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« Le Morro est à nous » : les dimensions d’un conflit urbain à Porto Alegre, Brésil1

« Morro is ours » : elements of an urban conflict at Porto Alegre, Brazil
“O Morro é Nosso”: As Dimensões de um Conflito Urbano em Porto Alegre, Brasil
Betânia Alfonsin, Marcelo Cafrune et Lucas Konzen
p. 47-55

Résumés

Cet article analyse les transformations juridiques, politiques et territoriales produites par la mobilisation de la société civile contre la proposition de vente d’un terrain public situé sur le Morro Santa Teresa, à Porto Alegre, Brésil. La propriété se trouve devant le stade Beira Rio, où auront lieu les matchs de la Coupe du Monde de football de 2014. Le cas étudié montre, dans sa dimension juridique, que le droit de l’urbanisme brésilien peut être un instrument privilégié pour assurer le respect des droits de l’homme. Dans sa dimension politique, l'affaire questionne le consensus supposé sur l'aménagement stratégique de la ville et révèle le renforcement d’une sphère publique où s'exprime la demande sociale. Dans sa dimension territoriale, elle montre que se construit une représentation de l’espace différente de la version officielle et plus cohérente avec le droit à la ville.

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Texte intégral

  • 1 Les auteurs remercient Clarissa Dri pour avoir gentiment accepté de traduire le manuscrit en frança (...)

1Le processus d’urbanisation brésilien se caractérise par une forte ségrégation socio-spatiale dont l'origine se trouve dans la profonde inégalité qui existe entre les groupes sociaux. Pour la plus grande part de la population, cela se traduit par l’informalité de l’occupation du sol, la précarité des logements, la dégradation de l’environnement et la difficulté d’accès aux services et aux opportunités de la vie urbaine. Avec la chute du régime militaire, le retour des élections libres, la décentralisation des pouvoirs et les nouveaux droits établis par la Constitution de 1988, les conflits urbains, autrefois cachés, ont ressurgi dans tout le pays et ont remis la réforme urbaine à l'ordre du jour de l'agenda politique. Les villes brésiliennes ont connu des mouvements sociaux inédits, ce qui a encouragé l’élaboration de politiques de gestion urbaine innovantes.

2Porto Alegre, une des premières villes à être gérées par le Parti des travailleurs (PT) qui dirigea l'exécutif municipal pendant 16 ans, ne fit pas exception. La ville a acquis une renommée internationale quand, pionnière en la matière, elle a créé le budget participatif et quand, à plusieurs reprises, elle a été le siège du Forum social mondial, événement qui réunit les mouvements sociaux et où les organisations non-gouvernementales échangent leurs expériences et discutent des alternatives au capitalisme globalisé.

3Néanmoins, les dynamiques structurelles inhérentes aux processus d’accumulation du capital et la conjoncture favorable à l'avancée des idées néolibérales ont également eu un impact sur l’évolution urbaine de Porto Alegre. À partir des années 1990, diverses initiatives y ont vu le jour, visant à implanter de grands projets urbanistiques dont les plus visibles concernaient les rives du rio Guaíba, vaste espace occupé depuis déjà longtemps dans le centre historique de la ville, mais beaucoup plus récemment en direction du Sud. L'intention de construire tout près du Guaíba est fréquemment exprimée de manière explicite, tantôt par la municipalité, tantôt par le gouvernement du Rio Grande do Sul, tantôt par des groupes privés. Il y avait néanmoins des restrictions aux investissements immobiliers à cet endroit. Le plan directeur de Porto Alegre y limitait les droits à construire, ce qui a permis de préserver les immeubles publics destinés à la promotion de la culture et les espaces verts, en particulier les parcs et les places. Par ailleurs, la pratique du budget participatif dans la gestion des politiques urbaines rendait difficile le transfert de ressources et de constructions publiques à des entrepreneurs privés.

  • 2 Lors du 4ème Forum urbain mondial (novembre 2008), le maire José Fogaça a déclaré que « la meilleur (...)

4En 2004, les forces politiques historiquement liées au monde des affaires ont remporté les élections municipales. Cela provoqua un changement substantiel dans la prise de décision concernant les investissements publics, notamment un rétrécissement des mécanismes de participation populaire mis en place lors de la séquence politique antérieure. Le programme, dit de « gouvernance solidaire locale », priva le budget participatif de son rôle central. La nouvelle logique ne laissait pas de place aux conflits et cherchait le consensus sur les objectifs stratégiques2. La gouvernance solidaire locale, aux dires de ses idéologues, préserve la participation populaire et élimine les conflits dans le processus de délibération. Il s’agit de construire une sphère publique dans laquelle les décisions seront prises de façon consensuelle, mais sans pouvoir diverger des objectifs stratégiques arrêtés au préalable. A l'époque, les partis qui gouvernaient Porto Alegre et aussi l’Etat du Rio Grande do Sul partageaient cette conception de la gestion. Pour les deux niveaux de gouvernement, l'important était d'augmenter la capacité d'attirer des ressources à la ville pour consolider sa compétitivité. On privilégia donc la venue de capitaux dans les domaines du tourisme, de l'évènementiel et de la construction civile.

