enjeux sont néanmoins toujours débattus dans l'arrondissement, tout particulièrement (...)

27En conformité avec le plan de la ville, le chapitre du Plateau-Mont-Royal comportait des orientations assez générales pour favoriser les alternatives à l'automobile. Lorsqu'il a été présenté au public, les participants ont soutenu que cette orientation n'était pas assez affirmative pour assurer la préservation de la qualité des milieux de vie, vu l'important trafic automobile de transit. Se positionnant eux-mêmes comme faibles utilisateurs de l'automobile, les participants ont demandé que le chapitre d'arrondissement prenne plus clairement position pour en contraindre l'utilisation (CAUDD, 2004, p. 17-19). En collaboration avec les urbanistes de la ville centre, les urbanistes de l'arrondissement ont donc élaboré des orientations, mais aussi des règlements qui dépassaient les exigences du plan d'urbanisme, notamment en matière de contrôle du stationnement, mais aussi de protection du patrimoine, tout en en respectant l'esprit8. Le débat public a donc permis à l'arrondissement de profiter de la marge de manœuvre que lui laissait la Ville pour agir de manière encore plus proactive.

28L'arrondissement Pierrefonds, dont le territoire a été remanié par la défusion de plusieurs secteurs contigus de l'ouest de l'île de Montréal, a dû présenter à deux reprises son chapitre d'arrondissement au public, en 2005 puis en 2007. En 2007, les consultations se sont tenues sous l'égide de l'OCPM auquel l'arrondissement avait confié volontairement le mandat de consultation, afin d’apaiser les craintes des citoyens à cause d’un climat déjà tendu. En effet, l'arrondissement contient trois écoterritoires, soit des territoires dont le patrimoine naturel devait être protégé et mis en valeur, selon les intentions de la Ville de Montréal ; de même, d'importants projets de développements résidentiels et des projets d'extension du réseau routier local devaient y prendre place. Ces trois éléments étaient inscrits dans le plan d'urbanisme de la ville de Montréal en tant qu’objectifs conciliables (Ville de Montréal, 2004b, p. 51, p. 256-257). Or, si pour certains participants ces développements résidentiels étaient les bienvenus et l'extension du réseau routier inévitable pour les permettre, d'autres les considéraient comme inacceptables dans la mesure où ils faisaient disparaître les derniers espaces naturels de l'Île de Montréal (CCC, 2005 ; OCPM, 2007). Un projet résidentiel dans l’un des écoterritoires, celui des Rapides du Cheval Blanc, avait nécessité plusieurs rondes de planification et de négociation entre la ville, l'arrondissement et le promoteur, un processus lié notamment à la Politique montréalaise de protection et de mise en valeur des milieux naturels, mais celles-ci n'avaient pas été ouvertes au grand public, sauf pour une rencontre du Comité consultatif d'urbanisme de l'arrondissement, une rencontre à laquelle toutefois les non-résidents de l'arrondissement, entre autres le parti politique montréalais Projet Montréal, n'avaient pas eu le droit de parole.

29Les rencontres sur le chapitre d'arrondissement de 2005 et de 2007 avec les résidents de l'arrondissement ont montré des positions contrastées sur ce développement résidentiel, mais le débat n'a pas mené à une planification détaillée permettant d'articuler ce développement résidentiel et routier avec la protection du patrimoine naturel. Des participants aux dernières consultations se sont sentis floués par le processus de mise en concordance réglementaire au plan d'urbanisme, qui cautionnait des changements de zonage dans les espaces sensibles malgré l'absence d’une planification détaillée transparente (OCPM, 2007). Pour les urbanistes, la concordance au plan d'urbanisme ne laissait pas de place à débat, les changements étant jugés conformes aux orientations des plans, et la planification de l'écoterritoire se faisant au sein d'autres instances. Les commissaires de l'OCPM, dans leur rapport à l’issue des audiences publiques, se sont par ailleurs rangés du côté des participants sur l’importance de faire de ce secteur l’objet d’un programme particulier d’urbanisme (PPU), soumis aussi à débat, et de maintenir le zonage actuel jusqu’à ce que le PPU soit complété (OCPM, 2007, p. 2). En contrepartie, les urbanistes jugeaient que ces derniers n'avaient pas la légitimité pour trancher.

