Navigation – Plan du site
Articles de varia

Réglementation vs conscience du risque dans le processus de gestion individuelle du risque inondation

Regulations versus awareness of hazards in the process of an individual's management of flood risks
Stéphanie Defossez
p. 281-290

Résumés

Suite à un évènement grave, la demande sécuritaire resurgit. Les sinistrés marqués par l’évènement attendent des propositions de protection de la part des politiques publiques, mais tentent parfois également de répondre de manière individuelle au danger. Dans l’Aude, le PPR a été appliqué par anticipation en 2003 et approuvé 5 ans plus tard en 2008. En 1999, le territoire subit des inondations catastrophiques causant des dommages matériels et des pertes humaines. Nous avons cherché à savoir ce qui, de la réglementation ou du vécu et plus globalement de la connaissance et de la conscience du risque, influençait les populations à prendre des mesures individuelles de protection. La réglementation vécue comme une contrainte est supplantée par une conscience et une expérience du risque.

Haut de page

Texte intégral

Introduction

1La gestion du risque se segmente classiquement entre protection, prévision et prévention. En France, les mesures de protection ont longtemps dominé les projets de lutte contre les inondations. Cependant, depuis une vingtaine d’années la notion de prévention émerge dans une volonté de gestion globalisée du risque. Le terme regroupe différents outils et mesures, de l’information préventive à la réglementation d’usage des sols, et répond à des logiques institutionnelles mais également socioculturelles. Parmi ces mesures, la réduction de la vulnérabilité apparaît comme la mesure phare permettant de réduire tant les conséquences matérielles que les pertes humaines. La prévention, a contrario de la protection et de la prévision qui nécessitent des moyens techniques et financiers, reste accessible aux populations exposées sans que celles-ci aient à « s’appuyer » sur les institutions. En effet, dans le cadre de la prévention les populations ne sont pas dépendantes de la prise de décisions des politiques mais peuvent faire preuve d’initiatives personnelles.

2D’une manière générale, cette recherche s’inscrit dans l’évaluation des modes de gestion du risque réalisée dans le cadre de notre thèse de doctorat (Defossez, 2009). Mais il s’agit dans cet article de restituer plus particulièrement les résultats de l’évaluation des mesures de réduction de vulnérabilité. L’étude porte sur l’outil réglementaire, le Plan de Prévention des Risques (PPR) ainsi que sur la détermination de facteurs externes à la réglementation et au cadre plus général des politiques publiques, comme le vécu de l’inondation par exemple, qui agissent en faveur ou en défaveur de la prise de conscience des populations et de leur implication dans la gestion individuelle du risque. A partir d’une méthode d’évaluation qui repose sur des travaux développés notamment par N. Pottier (1998) consistant à analyser les objectifs attendus (dans l’édiction d’une mesure) et les objectifs atteints (dans l’application de cette mesure), nous avons tenté de répondre aux questions suivantes : quel est le poids de la réglementation dans le processus de protection individuelle ? Quels sont les autres facteurs favorables ou défavorables à la réalisation de mesures de réduction de la vulnérabilité ?

3Nous reviendrons dans un premier temps sur le contexte de prévention et plus précisément de réduction de la vulnérabilité dans la gestion des inondations en France. Nous exposerons ensuite la méthode d’évaluation sur un territoire exposé au risque : les basses plaines de l’Aude. Enfin la restitution de nos résultats s’accompagnera d’une remise en perspective sur la difficulté d’appliquer les réglementations.

Quid de l’efficacité de la prévention des risques

Du diagnostic à l’évaluation de la gestion du risque

4Depuis une dizaine d’années, le risque n’est plus considéré seulement comme l’aléa mais bien comme la conjonction de l’aléa et des enjeux plus ou moins vulnérables. Ce message relayé par la communauté scientifique s’inscrit peu à peu dans les perceptions des décideurs et du grand public. Les études scientifiques se développent en ce sens (Leone et Vinet, 2006), tant sur la compréhension du concept (D’Ercole, 1994 ; Reghezza, 2006) que sur l’évaluation de la vulnérabilité par les représentations (Hubert et De Vanssay, 2005 ; Amalric et al., 2008) ou l’approche territoriale (Beucher et al., 2008). Cependant, peu traitent de l’efficacité des mesures de réduction de la vulnérabilité et de leur application. L’étude de la vulnérabilité est récente en France et n’a pu émerger que dans les années 1990, période pendant laquelle les politiques publiques se sont surtout attachées à traiter de la prévention des risques. Cette orientation vers la prévention est réaffirmée avec les Programmes d’Actions de Prévention des Inondations (PAPI) qui affichent les notions de prévention et de réduction de la vulnérabilité sans toutefois négliger la protection… Dans les faits, les mesures de réduction de la vulnérabilité apparaissent en France sous le terme de prescriptions dans les PPR. La consolidation des PPR et les événements catastrophiques des années 2000 ont accentué l’obligation des prescriptions qui dans les faits étaient jusque-là plus des recommandations, peu de PPR en France imposaient l’obligation des travaux de réduction de la vulnérabilité. Le manque de recul sur ces mesures explique en partie que leur efficacité ne puisse pas encore être systématiquement évaluée.

5Du côté des politiques publiques et des gestionnaires locaux, entre volonté et application, le fossé est grand. D’une part, même si la notion de prévention est quasi-systématiquement citée dans une volonté de gestion globalisée des inondations, dans les faits (financièrement par exemple), la protection garde toujours la primauté ce qui peut s’expliquer par l’héritage techniciste, le coût mais aussi l’affichage politique : une digue est visible et montre les actions des édiles locaux contrairement au PPR par exemple. D’autre part, l’application à échelle locale pose plusieurs problèmes qui finalement ne sont pas identifiés par les politiques publiques nationales. Ces dernières sont édictées de manière globale aux échelons national voire supranational. Il en résulte une absence de prise en compte des spécificités locales et des difficultés d’application liées à un ensemble de facteurs socio-économiques, politiques, territoriaux… (Pottier, 1998 ; Garry etal., 2004 ; Veyret, 2004 ; Peltier, 2005 ; Ledoux, 2006 ; Douvinet et al., 2011). Du côté des populations, les prescriptions des PPR sont souvent vécues comme des contraintes et leur application se déroule sans aide particulière des services instructeurs.

