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Opérations d’habitat, projets communaux et SCOT : une cohérence variable selon les échelles. Résultats d’enquêtes en Val de Loire

Housing operations, inter-communal urban projects and the orientations of territorial plans (SCOT) : a variable degree of coherence depending on the spatial scale. Survey results from the Val de Loire region
Christophe Demazière et Frédérique Hernandez
p. 101-113

Résumés

Basé sur l’analyse de 13 opérations d’habitat en Val de Loire, de documents d’urbanisme communaux et supra-communaux et d’entretiens auprès d’acteurs (élus, techniciens, aménageurs et promoteurs), cet article cherche à rendre compte des relations entre des projets d’habitat, ponctuels et circonscrits dans l’espace, et les orientations d’aménagement censées les encadrer (PLU et SCOT principalement). Il montre que la mise en place des SCOT se superpose à du « déjà là » : des POS révisés quelques années auparavant, des opérations d’habitat déjà lancées. Plusieurs opérations analysées sous l’angle de leurs formes urbaines et de leur typologie bâtie répondent plutôt bien aux mots d’ordre contemporains de lutte contre l’étalement urbain et s’inscrivent dans un projet communal cohérent. En revanche, l’analyse de leur situation au sein de l’agglomération montre que les opérations étudiées s’inscrivent dans un modèle de développement favorable à la mobilité automobile et, pour certaines, contredisent la répartition de la croissance urbaine sur un nombre réduit de communes, telle qu’affichée dans les SCOT. Au final, l’articulation des différentes échelles de la planification en France, telle qu’elle s’observe dans les faits, ne correspond pas aux attentes du législateur.

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Texte intégral

Introduction

1Ces dernières décennies, la transformation des pratiques spatiales en matière d’habiter, l’élargissement des échelles de l’économique, l’affirmation de la décentralisation ont affecté les territoires urbanisés (Ascher, 1995 ; Roux et Vanier, 2008). La reconnaissance d’une montée des disparités socio-spatiales, d’une « dépendance automobile », ou encore d’un phénomène d’étalement urbain ont appelé une évolution nécessaire dans la conception et la transformation volontaire des espaces, bref un renouvellement des principes de l’urbanisme (Ascher, 2001). En matière d’urbanisme et de planification spatiale, de nouvelles démarches, priorités et échelles spatiales ont été mises à l’agenda par les gouvernements de différents pays. Il en est ainsi, par exemple, au Royaume-Uni, avec le remplacement du town and country planning par le spatial planning (Allmendinger et Haughton, 2010). En France, la loi Solidarité et Renouvellement Urbains (SRU) a exprimé une recherche de « cohérence territoriale », la volonté de généraliser la démarche de « projet » à l’échelle communale, l’affirmation des principes du « développement durable »... Une décennie plus tard, les chercheurs peuvent-ils repérer, sur le terrain, de nouvelles articulations entre plan territorial, plan d’urbanisme et projets urbains ? Ou bien, dans le cas français, y a-t-il décalage entre les bonnes intentions du législateur et les mises en œuvre locales ? Si oui, quelles en sont les raisons ? Ces questions sont d’autant plus légitimes au moment où une nouvelle législation - les lois Grenelle - doit, dans l’esprit du législateur, modifier encore les documents et pratiques d’urbanisme.

2L’écart entre la norme et la pratique de planification et d’urbanisme est susceptible de varier selon les terrains choisis. Ainsi, dans certaines grandes agglomérations, la maîtrise d’ouvrage anticipe parfois les évolutions législatives, ou est capable de rassembler des ressources pour les mettre en œuvre. On peut notamment citer les cas de Rennes (Demazière et al., 2011) ou de Nantes (Béal, 2011), où la volonté politique locale et la construction intercommunale jouent favorablement. En revanche, dans les espaces périurbains, dont le rythme de transformation est rapide et qui sont moins structurés institutionnellement (coopération intercommunale naissante), il est possible que la sphère politique et technique locale peine à rompre avec les modèles de planification qui date des Trente Glorieuses. M. Vanier (2010, p. 54) exprime le constat que « le tiers espace est orphelin d’une pensée aménagiste ».

3Les transformations des espaces périurbains ont fait l’objet de plusieurs programmes de recherche, parmi lesquels Ville émergente (Dubois-Taine, 2002), Politiques territoriales et développement durable (PUCA-SRP, 2003-2007) ou L'architecture de la grande échelle (DAPA-PUCA, 2006-2010). Ce dernier programme, dans le cadre duquel se situe notre travail (Demazière et al., 2009), s’est adressé à des laboratoires en architecture, urbanisme, territoire, paysage et construction, mais aussi à des formations dans ces champs, soulignant ainsi que les professionnels de l’urbanisme sont confrontés à des questions difficiles. Changer les modèles de l’urbanisme en secteur périurbain est malaisé, au moment où on note une évolution plus générale des concepts et pratiques de l’urbanisme : le déclin du plan au profit de la figure du projet (Novarina, 2003), la recherche d’une traduction des principes du développement durable dans les actes d’urbanisme (Lebreton, 2009), la manifestation de mécanismes de marché, que ce soit dans le domaine foncier ou celui de l’immobilier (Vanier, 2010). Nous n’insisterons ici que sur la première dimension : le déclin supposé de la planification et l’essor souhaité des démarches de projet.

4En complément aux nombreuses recherches sur les évolutions spatiales et dynamiques de peuplement des villes et des territoires périurbains (Dubois-Taine, 2002 ; Roux et Vanier, 2008), nous souhaitons contribuer ici à l’analyse de la fabrication des documents de planification spatiale en secteur périurbain. Il ne s’agit pas de privilégier une approche juridique (cf. Lebreton, 2009), car, à notre sens, la recherche sur la planification spatiale ne peut pas se limiter aux documents, ni aux processus. Elle doit s’élargir aux interactions entre la formalisation des documents d’urbanisme à différentes échelles (commune, grand territoire), et les logiques d’acteurs qui contribuent à l’urbanisation : ménages, entreprises de réseaux, entreprises commerciales, etc. À l’échelle du périurbain français, M. Vanier (2010, p. 55) souligne « la puissance combinée de la prospection foncière, qui ratisse systématiquement tous les terrains constructibles ou susceptibles de le devenir, et de la construction sur catalogue (…). Il ne reste plus alors qu’à (…) convaincre les pouvoirs locaux de passer à l’urbanisation, sans qu’ils en aient conçu le projet de leur propre initiative. Le problème n’est pas tant cette urbanisation en elle-même que l’absence d’ingénierie publique du projet résidentiel dans les territoires qui l’accueillent ». Dans cet article, nous rendrons compte, dans les périphéries de deux agglomérations intermédiaires (Orléans et Tours), des interactions entre les logiques d’action des opérateurs, les projets urbains communaux et les grandes orientations d’aménagement contenues dans les SCOT.

5La première section établit un état de l’art sur le procès fait à la planification spatiale au regard de la question de l’étalement urbain, et sur le dispositif de renouveau de la planification initié par la loi SRU. La section 2 présente le cadre de la recherche, les terrains et le dispositif méthodologique. Celui-ci croise l’analyse de la morphologie des opérations, l’examen des documents d’urbanisme produits à différentes échelles et l’analyse des discours d’une multiplicité d’acteurs. La partie 3 présente les résultats, autour de trois thèmes : les temporalités variables des différentes procédures, l’apport des opérations à la stratégie communale et les relations opérateurs-communes, les tensions entre les opérations d’habitat, le projet urbain communal et les orientations des futurs SCOT.

Un regain de la planification spatiale, pour quels effets ? 

6Avant d’examiner les traductions locales, dans les pratiques concrètes de planification et d’urbanisme, de la loi SRU, il convient de préciser quelle est la rupture qu’entend imposer cette loi par rapport aux pratiques antérieures. En amont, on est conduit à préciser les notions de plan et de projet, et à souligner ce qui les distingue, mais aussi ce qui les unit.