  • 9 En effet, à l'échelle de l'arrondissement, un débat strictement local ne permet pas aux acteurs non (...)

30Ces deux cas montrent que la mise en œuvre du plan d'urbanisme a entraîné des défis d'arbitrage dans les arrondissements. La mise en cohérence avec le plan d'urbanisme était d'ailleurs ouverte à de multiples interprétations à l'échelle locale. Cette flexibilité a permis une discussion sur l'adaptation des normes pan-montréalaises aux caractéristiques des arrondissements, mais elle a fait émerger des enjeux sur lesquels d'autres Montréalais auraient aussi voulu participer. Dans le cas du Plateau-Mont-Royal, le débat public local a eu une certaine visibilité à l'échelle montréalaise, l'arrondissement ayant souvent été le lieu de projets pilotes dans lesquels plusieurs groupes sont impliqués. Dans le cas de Pierrefonds-Roxboro en revanche, la participation de personnes de l'extérieur de l'arrondissement s'est avérée plus problématique. Lorsque le débat se fait dans une compréhension restrictive du public « local », l'éventail des contributions possibles à la cohérence s'en voit limité9. À l’inverse, pour l'échelle de la ville, les débats restreints aux arrondissements ne permettent pas d'enrichir la planification montréalaise des expériences d'arbitrage et de compromis menés dans les arrondissements.

31Enfin, nos analyses ont montré que les procédures réglementaires de mise en cohérence ne sont pas neutres. Elles sont utilisées et perçues de manière différente dans les divers arrondissements, et elles peuvent légitimer différents projets politiques. Dans les arrondissements, la cohérence a aussi très souvent été perçue et présentée par les urbanistes comme quelque chose de technique et de juridique, derrière le vocabulaire de conformité et de concordance, ce qui laissait peu de possibilités aux citoyens d'y participer, comme la section suivante tend à le confirmer.

Le suivi difficile des normes réglementaires dans les arrondissements

32Les arrondissements devaient non seulement adopter des chapitres d'arrondissement, mais aussi ajuster leurs règlements aux normes du plan d'urbanisme montréalais. Nous avons vu plus tôt que plusieurs participants aux consultations de l'OCPM avaient fait des demandes pour renforcer ces normes réglementaires. L'ajustement des règlements dans les arrondissements s'est avéré beaucoup plus long et ardu que le public et les urbanistes de la ville centre ne l'imaginaient. Ce qui devait prendre un an (Ville de Montréal, 2004c) n'était pas encore achevé quatre ans plus tard.

  • 10 D'ailleurs, nos entretiens suggèrent que certains ajustements réglementaires ont pris du temps à se (...)

33Est-ce parce que les ajustements réglementaires ont suscité beaucoup de débats dans les arrondissements? La réponse à cette question doit être nuancée. En fait, la teneur de ces règlements a fait l'objet de beaucoup de débats entre les professionnels de la ville centre et ceux des arrondissements, en amont, plusieurs professionnels dans les arrondissements préférant des normes flexibles permettant une marge de manœuvre locale (OCPM, 2003)10. En revanche, au moment de présenter les ajustements réglementaires localement aux citoyens, il y a eu très peu de discussions. En fait, une majorité d'urbanistes considéraient qu'il n'y avait plus matière à débat, les ajustements réglementaires étant obligatoires pour se conformer au plan. Pourtant, certaines normes de l'annexe réglementaire du plan d'urbanisme permettaient aux arrondissements de décider des détails de leurs règlements, dans des démarches auxquelles les citoyens auraient pu participer.

