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Crises des déchets à Buenos Aires

Une analyse de la productivité du conflit environnemental lié à la fermeture de la décharge contrôlée de Villa Domínico
Crises of waste disposal at Buenos AiresAn analysis of the effectiveness of the environmental dispute relating to the closure of the refuse dump controlled by Villa Dominico
La crisis de la basura en Buenos Aires. Un análisis de la productividad del conflicto ambiental por el cierre del relleno sanitario de Villa Domínico.
María Gabriela Merlinsky
p. 57-66

Résumés

A Buenos Aires, le conflit sur la fermeture de la décharge contrôlée de « Villa Domínico » marque un tournant pour la visibilité politique du problème de la gestion des déchets solides urbains. Dans ce travail, nous analysons l’évolution de ce conflit, en essayant de comprendre comment le processus d’accumulation de revendications a ouvert la possibilité de construire le problème comme une question publique. Nous développons une analyse historico-situationnelle afin d’identifier les effets du conflit dans la construction de connaissances environnementales locales ainsi que sa productivité territoriale et institutionnelle.

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Texte intégral

1En Argentine, on assiste à une multiplication de manifestations publiques d‘habitants mobilisés pour s’opposer à des mégaprojets d’équipement ou des initiatives productives ou immobilières, à leur sens néfastes pour leurs conditions de vie, de travail, ou leur santé. Elles se produisent dans un cadre urbain - les conflits portant sur l’accès aux meilleurs points du sol urbain et sur la distribution des externalités environnementales - (Merlinsky, 2007), mais aussi dans les espaces ruraux, avec des conflits portant entre autres sur la protection de la biodiversité, l’accès à l’eau, les modifications des usages du sol, la pollution des produits agrochimiques, et l’implantation d’activités potentiellement dangereuses comme les mines à ciel ouvert (Pengue, 2008 ; Svampa et Antonelli, 2009).

2Les conséquences environnementales de ces activités sont mises en question, de même que leurs impacts économiques, sociaux et culturels sur le territoire (Alonso, Costa, 2002 ; Merlinsky, 2009 ; Alimonda, 2005 ; Sabatini, 1997). Ces controverses interpellent et contestent les modalités d’appropriation, d’accessibilité et de disponibilité des ressources naturelles. Dans certains cas, les discussions ouvrent d’importants champs d’interrogation sur le présent ou le futur des modèles adoptés pour le développement économique et territorial.

3Lorsque les citoyens mettent en doute les conséquences des différentes initiatives et projets, ils interrogent la frontière entre le technique et le social, et contribuent à une reconfiguration sociale du problème. Les conflits activent des « dispositifs d’exploration et d’apprentissage collectif » et élargissent le débat sur les « états des mondes possibles » tout en amplifiant l’exploration des arguments, par la prise en compte d’une pluralité de points de vue, de revendications et de réponses possibles (Callon et al, 2001, p. 50, 56). Dans ce cadre, nous faisons référence à la productivité des conflits, c’est-à-dire que nous choisissons d’éclairer le processus contentieux et d’observer son influence sur l’action collective et sur les formes de l’action publique.

4Nous développerons une analyse historico-sociale et situationnelle des conflits, et nous distancierons des les approches qui considèrent l’affrontement comme une manifestation pathologique de la société ou comme un champ d’intervention dans lequel certains médiateurs doivent trouver la formule adéquate pour départager tous les participants. Notre recherche s’inspire des travaux de l’équipe de recherches Confurb 1 (Melé, 2003) et des grandes références des sciences sociales sur l’analyse de l’action collective (Callon, 2001 ; Lascoumes, 1994 ; Latour, 2008 ; Melucci, 1999 ; Tarrow, 1997 ; Tilly, 1978). A partir de ces points de vue convergents, notre analyse portera sur les effets sociaux suivants des conflits :

5La formation d’espaces publics intermédiaires. Les mobilisations et les conflits peuvent être analysés soit comme expériences collectives de coproduction de l’intérêt général, soit comme affrontements avec les pouvoirs publics qui refusent d’écouter les citoyens. Les conflits contribuent à la production d’un espace public intermédiaire. Cette nouvelle forme d’espace politique a pour fonction de construire les conditions dans lesquelles les discours peuvent être écoutés et transformés en décisions politiques (Melucci, 1999).

6Processus de construction des connaissances environnementales : la définition du champ environnemental comme problème renvoie aux dimensions d’évaluation et de cognition, et à celle du conflit d’intérêt relatif aux objets (symboliques et matériels) des controverses sociotechniques. Celles-ci se produisent lorsqu’un motif de discorde ou de dissension apparaît entre des acteurs de la techno-science et des acteurs sociaux, ou bien entre les différents acteurs promouvant un changement technique (divergence entre des experts) (López Cerezo, Luján, 1997, p. 207). Nous considérons que la participation des acteurs locaux aux controverses sociotechniques contribue à la production de nouveaux savoirs et d’un stock d’informations sur l’environnement et les écosystèmes en discussion.