7La planification urbaine désigne couramment un ensemble d’études, de démarches, ou de procédures juridiques, qui permettent aux acteurs publics de connaître l’évolution des milieux urbains, puis de définir des hypothèses d’aménagement, enfin d’intervenir dans la mise en œuvre des options retenues (Merlin et Choay, 2000). Cette activité se traduit par la production de documents d’urbanisme.

8Il ne s’agit pas ici de faire l’histoire de la planification spatiale en France, ou du regard des chercheurs sur les pratiques d’aménagement (Cadiou, 2002 ; Rabilloud, 2007). Nous relèverons simplement ici qu’après une période de mise en place par les États occidentaux d’une planification à plusieurs échelles (en France, la commune avec le plan d’occupation des sols, le grand territoire avec le schéma directeur), la période des années 1980 va faire le constat d’une faible capacité de la planification à maîtriser les aléas du moyen terme (Albrechts, 1991). Les documents de planification à grande échelle, tels que les schémas directeurs en France, vont se révéler incapables d’assurer réellement la fonction de prévision et de prospection qui leur était attribuée (Motte, 1995).

9L’incapacité croissante de la planification à informer et orienter les évolutions spatiales n’est pas due qu’aux incertitudes nées de la crise économique. Les démarches d’aménagement ou d’urbanisme ont connu une expansion considérable du nombre d’acteurs impliqués. Tandis que les années 1940-1970 ont correspondu à un aménagement piloté en grande partie par l’État, les communes ont assumé à partir des années 1980 des responsabilités croissantes en matière d’urbanisme. Depuis, à travers la multiplication des structures intercommunales, de nouveaux acteurs ont émergé. Par ailleurs, l’aménagement suppose la conciliation de multiples points de vue, mais aussi l’implication d’acteurs-clés (financeurs, usagers…). Pour aborder en amont les contradictions et anticiper les conflits possibles, la démarche de projection d’une grande diversité d’acteurs, dans le temps et l’espace, se révèle nécessaire.

  • 1 Allocution de Jean-Claude GAYSSOT, ministre de l’Equipement, des Transports et du Logement présenta (...)

10Face à la remise en cause progressive de la planification s’exprimant dans des cartes de destination des usages des sols, la figure du projet, qui a été expérimentée sous des formes diverses, à l’étranger et en France, paraît séduisante (Ingallina, 2001 ; Hebbert, 2006). S. Rabilloud (2007) relève qu’à l’époque, la communauté scientifique et les responsables publics ont tendance à opposer ces deux notions : « à la logique ‘sectorielle’, ‘rigide’ et ‘imposée’ du plan et du schéma répond celle ‘transversale’, ‘itérative’ et ‘négociée’ du projet » (Rabilloud, 2007, p. 6). L’activité de planification, et dans le contexte français le schéma directeur, sont présentés comme limitant les capacités d’actions collectives, tandis que le projet permettrait de mener plus efficacement l’action urbaine. Dans une certaine mesure, la coupure entre plan et projet est exagérée, elle correspond à une « rhétorique de l’avènement : alors que s’affirme une notion, il est bon de l’opposer aux précédentes, (…) de la faire participer au mouvement du progrès » (Rabilloud, 2007, p. 7). Du reste, au tournant des années 1990, il y a retour de la planification, rebaptisée planification stratégique, à la suite du constat que mettre en œuvre des projets suppose des méthodes associant de façon approfondie les acteurs publics et privés (Douay, 2007). Dans le même sens, lors de la présentation du projet de loi « Solidarité et renouvellement urbains » à l’Assemblée nationale, Jean-Claude Gayssot, ministre de l’Equipement, des Transports et du Logement, propose de « substituer au schéma directeur, trop rigide, peu adaptable et donc souvent rapidement inopérant, un schéma de cohérence territoriale alliant la souplesse à l'efficacité »1. Le SCOT se voit habillé des qualités attribuées à la démarche de projet urbain : « il aura vocation à exprimer la stratégie globale de l'agglomération et à énoncer les choix principaux en matière d'habitat, d'équilibre entre zones naturelles et urbaines, d'infrastructures, d'urbanisme commercial ». Mais il porte aussi la marque de la contrainte qu’exprime la planification ancienne : il s’agit de créer « un cadre unique de négociation de stratégies entre zones urbaines et périurbaines, voire rurales, qui font partie (…) d'un même espace de vie ».

11Les lois Chevènement et SRU ont confronté les élus locaux, d’une part à une réorganisation des pouvoirs, à travers la construction intercommunale, et d’autre part, à de nouvelles finalités de la planification urbaine : cohérence, équilibre, solidarité... (Boino et Desjardins, 2009). Le Schéma de cohérence territoriale (SCOT) a la tâche d’organiser de façon plus équilibrée le développement urbain, par la coordination des politiques urbaines sectorielles (habitat, transports, développement économique…) et le renforcement de la cohésion des territoires urbains et périurbains. Les nouveaux outils, tels que les Plans locaux d’urbanisme (PLU) et les SCOT, impliquent de dépasser le seul aspect de la planification des sols, pour viser plutôt la définition d’un projet collectif. La planification a désormais pour mission de mettre en œuvre des démarches de « projet ». La nature des rapports entre planification et action est modifiée : alors que l’action, le projet circonscrit, découlait théoriquement d’une planification et en constituait la mise en œuvre, c’est aujourd’hui la planification qui se trouve plutôt en situation d’agréger - pour en faire un ensemble convergent - des projets s’inscrivant dans des dynamiques autonomes (Hernandez, 2003 ; Rabilloud, 2007).

  • 2 Les conclusions de cette étude doivent être considérées avec précaution, car elles portent sur envi (...)

12Au-delà de l’intention du législateur, quelle est la réception locale des nouveaux concepts et outils proposés ? Début 2010, la France comptait 395 schémas de cohérence territoriale (SCOT), qui concernent près des deux tiers de la population française, la moitié de ses communes et de sa superficie. Il existe toutefois une grande diversité des modes de portage, de méthodes d’élaboration, ou d’état d’avancement (Desjardins et Leroux, 2007). Ainsi, dix ans après le vote de la loi Solidarité et Renouvellement Urbains, seuls 87 schémas (soit moins d’un sur 4) sont approuvés. De plus, le périmètre des SCOT exprime plus les périmètres des intercommunalités qu’il ne s’explique par l’échelle des problèmes (consommation foncière, ségrégation socio-spatiale, dépendance automobile). Enfin, si les SCOT peuvent être l’occasion de réflexions stratégiques, la mise en œuvre éventuelle d’un urbanisme durable reste souvent à l’échelle communale, à travers le Plan local d’urbanisme (PLU). En effet, à la différence du schéma directeur, le SCOT ne fixe plus la destination générale des sols, ce qui laisse davantage de liberté aux communes pour déterminer le contenu de leurs PLU. Cette souplesse a l’avantage de permettre aux communes d’exprimer leurs priorités en fonction d’un schéma d’ensemble non figé. Mais elle suppose une capacité communale à exprimer un projet, ce qui, en secteur périurbain, n’est pas garanti. On en trouve une illustration dans une étude menée par l'IAURIF, de 72 PLU franciliens (Bardon et al., 2008)2. L'objectif de cette étude, était de savoir s'il y avait ou non convergence entre les orientations régionales exprimées dans le cadre de la révision du SDRIF et les orientations des PLU. L'analyse a porté sur les objectifs et orientations affichés par les communes (à travers le rapport de présentation et le Projet d’aménagement et de développement durables - PADD), sous six points de vue, dont les objectifs démographiques et l'offre en logement. Globalement, l'étude constate une faible qualité des documents et une capacité limitée à assurer la mise en œuvre locale des orientations du SDRIF. En ce qui concerne la construction de logements, un quart seulement des communes envisage une augmentation du rythme de construction et un tiers une réduction de la construction. L'objectif est le plus souvent le point mort, c'est-à-dire le rythme qui permettra de stabiliser la population. On est donc très en deçà de l'effort qu'exigerait de résorber la pénurie de logements en Ile-de-France. L’étude conclut que « la qualité technique et formelle des PLU analysés s'est avérée souvent trop médiocre pour porter et défendre ce projet urbain, réduisant le PLU à sa fonction de réglementation de l'usage du sol (…) Cela a pour conséquence de nuire fortement au rôle du PLU comme outil de mise en œuvre des orientations régionales » (Bardon et al., 2008, p. 4). Cette dérive a, selon les auteurs, deux explications majeures. La première est la faiblesse de l'ingénierie et l'insuffisance de la concertation lors de l'élaboration du projet de PLU. La seconde explication est le caractère limité de la construction intercommunale, donc l'absence d'un espace de relais entre l'échelle du grand territoire et l'échelle communale.