5C'est dans ce contexte que Porto Alegre a été choisi en 2009 comme l’une des villes hôtes de la Coupe du Monde de football, organisée pour la seconde fois au Brésil en 2014 par la Fédération internationale de football association (FIFA). Les matchs auront lieu dans le stade Beira Rio, du Sport Club Internacional, qui, pour répondre aux exigences de la FIFA, a dû être réhabilité. Les travaux, autour du stade, comprennent la construction d’un centre commercial, de parkings, d'hôtels et de restaurants, outre la reconfiguration du réseau routier régional. Le complexe du stade est situé sur les quais du Guaíba et en face du Morro Santa Teresa, une colline de 148 mètres de hauteur qui domine le paysage. Sa localisation privilégiée devant le plan d'eau et sa prochaine valorisation liée aux travaux engagés pour la Coupe du Monde, vaut au Morro d'être convoité par les agents immobiliers qui entrevoient les gains exceptionnels que peut y générer la construction de luxueux bâtiments. Plusieurs hommes d’affaires, hommes politiques et journalistes voient dans la Coupe du Monde une opportunité à saisir pour créer à Porto Alegre une zone touristique sans violence et sans pauvreté, avec le Morro Santa Teresa comme une de ses principales attractions.

Le cas du Morro Santa Teresa : la dynamique d'un conflit

6Dans un projet de loi (PL) 388, sans rapport apparent avec la pression immobilière due à la Coupe du Monde, le gouvernement du Rio Grande do Sul demandait le 10 décembre 2009 à l’Assemblée législative de l'Etat l’autorisation pour que la Fondation d’assistance socio-éducative (FASE), organisme public dépendant de l'exécutif estadual, vende un terrain de 72 hectares sur le Morro Santa Teresa, soit la quasi-totalité du morro (fig. 1). L'objectif avancé par le gouvernement était de rendre possible la décentralisation des unités de la FASE pour satisfaire aux mesures socio-éducatives prévues dans le Statut de l'enfant et de l'adolescent (Brasil, 1990). Selon l'exposé des motifs, « la zone où se trouve la Fondation ne permet plus l’installation de nouvelles unités et l’institution ne dispose pas des ressources financières nécessaires pour répondre à la demande » (Assembléia Legislativa, 2009). Les unités de la FASE sur le Morro Santa Teresa seraient dissoutes et les ressources tirées de la vente seraient destinées à la construction de nouvelles unités, à Porto Alegre ou dans d’autres villes.

Figure 1 : Carte schématique du Morro Santa Teresa.

Crédit: Luísa Konzen, 2012. Reproduit avec la permission de l’auteur.

  • 3 Estadual se réfère à l'Etat fédéré, en l'occurrence ici le Rio Grande do Sul (note du traducteur)
  • 4 Medida provisoria est intraduisible. C'est une mesure provisoire que l'exécutif prend sans l'aval d (...)

7Outre des unités de la FASE, le terrain mis en vente comprend de vastes surfaces non construites, savane, taillis et forêt naturelle que la législation environnementale définit comme zones de préservation permanente. Il y a aussi des constructions présentant un intérêt historique. Toutefois, ce qui occupe aujourd'hui le plus de place, ce sont plus de 1 500 familles pauvres réparties en au moins six communautés (Vila Gaucha, Vila Uniao Santa Teresa, Vila Padre Cacique, Vila Ecologica, Vila Figueira et Vila Santa Rita) qui habitent là de façon illégale depuis des décennies. Bien que les lois fédérales leur garantissent de pouvoir rester là, les habitants attendent toujours que la légitimité de leur occupation soit reconnue. S'agissant d’une propriété de l’Etat du Rio Grande do Sul, c'est l'exécutif estadual3 qui a compétence pour régulariser la situation de ces familles conformément à la Medida Provisoria n°2 220 (Brasil, 2001a)4. Luttant depuis des années pour obtenir la régularisation foncière, c’est avec surprise que les communautés ont pris connaissance de l’intention du gouvernement de vendre le terrain, et ce d'autant plus que la version initiale de la loi (PL 388) ne mentionnait pas l'existence sur place d'installations humaines consolidées.

  • 5 Defensoria Publica

8Sans tenir compte des multiples raisons sociales, environnementales et historiques qui allaient dans le sens de la protection du lieu, le gouvernement estadual a proposé la vente ou l'échange du Morro Santa Teresa à plusieurs organisations professionnelles (Association des magistrats du Rio Grande do Sul, Ordre des avocats du Brésil) et à divers organismes publics liés à la défense des droits de l’enfance (ministère public, organisation de défense des droits des citoyens5). Ces institutions ont manifesté publiquement leur soutien au projet. Le résultat fut que se constitua un solide réseau en faveur du projet, des institutions publiques à la majorité des députés, en passant par les principaux médias régionaux. L'ampleur de ce mouvement fit que, le 2 mars 2010, le parlementaire rapporteur du projet de loi donna un avis favorable devant la commission de la constitution et de la justice de l'Assemblée législative. L’approbation en session plénière semblait alors ne pas faire de doute puisque la coalition gouvernementale avait la majorité des sièges.

9Cependant, l'audience publique qu'a tenue, la semaine suivante, la Commission des services publics de l'Assemblée législative, devait montrer qu'une intense mobilisation populaire était déjà en cours contre le projet. Les protagonistes en étaient, dès le début, les associations de résidents du Morro, le syndicat des travailleurs du FASE, des associations de défense de l'environnement et des parlementaires de l'opposition. Ces groupes se sont concertés pour remettre en question le projet, proposer des solutions alternatives et chercher les informations qui dévoilaient les intérêts obscurs que comportait cette affaire. La mobilisation des associations de résidents fut évidente : convaincues de leur droit à rester où elles habitent, ces familles ont, dès le début, pris la tête de la résistance contre la vente du terrain. Pour elles, le projet était une trahison puisque l'administration publique avait antérieurement engagé une discussion avec certaines communautés du lieu, en particulier avec celle de Vila Gaucha, en vue de la régularisation foncière de l'occupation. Le jour de l'audience publique, le 11 mars, des centaines de résidents du Morro, indignés, manifestèrent jusqu'au siège du Parlement (fig. 2).