6Dans ce contexte, nous avons cherché à vérifier si l’application du PPR modifie effectivement la réalisation des mesures de réduction de vulnérabilité et incite les populations à opter pour des modes de vie et des comportements différents. Existe-t-il des différences entre la règle théorique et la mise en pratique sur le terrain ? Quelles sont-elles ? La volonté d’application par les acteurs nationaux est-elle partagée par les élus locaux ? Mais il s’agira aussi de déterminer l’influence d’autres facteurs non réglementaires. Nous supposons, en effet, que les mesures préventives s’appliquent d’autant mieux que le contexte « culturel » du risque est présent sur le territoire.

7Notre recherche a porté sur le territoire des basses plaines de l’Aude traversé par le fleuve éponyme, représenté par des communes rurales mais aussi des communes périurbaines autour de Narbonne et Béziers. Le risque inondation est prégnant et le territoire reste marqué par les dernières graves inondations qui ont eu lieu en novembre 1999. La gestion du risque est orientée vers les mesures structurelles et particulièrement l’endiguement. Cependant et suite aux inondations de 1999, la mise en place du PPR s’est imposée. En 2003, le règlement est approuvé par anticipation avec des prescriptions de réduction de vulnérabilité puis approuvé définitivement en 2008 avec quelques modifications. Mais l’urbanisation de ce territoire a explosé depuis les années 1970, de plus, pendant plusieurs décennies les basses plaines de l’Aude n’ont pas été confrontées à des évènements graves ce qui a participé sinon à l’oubli d’un risque, à l’oubli de l’ampleur du danger. Cette mutation du territoire et l’absence d’évènements graves ont modifié les relations avec le risque, celui-ci n’étant pas systématiquement pris en compte dans l’aménagement du territoire et dans la construction des habitations. Le PPR et ses prescriptions sont-ils arrivés (trop) tard pour réguler et réduire significativement la vulnérabilité?

Pour une évaluation de l’efficacité des mesures de réduction de vulnérabilité

8Seule une partie des actions du PPR est traitée ici avec la réduction de la vulnérabilité. Les résultats des actions et de l’efficacité du PPR sur les enjeux matériels (principalement les biens des particuliers donc le bâti à caractère habitable) sont publiés par ailleurs (Vinet et Defossez, 2006 ; Defossez, 2009). De plus les deux communes étudiées se situent en quasi-totalité en zone inondable aussi il paraît primordial d’agir sur l’existant puisque les futures constructions sont « en théorie » plus maîtrisables. Cette étude se focalise sur les mesures de réduction de la vulnérabilité du bâti dont l’objectif est de réduire certes les dommages matériels mais aussi et surtout les pertes humaines, ce qui représente la priorité des politiques publiques en matière de gestion du risque. L’évaluation de l’efficacité de la réglementation et d’autres facteurs dans la réalisation de mesures de réduction de la vulnérabilité nécessite dans un premier temps l’identification des outils, mesures et évènements extérieurs influençant la gestion individuelle. Il s’agit principalement des PPR et des évènements naturels graves. Nous avons donc analysé l’outil PPR dans son intégralité : règlement, cartographie mais aussi enquête publique afin de déterminer la perception des habitants pour les communes de Coursan et Cuxac-d’Aude, communes particulièrement exposées à l’inondation. De plus, des recherches documentaires et des diagnostics de terrain ainsi que des entretiens auprès des élus locaux et agents immobiliers (19 au total) et la passation de 275 questionnaires auprès des populations des deux communes nous ont permis, d’une part de définir l’évènement grave comme correspondant à la norme de crue dite centennale et d’autre part, d’établir les relations entre les populations et le risque. Les entretiens ont concerné tant le monde institutionnel (élus, services instructeurs…) qu’associatif (association de sinistrés, de défense de l’environnement…). Les questionnaires ont été soumis aux populations de Cuxac-d’Aude et Coursan, communes dont les territoires se situent en totalité ou quasi-totalité en zone inondable, seul critère qui a servi à l’échantillon de notre questionnaire. La distribution et restitution (quelques jours plus tard) des questionnaires s’est faite au porte à porte. Le sentiment de ne pas se sentir concerné par le risque a été le principal frein à la diffusion de notre enquête. Il a également fallu insister sur le fait que nous n’avions aucune relation avec les institutions locales ou nationales. Cependant, au total, 275 questionnaires ont été récupérés et exploités sur 600 ménages sollicités. Le taux de restitution élevé doit cependant être nuancé puisque la commune de Cuxac-d’Aude s’est avérée plus participative (avec 188 questionnaires restitués) que Coursan (87 questionnaires restitués). Le taux plus élevé à Cuxac-d’Aude tient au fait que les comités de quartiers de la commune sont venus en appui dans la distribution et surtout la restitution des questionnaires, ce qui a instauré un climat de confiance (nous n’étions pas mandataires des pouvoirs politiques locaux !) ; et d’un autre côté la non restitution du questionnaire plus forte à Coursan semble résulter qu’à la lecture du questionnaire les habitants ne se soient pas sentis concernés par la question.

9Enfin, le dépouillement des registres des permis de construire et demandes de travaux (de 1976 à 2007) a servi à faire le lien entre le nombre de mesures de réduction de la vulnérabilité du bâti (étage refuge, sortie de toit, surélévation du plancher) et les évènements graves et l’application de la réglementation. Les recherches relatives aux permis de construire ont été menées à partir des années 1970, période au cours de laquelle l’urbanisation des basses plaines de l’Aude s’est accélérée. L’étude de ces documents pour les décennies antérieures ne semblait pas pertinente à notre questionnement.