Relier les opérations d’habitat à la planification spatiale : terrains et méthodologie

Une démarche orientée par le programme de recherche AGE

13Le travail de recherche dont nous rendons compte ici a pris naissance dans le cadre de l’appel à proposition « L’architecture de la grande échelle » - AGE - du Plan urbanisme construction architecture et du Bureau de la recherche architecturale, urbaine et paysagère. Ce programme interroge les relations entre l’échelle du logement et l’échelle du territoire à travers, d’une part, la question de la pratique du projet à la grande échelle (ses outils, l’articulation du projet d’architecture, du projet urbain et du projet territorial) et, d’autre part, la question, plus anthropologique, de l’habiter (que signifie habiter le grand territoire ?). Nous y avons répondu en analysant de façon détaillée treize opérations d’habitat situées au sein de communes périurbaines des agglomérations d’Orléans et Tours, et ce, à partir d’une analyse articulant deux volets. Le premier volet place les opérations d’habitat en tension entre la sphère de l’élaboration des documents d’urbanisme et la sphère des logiques d’action des opérateurs du logement (géomètres, aménageurs, promoteurs publics ou privés). Le second volet aborde le contenu des deux précédentes sphères à l’aune des modes de vie et aspirations des habitants des opérations étudiées. La conduite parallèle de ces deux volets a permis de mettre en évidence les décalages entre les différents exercices de planification, les modes de vie et les logiques de marché des opérateurs (aménageurs, promoteurs) (Demazière et al., 2009). Le présent article présente la démarche méthodologique et les résultats relatifs au premier volet.

  • 3 « La démarche d’innovation pédagogique sera (donc) appelée à jouer un rôle important au sein du pro (...)

14Par ailleurs, le programme AGE incitait les équipes à élaborer un projet scientifique qui s’appuie sur une expérimentation projectuelle et génère des innovations pédagogiques3. Il s’agit d’impliquer les chercheurs, les enseignants, les étudiants et les praticiens dans une dynamique collective. Ainsi, l’opération de recherche pilotée par l’UMR Cités, territoires, environnement et sociétés (Université de Tours-CNRS) a pris appui sur la formation d’ingénieur en génie de l’aménagement, mise en œuvre par le département Aménagement de l’École polytechnique de l’université de Tours. Celle-ci intègre dans sa pédagogie et sa relation au monde professionnel la prégnance du projet, qu’il s’agisse de « projet urbain » ou de « projet de territoire ». L’ouverture de la dernière année de formation (bac + 5) a coïncidé avec la temporalité de la recherche (année universitaire 2007-2008). Ainsi, l’intersection avec le projet de recherche s’est fait au sein d’une des options offertes en fin de cursus : l’option « Ingénierie territoriale ». Pendant cinq semaines (février-mars 2008), 10 étudiants de cette option ont travaillé dans le cadre d’un atelier à l’analyse d’opérations d’habitats construites récemment, via les procédures ZAC ou lotissement, sur des communes périurbaines de l’agglomération orléanaise. L’atelier était co-encadré par des enseignants-chercheurs et un professionnel, Philippe Verdier, sociologue et urbaniste. Dans la suite de l’atelier, un groupe de 6 étudiants de 4e année a été engagé dans un stage collectif d’une durée de 12 semaines, avec comme partenaire l’Agence d’urbanisme de l’agglomération de Tours. Enfin, une dizaine d’étudiants de 5e année ont réalisé, de façon individuelle, un projet de fin d’étude, sur la base de sujets de recherche définis par l’équipe d’enseignant-chercheurs.

Les terrains : des opérations « ordinaires » dans un territoire sous contraintes, le Val de Loire

15Dans l’agglomération d’Orléans, l’analyse a porté sur six opérations d’habitat construites récemment dans quatre communes périurbaines : Chécy, Mardié, Bou et Mareau-aux-Près. Il s’agit de petites communes relativement proches de la ville-centre d’Orléans (à 15 km maximum). Ces communes présentent les caractéristiques habituelles des communes périphériques d’une agglomération dynamique : profil résidentiel, pression foncière importante, prépondérance de l’automobile dans les déplacements domicile-travail, forte prédominance de classes moyennes. Chécy, Mardié et Bou sont contiguës et se situent à l’Est d’Orléans, elles sont intégrées à la Communauté d’agglomération d’Orléans Val de Loire et couvertes par un SCOT en cours de validation au moment de l’étude. Mareau-aux-Près, à l’Ouest d’Orléans, appartient à la Communauté de communes du Val d’Ardoux. Il s’agit de petites communes périurbaines tranquilles, situées en deuxième couronne, où de nombreux urbains choisissent de vivre. Selon certains auteurs, ce type d’espace résidentiel, vécu par une majorité de la population française, est un objet d’analyse fécond pour comprendre la ville de demain (Dubois-Taine et Chalas, 1997). Au sein de l’agglomération de Tours, les sept opérations d’habitat étudiées sont localisées sur six communes : Saint-Pierre-des-Corps, La Riche, Ballan-Miré, Villandry, Cinq-Mars-la-Pile, Saint-Michel-sur-Loire. Elles sont localisées suivant un gradient allant de la ville-centre, Tours, au périurbain de première et de deuxième couronne. Ces six communes relèvent de trois structures intercommunales distinctes et de deux SCOT : le SCOT de l’agglomération de Tours, en début d’élaboration au moment de l’étude, le SCOT Nord-Ouest Touraine, en cours de validation (tabl. 1).

Tableau 1 : Les opérations étudiées et leur inscription dans des territoires communaux et supra-communaux

Tableau 1 : Les opérations étudiées et leur inscription dans des territoires communaux et supra-communaux

16Les opérations d’habitat choisies sur ces communes visent à illustrer une variété de projets en termes de formes, de procédures et d’acteurs engagés. Il s’agit d’opérations relativement courantes illustratives de la forme que prend l’extension urbaine sur ces territoires, et non d’opérations exemplaires et exceptionnelles dans leur montage ou dans leur architecture. Ainsi, ces opérations d’habitat récemment construites, ou en cours de conception, illustrent la production immobilière relativement « ordinaire » et « courante » (fig. 1).