Figure 2 : Manifestation des habitants du Morro Santa Teresa devant le stade Beira Rio.

Crédit de la photo : Daniel Hammes, 2011. Reproduit avec la permission de l’auteur

  • 6 Parmi eux, le Mouvement national de lutte pour le logement, le Mouvement de défense des rives, l’In (...)
  • 7 L’ONG ACESSO – Citoyenneté et droits de l’homme et le Groupe d’assistance juridique universitaire p (...)
  • 8 Action civile publique proposée par le Ministère public responsable du logement et de la défense de (...)

10Dans les mois suivants, le développement de la mobilisation devait provoquer un retournement de la situation. L'audience publique tenue à l'Assemblée législative a non seulement sensibilisé les parlementaires présents, mais encore a eu un impact sur les réseaux sociaux d'internet, les blogs et d’autres medias alternatifs. Rapidement, les irrégularités contenues dans la proposition de l'exécutif ont été dénoncées, et les révélations sur les intérêts en cause, non explicités mais clairement présents dans le projet de vente du terrain, se sont multipliées. Des mouvements sociaux de lutte pour le logement, des militants environnementalistes, des représentants des ONG de défense des droits de l’homme et d’autres organisations opposés à la vente du patrimoine public se sont joints à la mobilisation contre le projet6. Sur le plan juridique, des avocats et des groupes d’assistance juridique populaire ont réuni leurs efforts pour démontrer les incongruités et les lacunes du projet par rapport aux lois fédérales7. En même temps, la procédure de régularisation foncière du Morro Santa Teresa, proposée par le ministère public en mars 20098, fut rappelée.

11Dans la discussion engagée avec le gouvernement estadual sur ce que signifiait réellement le processus d'aliénation du Morro Santa Teresa, la société civile a réussi à prendre le dessus. Elle a réussi à montrer que l'amélioration de l'assistance socio-éducative donnée aux jeunes délinquants n’était pas la seule question en jeu dans cette affaire. On a vu croitre l'indignation provoquée par la façon dont l'exécutif estadual conduisait la vente du terrain, et grandir aussi la perception chez beaucoup de citoyens que la justification officielle du projet cachait d’autres objectifs. D’un côté, on approuvait la proposition de décentraliser la FASE pour des raisons de politique socio-éducative. D'un autre côté, il était clair que le projet comportait des visées et des conséquences urbanistiques, environnementales et économiques étrangères aux justifications avancées.

12Le conflit sur la vente du Morro s’est durci avec la convergence des efforts des différents fronts d’opposition au projet. Sorti perdant du débat et déjà assez affaibli politiquement, le gouvernement a fini par retirer son projet de loi le 23 juin 2010. Le fait a été célébré comme un succès par tous les opposants. Toutefois, la menace de vente du Morro à l'initiative privée n'était pas définitivement écartée : le parti au pouvoir allait se représenter aux élections d’octobre 2010 ; en cas de victoire, et faute d’une contre-proposition crédible, il pourrait réactiver le projet.

13Même si, finalement, tel n'était pas le cas, le droit au logement et la protection de l’environnement étaient loin d'être garantis. En outre, les espérances mises par les militants dans l'action au civil engagée pour la régularisation foncière proposée par le ministère public étaient incertaines. La procédure suivait son cours sans que l'on puisse préjuger de son résultat, ni même de sa durée. Le ministère public insistait sur la protection environnementale davantage que sur le problème du logement, et cela faisait craindre qu’au final le résultat ait un impact concret négatif sur le quotidien des communautés résidentes. On pouvait craindre en particulier que les familles les plus pauvres et les plus fragiles sur le plan politique soient contraintes à déménager sur des terrains éloignés. Pour ces raisons, il était nécessaire d’élaborer un contre-projet qui, au lieu de les diviser, pouvait rassembler les différents groupes de militants qui s'étaient rapprochés dans la lutte.

14De ces débats est née une contre-proposition appelée « Le Morro est à nous », fondée sur trois idées reprenant les attentes des communautés et des organisations mobilisées pour la défense du morro : régularisation foncière, préservation de l'environnement et décentralisation de l’assistance aux jeunes délinquants. La plateforme demandait en particulier la création d’un parc ouvert à la population. Ce parc permettrait de préserver ce qui reste de forêt naturelle, ses cours d'eau, sa faune et sa flore et, en même temps, de respecter les zones traditionnellement occupées par les communautés pauvres. Il créerait aussi des opportunités de travail et de loisir pour les habitants du lieu et pourrait être un espace public à l'usage de la ville toute entière. La proposition devait permettre aussi de maintenir sur place une unité de la FASE. Par ailleurs, le parc valoriserait les parcelles sous-utilisées du terrain et rendrait possibles de futures transactions de nature à exploiter le patrimoine public d'une façon plus rentable. Pour promouvoir l’idée du parc et permettre à la population de connaître le lieu et de se l’approprier, des marches sur le Morro Santa Teresa furent organisées : cinq promenades de trois heures chacune entre août et décembre 2010, au cours desquelles des dizaines de participants ont parcouru les ravins et les prés et ont visité les communautés de résidents ainsi que le bâtiment de la FASE. D’autres actions ont aussi été organisées, comme le lancement d'une pétition populaire et la réalisation d'un abondant matériel de propagande9.

  • 10 Plusieurs secrétaires du nouveau gouvernement ont été invités aux promenades sur le Morro et se son (...)