7Territorialisation : il s’agit de l’ensemble des arrangements sociaux que le conflit met en jeu autour du territoire en cause (Melé, 2006). Elle implique des changements dans les représentations par lesquelles les communautés locales construisent leur relation au territoire, c’est-à-dire les formes de son « appropriation symbolique », qui se renforcent ou se modifient à la suite d’un conflit sur le « territoire » d’une collectivité. Mais elle englobe aussi les changements dans les formes concrètes de contrôle territorial, qui se matérialisent diversement, depuis les droits de propriété de divers acteurs sociaux et leurs formes effectives de protection, jusqu’aux pouvoirs juridiques des instances et niveaux de gouvernement définis pour décider sur le territoire (Azuela et Musseta, 2008).

8Transaction ou productivité institutionnelle : il s’agit d’identifier les dynamiques de transaction entre les collectifs mobilisés et les pouvoirs publics, qui, de fait, permettent de parvenir à une conclusion (même provisoire) du conflit (Melé, 2006). L’un des enjeux centraux de l’analyse consiste à voir si, comme résultat de ce processus, de nouveaux dispositifs institutionnels de gestion territoriale sont mis en place ou si les institutions de gestion environnementale sont mises en question.

  • 1 Pendant deux ans, les habitants de Coronel Brandsen (Province de Buenos Aires) se sont opposés, ave (...)

9Dans ce travail, nous analysons un conflit environnemental d’ordre métropolitain qui, à l’origine, est apparu à l’échelle locale, lorsqu’une organisation de femmes d’un quartier de la municipalité d’Avellaneda (métropole de Buenos Aires) s’est mobilisée pour exiger que soit mise hors de fonctionnement une décharge contrôlée située près de chez elles. Le site ferme définitivement en janvier 2004, et ce processus marque un point d’inflexion dans la gestion des déchets solides urbains à Buenos Aires. Depuis ce moment, et jusqu’à aujourd’hui, les projets d’ouverture de sites de dépôt final des déchets1 ont été violemment combattus par les maires et les populations potentiellement affectées.

10Ce cas présente une double valeur heuristique : il permet d’éclairer le processus historique d’enrôlement de divers acteurs dans la construction du problème de la gestion des déchets, et de comprendre sa productivité, d’après les dimensions de l’analyse présentées précédemment.

11Il est fondamental d’analyser la forme des espaces publics intermédiaires où sont traitées les revendications, et ce afin d’identifier les articulations entre les acteurs, leurs alliances respectives, la définition des adversaires et la construction du problème public. Notre démarche a pour objectif de montrer comment la structure du conflit se modifie : à l’origine, les acteurs ont produit un espace articulé de pression, mettant en cause le modèle territorial de gestion des déchets solides urbains ; aujourd’hui, un nouvel espace public intermédiaire s’est ouvert, où l’émergence des intérêts pour la valorisation immobilière modifie le champ politique et engendre une controverse à propos des différents usages du territoire.

La gestion des déchets solides urbains dans la métropole de Buenos Aires

12A Buenos Aires, le système de gestion des déchets ménagers constitue un exemple évident d’anomalie du métabolisme de la ville, au sens de l’écologie urbaine. Des problèmes affectent la chaîne de la collecte : l’incitation au tri des déchets est inexistante, et aucune campagne n’est menée en faveur de la réduction, la réutilisation ou le recyclage, dans le but de diminuer, selon une méthode intégrée, le volume de déchets à enfouir. D’autre part, le traitement et la disposition finale des déchets sont déficitaires, en raison d’un accroissement constant du volume de ces derniers. Les sites d’enfouissement, dont la superficie a augmenté au cours des dernières années, se situent à la périphérie urbaine.

  • 2 Le CEAMSE (Cinturón Ecológico Área Metropolitana Sociedad de Estado) devient la CEAMSE (Coordinació (...)

13Le CEAMSE2 a été créé en 1977 par un décret-loi entre la Province de Buenos Aires et la municipalité de la ville de Buenos Aires – aujourd’hui ville autonome. Ses principales fonctions sont : la planification, la projection, la mise en œuvre de la disposition finale des déchets de toute l’aire métropolitaine par ses propres moyens, ou par la tertiarisation, et l’application de l’enfouissement technique. Dans la pratique, elle dispose du pouvoir technique et politique pour formuler les décisions à long terme sur la gestion des déchets. L’inertie de ses politiques dépasse la durée des mandats électoraux, le meilleur exemple étant son maintien au-delà du gouvernement militaire qui l’a instaurée.

  • 3 « Loin des yeux, loin du cœur ».