Figure 1 : Opérations d’habitat dans le Val de Loire

Source : stage de groupe DA4, Département Aménagement, Polytech’Tours

17Le choix des communes n’est pas anodin dans la façon de poser la problématique de l’articulation entre les opérations d’habitat et les dispositifs qui pensent et prévoient l’aménagement de l’espace. Il s’agit de petites communes limitrophes de la Loire, qui pour la plupart (à l’exception de Saint-Pierre-des-Corps et de Chécy) ont des services techniques et administratifs peu étoffés, alors que la proximité de la Loire les soumet à deux enjeux importants : l’aléa inondation et l’inscription en 2000 du Val de Loire sur la liste du patrimoine mondial de l’UNESCO au titre de son patrimoine naturel et culturel vivant. La gestion de ces deux enjeux devrait mettre en tension les décisions prises par ces communes en matière de permis de construire avec la planification à la grande échelle territoriale. Bien équipé en infrastructures de transport et doté de multiples aménités tout en étant assez proche de l’Ile-de-France, le Val de Loire fait partie des espaces français attractifs. Il y a plusieurs décennies, dans le cadre de la réflexion sur le Bassin Parisien, un schéma d’aménagement de ce grand territoire a été conçu par les services de l’État et approuvé par un CIAT en 1975 (Thibault et Verdelli, 2006). Il visait à renforcer la solidarité entre Tours et Orléans, au niveau des communications, de l’aménagement de la Loire et des fonctions de haut niveau, tout en préservant des coupures vertes garantissant une protection du fleuve. Ce projet ne fut pas mis en œuvre et aujourd’hui, Tours et Orléans sont deux agglomérations diversifiées, multifonctionnelles et en croissance (Demazière, 2007). Sur l’aire urbaine tourangelle, on ne compte pas moins de 4 SCOT, qui expriment les intérêts divergents des Établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) qui les portent ; aucune démarche d’inter SCOT n’est lancée. Sur Orléans, le SCOT unique est réduit au périmètre de la Communauté d’agglomération (22 communes). Au total, ces espaces où la coopération intercommunale est encore récente, attractifs pour les entreprises comme pour les ménages, nous semblent un bon terrain d’étude pour tester l’idée selon laquelle le renouveau de la planification spatiale à grande échelle est fragile en France, et demeure déconnecté des opérations concrètes d’aménagement, pilotées à l’échelle municipale sous l’influence des logiques habitantes, d’un côté, de la production immobilière, de l’autre.

Une analyse qui part de l’opération pour remonter vers les documents d’urbanisme prospectifs

  • 4 Etudiant une douzaine de SCOT, X. Desjardins et B. Leroux (2007) soulignent que la force juridique (...)

18Faire un lien entre des opérations ponctuelles et les efforts pour penser et organiser à grande échelle l’occupation de l’espace est difficile, notamment dans les espaces de croissance urbaine polarisés par la grande ville. Comment rendre compte des relations entre des projets d’habitat, ponctuels et circonscrits dans l’espace (lotissement, ZAC), avec les orientations d’aménagement (communales et supra communales) censées les encadrer ? L’architecture juridique de la planification inciterait à partir du grand territoire (les débats et orientations du SCOT) pour ensuite regarder leur déclinaison au niveau local, dans le PLU et dans le programme des opérations. À rebours de ce schéma, notre démarche d’analyse part du bas, de la compréhension fine des opérations d’habitat, pour remonter vers les documents d’urbanisme. Cette posture de recherche a été guidée par une hypothèse et un constat. L’hypothèse est celle d’une élaboration parallèle des documents d’urbanisme relevant d’échelles différentes4. Le constat est que la mise en place des SCOT et des PLU se superpose sur le terrain à du « déjà là » : des POS qui viennent d’être révisés, des opérations d’habitat qui sont des « coups partis ».

19Pour mieux comprendre les raisons qui ont déterminé, à un moment donné, la localisation et la forme urbaine de plusieurs opérations d’habitat en Val de Loire, l’étude a mobilisé trois types d’analyse : l’analyse de la morphologie des opérations et des tissus urbains (1), l’examen des documents d’urbanisme produits à différentes échelles, du plus local et concret au plus prospectif (2), l’analyse des discours d’une multiplicités d’acteurs rencontrés sur le terrain (3).

20L’analyse morphologique des opérations s’est faite par le biais de nombreuses visites de terrain et par l’étude de plans cadastraux et de plans de masse. Plusieurs indicateurs de densité ont été calculés : les emprises au sol, le nombre de logements à l’hectare, la perception visuelle de la densité. Nous avons cherché à mettre en évidence les différentes typologies d’habitat et leur positionnement et la forme urbaine de l’opération : continuités ou discontinuités, alignements ou retraits, hauteurs… Une attention particulière a été portée à la composition du schéma d’aménagement et à la façon dont l’opération s’inscrit dans le tissu urbain communal (topographie, prolongement ou rupture avec la morphologie préexistante, inscription dans la trame viaire…). Ce travail sur la morphologie a permis de construire un point de vue personnel sur les opérations, qui sera mis en regard des discours et documents écrits présentant ces mêmes opérations.

21Les élus et les techniciens des communes sur lesquelles se situent les opérations ont été rencontrés, de même que les agences d’urbanisme chargées de l’élaboration des SCOT sur les deux agglomérations. Ces acteurs ont été interrogés sur les enjeux urbains du territoire, l’évolution des communes et leurs orientations de développement, la manière dont s’élaborent les documents d’urbanisme, la façon dont ont été décidées les opérations d’habitat étudiées, leurs relations et la nature de leurs échanges avec les opérateurs du logement. Ils ont été des personnes ressources pour recueillir des documents de toute nature nécessaires à l’étude. Des entretiens longs ont été pratiqués avec plus d’une quinzaine d’opérateurs (promoteurs, aménageurs, géomètres) ayant participé aux opérations étudiées et illustrant des profils variés (Bouygues Immobilier, Nexity George V, Val Touraine Habitat..). Enfin, plus de soixante-dix habitants de ces opérations ont été interrogés, suivant un même guide d’entretien.

22L’analyse des documents d’urbanisme et des projets de territoire a commencé par l’échelle communale. Nous cherchions à repérer les orientations d’aménagement des POS et PLU, les objectifs en matière de croissance urbaine, le calendrier des révisions et des modifications du document local d’urbanisme, le calendrier des opérations (création de la ZAC et de son Plan d’aménagement de zone - PAZ, de l’autorisation de lotir)... L’analyse s’est poursuivie par la lecture des SCOT, des chartes de pays ou parc naturel régional et des PLH… Nous avons été attentifs aux enjeux énoncés et aux grandes orientations affichées. Les cartographies du territoire et des orientations d’aménagement présentes dans ces documents (particulièrement le SCOT) ont été étudiées comme des révélateurs d’un modèle d’organisation spatiale souhaité à l’échelle supra-communale voire supra-intercommunale. En superposant les représentations graphiques nous pouvons lire les coupures vertes, les tronçons prioritaires dans le maillage des infrastructures routières, les lignes structurantes du réseau de transport en commun, la hiérarchie des centralités et la polarisation du développement sur un nombre plus ou moins réduit de secteurs.

Résultats

Des élaborations parallèles et des temporalités variables

  • 5 À titre d’exemple : un opérateur prend l’initiative du projet et se manifeste auprès des services d (...)

23Dans l’étude de cas de l’agglomération orléanaise, nous avons observé des temporalités d’élaboration superposées qui mettent le PLU en tension entre la définition des orientations du SCOT et les négociations en cours sur la forme urbaine des opérations d’habitat. En effet, dans la majorité des communes étudiées, l’élaboration des PLU commence en même temps ou pendant celle du SCOT, et peut aller plus vite. La commune de Chécy a arrêté le PADD de son PLU en juin 2006, quatre mois avant l’arrêt du PADD du SCOT (septembre 2006) ; le PLU de cette commune est approuvé en septembre 2007, plus d’un an avant l’approbation du SCOT de l’agglomération d’Orléans (le 18 décembre 2008). La commune de Mardié commence à réfléchir à un nouveau PLU dès 2001, en 2007, elle achève le PADD de son futur PLU. Le maire de cette commune est aussi vice-président chargé des déplacements à la Communauté d’agglomération d’Orléans Val de Loire, ce qui lui permet d’être au fait de l’avancée des réflexions du SCOT. Quant aux opérations d’habitat étudiées, elles ont été majoritairement décidées avant, ou à l’occasion de, la révision du POS en PLU (pour 4 opérations sur 5). Le temps entre la décision de réaliser l’opération et son achèvement est long5 (plus long que l’élaboration du PLU), et de fait, leur conception urbaine et architecturale se poursuit au moment où le conseil municipal travaille sur l’élaboration d’un PLU. Les élus et les techniciens communaux se retrouvent parfois dans la situation de tester sur les opérations en cours de futurs principes d’aménagement à inscrire dans le PLU (C’est particulièrement le cas à Mardié avec l’opération Clos de l’Aumône qui est en cours de négociation avec l’opérateur Negocim depuis 2002 ou à Checy avec l’opération de l’Ormeteau). Le PLU apparaît ici comme une charnière, dont l’élaboration est prise en tension entre les discussions en cours à l’échelle de l’agglomération et le suivi des projets des aménageurs et opérateurs immobiliers.