10Avant tout, nous avons identifié les maisons intégrant des mesures de réduction de la vulnérabilité. Ce que nous avons considéré ici comme habitation adaptée au risque se limite aux travaux « lourds » : l’existence d’étage(s), la surélévation des planchers du rez-de-chaussée (au-dessus des Plus Hautes Eaux Connues par exemple) et la création d’étage refuge (une pièce ou un demi étage) à la construction ou a posteriori. En fonction de cela nous avons établi une typologie du bâti reflétant sa vulnérabilité, du moins vulnérable au plus vulnérable :

11- type 1 : habitation à étage(s)

12- type 2 : habitation de plain-pied avec pièce ou étage refuge (demi-étage)

13- type3 : habitation de plain-pied sur vide sanitaire, remblai ou surélevé

14- type 4 : habitation de plain-pied au niveau et sous le niveau de la chaussée

15En plus de l’analyse des registres de permis de construire et de l’identification (et localisation) de constructions adaptées lors de visites de terrain, les questionnaires ont donné plus d’informations sur le moment et la raison de la réalisation de mesures d’adaptation.

16Cette méthode d’évaluation a été appliquée sur un territoire marqué par une catastrophe en novembre 1999 et exposé à de fréquentes inondations.

Part naturelle et responsabilité anthropique des conséquences des inondations : le cas des basses plaines de l’Aude

17Les basses plaines de l’Aude représentent un territoire exposé au risque, marqué par des inondations catastrophiques et dont les mutations d’usage des sols n’ont pas été accompagnées par une évolution de la gestion du risque. En novembre 1999, le sud du Tarn, l’ouest de l’Hérault, les Pyrénées-Orientales et l’Aude subissent des inondations catastrophiques. Des records pluviométriques (551 mm/24 h à Lézignan-Corbières en amont des basses plaines de l’Aude) et hydrologiques (débit estimé à 4 500 m3/s à l’entrée des basses plaines de l’Aude) sont atteints. Les pertes en vies humaines sont lourdes 34 morts et 1 disparu ; le coût des dommages s’élève à 600 millions d’euros. Dans les basses plaines de l’Aude (fig. 1), en plus de ces caractéristiques naturelles, l’aménagement du territoire joue un rôle déterminant dans l’aggravation de la situation.

18Figure 1 : Localisation et caractéristiques du territoire des basses plaines de l’Aude

Figure 1 : Localisation et caractéristiques du territoire des basses plaines de l’Aude

19A la confluence de l’Aude, de son affluent la Cesse et du canal de la Robine, le territoire est traversé, perpendiculairement à l’écoulement des eaux par une voie ferrée sur remblai. L’eau s’accumule derrière ce remblai qui cède sous la pression et envahit brutalement la basse plaine alentour. Dans la commune aval de Cuxac-d’Aude (4 272 habitants au recensement de 1999), les hauteurs d’eau dans certains secteurs dépassent les deux mètres et les inondations causent cinq morts. L’aménagement du territoire, plus généralement l’anthropisation, s’ajoutent aux facteurs naturels et participent aux responsabilités des dommages. En à peine plus d’un siècle, le territoire a connu quatre crues dites centennales en 1891, 1930, 1940 et 1999. Cependant, entre les deux évènements la configuration territoriale et le contexte démographique ont largement évolué. La croissance de l’urbanisation dans le lit majeur de l’Aude est analogue à d’autres territoires français, toutes proportions gardées, comme le val de Loire (Rode, 2001) ou le val Nantais (Jousseaume etal., 2004). L’extension a débuté dans les années 1970 période pendant laquelle les communes audoises ont bénéficié de la saturation des villes moyennes, Narbonne et Béziers, passant du statut de communes agricoles à celui de communes périurbaines, ce qui s’explique par le contexte local. Dans les années 1960-1970, des crises viticoles successives touchent les basses plaines de l’Aude. Les propriétaires viticoles dont les terres perdent alors une partie de leur valeur bénéficient des primes d’arrachage, puis vendent à des investisseurs fonciers, lesquels ont acquis les parcelles pour des sommes peu élevées. Un autre évènement a fini d’achever le potentiel viticole : en mai 1977, une inondation ravage les terres encore cultivées. Au vu du contexte agricole les terres ont été revendues et ainsi commence la périurbanisation de ces communes rurales. La population est passée d’environ 65 000 personnes en 1975 à près de 95 000 personnes en 2006 dont environ 20 % se situe en zone inondable (Recensement INSEE ; Diren Languedoc-Roussillon). L’extension de l’urbanisation a, par ailleurs, eu lieu dans des circonstances d’évolution des modes de vie. Ainsi, les nouvelles constructions sont apparues plus vulnérables avec des maisons majoritairement de plain-pied, ou encore, la réalisation de clôtures individuelles toujours plus hautes et opaques, nuisibles à l’écoulement naturel des eaux.

20Plusieurs raisons expliquent ces changements dont la caractéristique principale est une transformation des territoires agricoles en terrains plus densément bâtis. En premier lieu, la disponibilité de terrains à bâtir, comme on l’a vu, a été rendue possible suite aux crises viticoles successives. Mais il faut aussi évoquer l’absence d’évènements graves depuis 1940 ce qui a quelque peu occulté le risque ou en tout cas faussé la réalité du danger. C’est principalement cette évolution qui fera naître la nécessité de redéfinir (en théorie) la politique de gestion des risques puisqu’il ne s’agit plus de protéger les terres agricoles mais également les zones urbanisées (zone périurbaine). Mais dans les faits, la gestion des risques ne s’est pas ou peu adaptée à ce nouveau contexte. Les mesures d’actions sur les cours d’eau restent privilégiées et les réglementations de régulation des enjeux et des vulnérabilités ont été instaurées alors que les mutations d’occupation des sols étaient déjà (trop) largement engagées.