14La métropole produit 17 000 tonnes de déchets par jour. Près de 30% d’entre elles proviennent de la ville autonome de Buenos Aires (CABA) et le reste, des municipalités du conurbano. La ville autonome, qui est aussi la capitale fédérale de l’Argentine, a été décrite comme une « île du premier monde enclavée dans des banlieues [frappées par la] pauvreté » (Prévôt-Schapira, 2001). Elle concentre 25% du Produit intérieur brut (PIB) national et ne représente qu’un quart de la population métropolitaine, mais elle produit presque un tiers du total des déchets urbains (Carré, 2008). Ceux-ci terminent leur course dans les sites d’enfouissement périphérique. Ce modèle de gestion centrifuge repose sur la prémisse selon laquelle les déchets doivent être disposés aux marges de l’urbanisation. Ce schéma permet aux producteurs de déchets de se libérer de leurs responsabilités et d’ignorer leur participation au problème environnemental et social engendré par les déchets : « Out of sight, out of mind » (Melosi, 2005, p. 17).3

Figure 1 : le modèle métropolitain de la gestion des déchets à Buenos Aires

Auteur : Marie-Noëlle Carré

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16Le débat sur la gestion intégrée des déchets solides urbains est relativement récent, dans la métropole de Buenos Aires. Il naît de la crise de ce modèle, dont les conséquences les plus pesantes sont apparues au grand jour à partir de 2001, tout d’abord sous forme d’une crise sociale, puis, par la suite, comme problème environnemental.

17Face à une revendication sociale croissante pour la protection des récupérateurs informels (« cartoneros ») et à d’importantes lacunes dans la régulation des contrats de concession de la collecte des déchets ménagers, la législature de la ville de Buenos Aires sanctionne en novembre 2005 la loi 1854 surnommée « Zéro Déchets ». En décembre 2006, la province de Buenos Aires sanctionne la loi 13592/06, et assigne de nouvelles responsabilités aux municipalités, dont l’élaboration d’un « Programme de gestion intégrée des déchets solides urbains ».

18Malgré ces avancées législatives, on observe peu de résultats. Entre 2004 et 2009, la production annuelle de déchets de la ville de Buenos Aires est passée de 1 492 867 à 1 847 748 tonnes. En 2008, les gouvernements de la ville autonome de Buenos Aires et de la province de Buenos Aires ont signé plusieurs accords qui n’ont toujours pas pris effet. L’absence de solutions structurelles et l’augmentation du volume de déchets que la ville de Buenos Aires exporte vers le conurbano, ont favorisé la multiplication des conflits entre les juridictions. De nombreuses municipalités ont refusé de recevoir des déchets dans leurs décharges contrôlées et, dernièrement, le gouverneur de la province de Buenos Aires a sévèrement reproché à son homologue de la ville de Buenos Aires, de ne pas respecter de la loi Zéro Déchets.

La fermeture de la décharge contrôlée de Villa Domínico : une histoire inachevée

19La décharge contrôlée de Villa Domínico est le second des centres de disposition finale construits selon le modèle du CEAMSE. En août 1978, l’organisme lance un appel d’offres pour l’installation et la gestion d’un site d’enfouissement technique d’une superficie d’environ 300 hectares, sur le littoral du Río de la Plata, dans un espace de faible altitude, inondable, situé à cheval sur les municipalités d’Avellaneda et Quilmes. L’entreprise SyUSA (Saneamiento y Urbanización Sociedad Anónima), une filiale de Techint, remporte le contrat. Elle construit la décharge contrôlée, en respectant des mesures élémentaires d’imperméabilisation des sols, mais ne prévoit pas de systèmes de traitement des lixiviats et des émanations gazeuses.

  • 4 Lors de la fermeture de la décharge, les cellules atteignaient 20 mètres d’altitude.

20Le contrat d’adjudication originel s’achevait en 1998. A partir de cette date, l’entreprise devait recevoir comme rétribution pour les services accomplis un tiers des terres récupérées, et rendre les deux-tiers restants à la communauté, après un aménagement forestier adéquat compris dans le contrat. En 1992, l’entreprise fait un usage plus intensif du terrain, et en 1994 elle construit une seconde couche de déchets sur les cellules existantes, grâce à l’accord « Modules RBA1 ».4

21En 1997, les riverains déposent des plaintes auprès du CEAMSE contre les émanations gazeuses de la décharge contrôlée. Lorsqu’en septembre 1998, s’achève le contrat qui liait le CEAMSE et l’entreprise concessionnaire, celle-ci continue à entreposer des déchets dans la décharge. A la fin de l’année, plusieurs cas de leucémie sont détectés parmi la population infantile du quartier proche. Les mères s’organisent et réclament la fermeture du site, en argumentant qu’il existe un lien entre l’éventement des gaz et la maladie des enfants. Après plusieurs décès, de nouveaux cas sont présentés auprès de la justice (nombre d’entre eux ne sont toujours pas résolus).

22En 2000, face à l’avalanche de revendications, certains maires, y compris celui d’Avellaneda, se mobilisent en faveur de la cause. Entre 2001 et 2003, divers moyens de communication relaient la visibilité de la protestation, et un réseau d’organisations prend forme : l’assemblée des habitants autoconvoqués affectés par le CEAMSE.

23Le 31 janvier 2004, la décharge contrôlée ferme définitivement et une commission de suivi est établie a posteriori, composée des pouvoirs municipaux, du CEAMSE, de l’entreprise concessionnaire et de représentants des organisations de quartier. La même année, l’association environnementaliste « Ambiente Sur » dépose une plainte auprès du procureur de la Ville de Buenos Aires, à propos de la propriété des terres de l’entreprise concessionnaire, indiquant que celle-ci n’a pas respecté les termes du contrat. De fait, les modalités de répartition des terres revenant à cette dernière auraient été modifiées et les terrains s’étendraient aussi sur une zone contiguë à la décharge, incluant des marécages, une forêt alluviale et un cordon littoral.