34Les assemblées publiques sur ces ajustements réglementaires étaient finalement surtout des rencontres d'information, lorsqu'elles avaient lieu. Elles étaient d'ailleurs très peu publicisées, dans un langage technique et se limitant aux normes de la Loi sur l'aménagement et l'urbanisme. Nous avons en revanche donné ci-dessus l'exemple du Plateau-Mont-Royal, un cas exceptionnel où les normes réglementaires en matière de stationnement ont été débattues dans la consultation publique sur le chapitre d'arrondissement. En effet, lorsque les enjeux réglementaires étaient abordés de pair avec les enjeux substantiels, c'est-à-dire les projets et orientations, il y avait une plus grande participation des citoyens et davantage de discussions, mais la réticence des urbanistes à débattre de normes réglementaires avec le public restait grande (OCPM, 2003). Il faut dire que certains urbanistes étaient particulièrement réticents à cause du statut particulier des changements de zonage, qui sont normalement susceptibles d'approbation référendaire. Selon certains, ce recours potentiel au référendum pour les riverains vient polariser les débats réglementaires. En plus de cette menace du référendum, les urbanistes que nous avons rencontrés considéraient aussi de manière générale que les questions réglementaires n'étaient pas l'affaire des citoyens.

35La Ville de Montréal avait par ailleurs aussi prévu un bilan annuel de la mise en œuvre du plan d'urbanisme, où devait notamment s’effectuer le suivi de l'adoption des règlements des arrondissements. Le bilan de l'avancement réglementaire s'est avéré ardu, du fait de la structure décentralisée de l'urbanisme dans les arrondissements. Finalement, les bilans annuels présentés au public par une commission permanente de la ville, donc par des élus, ont très peu abordé le suivi réglementaire. Y était seulement indiqué le nombre d'arrondissements ayant achevé leurs ajustements réglementaires. En se présentant aux études publiques sur les bilans annuels, les participants ne recevaient pas d'information sur quels règlements étaient adoptés et lesquels ne l'étaient pas, et il n'y avait pas l'ébauche d'une analyse qualitative permettant de faire un bilan des stratégies réglementaires adoptées après cinq ans.

36En somme, le côté technique du processus de mise en cohérence réglementaire, et la propension des urbanistes de le considérer comme un engrenage automatique ne relevant pas de la participation du public, ont fait que la participation publique n’a que peu contribué à cette dimension de mise en cohérence. Cela semble bien avoir eu des conséquences sur le suivi du plan – les acteurs n'étant pas en mesure de juger de l'efficacité d'une mesure qu'ils avaient demandé d'ajouter dans le plan, et même de sa réelle application. Et les études publiques dans les commissions permanentes n'ont pas permis aux participants d'obtenir plus d'information sur la mise en œuvre dans les arrondissements.

37Dans cette deuxième étape de débat sur le plan d'urbanisme, cette fois-ci à propos de l'urbanisme dans les arrondissements, le débat public a davantage porté sur les composantes substantielles que procédurales de mise en cohérence, les procédures de suivi et de réglementation demeurant très hermétiques. D'un point de vue substantiel, la marge de manœuvre laissée au niveau local peut permettre un débat de fond, dont l'ampleur dépend toutefois du dispositif de débat utilisé et de la diversité des acteurs y participant. De plus, l'ampleur du débat peut être limitée par des paravents procéduraux liés à une interprétation technique de la cohérence de la part des urbanistes.

La cohérence du plan à l’épreuve des grands projets: l'exemple du projet Griffintown11

  • 11 Cette section reprend et développe des éléments présentés dans Gariépy et Gauthier, 2009.

38Le plan d’urbanisme avait aussi identifié 26 secteurs de la ville présentant une problématique d’aménagement particulièrement complexe et « d’intérêt pan-montréalais » qui devaient faire l’objet d’une planification détaillée ultérieurement ; il précisait une démarche de planification intégrée, des orientations et des balises pour l’élaboration subséquente d’un programme particulier d’urbanisme (PPU) dans chacun de ces secteurs. Le projet de Griffintown fut le premier PPU pour l’un de ces secteurs. Vaste projet de développement mixte, impliquant des investissements de 1,3 milliard de dollars canadiens et comportant des volets commercial, résidentiel, culturel et récréo-touristique, sur un site d’une superficie d’environ 10 ha, le projet Griffintown devait prendre place dans le quartier Sud-Est de l’Arrondissement Le Sud-Ouest de Montréal, quartier ayant subi une dévitalisation importante.