15Il est évident que les profondes transformations urbaines entraînées par la Coupe du Monde allaient intensifier, dans les années suivantes, une série de conflits à Porto Alegre et dans la région métropolitaine, au-delà du cas du Morro Santa Teresa. Face à cela, de nombreuses associations se sont mises d’accord sur l’importance de faire converger les actions de mobilisation et ont organisé un réseau régional de militants, le Forum estadual de réforme urbaine (FERU-RS). Par ailleurs, la victoire du Parti des travailleurs (PT) dans l'élection du gouverneur en 2010 a modifié le cadre des négociations en faveur des militants. Le PT, vainqueur du scrutin à la tête d'une coalition allant de la gauche au centre de l'échiquier politique, restait historiquement proche des demandes populaires. Les expectatives ont donc grandi quant à l'abandon définitif du projet de vente du Morro. Avec la prise de fonction d'une équipe gouvernementale nouvelle et qui lui inspirait confiance, le mouvement Le Morro est à nous a cherché un dialogue direct avec l'exécutif estadual, sans la médiation de l’Assemblée législative10.

La productivité juridique, territoriale et politique du conflit

16Le cas peut être considéré comme singulier parce qu'à travers l'affirmation d'un droit fondamental, le droit au logement, qui allait être violé, le mouvement social qui s'est organisé pour la défense du Morro, outre qu'il a obtenu une extraordinaire victoire, a produit d'importantes transformations juridiques, politiques et surtout territoriales. De fait, ce cas illustre la façon dont s'opère socialement la nouvelle signification donnée à un territoire urbain particulier. Avant le projet du gouvernement, la zone immense du Morro Santa Teresa était presque invisible pour la ville. Ceux qui passaient devant le terrain voyaient le bâtiment de la FASE et, juste à côté, la forêt. Ils percevaient la chose simplement comme un paysage. Ils pouvaient simplement supposer que le Morro, y compris les maisons populaires de la Vila Gaucha que l'on voit au sommet, formaient un ensemble dans le même terrain public. D'objet spatial supposé neutre, le Morro Santa Teresa prit une autre signification quand le conflit naquit sur ce qu'il convenait de faire de cet espace urbain prestigieux.

17Le conflit a fait émerger un militantisme très actif qui a réuni différents acteurs à partir d’un attachement à un territoire et d'une problématique ancrée dans un lieu. Par ailleurs, le conflit a eu ce que l'on pourrait appeler une productivité juridique certaine, car il a mis à bas d'anciennes interprétations du droit civil et administratif brésilien. Le discours juridique traditionnel ne voyait pas les illégalités qui entachaient le PL 388, lesquelles furent dévoilées seulement quand le droit de l'urbanisme a été confronté à une analyse attentive de l'affaire à la lumière des droits de l'homme tels que les traite le droit international. L’interprétation du conflit selon un paradigme socio-juridique (Konzen, 2010) a conduit à une solution autre et a consolidé un « nouvel ordre juridique de l'urbanisme au Brésil » (Fernandes, 2006, p. 11). Enfin, les liens politiques et sociaux créés tout au long du processus, caractérisés par des coalitions inédites entre des militantismes qui avaient des origines et des objectifs distincts, ont été capables de mettre en marche une stratégie politique qui a conduit à la victoire. Dans cette stratégie, les acteurs sociaux traditionnellement dominés ont pris la parole et ont convaincu l’opinion publique. Ils ont été capables de mettre en déroute des groupes hégémoniques disposant d'un pouvoir économique et politique beaucoup plus grand. Le droit au logement a été la mèche d'un incendie d'où sont nées des modifications juridiques, territoriales et politiques qui vont être maintenant analysées.

La dimension juridique

18L’épisode du conflit sur le Morro Santa Teresa constitua un laboratoire d’analyse des disputes juridiques concernant la politique urbaine, les transformations du droit public et le droit de l’urbanisme au Brésil. Il existe au moins deux catégories juridiques en débat dans cette affaire : le concept de pouvoir discrétionnaire et le concept de bien public. Le développement que les circonstances lui ont donné a contribué à l’évolution du droit public au Brésil, dans le sens de la défense des droits fondamentaux. Le Statut de la Ville (Brasil, 2001b), loi fédérale qui fixe les orientations majeures de la politique urbaine, est reconnu comme une des législations les plus avancées d'Amérique latine. Mais, dix ans après son approbation, son effectivité reste un défi, effectivité dans le sens de sa valeur normative dans les décisions de justice et dans les résultats concrets qui en découlent (Sarlet, 1998). Le conflit concernant le Morro montre que l’effectivité d’une norme élaborée grâce à des mouvements sociaux dépend, dans la pratique, de la mobilisation sociale et politique de ses bénéficiaires. C'est ce que montre le droit au logement et à la régularisation foncière.

19La première catégorie juridique mise à l'épreuve dans le cas observé est celle du pouvoir discrétionnaire. La perspective traditionnelle du droit administratif selon laquelle la décision concernant la vente d’un bien public dépend exclusivement de l’administration publique est rejetée. Dans un État de droit, le pouvoir discrétionnaire ne peut pas être exercé sans que les citoyens soient entendus sur le contenu de ses décisions. Si la dictature militaire détenait encore le pouvoir, un tel projet eût été approuvé sans problème, mais aujourd’hui faire sa place à la participation des acteurs impactés par la vente d'un bien tel que le Morro Santa Teresa n'est pas une faveur accordée par le gestionnaire public. C'est un devoir juridique de l’État. Non seulement la Constitution brésilienne consacre la participation directe de la population comme une manifestation de la souveraineté populaire, mais encore le Statut de la Ville dispose établit « la gestion démocratique par la participation de la population et des associations représentatives des différentes composantes de la communauté, dans la formulation, l’exécution et le suivi des plans, des programmes et des projets de développement urbain » (Brasil, 2001b, art. 2,ºII). Cette directive et l'agitation politique provoquée par l'affaire firent qu'il devint obligatoire de convoquer une audience publique au cours de laquelle il fut impossible de cacher l'inconsistance du projet gouvernemental.