La réglementation supplantée par la conscience du risque

Les mesures de réduction de la vulnérabilité des Plans de Prévention des Risques vs vécu et conscience du risque

  • 1  Le PPR a été prescrit en 1996 et approuvé en 2008 soit deux ans après la fin de l’approbation par (...)

21S’il est vrai que seule une loi peut tenter de régir l’usage des sols, elle n’apporte pas toutes les réponses, notamment en matière de mesures préventives d’adaptation au risque. Il semble évident que des facteurs externes (comme la connaissance, le vécu du risque) influencent également la participation des acteurs d’un territoire à la prévention. L’efficacité du PPR en matière de réduction de la vulnérabilité devrait se traduire par une augmentation des mesures d’adaptation de l’habitat - étages refuges, surélévation - suite à l’approbation (par anticipation) du document réglementaire en 20031. Les deux communes de Coursan et de Cuxac-d’Aude se situent presque en totalité en zone inondable, délimitée par le Plan de Surfaces Submersibles (PSS) (fig. 2). Ce document établi en 1949 repose sur l’emprise spatiale des inondations de 1930 et 1940. Même si l’enveloppe de crue paraît similaire, une différence notable est remarquée pour la commune de Coursan dont le territoire bâti a été nettement moins touché en 1999.

Figure 2 : Emprise des zones inondées en novembre 1999 et selon le Plan de surfaces submersibles (PSS)

Figure 2 : Emprise des zones inondées en novembre 1999 et selon le Plan de surfaces submersibles (PSS)

L’expérience de l’inondation facteur de gestion individuelle

22Dans les deux communes, une forte proportion d’interrogés déclare posséder une habitation conçue pour faire face au risque : 42 % à Coursan et 52 % à Cuxac-d’Aude. Outre la nature du bâti les habitants concèdent des aménagements ou des mesures prises pour faire face à la crise. Dans les deux communes deux mesures prévalent : la première consiste au rehaussement du plancher au-dessus des Plus Hautes Eaux Connues (PHEC) et la seconde au remblaiement (donc élévation) du terrain par rapport à la route. A Cuxac-d’Aude, la construction sur vide-sanitaire représente également une forte proportion. Notons que ces mesures sont valables uniquement avant construction. Sur l’existant, la mesure la plus appliquée reste la construction d’un local refuge, mesure que l’on ne recense néanmoins qu’à Cuxac-d’Aude. Le rehaussement des équipements électriques ou la pose de revêtements intérieurs résistants sont également privilégiés par les habitants.

23Mais si l’on considère uniquement le type de bâti comme réduction de la vulnérabilité, alors en réalité, la proportion est moins importante. Selon les observations de terrain, respectivement 68 % et 76 % des habitations de Cuxac-d’Aude et Coursan sont de plain-pied donc plus vulnérables (tabl. 1).

Tableau 1 : Répartition des types d’habitat dans les deux communes étudiées

Tableau 1 : Répartition des types d’habitat dans les deux communes étudiées

24De plus ces habitations plus vulnérables (de plain-pied) ont été construites majoritairement lors des décennies 1980-1990. Ce phénomène s’est développé dans un contexte général de modifications des modes d’habitat de type pavillonnaire (Madoré, 2004). Le calme hydrologique relatif qu’ont connu les basses plaines de l’Aude de 1940 à 1999 a contribué à effacer la réalité de la menace à laquelle sont exposées les populations. La preuve de l’importance de « piqûres de rappel » (Vinet, 2003) nous est apportée par les raisons et le moment de la réalisation de travaux.

25Nous avons soumis les questionnaires aux populations après les inondations de 1999, ce qui explique les différences notables de réponses entre les deux communes. En effet, Coursan a subi dans une bien moindre mesure les inondations, comparée à Cuxac-d’Aude. Sur la totalité des répondants à Coursan, 37 déclarent avoir une habitation adaptée (principalement la présence d’un étage à l’habitation) et ce dès la construction de leur maison. Aucun interrogé de Coursan n’a effectué des modifications suite à des évènements naturels. Par contre, un tiers des interrogés de Cuxac-d’Aude possédant une habitation adaptée ont adopté des mesures préventives suite aux inondations de novembre 1999. Il existe donc une dépendance, un lien direct, entre le vécu d’une inondation, en l’occurrence catastrophique, et la volonté d’adapter son mode de vie au risque. Plus généralement, le vécu crée ou recrée une conscience du risque, au moins un certain temps après la survenance d’évènements. Les faits relevés dans les réponses aux questionnaires concordent avec l’analyse des permis de construire. L’emplacement de ces étages refuges est important, les deux tiers se situent dans les quartiers nord, les plus touchés en 1999 et principalement dans les zones les plus basses et les plus ennoyées à l’est (fig. 3). L’influence du vécu semble déterminante puisque la commune voisine de Coursan n’a pas été concernée par ce sursaut sécuritaire.

Figure 3 : Localisation des mesures d’adaptation au risque à Cuxac-d’Aude suite aux inondations de novembre 1999

Figure 3 : Localisation des mesures d’adaptation au risque à Cuxac-d’Aude suite aux inondations de novembre 1999
  • 2  La période couvrant l’analyse s’étend de 1970 à 2008 pour les deux communes.

26En effet, l’année suivant la catastrophe à Cuxac-d’Aude, les demandes de création d’étage/local refuge pour le bâti existant explosent, passant d’une moyenne de 2 par an2 à 35 demandes cette année-là, toutes accordées (fig. 4).