39En ce qui concerne la question de la cohérence, ce premier PPU et le débat l’ayant entouré étaient donc d’un net intérêt. Tout d’abord, dans les principes mêmes de la LAU, il y a une continuité entre un plan d’urbanisme qui représente des engagements d’ensemble et un PPU qui, plus concret et spécifique, vient lui donner sens lors du passage à l’action. Par ailleurs, comme les chapitres d'arrondissement et les règlements d’urbanisme, les PPU devaient faire l’objet d’une consultation publique avant leur adoption. Or, sous les volets tant substantiel que procédural, les deux volets selon lesquels nous abordons ici la cohérence, le PPU de Griffintown s’est avéré problématique.

Une cohérence substantielle mise à mal

40D’emblée, le territoire choisi posait problème du point de vue d'une concordance avec le plan d'urbanisme. Si Griffintown constituait un des 26 secteurs de planification détaillée précisés au plan d’urbanisme, le projet du même nom soumis par la société Devimco couvrait un territoire plus limité que le secteur original. Le PPU pour ce nouveau secteur Peel-Wellington (Griffintown) fut élaboré par les services de la ville et de l’arrondissement directement en rapport au projet et pour l’encadrer (Ville de Montréal, 2008a), non pour mettre en cohérence ce sous-secteur avec le plan d’urbanisme et sans qu’un PPU pour l’ensemble du secteur n’ait été produit. De plus, aucune mention et aucun arrimage n’étaient faits au sein du PPU avec la périphérie du projet : or, dans cette périphérie immédiate étaient pourtant à l’étude des dossiers majeurs de renouvellement urbain.

41Et dans sa configuration même, le projet était en contradiction avec plusieurs éléments significatifs du plan d’urbanisme, ce que n'ont pas manqué de dénoncer plusieurs participants aux assemblées publiques. Au niveau de la morphologie urbaine, le projet ne respectait que partiellement la trame urbaine historique et l’échelle du quartier au passé industriel, comme l’avait prescrit le plan : par exemple, le gabarit des immeubles passait des 6 étages prévus au plan à 22 étages. Alors que le plan d’urbanisme avait parmi ses objectifs principaux la diminution de la dépendance à l’égard de l’automobile et préconisait la densification autour des corridors de transport collectif, se retrouvaient au cœur du projet des grandes surfaces commerciales dont la rentabilité serait tributaire d’un achalandage véhiculé principalement par automobile et les stationnements idoines. Serait ainsi créé un nouveau pôle commercial dont aucune mention n’était faite au plan.

Un processus de participation publique controversé

  • 12 Une concertation d’amont, non prévue formellement dans les dispositifs montréalais, avait été laiss (...)

42Déjà, au niveau de la planification même, la démarche avait procédé dans le sens inverse de celle initialement sinon prévue, du moins requise par la société civile. Cette dernière avait demandé à être associée à l’élaboration des PPU, selon une séquence qui irait du plan d’urbanisme aux PPU puis aux projets s’y inscrivant éventuellement. Cette séquence a été inversée : la Ville a encadré, accompagné le promoteur, plus qu’elle n’a planifié12.

43Le dispositif que la Ville a choisi pour solliciter les opinions de la population, comme elle y était obligée, fut aussi sujet à controverse, justifiant l’utilisation de l’expression « le débat sur le débat » par Gariépy et Gauthier (2009). La Ville décida de tenir la consultation publique sur le PPU via une assemblée publique régie par les exigences minimales de la LAU et tenue par l’Arrondissement Le Sud-Ouest dont la mairesse assumerait la présidence. Gariépy et Gauthier (2009) ont formulé, à la lumière de la culture de la participation publique à Montréal, une analyse critique à l’égard du dispositif choisi en mettant en évidence plusieurs points: le caractère aléatoire du format de lassemblée publique régie par la LAU, même si ses organisateurs ont structuré lassemblée en s’inspirant du format des audiences de l’OCPM ; le statut des personnes qui présidaient à son déroulement et le fait qu’elle fut tenue par une administration municipale qui s’était déjà positionnée en faveur du projet ; la nature enfin de l’examen public puis du rapport produit au terme de l’assemblée (Ville de Montréal, 2008b), tous deux moins rigoureux et systématiques que devant l’OCPM, et ne comportant pas cette mise en cohérence intersectorielle que les commissaires de l’OCPM avaient effectuée au sein de leur rapport sur le Plan d’urbanisme.