20Le cas étudié a montré aussi la transformation du régime juridique applicable aux biens publics au Brésil. La victoire obtenue à l’échelle locale a beaucoup pesé pour que soit discutée à l'échelle nationale la prééminence accordée au droit public. Prenons par exemple la catégorie des biens publics d'usage spécial. Dans le droit civil et administratif brésilien, fortement inspiré par le droit civil et administratif français, les biens publics d'usage spécial sont les bâtiments, les terrains et les biens destinés à la prestation de services publics et qui sont réputés inaliénables, insaisissables et imprescriptibles. En conformité avec ce principe, la seule possibilité de vendre un tel bien passe par sa désaffectation, préalable à l’autorisation d'aliénation donnée par le législatif. C’était exactement ce que le gouvernement estadual voulait faire (désaffecter puis aliéner le bien), ignorant qu’il y a maintenant au Brésil de nouvelles règles juridiques qui ont été forgées dans la lutte des mouvements sociaux, qui donnent de nouvelles significations à la classification des biens publics et qui impliquent de revoir la gestion de ces biens et l'application du droit.

  • 11 Il s’agit d’une entité collective formée par des ONG, des militants et des associations.

21Au Brésil, des milliers de places et de bâtiments publics ont été occupés, faute d'une politique de logement pendant 25 ans. Face à cette situation, le Mouvement national pour la réforme urbaine (MNRU)11 a lancé un débat pour démontrer que le concept de bien public n’est pas univoque. Au contraire, il y a discussion sur les usages de ces espaces et le respect de certains droits de l'homme dépend de leur occupation au-delà de ce qu'avait énoncé le Code civil. Dans cette discussion, il y eut un questionnement approfondi sur la légalité au sens du droit civil et sur l'élaboration de normes relevant du droit de l'urbanisme et incluant des notions telles que la fonction sociale de la propriété publique, la fonction sociale de la ville et finalement le droit à la ville. Cela est en train de transformer le régime juridique des biens publics au Brésil.

  • 12 L’article 6 de la Constitution brésilienne dispose que l’éducation, la santé, le travail, le logeme (...)

22L’usage d’un bien public pour le logement qui était considéré comme illégal dans une perspective civiliste ou administrative, a été requalifié de légitime, ce qui a mis en évidence les contradictions et les limites d’une classification des biens publics autrefois plus soucieuse des intérêts de l’État que des intérêts de la collectivité. On est allé jusqu'à démonter les catégories de bien d’usage commun et bien d’usage spécial, notions revisitées sous la pression des agents sociaux qui, poussés par la logique de la nécessité, occupent des terrains publics et s'y installent (Abramo, 2003). Une fois constaté que le droit au logement s'exerce autant dans les biens publics que dans les biens privés, commença une discussion sur la hiérarchie de normes de droit qui ne s'appliquent pas dans les mêmes registres. La pratique des mouvements populaires a fini par prendre le dessus dans le débat et à imposer des modifications dans le droit positif. Celui-ci a dû se mettre en conformité avec les diverses conventions internationales signées par le Brésil et garantissant le droit au logement, ainsi qu’avec la Constitution fédérale qui mentionne expressément le logement parmi les droits sociaux12. L’un des effets les plus importants de ce débat juridique a été l’approbation de la loi fédérale (Brasil, 2001a) qui reconnaît l’occupation des biens publics, indépendamment de leur classement dans telle ou telle catégorie, ainsi que le droit des familles qui occupent ces terrains publics depuis une date antérieure à 2001, à s'en voir concéder l'usage à des fins de logement

23Dans le cas du Morro Santa Teresa, l'argument disait que les familles avaient droit à une concession d’usage pour le logement et, plus encore, que celles qui habitaient un endroit à risque devaient être transférées dans des zones plus habitables. Cet argument a été capable de renverser la logique du Code civil, qui prohibe le changement de statut et d’usage des biens publics. L’usage social du bien pour le logement transforme de plein droit son classement dans le sens qu'il opère une désaffectation tacite, indépendamment de la volonté du gouvernement en place ou de l’autorisation du pouvoir législatif. Dans ce conflit, la lutte des mouvements sociaux s'est occupée de garantir dans la pratique la victoire d'un nouveau paradigme dans le droit de l'urbanisme brésilien. Ce nouvel ordre des choses place la fonction sociale de la propriété et le droit à la ville durable au cœur de la politique urbaine, à la place occupée autrefois par le droit de propriété. Le cas du Morro Santa Teresa a fait passer ce débat du plan théorique au plan concret des conflits de territoire que connaissent les villes brésiliennes.

La dimension territoriale

24Selon la théorie de la production sociale de l’espace de Lefebvre (2000), les espaces résultent des luttes sociales impliquant différents groupes en conflit. D’un côté, les groupes qui ont conquis l’hégémonie dans la société produisent leurs représentations de l’espace, cherchant ainsi à contrôler le processus de production spatiale et encourageant ou dissuadant certaines présences, usages et discours (les pratiques spatiales). De l’autre côté, les groupes non-hégémoniques essaient de défier ces représentations par ses propres pratiques spatiales. Dans ce processus de résistance, ils partent de ce qu'ils vivent dans leur vie quotidienne, de leurs espaces de représentation, et ils désirent participer au processus de production de l'espace pour se l'approprier en fonction de leurs propres besoins. Quand les groupes sociaux se révoltent contre les projets d’intervention imposés à la base depuis le sommet et demandent des espaces correspondant à leurs besoins, il est possible de percevoir comment des contre-projets sont introduits dans la réalité spatiale. Ainsi, cette théorie fait émerger un schéma analytique fondé sur une triade conceptuelle : les représentations de l’espace, les espaces de représentation, les pratiques spatiales.