Figure 4 : Evolution du nombre de demandes de travaux type étage refuge de 1976 à 2007

Figure 4 : Evolution du nombre de demandes de travaux type étage refuge de 1976 à 2007

27Les mesures sont prises en réponse directe aux inondations de 1999, puisque dès 2001, le nombre de demandes de permis de construire pour les étages refuges diminue pour se stabiliser à nouveau à deux en moyenne par an. La matérialisation du risque sert de réactivation de la conscience du risque et incite donc les populations à participer à la prévention sans que ce soit perçu comme une contrainte institutionnelle. Il faut toutefois nuancer ce propos car si conscience il y a, il faut considérer le fait que les sinistrés (s’ils en ont fait la demande) ont pu bénéficier d’aides financières conjointement du conseil général de l’Aude et de l’Agence Nationale pour l’Amélioration de l’Habitat (ANAH) pour réaliser des travaux tels que la création d’un étage refuge. Sans ces aides les travaux de réduction de la vulnérabilité n’auraient peut-être pas été aussi nombreux. Mais ces aides financières ne font-elles pas partie de la prévention ?

L’outil réglementaire : une contrainte plus qu’une incitation à la gestion individuelle

28La réglementation prescrivant les mesures de réduction de la vulnérabilité est transmise par l’outil PPR. L’amélioration de la sécurité des personnes passe par la réalisation d’étage refuge (uniquement en zone d’aléa fort) à partir de 40 cm de hauteur d’eau. On l’a vu, ce type de mesures s’est développé à Cuxac-d’Aude en réponse immédiate à la catastrophe de novembre 1999. Approuvé par anticipation en 2003, le PPR devrait avoir eu la même influence et réactivé la réalisation d’étages refuges. Dans les faits, l’analyse des permis de construire ne montre aucune réaction après cette date (fig. 4). Le nombre de demandes d’autorisations de construction d’étages ou de pièces refuges dans les deux communes reste proche de zéro.

29Concernant les nouvelles habitations, le même constat peut être établi avec une absence de nouvelles habitations adaptées dans le respect des prescriptions. Nos entretiens menés auprès des élus locaux témoignent du non-respect des prescriptions, alors même que les autorisations de s’implanter sur le territoire communal étaient accordées sous réserve de leur application.

  • 3  Les aides de l’ANAH sont « habituellement » soumises à des conditions de ressources
  • 4  Information donnée au cours des rencontres Géorisques 2009 (université Montpellier III) lors d’une (...)

30Plusieurs raisons expliquent cette absence d’investissement de la part des acteurs locaux. Les responsabilités se partagent entre élus locaux et populations. Le contexte général d’application des PPR révèle des réticences de la part des acteurs locaux et l’outil réglementaire reste perçu majoritairement comme une contrainte. L’analyse des registres des enquêtes publiques l’atteste sans ambigüité. Mais le coût des travaux représente le principal frein. Pour pallier le problème, le coût devrait se partager entre l’Etat (aide à hauteur de 40 % des travaux) et l’ANAH3 de l’Aude à hauteur de 30 % sur demande de subventions des habitants concernés. Le reste étant à la charge du particulier. Le coût moyen d’un étage refuge est estimé à 16 500 euros (Ledoux,4 communication orale, 2009), ce qui représente un investissement de 5 000 euros environ pour un particulier, montant non négligeable pour de nombreux foyers et qui explique en partie le non-respect des prescriptions. Ce frein ne concerne par ailleurs pas que les particuliers. En ne tenant compte que d’une seule commune - 600 habitations concernées - nous avons estimé le coût du respect de la réglementation par les différents acteurs (tabl. 2) ce qui laisse entrevoir la masse financière à investir au niveau national.

Tableau 2 : Montant des travaux de mise en sécurité, exemple pour Cuxac-d’Aude (Defossez, 2009)

Tableau 2 : Montant des travaux de mise en sécurité, exemple pour Cuxac-d’Aude (Defossez, 2009)

31L’autre biais à la prescription de travaux repose sur le respect ou non-respect de leur application. En effet, le règlement émet des prescriptions mais cela ne fournit aucune certitude sur le respect de l’application du PPR. La conformité des travaux s’appuie en fait sur une vérification au cas par cas. Compte tenu du nombre d’habitations, et cela est général à toutes les communes françaises exposées au risque, le suivi nécessiterait des moyens en personnel pour examiner la réalisation des travaux et générerait des coûts financiers supplémentaires. Imputer cela au budget communal s’avère difficile et il semble que les services instructeurs soient « très réticents vis-à-vis des mesures touchant à la construction et totalement opposés à ce que ses services soient appelés à faire quelque contrôle que ce soit de la construction » (Barthélémy et al., 2006). La faisabilité et l’acceptabilité par les acteurs locaux font ici gravement défaut. De plus, en supposant que les vérifications soient effectivement possibles, se pose la question des conséquences en cas de non-respect des prescriptions. Faut-il établir une amende ? Sur quels critères ? En réalité les services instructeurs et les maires doivent faire appliquer le règlement mais ne disposent d’aucun moyen de pression pour le faire. Les élus locaux se trouvent démunis face à ces obligations. Dans une commune des basses plaines de l’Aude un de nos entretiens avec un élu local fait ressortir cette impuissance. Notre interlocuteur évoque des mesures préventives instaurées suite aux inondations de 1999 qui consistent à occuper les étages de la maison mais pas le rez-de-chaussée. Il nous confie que ces prescriptions sont respectées les premières années, mais après quatre ou cinq ans les habitants réinvestissent les rez-de-chaussée. Les élus le savent mais leur marge de manœuvre est très limitée. Une autre limite à l’application de la réglementation découle des réticences des élus locaux à cette même réglementation. Nos entretiens font apparaître la perception des élus sur le PPR qui est bien plus considéré comme une contrainte (au développement local) que comme un véritable outil de prévention du risque.

32L’évaluation de l’efficacité des mesures de réduction de la vulnérabilité par le biais des PPR reste largement négative.