  • 5 Le projet, présenté à l’Audience Publique de la Municipalité d’Avellaneda en novembre 2008, couvre (...)

24En 2008, les gouvernements municipaux d’Avellaneda et Quilmes présentent le projet « Nueva Costa del Plata » (230 hectares), destiné à la construction d’un équipement urbain résidentiel et récréatif sur le rivage du Río de la Plata, sur les terrains de la décharge contrôlée, et sur ceux situés au-delà, définis par le zonage municipal comme «espaces de réserve naturelle ». Le projet s’étend jusqu’au littoral de Quilmes, et occupe une portion de la décharge contrôlée désactivée et une autre portion (plus vaste encore) des territoires qui le bordent5.

25A partir de ce moment, le conflit se redéfinit et prend la forme d’une controverse pour l’appropriation du territoire. La trame des acteurs locaux devient plus complexe, et l’utilisation des terrains désactivés de la décharge contrôlée engendre une nouvelle controverse, encore inachevée. Dans ce cadre, il faut différencier deux moments du conflit : un premier moment d’enrôlement des acteurs et de construction du problème de la fermeture de la décharge contrôlée et de la « crise de la gestion des déchets », et un second moment relatif à la distribution socio-spatiale des coûts environnementaux et des bénéfices économiques issus du nouveau projet immobilier, tout comme de ses impacts potentiels sur le littoral.

Premier moment : enrôlement des acteurs et construction du problème de la crise des déchets

26La fermeture de la décharge contrôlée résulte d’un processus d’accumulation des revendications au cours duquel la question environnementale s’est peu à peu construite comme affaire publique selon une double stratégie: recrutement d’alliés d’une part et inscription du problème dans des points de passage obligés d’autre part (Callon, 1986). C’est pour cette raison qu’il faut ici identifier les acteurs qui ont participé à ce processus.

  • 6 Le fomentismo correspond au développement de sociétés locales de promotion de la vie du quartier (s (...)

27En premier lieu, les associations de quartier ont joué un rôle très important. Ces organisations sont anciennes, et liées au mouvement du fomentismo6 dès les années 1930 et 1940. Leurs membres ont une mémoire du territoire et une expérience directe de ses transformations vertigineuses des dernières décennies. Ils ont été les premiers porte-parole à déclencher l’alarme.

28« C’est-à-dire, nous avons commencé à nous occuper des problèmes des habitants, moi j’aime bien dire que c’est de la politique. Parfois, on dirait que parler de « politique », c’est un gros mot. Moi je te dis que la majorité d’entre nous... et là le retournement ne se produit pas contre le CEAMSE. Il intervient en 1992 à peu près, quand il se passe une chose très particulière pendant le gouvernement où était María Julia Alsogaray ; ils ont essayé d’installer sur les terrains qui vont d’Avellaneda à Quilmes une décharge de sécurité, ils voulaient utiliser cet espace pour décharger là-bas, ou créer une station pour les déchets dangereux avec tout un traitement... Alors là, nous avons dit : « c’est vraiment étrange, ce n’est pas possible ». Alors nous avons commencé à prendre contacter avec les autres habitants, qui avaient d’autres préoccupations, dans d’autres localités ». (J.F., Société de développement de Don Bosco)

29D’autre part, les « Mères des Tours » ont fait office de « lanceurs d’alerte » (Berstein, Jasper, 1977) avant et après la fermeture de la décharge contrôlée. Ces femmes ont joué un rôle central dans le processus d’attribution d’une signification à ce qui passait auparavant inaperçu, et commence à être énoncé comme un problème environnemental, ou, plutôt, comme un grave problème affectant la santé de la population. Elles ont été les porte-parole du conflit, et leurs témoignages dramatiques exhibent leur propre expérience comme exemple représentatif des conséquences que cette menace potentielle fait peser sur les conditions de vie de la population.

  • 7 Emission de télévision

30« D’abord, ce sont les mères dont les enfants étaient affectés qui se sont réunies... nous avons commencé à bouger, à nous renseigner, à organiser des réunions, tout cela. Ensuite, des mères qui étaient très intéressées par ce sujet, les maîtresses d’école ont commencé à venir aussi ; le groupe de gens est devenu important, mais nous n’étions pas plus de trente... Lorsque « Telenoche Investiga »7 est venue pour faire un reportage, le thème a gagné en publicité, et après ce reportage, nous ne savions plus où nous réunir car tout le monde participait. Tout le monde était intéressé... C’était en 2001. Là, tout le monde était déjà intéressé, les gens s’étaient mieux approprié le sujet. Le problème, c’est que nous n’avions pas beaucoup de moyens pour faire davantage de publicité. Nous avons essayé, par le bouche à oreille, en mettant de petites affiches, nous n’avions pas de moyens, nous sommes toutes appliquées, et, bon, nous nous sommes organisées... » (M.A., membre de l’association des « Mères des Tours »).