25La représentation de l’espace véhiculé par le projet de loi 338 considérait le Morro Santa Teresa comme un vide urbain, un lieu contrôlé par l'exécutif estadual, partiellement et provisoirement occupé par la FASE, dont la structure devait être démantelée. Les communautés d’habitants étaient ignorées par cette représentation, ainsi que la question environnementale. La simple transcription du bien dans le projet, en cachant ce qui était construit et ceux qui habitaient là, mésestimait les pratiques sociales qui y avaient cours, tenait pour négligeable la présence de familles pauvres et les usages traditionnels que les communautés faisaient du territoire. Etaient également dépréciés les espaces de représentation vécus par les mouvements sociaux, les entités environnementales et les syndicats alors que ces acteurs soutenaient que le premier rôle dans la prise de décision appartient aux citoyens, que l’environnement doit être préservé et que les travailleurs doivent être respectés. Ce qui intéressait, c'était la valeur d’échange de ce bien, échange qui dépendait lui-même de la transformation du bien en marchandise.

  • 13 Pour s'assurer le soutien des élites, du pouvoir judiciaire et du ministère public, le projet faisa (...)

26Lefebvre affirme que, dans les sociétés capitalistes, la conversion des espaces en marchandise est une stratégie que les acteurs hégémoniques utilisent pour les subordonner à leurs intérêts particuliers. Surtout, dans le cas présent, l’initiative du pouvoir exécutif favorisait les entreprises du bâtiment alliées aux grands médias régionaux. La promesse sous-jacente à la vente de la propriété était la revitalisation du Morro, conçu depuis longtemps comme une carte postale de la ville. Le Morro intégrait la zone touristique projetée pour Porto Alegre, espace à planifier et à protéger, destiné à l'exploitation par l'immobilier et le tourisme. Tout ce qui ne correspondait pas à cette représentation de l’espace devait être éliminé du paysage : les quartiers populaires, les zones sous-utilisées et même les unités de la FASE13. Par contre, Lefebvre suggère que la pression sociale exercée du base vers le haut et fondée sur la pratique spatiale, pourrait modifier la distribution des ressources destinées aux intérêts collectifs. Cette pression ne devrait pas seulement s'adresser à l'Etat en tant qu'il administre les intérêts généraux de la société, mais devrait aussi entrer en confrontation avec lui dans la mesure où il se révèle en même temps gestionnaire des intérêts de classe et des groupes sociaux. Lefebvre ajoute que, si les forces dominées ne passent pas de la résistance à la contre-attaque, tôt ou tard la force de l'idée de l’espace-marchandise s'impose dans la société et finit par triompher.

27Dans le cas du Morro Santa Teresa, la résistance initiale des groupes militants dispersés et mobilisés par des motivations différentes a entraîné leur rapprochement et la convergence de leurs points de vue dans une contre-proposition qu'ils partageaient pour un territoire qui leur était commun. Cela fut représenté par le mouvement « Le Morro est à nous ». Ce contre-projet n’existait pas avant le déclenchement du conflit : il a été, sans aucun doute, un produit de ce conflit. Illustre la chose le fait que l'éventualité de créer à cet endroit un parc ouvert au public n'existait auparavant. A partir du moment où les mouvements sociaux étaient d'accord pour dire la nécessité du contrôle public du territoire, pour veiller à la qualité de vie des habitants et pour que de les bénéfices de l’intervention servent à satisfaire les besoins fondamentaux de la population, leur contre-projet pour le Morro Santa Teresa assuma le caractère de représentation contre-hégémonique de l’espace construite par le bas, c’est-à-dire par ceux qui pratiquent cet espace quotidiennement. La valeur symbolique des promenades sur le Morro est liée au renforcement de cette représentation de l’espace, dans la mesure où elles permettaient aux militants de s’approprier collectivement ce territoire à partir d'une idée partagée de ce qu'il fallait en faire. La proximité territoriale qui existait ne supposait pas forcément une proximité sociale : elle a été générée par le conflit qui a mis côte à côte les différents groupes qui s’opposaient au PL 388.

La dimension politique

28La construction de la ville compétitive, sous l’égide d’une l’administration entrepreneuriale, se fonde sur l’idée de ville-patrie qui a le consensus comme principe et comme fin. Comme le dit Vainer (2002, p. 91), « sans consensus, il n’y a aucune possibilité de stratégies victorieuses. Le plan stratégique […] dépend de ce que toute la ville soit unie, sans exception, en faveur du projet ». Les changements dans les discours et dans les pratiques concernant le processus de décision politique à Porto Alegre avaient renforcé un contexte poussant au consensus sur les objectifs et les besoins politiques, économiques, sociaux et culturels. On en était arrivé à ce que les politiques de restructuration combinent les investissements des entreprises avec l'intervention directe des gestionnaires publics. Pour ce faire, on interprétait de façon de plus en plus souple les normes juridiques et urbanistiques touchant la réalisation des travaux publics et l'attraction des investissements financés par les organismes internationaux (Cafrune et Gonçalves, 2010). Ces politiques d'aménagement visent à faire de la ville une marchandise. Ceux qui les mettent en œuvre connaissent les partenaires prioritaires pour réussir à rentabiliser les capitaux investis.