Le contexte socio-économique prévaut sur la réglementation

33Le manque de recul par rapport à l’approbation récente du PPR semble une limite évidente à l’évaluation. Cependant, l’évaluation de sa version antérieure a montré le peu d’influence de la réglementation. Les comportements et modes de vie adaptés au risque ne répondent pas seulement à une logique de réglementation mais dépendent aussi d’autres facteurs liés à la perception et la connaissance des évènements (Hubert et De Vanssay, 2005). Plus encore,« L’efficacité d’une réglementation dépend des comportements de la population exposée au risque inondation » (Pottier et al., 2003).

34Les populations décident d’entreprendre des mesures d’adaptation surtout pour s’assurer une protection individuelle et ainsi minimiser les dommages et sauver leur vie. Les mesures prises le sont rarement pour respecter les réglementations. La majorité des adaptations ayant été réalisées avant la mise en place du PPR, celui-ci ne pouvait avoir d’influence sur leur mise en œuvre. Dans une moindre mesure, l’obtention du permis de construire ou du certificat de conformité incite les populations à se soustraire aux obligations (tabl. 3).

Tableau 3 : Les raisons de la réalisation d’aménagements individuels

Tableau 3 : Les raisons de la réalisation d’aménagements individuels

35Les raisons de la difficulté d’appliquer la réglementation ont été évoquées ci-dessus (coût, absence de vérification) mais elles s’inscrivent aussi dans le contexte général de la gestion du risque. Les politiques publiques tentent de globaliser la gestion (protection et prévention et prévision) qui reste encore (trop) orientée vers la protection avec notamment la question des digues. Les mesures de prévention, a contrario, des mesures de protection contre l’aléa, ne sont pas systématiquement perçues comme performantes. Par conséquent, les particuliers, mais aussi les édiles locaux et autres organismes, sont peu enclins à engager des dépenses dont les résultats ne sont pas, à leur sens, probants. L’intégration et l’assimilation d’actions de prévention passent par l’éducation et la prise de conscience de l’importance de la prévention. Il s’agit enfin et aussi de questions de responsabilité du risque. Même si ce n’est pas clairement affiché dans les réponses au questionnaire mais plutôt confié en témoignages, de nombreux propriétaires estiment que ce n’est pas leur rôle de payer ou d’assurer leur protection. La responsabilité est jugée incomber à l’Etat et/ou au maire qui ne sont alors, selon les populations, pas en droit d’exiger des prescriptions, quelles qu’elles soient. Les permis de construire accordés, les institutions se doivent de protéger les populations et les territoires exposés.

Conclusion

36Les tentatives de réduction de la vulnérabilité par les outils réglementaires peinent à aboutir. La volonté est bien trop récente pour que la réglementation soit déjà appliquée ou acceptée. La perception de la contrainte n’encourage pas non plus les sociétés à s’engager dans des mesures de prévention en plus des coûts financiers à supporter. De plus, l’absence d’évènements graves rappelant l’ampleur de la menace contribue à occulter le risque ou du moins à ne pas le considérer comme une priorité. Cela renvoie à la conscience du risque mais aussi à l’appartenance, au rapport au territoire. Selon les témoignages recueillis et les réponses au questionnaire, le rapport des populations au territoire s’établit par d’autres critères que le risque. En effet, les critères d’installation relèvent de la proximité des services, du travail ou encore de facteurs financiers. La proximité du cours d’eau n’a que peu d’influence et si celui-ci n’implique aucun intérêt positif (comme, par exemple la qualité du paysage) il n’implique pas non plus un danger, le risque n’est pas perçu et n’est pas une priorité (dissuasive) dans le choix de l’installation. Ce rapport au territoire est intimement lié à leur rapport au risque. Deux parties s’opposent, « ceux qui ont vécu » et les autres, ce qui en matière d’initiatives influe grandement, on l’a vu dans le cas de Cuxac-d’Aude et Coursan. Au sein même de « ceux qui ont vécu » (à Cuxac-d’Aude) apparaissent des clivages notamment entre les anciens (pour la plupart viticulteurs) et les nouveaux habitants (rurbains) ainsi qu’entre les habitants du bourg (aux maisons anciennes bâties pour la majorité à étages) et les habitants des quartiers nord situés à environ 1,5 km (avec des types d’habitat de plain-pied). L’étude ethnographique menée par Julien Langumier (2006) à Cuxac-d’Aude a montré cette « cohabitation de deux groupes distincts ». Le vécu des anciens les amène à un rapport au risque plus étroit tandis que beaucoup de nouveaux habitants ont découvert le risque avec la catastrophe de 1999. Il reste donc d’autant plus difficile d’intégrer des mesures de prévention du risque dans ces conditions. De plus (particulièrement pour les nouveaux), les façons de se prémunir du danger sont perçues et appropriées par les populations en fonction du discours du politique. L’analyse de la gestion du risque des populations rejoint l’analyse des élus. Ceux-ci privilégient encore la primauté des digues, certainement par manque de connaissances suffisantes mais aussi dans la logique d’un affichage politique dans lequel le PPR n’a pas sa place.

37Le constat de l’efficacité mitigée du PPR dans les basses plaines de l’Aude est généralisable à d’autres territoires. Les PPR font l’objet d’adaptations, de « négociations » ou d’arrangements pour contenter parfois les élus, les promoteurs ou les habitants (Douvinet et al., 2011). Là encore, le risque ne représente pas systématiquement une priorité. D’autres facteurs, économiques notamment, prennent le pas sur la mise en sécurité et particulièrement ici en ce qui concerne la réduction des enjeux. Toutefois ce propos peut être nuancé par les résultats d’une étude du Commissariat Général au Développement Durable (Laporte, 2009). La comparaison de la construction d’habitations (en et hors zone inondable) dans des communes couvertes par le PPR et d’autres sans réglementations a montré que le nombre de constructions entre 1999 et 2006 en zone inondable est largement inférieur dans les communes couvertes par un PPR antérieur à 2005.