31Une organisation non gouvernementale locale, « Ambiente Sur », a pris le rôle de traducteur technique et légal de la revendication. Ses participants ont joué un rôle central dans le processus de resignification des revendications dans un langage expert et de construction des poursuites judiciaires. Ambiente Sur a été constituée en 1999 par un groupe de professionnels qui résident dans la zone sud de la métropole. Un de ses participants décrit les origines de l’organisation :

  • 8 Habitants militants dans les associations de quartier issues des Sociedades de Fomento.

32« Ambiente Sur a été créée en 1999 et plus précisément, les gens qui venaient étaient actifs au sein des associations locales [vecinalistas]8, et il n’y avait pas d’ONG disposant d’une personne juridique à Avellaneda. A Avellaneda, il n’y avait pas d’ONG capable d’intenter les actions en justice que nous voulions faire. Donc, nous avons constitué un groupe avec ceux qui collaboraient déjà, et c’est un mélange intéressant de vecinalistas, de professionnels, etc... » (Ingénieur T., Ambiente Sur)

33Ce type d’organisation constitue un pivot central dans les revendications socio-environnementales qui se sont multipliées ces dernières années en Argentine. La grande complexité et le caractère multidimensionnel de la question environnementale est, dans ce cas, un facteur conditionnant. Au cours de ces débats, qui se multiplient, il faut définir des éléments aussi divers et complexes que le niveau de dangerosité de substances déterminées, l’échelle de production et la nature des effluents que peut tolérer l’écosystème d’un fleuve, les effets acceptables que l’usage de certains engrais peuvent avoir sur la santé, la prévision de scénarios futurs, etc. Pour participer à ces discussions, il faut donc avoir suivi un processus d’apprentissage dans le domaine scientifique et, souvent, ce sont les professionnels (médecins, avocats, ingénieurs, biologistes, architectes) qui, dans chaque communauté, assument le rôle de porte-parole pour mener une argumentation de contre-expertise.

34Ensuite, l’assemblée des habitants de Wilde, surgie à la faveur de la crise politico-institutionnelle argentine de décembre 2001, a pris en charge la construction d’un nouvel agenda de participation locale, et notamment le problème des impacts de la décharge contrôlée comme facteur de rassemblement. L’assemblée a fonctionné comme un espace d’articulation des demandes, et comme un canal de mobilisation. Les protestations ont gagné en massivité lorsque ces organisations ont conflué dans des mobilisations publiques, à l’initiative de l’Assemblée.

35« Là, il y a eu un combat, la première mobilisation intervient lorsque l’assemblée de Wilde s’en saisit, elle les fait descendre dans la rue, voilà ce qu’elle fait, elle mobilise les habitants, et pourquoi ? Parce que la société de développement de Don Bosco lutte, les mères luttent mais cela ne prend pas d’ampleur ; lorsque l’assemblée de Wilde prend les choses en main, [le mouvement] gagne enfin dans la rue... » (N.B., assemblée de Wilde)

36Au cours de cette période, entre 2002 et 2004, depuis le lancement de l’alarme à la fermeture définitive de la décharge, l’interprétation des évènements et leur reconstruction en « problème environnemental » sont liés au processus d’attribution de la responsabilité au CEAMSE. Pour la plupart des acteurs demandeurs cet organisme est responsable dans la mesure où il a joué un rôle central d’organisation, de gestion des sites et de fiscalisation des décharges contrôlées cédées en concession à des entreprises.

37Comme le CEAMSE n’a pas répondu et a autorisé la construction de cellules en hauteur, il a contribué à la généralisation de la méfiance face aux décharges contrôlées, et, parmi les acteurs à l’origine des apprentissages de contre-expertise, à l’affirmation d’une position critique de l’ensemble du modèle de gestion des déchets solides urbains. A leur tour, d’autres acteurs politiques ont été mis en cause : les municipalités, le gouvernement provincial, le gouvernement de la ville de Buenos Aires, les différents secteurs des politiques environnementales.

38La période est marquée par un moment-clé, celui où les organisations sont parvenues à gagner à leur cause le gouvernement provincial et les différents gouvernements municipaux qui, face à la pression, durent se repositionner en tant qu’ « affectés ». Le cas devient un point d’inflexion dans la crise institutionnelle de la gestion des déchets solides urbains dans la métropole de Buenos Aires. A ce moment, l’interprétation des caractéristiques du territoire, de ses occupants légitimes, des droits de ses habitants et du rôle des autorités locales et provinciales, se transforme, et un espace articulé de pression sur le CEAMSE est mis en place.

Deuxième moment : le conflit sur les usages du sol et la valorisation du littoral du Río de la Plata

39Si, au cours de l’inscription du problème environnemental, le CEAMSE a été le principal acteur mis en cause dans le processus, l’évolution du conflit et l’apparition des promoteurs immobiliers, engendrent une reconfiguration progressive de l’axe du conflit, liée à la différenciation des demandeurs et au caractère plus complexe des adversaires. Cette étape mène à différentes évaluations de la question environnementale.