  • 13 Pour plus de détails, voir Gariépy et Gauthier (2009). Ce phénomène d'évitement d'un processus exig (...)
  • 14 Projet de loi No 22 (2008, chapitre 19), Loi modifiant certaines dispositions législatives concerna (...)

44Mais ces critiques peuvent être réinterprétées dans loptique de la mise en cohérence procédurale cette fois, qui structure notre propos. L’envergure carrément métropolitaine du projet aurait selon plusieurs dicté la saisine du projet par l’OCPM, à la fois pour des raisons d’expertise et de crédibilité du processus. La Ville choisit de confiner le débat à une assemblée publique régie par les exigences minimales de la LAU et dont elle pouvait mieux contrôler l’issue13. Ce choix de dispositif menaçait d'avoir des conséquences négatives sur la contribution ultérieure du débat public dans la mise en cohérence des 25 autres secteurs de planification détaillée avec le plan d'urbanisme en cautionnant une seule utilisation du cadre minimal de la LAU. Or, au contraire, face aux pressions du public, il aura été l’occasion d’une réaffirmation de l’importance de clarifier les règles et de consolider l’approche de l’OCPM. À la demande de l’administration de la ville, une modification a été apportée à la Charte de Montréal par le Gouvernement de Québec : elle a conféré au conseil de Montréal la possibilité de prendre l’initiative d’une modification au plan d’urbanisme, donc de rapatrier des arrondissements à la ville centre l’étude d’un PPU, et de confier à l’OCPM le mandat de tenir la consultation publique sur certains grands projets urbains14.

45En conclusion, le dossier du projet Griffintown s’est avéré révélateur à la fois de visions différentes entre la Ville et l’arrondissement, et de contradictions importantes sur des enjeux significatifs du débat public sur le plan d’urbanisme, des tensions dans lesquelles les dispositifs de participation ont été instrumentalisés.

Conclusion : la portée du débat dans la mise en cohérence à Montréal

46Dans cet article, nous avons exploré les liens entre le débat public et le contenu que pouvait revêtir la notion de cohérence en analysant des exercices de participation publique. De plus, alors que beaucoup de travaux traitent tout particulièrement de la cohérence entre aménagement et transport (Offner, 2006b ; Gallez, 2010 ; Desjardins et Leroux, 2007), notre contribution cherchait à approfondir la question de la cohérence en urbanisme, tout particulièrement dans les défis qu'elle pose lors de l'articulation de plusieurs échelles territoriales. Que permet de conclure cette exploration en regard donc des dimensions de la cohérence évoquées dans nos propos liminaires?

47Tant lors du débat public sur le plan d'urbanisme, sur les projets et règlements en arrondissements que sur le projet Griffintown, la cohérence a été mise en débat, mais aussi mise à mal. Sur le plan d'urbanisme, les participants ont soulevé la question procédurale de la cohérence entre le plan et ses outils de mise en œuvre, interpellant ainsi la cohérence interne de l’action publique, selon une perspective rationnelle classique. Les participants étaient en revanche beaucoup moins présents dans certains moments subséquents d’examen et de débat public, les commissions permanentes, où ce suivi dans le temps devait être discuté. Dans les arrondissements, ce sont les arbitrages inévitables pour intégrer les divers objectifs sectoriels du plan d'urbanisme qui ont été abordés. Le débat entre la convivialité des rues et la mobilité sur le Plateau-Mont-Royal a débouché sur des contraintes plus fortes pour le stationnement automobile. Les compromis difficiles entre le développement résidentiel et routier et la protection du patrimoine naturel à Pierrefonds-Roxboro ont été débattus, s'arrêtant toutefois sur un malentendu procédural quant à l'interprétation de la conformité au plan d'urbanisme. Lors du projet Griffintown, plusieurs participants ont refusé qu'un projet urbain compromette la vision cohérente qu'offrait le plan d'urbanisme.