  • 6 Dans le cas de la ZAC du Prieuré à La Riche, les phases de modification de 2000 et de 2004 ont perm (...)
  • 7 Le Maire de la commune, a fait appel au dispositif d’aide financière de la communauté d’agglomérati (...)

24Dans l’étude de cas de l’agglomération tourangelle, les opérations d’habitat et les documents locaux d’urbanisme ont été définis avant que ne commence l’élaboration des SCOT. Ce sont, le plus souvent, des POS valant PLU dont la dernière révision se situe entre 2000 et 2007. Le SCOT de l’agglomération de Tours, qui associe la communauté d’agglomération Tours Plus à quatre communautés de communes, se caractérise par la lenteur de son démarrage et de son élaboration. Si le périmètre du SCOT a été arrêté en mars 2003, au moment de la réalisation de notre recherche, en 2008, la phase de diagnostic commençait à peine, seules les grandes thématiques à traiter avaient été posées. Parmi les quatre opérations d’habitat étudiées, et situées dans des communes relevant du SCOT de l’agglomération de Tours, trois sont réalisées sous forme de ZAC. Dans chaque cas, elles ont été créées pour concrétiser le projet urbain communal (qui combine l’objectif d’attirer une population nouvelle et la volonté de conforter le poids du centre-ville). Ces ZAC, créées entre 1990 et 2000, ont vu leur PAZ se modifier au gré des révisions de POS. Ces modifications successives ont permis d’ajuster le programme des ZAC à l’évolution des objectifs du projet communal en tenant compte de l’évolution du contexte économique6. La relation entre les opérations d’habitat et le Plan local pour l’habitat (PLH) est plus ou moins affirmée. La ZAC du Prieuré, comprend 15 % de logement social et revendique sa cohérence avec le PLH de la Communauté d’Agglomération de Tours Plus7. Le SCOT Nord-Ouest Touraine, dont le projet a été arrêté en mars 2008, est en phase d’approbation au moment de la recherche. Les communes étudiées relevant de ce SCOT ont des POS valant PLU dont la dernière révision date de 2001. Ici les opérations étudiées sont de petites tailles (17 à 41 logements) et se réalisent par une procédure de lotissement.

  • 8 Pour réaliser son nouveau document d’urbanisme la commune a choisi de se faire assister par l’Agenc (...)
  • 9 L’assistance à maîtrise d’ouvrage est confiée à un bureau d’études privé.

25Ainsi, au moment où nous avons réalisé cette recherche, sur le terrain de l’agglomération de Tours, les opérations d’habitat étudiées renvoient à des POS dont la plupart ont été révisés plusieurs années avant l’élaboration des SCOT. Les opérations d’habitat et les POS ont ainsi fait l’objet d’une longue maturation entre les années 1990 et le début des années 2000. L’élaboration des SCOT semble alors initier une nouvelle phase de réflexion sur l’organisation du territoire, que les communes ont besoin d’apprivoiser avant d’engager leur propre PLU. Fin 2008, après un changement de municipalité, la commune de Ballan-Miré engage l’élaboration d’un PLU8. Dès lors, le SCOT, le PLU et l’aménagement de la deuxième tranche de la ZAC de La Pasqueraie vont se réaliser de façon simultanée entre 2008 et 2011. Le PLU de Ballan-Miré est arrêté le 15 décembre 2011, durant la période de présentation du PADD du SCOT de l’agglomération de Tours aux communes. La commune de Cinq-Mars-la-Pile décidera en 2010 d’élaborer un PLU, après que le SCOT Nord-Ouest Touraine eut été approuvé9.

L’apport des opérations à la stratégie communale et les relations opérateurs-commune

26La majorité des opérations d’habitat étudiées est présentée par les élus et les responsables des services comme de véritables outils du projet communal. Les opérations s’inscrivent dans une stratégie de localisation de l’urbanisation et de développement démographique. Certaines opérations illustrent une intégration forte entre le volet urbain et le volet démographique du projet communal. C’est le cas de la ZAC du Clos de l’Aumône à Mardié, des ZAC Vieux Pavé et l’Ormeteau à Chécy, de la ZAC Grand’Cour à Saint-Pierre-des-Corps, de la ZAC du Prieuré à La Riche. Ici le programme de l’opération, sa composition urbaine et le zonage du document local d’urbanisme sont pensés de façon itérative. Et, nous le verrons plus tard, le travail de l’aménageur et des promoteurs est régulièrement suivi par les élus et les services municipaux. D’autres opérations illustrent un projet communal qui se limite au volet démographique. C’est, par exemple, le cas du lotissement l’Audrière à Cinq-Mars-la-Pile, de la ZAC La Pasqueraie à Ballan-Miré ou du lotissement l’Aumônerie à Saint Michel-sur-Loire. Ces opérations servent la volonté d’accueillir de nouvelles populations par une urbanisation dite « maîtrisée » s’inscrivant dans une continuité relative avec le bourg aggloméré. Enfin quelques opérations (des lotissements) d’initiative privée ne s’inscrivent pas en cohérence avec le projet communal, se pose alors la question de leur intégration à la morphologie du village. C’est le cas de la Basse Bergerie à Villandry : ce lotissement permet la réalisation de dix logements alors que la commune ne souhaite pas s’agrandir.

  • 10 Entretien avec le Maire de Mardié et son premier adjoint chargé de l’urbanisme et du cadre de vie, (...)
  • 11 À Saint-Pierre-des-Corps, le taux de croissance annuel moyen de la population est négatif depuis le (...)
  • 12 Entretien avec Madame Beaufils, Maire de Saint-Pierre-des-Corps, le 5 mai 2008. Cf. Caille et al., (...)
  • 13 POS de la Riche valant PLU, modification n°2, Rapport de présentation, 31 juillet 2007.

27L’analyse morphologique des opérations (forme urbaine, densité, intégration au tissu urbain) confirme les discours entendus sur la volonté de mettre l’opération au service des objectifs inscrits dans le rapport de présentation du document local d’urbanisme. Le parti d’aménagement est relativement semblable d’une commune à l’autre : produire des formes urbaines plus traditionnelles et plus compactes qui s’inscrivent dans les « dents creuses » du tissu urbain. Les études de cas de Mardié, de Saint-Pierre-des-Corps et de La Riche permettent d’illustrer ce propos. L’opération le Clos de l’Aumône (110 lots), en cours d’élaboration sur la commune de Mardié est située à l’interface du centre-bourg et d’une centralité commerçante émergente. Elle va ainsi permettre de relier ces deux centralités pour n’en former qu’une, unifiée. Les maisons groupées seront réalisées à proximité des commerces, alors que les maisons individuelles seront situées dans la profondeur du terrain. La commune souhaite être attractive sans pour autant aller vers une augmentation forte de la population : « nous devons gérer une contradiction, ne pas avoir trop d’afflux de population, néanmoins il en faut sinon la commune meurt »10. Aussi, l’opération se réalisera en deux tranches et une partie du terrain restera non bâtie. Les ZAC Grand’Cour à Saint-Pierre-des-Corps et Le Prieuré à La Riche servent la revalorisation de leur commune respective. Ces deux communes, limitrophes de la ville de Tours, sont considérées comme les banlieues de la ville-centre. Elles sont marquées par un urbanisme d’habitat collectif discontinu et comptent une grande part de logements sociaux. Ces communes souhaitent faire évoluer leur image. Dans les deux cas, l’opération d’habitat participe d’un projet plus global de requalification du centre-ville qui vise à embellir l’espace public, à conforter le centre, à renforcer son poids démographique11 et à produire une forme urbaine qui se rapproche de celles des centres-villes traditionnels : création de placettes, continuité des bâtiments, alignement sur la rue, bâtis aux hauteurs similaires ou proches de celles présentes en centre-ville. L’opération Grand’Cour va permettre d’urbaniser un terrain en friche de 5 ha situé en plein centre-ville à proximité de l’Hôtel de Ville. « Notre volonté est de conserver des zones périphériques moins urbanisées et de densifier le centre-ville (…) la ZAC doit permettre de vivre proche de la gare et du centre-ville sans avoir à utiliser la voiture et permettre aux familles d’y vivre décemment sans s’éloigner du centre »12. Cette opération de plus de 300 logements crée une transition entre les grands ensembles construits dans les années 1960, les îlots du centre-ville reconstruit après-guerre et l’esplanade de la gare TGV. Cette transition se traduit par une densité bâtie et un épannelage progressifs des constructions (des maisons individuelles groupées aux immeubles collectifs R+3). La forme urbaine de l’opération opte pour un alignement des façades sur la rue, une mise en valeur des entrées et une volonté de fermer l’îlot sur son pourtour : le stationnement, les jardins et les espaces collectifs prennent place en cœur d’îlot et ne sont pas visibles depuis les rues. Sur la commune de La Riche, l’opération du Prieuré génère la création de 500 logements sur 30 hectares à proximité immédiate du centre-ville et en contrebas de la digue de la Loire. Le Projet global de développement urbain du POS présente les objectifs suivants : affirmer les continuités urbaines, renforcer le centre-ville, faire émerger un nouveau paysage, affirmer une identité économique13. La trame viaire de l’opération crée une transition entre le centre-ville et des lotissements antérieurs. Plusieurs immeubles collectifs (R+3) sont disposés autour d’une place centrale et soulignent les axes de composition de l’opération. Les densités et les gabarits sont dégressifs à l’approche de la Loire : habitat semi-collectif, puis maisons groupées, puis maisons individuelles.