40Tant que l’espace articulé de pression pour parvenir à la fermeture de la décharge contrôlée existait, il y avait un consensus sur l’évaluation des dangers que cette dernière représentait. En revanche, aujourd’hui, les points de vue à ce sujet se multiplient. L’assemblée de Wilde et d’autres organisations de quartier amplifient toujours leur répertoire de contre-arguments pour s’opposer au projet immobilier, mais le groupe des Mères des tours et quelques sociétés de développement locales ont approuvé l’initiative de la Nueva Costa del Plata. Divers intérêts matériels liés à la mise sur le marché du sol urbain entrent alors en jeu. Ceux qui acceptent cette nouvelle initiative immobilière argumentent qu’elle aura des conséquences positives pour le développement urbain et la valorisation de leurs propriétés.

41L’apparition d’une nouvelle organisation, le « Forum régional en défense du Río de la Plata, de la santé et de l’environnement » infléchit nouvellement le processus de construction du problème. Le forum réunit différents groupes d’Avellaneda, Quilmes, Berazategui, La Plata, Ensenada, les municipalités du littoral sud du Río de la Plata. Pour ces acteurs, la question environnementale est transversale à un agenda territorial plus ample, dont l’objectif est de protéger un espace d’intérêt écologique et patrimonial. Selon ces acteurs, le projet immobilier est incompatible avec la préservation d’un couloir écologique sur le littoral.

42Même si le « Forum » revendique l’intérêt public des territoires en jeu, il met en cause d’autres acteurs, et notamment l’entreprise porteuse du projet immobilier ainsi que les acteurs municipaux, garants du projet. Les débats et les controverses font référence aux effets de cette initiative sur le paysage, l’écosystème et l’accès public au Río de la Plata.

43A ce moment, de nouvelles représentations du territoire sont modelées, et soulignent sa valeur comme espace de réserve, son intérêt patrimonial et environnemental, comme objet écologique unique et fragile. Unique, parce que le littoral du Río de la Plata d’Avellaneda et Quilmes est une formation rémanente de la Selva Paranaense, qui s’étend du rivage à l’intérieur des terres, sur la plage, les jonchaies, le cordon littoral et la forêt alluviale, d’un grand intérêt écologique pour la région et la communauté. Fragile, parce qu’il s’agit d’un espace environnemental fortement menacé par le déversement de cours d’eau fortement pollués en effluents industriels et en eaux usées dans ces territoires (Le Riachuelo, le Sarandí, le canal Santo Domingo, les émissaires clandestins des industries et des logements), et par le passif environnemental de la décharge contrôlée, encore non résolu. Ceci explique que le Río de la Plata devienne une référence symbolique centrale dans les langages de valorisation territoriale. Pour ces organisations, sa protection est plus importante que tout intérêt spéculatif immobilier à court terme.

44Au cours de cette seconde étape, les gouvernements municipaux se sont repositionnés. La municipalité d’Avellaneda a choisi de soutenir le projet. L’ex-maire indique : « Nous avions invité Techint à participer à un projet de parc écologique, mais ses responsables ont présenté cette proposition, qui nous a semblé plus intéressante » (La Nación, 14-03-2008). A Quilmes, le maire assure que « le bénéfice sera grand, parce que ces terres sont complètement privées et que la population ne peut accéder au fleuve. Une fois le projet réalisé, 70% de l’espace sera ouvert et public. Je suis promoteur de la croissance face au fleuve » (La Nación, 14-03-2008).

45L’émergence de promoteurs de projets immobiliers modifie substantiellement l’espace public intermédiaire du conflit. Ces acteurs dressent une évaluation en termes de coûts et de bénéfices économiques. Cette démarche engendre le soutien des gouvernements locaux, qui homologuent rapidement les initiatives bénéficiant aux caisses municipales, sans tenir compte de leurs conséquences sociales, économiques et environnementales futures. Comme l’indique F. Sabatini, « le clientélisme se manifeste lorsque les partisans d’un projet, ou les personnes qui ont un intérêt dans sa réalisation tentent d’acheter la volonté de leurs opposants potentiels ou manifestes. Ces essais de captation sont courants dans les conflits environnementaux locaux et la négociation environnementale prend une tournure informelle, non explicite » (Sabatini, 1997).

46Actuellement, suite à la pression exercée par l’entreprise promotrice de l’initiative, le conseil municipal d’Avellaneda a modifié la catégorie de zonage urbain qui, naguère, correspondait à la « forêt alluviale ». Il est donc possible d’y construire un équipement urbain, résidentiel et récréatif. Cette mesure a favorisé l’augmentation de la valeur économique unitaire des hectares de terre possédés par le holding qui faisait fonctionner la décharge contrôlée.

47La controverse sur le projet immobilier s’organise essentiellement autour des axes suivants :

48La légitimité de la cession des terrains. Une des organisations a intenté une action en justice contre l’entreprise SyUSA en arguant qu’il ne serait pas approprié qu’elle entre en possession des terrains puisqu’elle n’a pas correctement honoré le contrat avec le CEAMSE.