48De manière générale, ces débats ont fait ressortir la marge significative d'interprétation autant sur la vision du plan d'urbanisme que sur les procédures de conformité avec les projets urbains et règlements en arrondissements. Un premier constat peut être formulé : il porte sur l'aspect communicationnel et politique du contenu substantiel de la cohérence. Il n'y a pas d'emboîtement naturel et incontestable, comme le voudrait le modèle du planificateur rationnel et savant, liant le plan d'urbanisme à l'aménagement sur le terrain, la concrétisation des grandes orientations soulevant d'emblée un débat. Les exercices de participation publique ont fait ressortir les contradictions entre les différents plans, à différentes échelles et sur divers territoires. Le principe de cohérence urbanistique est utilisé comme une catégorie argumentative par des participants pour mettre en avant certains choix d’intervention urbaine et défendre un ou des objectifs du plan d'urbanisme qu'ils avaient à cœur, objectifs qui selon eux se voyaient bafoués dans l'interprétation locale ou dans un projet urbain concret. Le débat fait donc ressortir des contradictions inhérentes à une planification multi-sectorielle et multi-scalaire, comme pourrait la rechercher la perspective rationnelle. Mais en mettant à jour ces contradictions, les exercices de débat permettent aussi de faire surgir des représentations partagées de ce que pourrait être une planification cohérente, selon une perspective communicationnelle de la planification cette fois : le contenu de la cohérence se construit dans l’interaction des acteurs. Notons toutefois que le contenu de ces représentations partagées dépend en partie des acteurs qui participent à leur formulation, ce qui dépend en retour beaucoup du dispositif de participation et de son ouverture.

49D’où un deuxième constat qui porte sur l'aspect politique des procédures de mise en cohérence. Le principe de cohérence urbanistique dont les participants se servent en audience publique s’est heurté aux urbanistes qui en revendiquaient l'application, selon les mécanismes de mise en conformité et de concordance réglementaire. Nous avons en effet observé chez les urbanistes en arrondissements une propension à vouloir conserver leurs prérogatives sur la réglementation en urbanisme, utilisant une interprétation technique des procédures de conformité qui laissait peu de marge de manœuvre à la discussion publique. De même, les urbanistes et décideurs ont pu jouer sur le choix (entre OCPM et assemblée aux termes de la LAU) et l'accessibilité des dispositifs de participation publique (droit de parole enlevé aux non-résidents, faible diffusion de certaines assemblées) en vue de limiter le débat sur des choix urbanistiques devant concrétiser les grands objectifs du plan d'urbanisme. La capacité d'un acteur d'influencer le contenu de ce qui est « cohérent » au plan d'urbanisme dépendra donc en partie de son habileté à jouer un jeu d'échelles et de se positionner à l'échelle « pertinente » où il peut avoir le plus d'effets (McCann, 2003 ; Cox, 1998).

50Ce dernier point tend à confirmer que les différents dispositifs de participation sont en situation de concurrence à Montréal, les décideurs pouvant souvent choisir entre l'un ou l'autre des modèles, et qu’ils influencent la teneur des résultats (Bherer, 2011). Il ressort de nos analyses que l'utilisation soit du modèle de l'OCPM, des dispositifs de la LAU (règles d'assemblées publiques minimales, référendum ou CCU) ou finalement des commissions permanentes sur les bilans annuels, fournit des opportunités bien différentes au public de participer à la recherche de cohérence en planification. L'OCPM fournit définitivement des conditions supérieures aux autres modèles quant à la diffusion des audiences, l'information donnée aux participants pendant l'audience et la mise en dialogue, après les audiences, dans son rapport de consultation publique, à la fois des différents positionnements des participants que des engagements de l'administration. La mise à jour des contradictions et des arbitrages à faire s'en retrouve facilitée. De plus, les commissaires qui président aux audiences sur le plan d'urbanisme, selon ce dispositif, jouent clairement cette carte de la cohérence, et ce, selon la perspective rationnelle toute classique: par l’insertion d’une cohérence intersectorielle et aussi d’une cohérence verticale, dans la distinction qu’ils tentent de faire entre les lieux et échelles de résolution des problèmes et requêtes ayant émergé lors des audiences. Ils ont ainsi fait le choix, dans le débat, de laisser de côté les enjeux de proximité par lesquels plusieurs citoyens se représentent les enjeux urbanistiques, pour favoriser une cohérence pan-montréalaise. L'OCPM a en revanche rencontré des difficultés dans certaines occasions parce qu'il constitue une instance relevant de la ville centre et les normes de participation publique qu’il cherche à faire adopter sont perçues par certains urbanistes comme une ingérence dans les compétences des arrondissements (voir aussi Trépanier et Alain, 2008). Puisque l'OCPM relève du conseil municipal de Montréal, son attache institutionnelle peut ainsi rendre plus difficile la mise en cohérence entre la ville de Montréal et les autres échelons territoriaux. Le positionnement du dispositif dans un contexte politique particulier importe donc aussi dans sa contribution à ce qui pourrait être qualifié d'idéal rationnel de cohérence. Cela pose également une question d’ « ingénierie de la participation », c’est-à-dire les manières d’articuler les différents dispositifs participatifs pour les rendre complémentaires plutôt que compétitifs.