  • 14 Cette négociation est différemment appréhendée selon les opérateurs. Certains trouvent que les élus (...)
  • 15 Entretien avec le maire de Mardié et son premier adjoint chargé de l’urbanisme et du cadre de vie, (...)
  • 16 La commune souhaite que les espaces verts couvrent 10% de la superficie de l’assiette de l’opératio (...)
  • 17 Entretien avec le maire de Mardié et son premier adjoint chargé de l’urbanisme et du cadre de vie, (...)

28Dans le cas d’une forte intégration entre projet urbain et projet démographique, le regard des élus et des services sur le dessin et le contenu de l’opération est appuyé : l’aménageur doit revoir plusieurs fois sa copie14. L’opération Clos de l’Aumône, sur la commune de Mardié, est au départ d’initiative privée. L’aménageur, Négocim, y projette la réalisation de 110 lots ; il se charge de l’acquisition foncière, de la réalisation du projet et de la vente des lots. Les échanges entre l’aménageur et la commune (le Maire, l’adjoint à l’urbanisme, le service urbanisme) sont nombreux car le Maire souhaite valider chaque étape du projet. Un des sujets de négociation est la configuration de la trame viaire. En effet, la commune est attentive aux voies et aux cheminements piétonniers qui vont permettre de relier, à travers l’opération, les deux centralités du bourg. La commune demande également à l’aménageur qu’une parcelle viticole, classée AOC, située au sud de l’opération reste non bâtie. Enfin, les négociations concernent l’étalement dans le temps de la mise en vente des lots : « Négocim souhaite 29 lots par an. Si en un an on réalise 29 lots, on est obligé de construire un groupe scolaire. Nous souhaiterions les étaler sur 3 ans, 10 ans… Ils ont leur dimension économique, nous on a nos dimensions »15. Par ailleurs, les échanges entre l’aménageur et la commune ont conduit à des ajustements successifs du projet portant sur la part des espaces verts dans le projet16, la nécessité d’espaces publics dédiés aux jeux d’enfant et la gestion du stationnement résidentiel. Le plan général du projet et la façon dont les échanges ont été gérés avec l’aménageur semblent satisfaire le Maire : « Cela fait quatre ans qu’on travaille avec eux, ils se sont inscrits dans la démarche de travailler avec la commune, ils m’ont dit : ‘Monsieur le Maire, tant qu’on ne sera pas d’accord, on ne réalisera pas’. Ce n’est basé que sur de la confiance. Ceci dit, on peut refuser le projet au permis de construire : le non-respect d’un schéma d’aménagement d’ensemble est un argument valable »17.

  • 18 A la suite d’un concours, c’est l’aménageur Foncier Conseil qui a été choisi par la commune, notamm (...)

29Soucieuses du contenu de leur opération, les communes n’ont pas toujours pu effectuer seules le suivi technique des projets. La commune de Mardié a ainsi mobilisé différents partenaires : l’Agence d’urbanisme de l’agglomération d’Orléans pour la composition du schéma d’ensemble, le CAUE pour le traitement des fronts bâtis et la Communauté d’agglomération d’Orléans pour le contrôle technique des prestations de l’aménageur en matière de voirie et de réseaux. Pour la conduite de son projet de ZAC, la commune de Saint-Pierre-des-Corps s’est tournée vers l’Agence d’urbanisme de l’agglomération de Tours pour définir les règles architecturales et techniques permettant de construire en zone inondable tout en préservant la sécurité des personnes et des biens. La commune de Chécy, dans le cadre de l’aménagement de la ZAC du Vieux Pavé18, s’appuie sur l’expertise de la communauté d’agglomération pour gérer un aspect crucial de l’opération : la gestion des eaux pluviales.

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Tableau 2 : Les opérations étudiées, leurs acteurs, leurs typologies et les objectifs assignés au niveau communal, étude de cas de l’agglomération d’Orléans

Tableau 2 : Les opérations étudiées, leurs acteurs, leurs typologies et les objectifs assignés au niveau communal, étude de cas de l’agglomération d’Orléans

Quelle cohérence pour ces opérations replacées dans le contexte de l’agglomération et des orientations des futurs SCOT ?

  • 19 Il existe néanmoins quelques contre exemples : des opérations composées uniquement de maisons indiv (...)
  • 20 POS de Cinq-Mars-La-Pile, 1991.