49La discussion sur la valeur du littoral et sa qualité de réserve naturelle et de poumon vert de la municipalité d’Avellaneda. Diverses organisations tentent de démontrer le passif environnemental d’Avellaneda, affectée par la décharge contrôlée ainsi que par le pôle pétrochimique de Dock Sud, et la pollution de ses cours d’eau. L’idée du littoral comme poumon vert apparaît alors comme une compensation possible du déficit environnemental historique.

  • 9 Quartier créé sur les docks de l’ancien port céréalier de Buenos Aires.

50Le risque d’expulsion des populations les plus pauvres par le processus de valorisation immobilière. Dans le secteur, il existe de nombreux quartiers informels et de nombreuses voix dénoncent le fait que Puerto Madero9 constitue un antécédent négatif pour les processus de valorisation immobilière, associés à des secteurs au pouvoir d’achat élevé, et excluant de leur accès les plus pauvres.

51La légitimité des processus de consultation et de contrôle de gestion : malgré les audiences publiques destinées à traiter le projet dans les municipalités concernées, les citoyens mettent en cause la procédure parce qu’ils n’ont pu poser de questions, recevoir de réponses, ni prendre connaissance au préalable des études d’impact environnemental. Ils mettent en doute la qualité de ces travaux où l’étude préalable du site et les études complémentaires approfondissant l’analyse des impacts potentiels du projet d’urbanisation ne sont pas différenciées.

Conclusion

52Les conflits environnementaux favorisent l’instauration d’espaces de délibération où la présentation de revendications sur l’utilisation des ressources, la propriété, les droits et le pouvoir peuvent se reconfigurer.

53Le cas analysé indique que le processus d’élaboration des contre-arguments démontrant le caractère inviable de la décharge contrôlée ainsi que l’impossibilité de soutenir le modèle CEAMSE a suivi un cheminement au cours duquel les acteurs ont réuni des informations, formé des alliances et défini des points centraux de controverse. Les arguments ont gagné en complexité, et ils se sont progressivement consolidés pour finalement être inscrits à l’agenda local. La participation des gouvernements locaux, et plus particulièrement de celui d’Avellaneda, a représenté un moment important, à l’origine de la production d’un espace articulé de pression.

54A l’origine, alors que tout avait commencé comme une opposition ou une controverse entre usagers et acteurs publics (ces derniers ne pouvant contrôler les opérations de la décharge contrôlée) la situation s’est transformée en conflit entre usagers d’un même espace.

55L’utilisation de la décharge désactivée comme espace de valorisation immobilière, d’investissement à grande échelle et d’équipements pour une consommation de haut niveau porte à son paroxysme un conflit dont l’axe central est le contrôle du territoire plus vaste du littoral du Río de la Plata. Ceci ouvre une discussion plus profonde sur les usages publics et privés du sol. Lorsque cet espace politique créé par le conflit s’organisait autour de la clôture de la décharge contrôlée, la distribution socio-spatiale des externalités territoriales négatives pour la population était en jeu. Actuellement, la promesse d’un mégaprojet immobilier transforme cet espace de délibération et ouvre des interrogations sur les externalités positives et négatives sociales et environnementales à long terme. Les questions des acteurs opposés au projet se multiplient : qui bénéficiera de l’accès public au Río de la Plata ? Quels seront les avantages pour la population d’Avellaneda ? Existe-t-il des mécanismes de compensation sociale, économique et environnementale pour des citadins qui, durant des décennies, ont été soumis à diverses menaces de pollution et de dangers toxiques ?

56Le récit précédent amène aux quelques conclusions suivantes sur la productivité du conflit.

57Les processus de construction de la connaissance sur l’environnement et le territoire constituent un premier bilan important. L’élaboration de savoirs de « contre-expertise » a engendré l’ouverture de nouvelles connaissances et de savoirs locaux relatifs à l’environnement. Ces organisations proposent de nouveaux répertoires de revendication auprès des pouvoirs publics, et y intègrent « l’aménagement environnemental du territoire » ou la « gestion intégrée des déchets », la « protection des zones humides », la « gestion intégrée de l’eau » ou le « droit à un environnement sain ». La lutte pour que les politiques publiques soient dotées de ces contenus fondamentaux se transforme en une construction de savoirs investie par les acteurs qui effectuent leurs propres recherches sur les caractéristiques des territoires à préserver ou protéger. L’amplification et la reformulation de ces questions dans un langage juridique ont bénéficié de la sanction de nouvelles lois environnementales et de l’existence d’organismes articulant les revendications, comme les médiateurs du peuple. Les biens environnementaux, considérés comme publics, font partie d’un nouveau répertoire de droits collectifs. Même si tous les acteurs ne sont pas d’accord sur le projet immobilier, on peut observer que les « modèles de justification écologique » ont viré d’une territorialité réactive (Lolive, 2003) - la fermeture de la décharge – à un débat pour la qualification du territoire comme écorégion – la protection du littoral du Río de la Plata.