51À l'inverse, la LAU possède un biais en faveur des riverains, notamment par la voie du référendum décisionnel qui peut survenir lors de changements de zonage, mais aussi via les CCU (qui à Pierrefonds furent ouverts seulement aux résidents) et les assemblées publicisées le plus souvent localement seulement. Cette différence entre l'OCPM et la LAU pose la question du territoire pertinent pour juger et débattre de la cohérence : le quartier, l'arrondissement, la ville ou la métropole ? L'OCPM a d'ailleurs jonglé avec cet enjeu ces derniers temps, sa présidente annonçant un retournement suite à des requêtes du public, qui consiste à fonder la cohérence, au moins en partie, dans l'expérience des riverains (OCPM, 2010).

52Ce qui nous amène à un dernier constat face à la cohérence tant horizontale, entre les différents secteurs d'intervention qui peuvent chacun faire surgir un « bon territoire d'intervention », que verticale, dans l’emboîtement des échelles. Le débat public en urbanisme fait ressortir toute la difficulté de lier ces différents territoires et échelles de planification, sans succomber à la tentation de mettre en avant une échelle de référence comme nécessairement plus pertinente qu'une autre.

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Notes

1 Ces informations ont été recueillies dans le cadre du projet de recherche « Ville durable, débat public et urbanisme à Montréal » financé par le Conseil de recherche en sciences humaines du Canada (subvention ordinaire de recherche no 410-2006-2104; 2006-2009), réalisé sous la direction de Mario Gauthier avec la collaboration de Michel Gariépy. En 2007, une dizaine de courts entretiens téléphoniques avaient été effectués avec des urbanistes sur la question de la mise en concordance entre le plan d'urbanisme et les plans et les règlements en arrondissements. De plus, en 2008, dans le cadre du mémoire de Sophie L. Van Neste (2010) onze entretiens semi-dirigés d'une durée moyenne de 60 minutes, avec des urbanistes (de la ville centre et des arrondissements), des participants aux débats et un commissaire de l'OCPM, ont porté sur la portée du débat public sur le plan d'urbanisme et son annexe réglementaire, et sur les débats en aval dans les arrondissements.

2 Un cadre « plus souple, plus politique, plus interactif que les lois d'après-guerre », et qui présente les orientations d'aménagement comme étant matières à débat entre les différentes composantes de l'État, soit entre les différents ministères et entre l'échelon provincial et les échelons régional et local (Trépanier, 2003, p. 61).

3 La Ville a toutefois adopté récemment un « droit d’initiative en consultation publique » qui permet aux citoyens de demander une consultation publique. Les exigences sont toutefois très lourdes et contraignantes.

4 Si ces normes sont plus minimalistes que celles de l'OCPM,, en termes d'encadrement de la participation, les arrondissements ont en revanche la liberté de les dépasser, ce qu'encourage d'ailleurs la Politique de consultation et de participation publiques de la ville de Montréal, avec la promotion de bonnes pratiques.

5 Les comités consultatifs d'urbanisme, qui soumettent des avis sur des projets et règlements, sont constitués par des résidents « experts ». Dans les faits, ce sont des résidents possédant une expertise en architecture, en urbanisme ou en ingénierie, ou des professionnels travaillant pour les arrondissements ou même parfois avec des élus locaux.