31Les opérations analysées sous l’angle de leurs formes urbaines et de leur typologie bâtie répondent plutôt bien aux mots d’ordre contemporains de lutte contre l’étalement urbain et s’inscrivent dans un projet communal cohérent. Dans la majorité des opérations étudiées, les formes urbaines tendent vers une meilleure compacité du bâti : au pavillon individuel sur parcelle s’agrègent d’autres typologies (maisons mitoyennes, maisons superposées, petits immeubles collectifs). De plus, leur localisation en continuité des masses bâties existantes tente d’éviter le mitage. La proximité du bourg ou du centre-ville, le maillage des rues et des cheminements piétons entre celui-ci et l’opération, les connexions avec des opérations antérieures sont mis en avant comme étant des signes de qualité19. En revanche, en remontant dans le temps, les années 1990, pour analyser les révisions de POS et le contexte de l’ouverture à l’urbanisation des terrains, ces mêmes opérations paraissent beaucoup moins répondre aux orientations d’un urbanisme dit durable (capable de gérer l’étalement urbain, la dépendance automobile et la préservation des paysages). L’ouverture à l’urbanisation des terrains sur lesquels se situent les opérations semble souvent liée à deux facteurs : l’amélioration de l’accessibilité routière par la réalisation d’infrastructures rapides, les travaux d’ingénierie permettant de rendre constructibles des secteurs auparavant inondables. A l’échelle de l’agglomération de Tours, des communes dont le projet est d’attirer une population nouvelle (La Riche, Ballan-Miré, Cinq-Mars-La-Pile) ont su se saisir de la réalisation de nouvelles infrastructures routières pour améliorer leur attractivité. Ainsi, l’ouverture du périphérique passant au Nord de la commune de La Riche et la construction d’une nouvelle levée de la Loire en 1989, ont amené le conseil municipal de cette commune à réviser le POS en décembre de la même année. Cette révision a permis de rendre urbanisable le site dit de « Saint Cosme », à l’origine inondable. C’est sur ce site que la commune de La Riche a décidé de créer la ZAC du Prieuré. L’attractivité de la commune de Ballan-Miré s’explique par plusieurs facteurs : la qualité du cadre de vie, les disponibilités foncières et la réalisation de l’autoroute A85, Angers-Vierzon, reliant l’autoroute A10 au Sud de Tours. Face à ces facteurs de développement et la potentielle expansion urbaine qui peut en découler, la commune a mis en révision son POS en 1991. La révision du POS a créé une zone 1NA à la Pasqueraie, ce qui a permis de rendre urbanisables les terrains proches du bourg et de réaliser la ZAC de la Pasqueraie. Cinq-Mars-La-Pile a vu son accessibilité s’améliorer avec la fin de la construction de l’autoroute A85 qui place la commune à 20 mn de Tours. Cette dernière affiche dans son POS en 1991 la volonté de continuer le développement de la construction de manière à maintenir le rajeunissement de la population et d’assurer la construction de 15 à 20 logements neufs par an20. C’est à cette période qu’elle initie le lotissement de l’Audrière (41 logements). À l’échelle de l’agglomération d’Orléans, les opérations étudiées sur les communes de Bou, Mardié et Chécy disposent de liaisons routières directes vers la ville-centre Orléans en empruntant la route départementale (D 960) ou la liaison tangentielle rapide (RN 60). L’extension du tramway depuis Orléans devait initialement atteindre la commune de Chécy. C’est dans cette perspective que le programme de la ZAC du Vieux Pavé (356 logements) a été défini : il s’agissait de créer une nouvelle centralité autour de la station de tramway. Même si la desserte de la commune par un transport en commun rapide et cadencé est reportée à long terme, l’opération profite aujourd’hui de la proximité de l’échangeur routier connectant la commune à la liaison tangentielle rapide (RN 60). Pour les aménageurs et les promoteurs rencontrés, l’accès rapide et gratuit à l’autoroute ou à la rocade périphérique reste un facteur d’attractivité et un argument de vente pour les opérations.

Figure 2 : Les opérations superposées au modèle d’organisation spatiale du SCOT de l’agglomération d’Orléans

Source : Frédérique Hernandez

  • 21 Communauté d’agglomération Orléans Val de Loire, Schéma de cohérence territoriale, Document d’Orien (...)

32En grande partie, les opérations d’habitat que nous étudions sont des « coups partis » : leur terrain d’assiette a été ouvert à l’urbanisation avant le démarrage de l’élaboration des SCOT. Néanmoins il nous semble intéressant de les confronter, a posteriori, aux orientations des SCOT. Contrarient-elles ou confortent-elles les hiérarchies établies dans les SCOT, conditionnant les capacités de développement urbain des communes ? Nous illustrons notre propos par l’étude de cas de l’agglomération d’Orléans. Les cartographies du SCOT de l’agglomération d’Orléans-Val-de-Loire laissent apparaître une organisation de l’agglomération en couronnes, le centre principal étant la Ville d’Orléans21. Ces couronnes, délimitées par des portes, renvoient à trois types d’espaces :

33- un cœur d’agglomération dense (Orléans, Saint-Jean-de-Braye, Fleury-les-Aubrais, Olivet, St Jean-de-la-Ruelle) pour lequel l’objectif fixé par l’agglomération est de poursuivre l’urbanisation et d’offrir un haut niveau d’équipement. Cet espace est délimité par des « portes de ville dense » ;

34- des espaces urbains périphériques situés « entre ville et campagne » en deuxième couronne, voués à être des lieux privilégiés de croissance urbaine, offrant des services et des réseaux de transport en commun, notamment la nouvelle ligne de tramway. Ces espaces sont délimités par « des portes de ville » ;

35- des communes à forte empreinte rurale (3e couronne) pour lesquelles la préservation du cadre de vie sera privilégiée et où l’extension urbaine se fera en continuité des masses bâties existantes. Cet espace est délimité par « des portes d’agglomération ». C’est dans cette dernière catégorie que le SCOT place les communes de Chécy, Mardié, et Bou. Ces communes sont classées dans la typologie « bourgs et villages existants ».

  • 22 « On est très contraint par notre PPRI, ça nous protège d’une urbanisation excessive », entretien a (...)
  • 23 Ces deux communes choisiront l’Agence d’urbanisme de l’agglomération d’Orléans (AUAO), qui élabore (...)

36Mardié et Bou souhaitent un développement modéré de la population et du rythme de construction pour maintenir le caractère rural de leur commune. Soumises au risque d’inondation22, elles misent sur le potentiel touristique de leur territoire et s’inscrivent volontiers dans la hiérarchie proposée par le SCOT23. Les opérations d’habitat étudiées sont cohérentes avec ce positionnement : des opérations de petite taille, en continuité du bâti existant, d’initiative communale ou dans lesquelles la commune s’implique fortement et négocie avec les opérateurs l’étalement des constructions dans le temps. A l’inverse, la commune de Chécy accepte mal d’être située au seuil de la « porte de ville », c’est-à-dire au-delà du dernier arrêt de la ligne de tramway. La commune se sent privée de la possibilité d’un développement d’activités économiques. Elle entend défendre son rôle de « pôle relais » dans l’agglomération. Pour cela elle accélère la concrétisation de deux projets : l’accueil d’un hôpital et la création d’une zone d’activités. Par ailleurs, les opérations situées sur la commune, Vieux-Pavé (356 logements) et l’Ormeteau (130 logements), semblent plutôt relever de la hiérarchie supérieure : leur taille est importante, elles contiennent plusieurs équipements (espace aquatique, espace culturel, collège) et ont été pensées initialement selon l’hypothèse d’une desserte par le tramway.

Conclusions

37Cet article a cherché à rendre compte des relations entre des projets d’habitat, ponctuels et circonscrits dans l’espace, et les orientations d’aménagement censées les encadrer (PLU et SCOT principalement). Sur les terrains enquêtés, au sein du Val de Loire, la mise en place des SCOT se superpose à du « déjà là » : des POS révisés quelques années auparavant, des opérations d’habitat déjà lancées. Si les SCOT, en cours d’élaboration au moment de l’étude, visent la maîtrise de l’étalement urbain et des déplacements, l’ouverture à l’urbanisation des terrains sur lesquels se situent les opérations d’habitat est antérieure. Elle date des années 1990 ou du début des années 2000 et semble souvent liée à deux facteurs : l’amélioration de l’accessibilité routière et la réalisation d’aménagements permettant de rendre constructibles des secteurs auparavant inondables. L’analyse successive de la morphologie des opérations d’habitat, de leur localisation au sein du périmètre communal et de leur situation au sein de l’agglomération révèle des contradictions. Dans de nombreux cas, la forme urbaine des opérations et leur localisation répondent aux orientations de la loi SRU et des SCOT : une diversité des formes urbaines, un souci d’économie d’espace et une localisation en continuité de l’urbanisation existante. De plus, les élus et les techniciens semblent attentifs à la qualité des cheminements piétons entre l’opération et la centralité communale, afin que les déplacements de proximité puissent se réaliser sans voiture. En revanche, l’analyse de leur situation au sein de l’agglomération, à l’aune du réseau d’infrastructures routières existant montre que les opérations étudiées s’inscrivent dans un modèle de développement favorable à la mobilité automobile. L’accès rapide et gratuit à l’autoroute ou à la rocade périphérique reste un facteur d’attractivité et un argument de vente pour les opérations. L’analyse de la situation des opérations superposée à la cartographie des orientations du SCOT montre quelques incohérences entre la taille de certaines opérations et le potentiel de développement attribué à la commune par le SCOT.