29Cependant, le cas du Morro Santa Teresa montre que la construction de l’espace est une relation sociale conflictuelle dans laquelle sont en confrontation non seulement les positions partisanes ou économiques, mais aussi la façon dont les personnes se reconnaissent dans le lieu où elles habitent ou travaillent et les relations qu'elles entretiennent avec lui. Même si elle était soutenue par des groupes d’affaires bien organisés, la proposition du gouvernement a dû faire face à une grande mobilisation sociale et à une forte opposition politique et juridique, d’une façon telle que son abandon a été inévitable. Malgré leur accord initial sur la vente de la propriété et sur les avantages du PL 388, les députés favorables au gouvernement ont reculé à plusieurs reprises, qu’ils ne soient pas vraiment convaincus par le projet ou qu’ils en craignent les conséquences politiques dans une année d'élections. La capacité d’organisation des militants a beaucoup grandi quand leurs mouvements se sont mis d'accord sur des objectifs communs comprenant la défense du droit au logement, la protection de l’environnement et la demande d’un projet transparent sur la restructuration administrative de la FASE, pour de meilleures conditions de travail et une amélioration du service rendu. Au fil des discussions, on est passé de la résistance à la formulation de propositions : un contre-projet effectif pour le Morro Santa Teresa, le renforcement des forums locaux de mobilisation déjà en place, le lancement de nouveaux forums à une échelle plus ample, tel le Forum de réforme urbaine.

30Un des éléments les plus significatifs du processus politique engagé à propos du PL 388 a été remplacement de l’idée de « restructuration de la FASE » par la campagne « ne les laissons pas vendre le Morro Santa Teresa », avec pour mot d'ordre : « cet endroit a déjà un propriétaire : c’est vous ! »14. Ce changement a été décisif pour affirmer une territorialité dans laquelle les personnes puissent se reconnaître. Les conflits urbains ont pour enjeu l’appropriation matérielle des lieux et l’appropriation de leur sens culturel, de sorte qu’on peut distinguer les dimensions technique, sociale et symbolique de l’appropriation des territoires (Acselrad, 2004). Dans le cas étudié, ces dimensions ont été en permanence articulées les unes dans les autres par les groupes sociaux impliqués.

31Parmi les groupes opposés à la vente, on peut identifier différents niveaux de proximité territoriale avec le Morro. Le premier niveau concerne les habitants du lieu, directement affectés par le projet et qui voyait menacé leur droit au logement. Le deuxième correspond aux salariés de la FASE, qui travaillent à cet endroit et qui ont agi, dans une grande mesure, selon leur conception de la gestion publique. Le troisième est celui des environnementalistes, blogueurs et autres militants sociaux, qui n’ont pas de liaison particulière avec le Morro, mais qui perçoivent la ville comme leur appartenant et qui considèrent ses transformations comme d’intérêt collectif. A ce dernier niveau, on trouve aussi des professionnels qui ont travaillé dans l’assistance technique et juridique, ce qui a permis aux groupes engagés dans l'affaire de maîtriser rapidement ces dimensions du conflit. On a donc de mieux en mieux compris comment, à partir des priorités identifiées, constituer des espaces d'intervention politique où des groupes sociaux sous-représentés puissent se faire entendre et où la lutte pour les droits a été reconnue. C'était rompre avec les stratégies de consensus qui avaient cours et dont l'écho était amplifié par les méga-événements tenus à Porto Alegre.

Conclusion

32Le cas du Morro Santa Teresa est un exemple privilégié de conflit urbain dans l’histoire récente de Porto Alegre. Il a produit des développements juridiques, politiques et territoriaux sans précédent. L’intérêt pour la construction civile de s'emparer d'un secteur privilégié du territoire urbain et de l'incorporer au circuit d’accumulation du capital a pu être dénoncé, alors que l’imminence d’un grand évènement sportif créait une conjoncture d’extraordinaire valorisation immobilière. Cela fut décisif pour dévoiler ce que cachait le projet de loi. La victoire de la résistance anti-hégémonique a été remarquable étant donné les conditions du conflit : d’un côté, des acteurs puissants comme le gouvernement de l’Etat du Rio Grande do Sul, les entreprises du bâtiment et les grands médias ; de l’autre, la société civile mobilisée pour la défense du Morro et la population pauvre menacée dans son droit au logement, mais avec les moyens électroniques du militantisme. Dans ce conflit territorial, l’union des mouvements a été capable d’instaurer un processus de résistance positive qui a ébranlé les initiatives conduites par les acteurs hégémoniques. Renversant le sens de l’histoire, le mouvement a clairement affirmé la suprématie de l’intérêt public sur les intérêts privés représentés alors par le gouvernement.

33Si les mouvements sociaux demandent la reconnaissance du droit à la ville, revendication qui découle des besoins sociaux propres à la vie urbaine qui ne sont pas satisfaits, ils exigent toujours davantage que soit réalisé ce qui a été obtenu et proclamé formellement par le droit officiel de l’État (Wolkmer, 2001). Le recul du gouvernement, qui a dû reconnaître le droit au logement des habitants des quartiers populaires du Morro Santa Teresa, signifie que les normes juridiques applicables sur ce territoire sont devenues effectives. C'est une conquête et une prise de conscience de l'importance de la mobilisation. C'est une victoire populaire avec des effets sans équivoque dans les domaines politiques, territoriaux et juridiques : la consolidation de la primauté du droit de l’urbanisme sur le droit administratif et civil dans les conflits urbains au Brésil. Le cas du Morro Santa Teresa est un de ces moments dans lesquels un « droit nouveau » émerge, parce que sont interrogées les valeurs qui fondent l'ancien ordre juridique.