58La productivité du conflit comprend par ailleurs une dimension institutionnelle dans la mesure où cette bataille autour des décharges contrôlées reflète tout à la fois un déficit de la qualité des organismes métropolitains de gestion, leur inadéquation en terme d’affectation de ressources et d’acteurs dans le territoire local, les problèmes d’adéquation technologique (aujourd’hui, une décharge contrôlée ne pourrait se localiser à proximité d’une réserve d’eau douce comme le Río de la Plata) et la dimension organisationnelle, indifférente aux phases de la gestion intégrée des déchets. Les organisations de quartier considèrent que le modèle centralisé de la gestion des déchets solides urbains est en crise et que sortir de celui-ci implique un schéma de gestion prenant en compte les différentes étapes, la diversité des acteurs et des intérêts opposés dans le processus de gestion des déchets.

59De la fondation de l’organisme métropolitain de gestion des déchets à aujourd’hui, la métropole a connu des transformations très profondes de sa croissance urbaine, de la question municipale, et de ses acteurs territoriaux. Les défis que ces dynamiques lancent à la gouvernementalité environnementale ne peuvent être résolus par la logique d’un seul organisme centralisateur dont le modèle de gestion est similaire depuis plus de trente ans. Les réponses données par l’action publique en vue de la clôture institutionnelle du conflit semblent encore très lointaines.

60En fin de compte, la productivité territoriale du conflit s’inscrit dans un débat plus large, celui de la justice spatiale (Harvey, 1996). Les évènements décrits ont impulsé une discussion sur le rôle de la zone sud et, plus particulièrement, du le littoral sud du Río de la Plata, dans la répartition des risques environnementaux à l’échelle métropolitaine. Le débat sur les conséquences du modèle centrifuge de mise en décharge, où les secteurs les plus aisés se déresponsabilisent de la production de déchets, ceux-ci étant enfouis dans les territoires de la relégation sociale, interroge les dynamiques de ségrégation urbaine.

61Ce conflit se rapporte à une discussion sur la justice environnementale parce qu’il met en question la localisation des décharges contrôlées à proximité des espaces résidentiels des secteurs les moins aisés, et la distribution socio-spatiale des externalités positives, lorsque ces mêmes espaces deviennent des objets de spéculation immobilière.

62A Buenos Aires, les conflits pour l’assainissement et la récupération d’espaces dégradés mettent progressivement en question une forme particulière de gouvernance environnementale, fonctionnelle à une formulation de la politique publique où les municipalités sont reléguées dans une position subsidiaire, ce qui renforce la ségrégation spatiale, environnementale et sociale.

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Notes

1 Pendant deux ans, les habitants de Coronel Brandsen (Province de Buenos Aires) se sont opposés, avec succès, à l’installation d’une décharge contrôlée dans leur localité. Deux des trois décharges contrôlées actives de la région métropolitaine de Buenos Aires rencontrent de graves problèmes: Ensenada doit fermer et la vie utile de Norte III est estimée à deux ans.

2 Le CEAMSE (Cinturón Ecológico Área Metropolitana Sociedad de Estado) devient la CEAMSE (Coordinación ecológica Área Metropolitana Sociedad de Estado, Coordination écologique aire métropolitaine, société d’Etat) en 1985. Nous utiliserons pourtant le masculin dans la mesure où l’idée de l’organisme supplante celle de la coordination dans les médias et le langage courant.

3 « Loin des yeux, loin du cœur ».

4 Lors de la fermeture de la décharge, les cellules atteignaient 20 mètres d’altitude.

5 Le projet, présenté à l’Audience Publique de la Municipalité d’Avellaneda en novembre 2008, couvre 102 hectares à Avellaneda et 128 hectares à Quilmes. Il a été présenté à la presse comme l’extension méridionale de Puerto Madero. Le montant initial de l’investissement, de 50 à 80 millions de dollars, est destiné à la construction de logements, d’hôtels de luxe et de commerces sur une frange littorale de près de trois kilomètres de long.

6 Le fomentismo correspond au développement de sociétés locales de promotion de la vie du quartier (sociedades de fomento) dès 1910.

7 Emission de télévision

8 Habitants militants dans les associations de quartier issues des Sociedades de Fomento.

9 Quartier créé sur les docks de l’ancien port céréalier de Buenos Aires.

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Pour citer cet article

Référence papier

María Gabriela Merlinsky, « Crises des déchets à Buenos Aires », Géocarrefour, Vol. 87/1 | 2012, 57-66.

Référence électronique

María Gabriela Merlinsky, « Crises des déchets à Buenos Aires », Géocarrefour [En ligne], Vol. 87/1 | 2012, mis en ligne le 18 octobre 2012, consulté le 17 octobre 2017. URL : http://geocarrefour.revues.org/8620 ; DOI : 10.4000/geocarrefour.8620

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Auteur

María Gabriela Merlinsky

Chercheure CONICET, Institut de Recherches “Gino Germani”, Faculté de Sciences Sociales, Université de Buenos Aires merlinsk@retina.ar

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Droits d’auteur

© Géocarrefour

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