38Les opérations étudiées ont pu révéler la capacité de certains élus locaux à mobiliser les ressources en matière d’ingénierie là où elles se trouvent (agence d’urbanisme, opérateurs publics). A l’opposé, un petit nombre d’opérations se réalise indépendamment de la volonté communale. Il s’agit de petites opérations (lotissements), d’une à deux dizaines de logements. Leur morphologie relève de la maison individuelle positionnée au centre d’un terrain de taille grande à moyenne, leur localisation les isole des principaux lieux de vie du bourg. Nous en avons fait peu de cas dans le développement de l’article, néanmoins, comme elles prennent place en milieu périurbain éloigné, elles ne sont pas anodines dans le processus d’étalement urbain.

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Notes

1 Allocution de Jean-Claude GAYSSOT, ministre de l’Equipement, des Transports et du Logement présentation du projet de loi "Solidarité et renouvellement urbains" à l’Assemblée nationale, séance du 8 mars 2000, p. 1629-1630 des débats retranscrits.

2 Les conclusions de cette étude doivent être considérées avec précaution, car elles portent sur environ la moitié des PLU arrêtés en 2005 et 2006 ; ceux-ci ne représentent au total que 6 % des PLU arrêtés ou approuvés début 2008.

3 « La démarche d’innovation pédagogique sera (donc) appelée à jouer un rôle important au sein du projet scientifique. Pour ce faire, les principes méthodologiques retenus auront à intégrer le dispositif complet d’un enseignement du projet territorial afin que celui-ci soit interrogé, sollicité, voire même instrumentalisé, et irrigué en retour » (extrait du texte d’appel à proposition de recherche, Bureau de la Recherche architecturale, urbaine et paysagère, PUCA, juin 2006, « L’architecture de la grande échelle », Programme interdisciplinaire de recherche, 9 p.).

4 Etudiant une douzaine de SCOT, X. Desjardins et B. Leroux (2007) soulignent que la force juridique du SCOT, opposable aux plans de déplacements urbains et aux plans locaux d’urbanisme, est limitée par le fait que les PDU comme les PLU sont élaborés avant les SCOT.

5 À titre d’exemple : un opérateur prend l’initiative du projet et se manifeste auprès des services de la commune, il établit un plan d’aménagement puis demande les autorisations nécessaires à la réalisation de l’opération. A la suite de la phase d’approbation du projet, une enquête publique s’engage et peut donner lieu à de nouvelles modifications du projet. Le processus peut prendre plusieurs années.

6 Dans le cas de la ZAC du Prieuré à La Riche, les phases de modification de 2000 et de 2004 ont permis de faire évoluer la typologie des logements et de réviser à la baisse les coûts de construction. Ce qui a eu pour conséquence une simplification du dessin des bâtiments et de la place centrale (entretien avec le responsable du service urbanisme à la Mairie de la Riche le 28 avril 2008).

7 Le Maire de la commune, a fait appel au dispositif d’aide financière de la communauté d’agglomération permettant aux communes d’acquérir du foncier pour réaliser les objectifs du PLH. La ZAC a ainsi bénéficié d’une subvention s’élevant à 20 % du l’achat du foncier (entretien avec l’adjoint à l’urbanisme de la Riche, le 28 avril 2008).

8 Pour réaliser son nouveau document d’urbanisme la commune a choisi de se faire assister par l’Agence d’urbanisme de l’agglomération de Tours (ATU), qui est également le maître d’œuvre de l’élaboration du SCOT.

9 L’assistance à maîtrise d’ouvrage est confiée à un bureau d’études privé.

10 Entretien avec le Maire de Mardié et son premier adjoint chargé de l’urbanisme et du cadre de vie, le 6 février 2008.

11 À Saint-Pierre-des-Corps, le taux de croissance annuel moyen de la population est négatif depuis les trois derniers recensements.

12 Entretien avec Madame Beaufils, Maire de Saint-Pierre-des-Corps, le 5 mai 2008. Cf. Caille et al., 2008, t. 2 p. 20.

13 POS de la Riche valant PLU, modification n°2, Rapport de présentation, 31 juillet 2007.

14 Cette négociation est différemment appréhendée selon les opérateurs. Certains trouvent que les élus vont parfois au-delà de leurs prérogatives, en s’appropriant trop fortement les projets, ou en ne prenant pas suffisamment en compte leurs contraintes économiques et financières. En revanche, pour les opérateurs publics, l’appropriation du projet par la commune doit être forte, les échanges engagés sont du registre de la concertation et doivent aboutir à un consensus. Les opérateurs semblent considérer l’élu de la commune comme « le client » de l’opération. Ce dernier doit être satisfait tant par l’opération que par son montage. L’objectif est que la commune fasse à nouveau appel à l’opérateur en cas de nouvelle opportunité.

15 Entretien avec le maire de Mardié et son premier adjoint chargé de l’urbanisme et du cadre de vie, le 6 février 2008.

16 La commune souhaite que les espaces verts couvrent 10% de la superficie de l’assiette de l’opération. Dans un premier temps l’aménageur a considéré que les plantations d’alignement sur voirie participaient de l’emprise des espaces verts. La commune est plus exigeante, elle souhaite, en plus des plantations d’alignements, de véritables espaces verts susceptibles d’être investi par les usagers.

17 Entretien avec le maire de Mardié et son premier adjoint chargé de l’urbanisme et du cadre de vie, le 6 février 2008.

18 A la suite d’un concours, c’est l’aménageur Foncier Conseil qui a été choisi par la commune, notamment sur son parti pris d’aménager les espaces publics sous forme de noues.

19 Il existe néanmoins quelques contre exemples : des opérations composées uniquement de maisons individuelles au centre de leur parcelle et mal reliées au bourg (Les lotissements l’Audrière et Clos des Rimonières à Cinq-Mars-la-Pile, la Basse Bergerie à Villandry, la ZAC Clos des cerisiers à Mareaux-aux-Près).

20 POS de Cinq-Mars-La-Pile, 1991.

21 Communauté d’agglomération Orléans Val de Loire, Schéma de cohérence territoriale, Document d’Orientations Générales, Décembre 2008.

22 « On est très contraint par notre PPRI, ça nous protège d’une urbanisation excessive », entretien avec le Maire de Bou, le 7 février 2008.

23 Ces deux communes choisiront l’Agence d’urbanisme de l’agglomération d’Orléans (AUAO), qui élabore aussi le SCOT, pour les assister dans l’élaboration de leur PLU. A l’inverse, la commune de Chécy a fait appel à des bureaux d’étude extérieurs à l’agglomération.

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Table des illustrations

Titre Tableau 1 : Les opérations étudiées et leur inscription dans des territoires communaux et supra-communaux
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Titre Tableau 2 : Les opérations étudiées, leurs acteurs, leurs typologies et les objectifs assignés au niveau communal, étude de cas de l’agglomération d’Orléans
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Pour citer cet article

Référence papier

Christophe Demazière et Frédérique Hernandez, « Opérations d’habitat, projets communaux et SCOT : une cohérence variable selon les échelles. Résultats d’enquêtes en Val de Loire », Géocarrefour, Vol. 87/2 | 2012, 101-113.

Référence électronique

Christophe Demazière et Frédérique Hernandez, « Opérations d’habitat, projets communaux et SCOT : une cohérence variable selon les échelles. Résultats d’enquêtes en Val de Loire », Géocarrefour [En ligne], Vol. 87/2 | 2012, mis en ligne le 10 décembre 2012, consulté le 16 août 2017. URL : http://geocarrefour.revues.org/8700 ; DOI : 10.4000/geocarrefour.8700

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Auteurs

Christophe Demazière

CITERES UMR 7324, Université François-Rabelais de Tours 33 allé Ferdinand de Lesseps, 37200 Tours christophe.demaziere@univ-tours.fr

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Frédérique Hernandez

CIRTA EA 889, IUAR, Faculté de Droit et de Science Politique, Aix-Marseille Université 3, avenue Robert Schuman, 13 628 Aix-en-Provence Cedex 1 frederique.hernandez@univ-amu.fr

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© Géocarrefour

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