34Comme on peut le déduire du cas étudié, la discussion sur les représentations territoriales du Morro a favorisé la confrontation publique entre les différentes perspectives sur les usages et les destinations prioritaires du lieu. On l'a vu, le résultat fut la proposition alternative. La viabilité de cette proposition trouve son fondement dans l’ample adhésion des mouvements sociaux qui perçoivent le Morro comme une partie de la ville devant être préservée et où des usages sociaux doivent être maintenus, le logement, ou créés, le parc. Cette transformation territoriale a été possible seulement parce que le conflit a été visible, ce qui a permis de rompre le consensus apparent autour du projet de loi et de construire des symboles de résistance pour la préservation du patrimoine public, l’effectivité des droits et la démocratisation des décisions gouvernementales.

35Dans ce processus, le conflit s’est graduellement étendu pour inclure, au-delà des acteurs les plus directement concernés, les habitants et les travailleurs, un ensemble croissant de groupes. Cela indique la capacité de réaction de la société civile organisée et montre la puissance des symboles dans le rapport des forces présentes au conflit. Enfin, ce cas reflète des transformations sociales profondes, vécues non seulement à Porto Alegre mais aussi par d’autres villes appartenant à de pays périphériques. La réflexion sur ce conflit montre un fait important : malgré la puissance et la capacité d’organisation des circuits du capital qui veulent utiliser la ville comme un simple support pour augmenter leurs profits, la force de transformation qui émerge des alliances construites par les mouvements sociaux est surprenante. Cela arrive surtout quand ces alliances dépassent le niveau de résistance à la transformation de la ville en marchandise et soutiennent un projet urbain alternatif, fondé sur un projet de réforme urbaine. Ce saut qualitatif comprend (i) de nouvelles formes de lutte liées à l’amplification de la sphère publique ; (ii) la revendication de changement dans les procédures de prise de décision, en vue de consolider la démocratie ; (iii) la défense du caractère inaliénable des droits de l’homme ; et (iv) l’affirmation de nouveaux droits construits aujourd'hui, comme c’est le cas du droit à la ville durable.

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Bibliographie

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Notes

1 Les auteurs remercient Clarissa Dri pour avoir gentiment accepté de traduire le manuscrit en français.

2 Lors du 4ème Forum urbain mondial (novembre 2008), le maire José Fogaça a déclaré que « la meilleure solution n’est pas la majorité, mais la solution sur laquelle tous se sont mis d’accord, ce qui demande une nouvelle culture, une nouvelle politique de relations sociales », ajoutant que « maintenant nous avons dépassé l’étape dans laquelle les communautés ne faisaient que demander des travaux et des services et nous avons commencé l’étape des initiatives, dans laquelle les communautés, ensemble avec le pouvoir public, cherchent les ressources et les moyens pour concrétiser leurs demandes » (Porto Alegre, sans date).

3 Estadual se réfère à l'Etat fédéré, en l'occurrence ici le Rio Grande do Sul (note du traducteur)

4 Medida provisoria est intraduisible. C'est une mesure provisoire que l'exécutif prend sans l'aval du législatif. Une traduction approchée pourrait être ordonnance ou décret-loi, mais avec cette réserve que c'est au Brésil une mesure très fréquente et qui n'a de provisoire que le nom (note du traducteur).

5 Defensoria Publica

6 Parmi eux, le Mouvement national de lutte pour le logement, le Mouvement de défense des rives, l’Institut des architectes du Brésil et le Syndicat des ingénieurs, ainsi que des associations d'habitants et des organisations communautaires.

7 L’ONG ACESSO – Citoyenneté et droits de l’homme et le Groupe d’assistance juridique universitaire populaire (GAJUP) sont parmi les organisations qui ont assisté les mouvements d’opposition au projet 388.

8 Action civile publique proposée par le Ministère public responsable du logement et de la défense de l’urbanisme de Porto Alegre, procès n. 001/1.09.0093594-8 (4ª Vara da Fazenda Pública de Porto Alegre).

9 Voir le site web du mouvement « Le Morro est à nous »: www.omorroenosso.com.br.

10 Plusieurs secrétaires du nouveau gouvernement ont été invités aux promenades sur le Morro et se sont prononcés en faveur des demandes du mouvement.

11 Il s’agit d’une entité collective formée par des ONG, des militants et des associations.

12 L’article 6 de la Constitution brésilienne dispose que l’éducation, la santé, le travail, le logement, les loisirs, la sécurité sociale, la protection maternelle et infantile et l’assistance aux personnes déshéritées sont des droits sociaux.

13 Pour s'assurer le soutien des élites, du pouvoir judiciaire et du ministère public, le projet faisait mention des droits des jeunes, mais seulement lorsque la vente permettrait la construction d'unités de la FASE dans d’autres quartiers.

14 Voir le site web du mouvement « Le Morro est à nous »: www.omorroenosso.com.br.

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Pour citer cet article

Référence papier

Betânia Alfonsin, Marcelo Cafrune et Lucas Konzen, « « Le Morro est à nous » : les dimensions d’un conflit urbain à Porto Alegre, Brésil », Géocarrefour, Vol. 87/1 | 2012, 47-55.

Référence électronique

Betânia Alfonsin, Marcelo Cafrune et Lucas Konzen, « « Le Morro est à nous » : les dimensions d’un conflit urbain à Porto Alegre, Brésil », Géocarrefour [En ligne], Vol. 87/1 | 2012, mis en ligne le 18 octobre 2012, consulté le 26 juin 2017. URL : http://geocarrefour.revues.org/8596 ; DOI : 10.4000/geocarrefour.8596

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Auteurs

Betânia Alfonsin

Fondation École Supérieure du Ministère public du Rio Grande do Sul (FMP) Brésil betania@via-rs.net

Marcelo Cafrune

Université fédérale de Goiás (UFG), Brésil marcelocafrune@gmail.com

Lucas Konzen

Université de Milan (UNIMI), Italie lucaskonzen@yahoo.com.br

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Droits d’auteur

© Géocarrefour

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