38Dans la perspective d’une meilleure efficacité, les efforts sont à porter sur l’acceptation et la valorisation des mesures de prévention. Pour une démarche participative de la part des acteurs locaux (élus, populations, gestionnaires…), il faut que soient clairement affichées les raisons pour lesquelles il est nécessaire de participer, ainsi que de savoir à quels types de phénomènes il faut faire face soit des objectifs de prévention. L’information et la communication ainsi que l’entretien de la mémoire du risque peuvent contribuer à forger une conscience du risque. Cette transmission de la connaissance doit être assurée en partie de manière formelle par les institutions avec les réunions publiques d’information et de transmission de la connaissance des risques et des manières de s’en prémunir. Cette conscience du risque inculquée doit pallier l’absence d’évènements graves sans lesquels la conscience du risque s’étiole. Dans l’Aude mais aussi dans le Gard en 2002 ou le Rhône en 2003 et encore tout récemment après l’épisode Xynthia de février 2010 et les inondations du Var de juin 2010, l’ampleur et l’intensité des évènements ont amené à une remise en question de la gestion du risque et ont accéléré les procédures PPR lesquelles étaient inexistantes ou quasi inexistantes. L’évènement fait réagir les populations, les gestionnaires, les politiques, ce que ne réussit pas la réglementation PPR.

Haut de page

Bibliographie

Des DOI (Digital Object Identifier) sont automatiquement ajoutés aux références par Bilbo, l'outil d'annotation bibliographique d'OpenEdition.
Les utilisateurs des institutions abonnées à l'un des programmes freemium d'OpenEdition peuvent télécharger les références bibliographiques pour lesquelles Bilbo a trouvé un DOI.
Format
APA
MLA
Chicago
Le service d'export bibliographique est disponible pour les institutions qui ont souscrit à un des programmes freemium d'OpenEdition.
Si vous souhaitez que votre institution souscrive à l'un des programmes freemium d'OpenEdition et bénéficie de ses services, écrivez à : access@openedition.org.

AMALRIC M., ANDRIEU D., BERNIER S., FOURNIER M., SERRANO J., SERVAIN-COURANT S., YENGUE J.-L., 2008, Comprendre et évaluer les vulnérabilités liées au risque inondation : la prise en compte des représentations des acteurs. L’exemple du développement urbain dans la vallée de la Loire, Colloque Vulnérabilités sociétales, risques et environnement. Comprendre et évaluer, Université de Toulouse – Le Mirail, 14, 15 et 16 mai 2008.

BARROCA, B., POTTIER N., LEFORT E., 2005, Analyse et évaluation de la vulnérabilité aux inondations du bassin de l'Orge aval, Actes des septièmes rencontres de TheoQuant, Atelier 3 "Risques, vulnérabilité", Besançon, 12p.

BARTHELEMY F., LAZERGUES R., LINET M., PIN X., QUEVREMONT P., 2006, Organisation de la prévention des risques naturels dans les services déconcentrés, Rapport de l’IGE 05/054, 20p. + annexes.

BEUCHER S., MESCHINET DE RICHEMOND N., REGHEZZA M., 2008, Les territoires du risque, l’exemple des inondations, Historiens et géographes, n°403, numéro spécial Construire les territoires, pour le congrès 2008 de l’UGI à Tunis, p. 103-111.

DEFOSSEZ S., 2009, Evaluation des mesures de gestion du risque inondation. Application au cas des basses plaines de l’Aude, thèse de doctorat, université Montpellier 3, 462 p. + annexes

Format
APA
MLA
Chicago
Le service d'export bibliographique est disponible pour les institutions qui ont souscrit à un des programmes freemium d'OpenEdition.
Si vous souhaitez que votre institution souscrive à l'un des programmes freemium d'OpenEdition et bénéficie de ses services, écrivez à : access@openedition.org.

D’ERCOLE R., 1994, Les vulnérabilités des sociétés et des espaces urbanisés : concepts, typologie, modes d’analyse, Avec la collaboration de J.-C. THOURET, O. DOLLFUS et P.-P. ASTE, Revue de géographie alpine, 82(4), p. 87-96.
DOI : 10.3406/rga.1994.3776

DOUVINET J., DEFOSSEZ S., ANSELLE A., DENOLLE A.-S., 2011, Le maire face aux Plans de Prévention du Risque Inondation, Espace géographique, n°1, p. 31-46.

GARRY G, GAUME E., MESCHINET DE RICHEMOND N., 2004, Cartographie et outils de gestion des risques naturels en France, in VEYRET Y., GARRY G., MESCHINET DE RICHEMOND N. (dir), Risques naturels et aménagement en Europe, Paris, Armand Colin, p. 46-67.

HUBERT G., DE VANSSAY B., 2005, Le risque d’inondation et la cartographie réglementaire. Analyse de l’efficacité, des impacts et de l’appropriation locale de la politique de prévention, Programme de recherche « Evaluation et prise en compte des risques naturels et technologiques », Ministère de l’Ecologie et du Développement Durable, 188p.

Format
APA
MLA
Chicago
Le service d'export bibliographique est disponible pour les institutions qui ont souscrit à un des programmes freemium d'OpenEdition.
Si vous souhaitez que votre institution souscrive à l'un des programmes freemium d'OpenEdition et bénéficie de ses services, écrivez à : access@openedition.org.

JOUSSEAUME V., LANDREIN J., MERCIER D., 2004, La vulnérabilité des hommes et des habitations face au risque d’inondation dans le val nantais (1841-2003), entre législation nationale et pratiques locales, Norois, n°192/3, p. 29-45.
DOI : 10.4000/norois.866

LAPORTE V., 2009, Croissance du nombre de logements en zones inondables, in « Le point sur », n°6, Commissariat général au développement durable, Service de l'observation et des statistiques, IFEN, 4p.