6 Lors de la consultation publique sur le plan d'urbanisme en 2004, certaines municipalités devenues arrondissements lors de la fusion de 2002 manifestaient déjà leur désir de retrouver leur autonomie. A la suite des élections provinciales, elles ont obtenu la possibilité de tenir des référendums populaires à ce sujet, qui a mené à la défusion de 14 anciennes municipalités sur l'Île de Montréal en 2006.

7 Ville de Montréal, 2004b. p.1 de la partie 3, Document complémentaire.

8 Notons que ces enjeux sont néanmoins toujours débattus dans l'arrondissement, tout particulièrement lors de la concrétisation des orientations. Il y a eu notamment en 2010 un débat sur l'augmentation de la tarification du stationnement sur les artères commerciales, à laquelle les commerçants se sont fortement opposés pendant quelques semaines, avant d'arriver à un compromis avec l'arrondissement. Ce qui montre que, même dans l'arrondissement où cette orientation générale, de contrôle plus sévère du stationnement automobile, avait émergé de manière consensuelle lors des consultations sur le chapitre d'arrondissement (CAUDD, 2004), le débat resurgit lors de l'application concrète des orientations, de nouveaux acteurs venant y participer, ou de nouvelles situations étant soulevées.

9 En effet, à l'échelle de l'arrondissement, un débat strictement local ne permet pas aux acteurs non-résidents (par exemple des groupes d'intérêt où des individus travaillant ou circulant sur le territoire) d'y participer, limitant ainsi la diversité des appartenances territoriales représentées dans le débat.

10 D'ailleurs, nos entretiens suggèrent que certains ajustements réglementaires ont pris du temps à se réaliser notamment à cause des résistances des professionnels et élus dans certains arrondissements.

11 Cette section reprend et développe des éléments présentés dans Gariépy et Gauthier, 2009.

12 Une concertation d’amont, non prévue formellement dans les dispositifs montréalais, avait été laissée aux bons soins du promoteur : des spécialistes de la concertation et de la consultation, en liaison avec la firme mandatée pour concevoir le projet, avaient procédé à plusieurs rondes de révision du concept auprès d’intervenants choisis du milieu. La concertation d’amont, même si elle devient de plus en plus fréquente dans les grands projets urbains d’aménagement, n’est pas institutionnalisée au Québec.

13 Pour plus de détails, voir Gariépy et Gauthier (2009). Ce phénomène d'évitement d'un processus exigeant de participation publique, en ayant recours à des consultations locales, a d'ailleurs déjà été observé dans le passé à Montréal (Gariépy 2002).

14 Projet de loi No 22 (2008, chapitre 19), Loi modifiant certaines dispositions législatives concernant Montréal, approuvé le 20 juin 2008.

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Pour citer cet article

Référence papier

Sophie L. Van Neste, Michel Gariépy et Mario Gauthier, « La cohérence dans l'urbanisme montréalais : entre planification et mise en débat », Géocarrefour, Vol. 87/2 | 2012, 87-99.

Référence électronique

Sophie L. Van Neste, Michel Gariépy et Mario Gauthier, « La cohérence dans l'urbanisme montréalais : entre planification et mise en débat », Géocarrefour [En ligne], Vol. 87/2 | 2012, mis en ligne le 10 décembre 2012, consulté le 25 mai 2017. URL : http://geocarrefour.revues.org/8756 ; DOI : 10.4000/geocarrefour.8756

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Auteurs

Sophie L. Van Neste

Doctorante à l'Institut national de recherche scientifique, Centre Urbanisation, Culture, Société (Montréal, Québec, Canada) sophie_leblanc-vanneste@ucs.inrs.ca

Michel Gariépy

Institut d’urbanisme Faculté de l’aménagement Université de Montréal 2940, chemin de la Côte-Sainte-Catherine Montréal (Québec) H3T 1B9 michel.gariepy@umontreal.ca

Mario Gauthier

Université du Québec en Outaouais, 283 boul. Alexandre-Taché, C.P. 1250. succursale Hull, Gatineau, Québec, Canada, J8X 3X7 mario.gauthier@uqo.ca

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