LANGUMIER J., 2006, Survivre à la catastrophe : paroles et récits d’un territoire inondé. Contribution à une ethnologie de l’évènement à partir de la crue de l’Aude de 1999, Thèse de doctorat, Ecole des Hautes Etudes en Sciences Sociales, 353 p.

LEONE F., VINET F., 2006, La vulnérabilité des sociétés et des territoires face aux menaces naturelles. Analyses géographiques, Collection Géorisques, volume 1, Publications de l’université Paul-Valéry, Montpellier III. 140 p.

MADORE F., 2004, Les ensembles résidentiels fermés en France, Les Annales de la recherche urbaine, METATTM, n°95, Apprivoiser les catastrophes, p. 99-106.

PELTIER A., 2005, La gestion des risques naturels dans les montagnes d’Europe occidentale, Thèse de doctorat, spécialité géographie, université de Toulouse II, 741 p.

POTTIER N., 1998, L’utilisation des outils juridiques de prévention des risques d’inondation : évaluation des effets sur l’homme et l’occupation des sols dans les plaines alluviales (application à la Saône et à la Marne, Thèse de Doctorat de l’Ecole Nationale des Ponts et Chaussées, Spécialité Sciences et Techniques de l’Environnement, 582 p.

POTTIER N., HUBERT G., RELIANT C., 2003, « Quelle efficacité de la prévention réglementaire dans les zones inondables ? Eléments d’évaluation », Annales des ponts et chaussées, La gestion des risques naturels, n°105, p. 14-23.

REGHEZZA M., 2006, Réflexions autour de la vulnérabilité métropolitaine : la métropole parisienne face au risque de crue centennale, Thèse de doctorat en géographie, Université Paris X-Nanterre, 382 p.

RODE S., 2001, Des inondations et des hommes : représentation et gestion territoriale du risque d'inondation dans trois communes du Val de Loire (Saint Pierre des Corps, La Riche, Bréhémont), Collection « Mémoires et Documents de l’UMR PRODIG », n°14, Paris, 141 p.

VEYRET Y., 2004, Géographie des risques naturels en France. De l’aléa à la gestion, Paris, Hatier, 251p.

VINET F., 2003, Géographie des risques : crues et inondations dans la France méditerranéenne. Les crues torrentielles des 12 et 13 novembre 1999, Nantes, Editions du Temps, 224 p.

VINET F., DEFOSSEZ S., 2006, La représentation du risque inondation et de sa prévention, in LAGANIER J. (éd), Territoires, inondation et figures du risque. La prévention au prisme de l’évaluation, Itinéraires géographiques, Paris, L’Harmattan, p. 99-137.

Haut de page

Notes

1  Le PPR a été prescrit en 1996 et approuvé en 2008 soit deux ans après la fin de l’approbation par anticipation, en raison de contestations de la part des élus locaux.

2  La période couvrant l’analyse s’étend de 1970 à 2008 pour les deux communes.

3  Les aides de l’ANAH sont « habituellement » soumises à des conditions de ressources

4  Information donnée au cours des rencontres Géorisques 2009 (université Montpellier III) lors d’une communication intitulée : « Evaluation socio-économique des vulnérabilités de la ville de Nîmes » par B. Ledoux en collaboration avec E. Gilbert et F. Grelot. (à paraître)

Haut de page

Table des illustrations

Titre Figure 1 : Localisation et caractéristiques du territoire des basses plaines de l’Aude
URL http://geocarrefour.revues.org/docannexe/image/8499/img-1.png
Fichier image/png, 232k
Titre Figure 2 : Emprise des zones inondées en novembre 1999 et selon le Plan de surfaces submersibles (PSS)
URL http://geocarrefour.revues.org/docannexe/image/8499/img-2.png
Fichier image/png, 363k
Titre Tableau 1 : Répartition des types d’habitat dans les deux communes étudiées
URL http://geocarrefour.revues.org/docannexe/image/8499/img-3.png
Fichier image/png, 11k
Titre Figure 3 : Localisation des mesures d’adaptation au risque à Cuxac-d’Aude suite aux inondations de novembre 1999
URL http://geocarrefour.revues.org/docannexe/image/8499/img-4.png
Fichier image/png, 273k
Titre Figure 4 : Evolution du nombre de demandes de travaux type étage refuge de 1976 à 2007
URL http://geocarrefour.revues.org/docannexe/image/8499/img-5.png
Fichier image/png, 24k
Titre Tableau 2 : Montant des travaux de mise en sécurité, exemple pour Cuxac-d’Aude (Defossez, 2009)
URL http://geocarrefour.revues.org/docannexe/image/8499/img-6.png
Fichier image/png, 12k
Titre Tableau 3 : Les raisons de la réalisation d’aménagements individuels
URL http://geocarrefour.revues.org/docannexe/image/8499/img-7.png
Fichier image/png, 21k
Haut de page

Pour citer cet article

Référence papier

Stéphanie Defossez, « Réglementation vs conscience du risque dans le processus de gestion individuelle du risque inondation », Géocarrefour, Vol. 86/3-4 | 2011, 281-290.

Référence électronique

Stéphanie Defossez, « Réglementation vs conscience du risque dans le processus de gestion individuelle du risque inondation », Géocarrefour [En ligne], Vol. 86/3-4 | 2011, mis en ligne le 29 mai 2012, consulté le 30 août 2015. URL : http://geocarrefour.revues.org/8499 ; DOI : 10.4000/geocarrefour.8499

Haut de page

Auteur

Stéphanie Defossez

UMR GRED, 911, avenue Agropolis BP 64501 34394 Montpellier cedex 5 stephanie_defossez@hotmail.com

Haut de page

Droits d’auteur

© Géocarrefour

Haut de page