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La restructuration des grands ensembles dans les villes des nouveaux Länder : une double lecture de la transformation de quartiers fortement touchés par le déclin démographique

Axelle de Gasperin
p. 103-112

Résumés

Les grands ensembles, dans les  nouveaux Länder, ont été particulièrement touchés par le déclin économique et démographique : ils ont vu fondre leur population, et font aujourd'hui figure de quartiers en difficulté, avec l’arrivée de ménages aux faibles revenus. Ils ont donc subi dans le cadre de la restructuration qui touche la plupart des villes depuis le début des années 2000 d’importantes démolitions : c’est à la fois l’emprise urbaine que l’on cherche à réduire, et le paysage que l’on souhaite transformer. Les stratégies des acteurs locaux sont au cœur de cette adaptation des grands ensembles au déclin. Pourtant, on ne saurait négliger une autre lecture de cette transformation, en interrogeant le changement de forme urbaine.

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Texte intégral

  • 1  Le cas de Berlin diffère quelque peu, avec une suburbanisation qui s’est poursuivie après 2000.

1Au cours des deux dernières décennies, les nouveaux Länder ont connu de profondes mutations économiques, en lien notamment avec une forte désindustrialisation, et démographiques, avec le départ de plusieurs millions d’habitants vers les régions de l’ouest, combiné à une natalité très basse. Les villes ont été d’autant plus touchées par le recul démographique qu’une vague importante de suburbanisation dans les années 1990 leur a fait perdre un grand nombre d’habitants1.

2Ce déclin a eu un impact matériel évident, qui a contraint les villes à mettre en place des mesures de restructuration, aidées en cela par les Länder et la Fédération. A travers le cas d’une ville de Saxe-Anhalt, Halle, nous souhaitons ici mettre en valeur certains processus aujourd'hui à l’œuvre dans la transformation d’une ville en situation économique difficile, et qui a subi de lourdes pertes de population. Ce sont les quartiers de grands ensembles qui retiendront notre attention, et à travers eux, deux types de manifestation du déclin démographique : la rétraction du tissu urbain et la transformation apportée à la forme urbaine.

3Après un bref état des lieux de la situation dans les nouveaux Länder et à Halle, nous présenterons les effets de la restructuration sur l’emprise au sol et sur le paysage des grands ensembles. Nous analyserons ensuite les jeux d’acteurs au cœur de ces processus, entre objectifs communs et stratégies divergentes. Enfin, c’est le sens des transformations qui se jouent dans les grands ensembles qui sera interrogé.

Le déclin dans les nouveaux Länder, le déclin à Halle : état des lieux

Pertes démographiques, déclin économique

Un déclin généralisé dans les nouveaux Länder

4L’Allemagne de l’Est a enregistré un recul de sa population tout au long de son histoire, recul devenu massif après 1988. S’est ajoutée pour les villes la concurrence des communes rurales périphériques : leur situation est devenue particulièrement tendue. Florentin et al. mettent en exergue le fait que certains auteurs allemands se concentrent sur la dimension démographique du déclin, et en particulier sur les dynamiques naturelles, négligeant les composantes socio-économiques pourtant cruciales dans le phénomène global (Florentin, Fol, Roth, 2009). Le processus de Stadtumbau est la réponse apportée à ce phénomène de Schrumpfung, de déclin.

  • 2  Classement qui s’appuie sur une série d’indices relevant des catégories suivantes : démographie, é (...)

5Les réelles difficultés globales sont cependant à nuancer : des différences existent selon les Länder et selon les villes : quelques villes (Dresde, Iena, Leipzig, etc.) apparaissent plus dynamiques que les autres (Frölich, Liebmann, 2009, p. 46). Au niveau des Länder, la Saxe-Anhalt a été particulièrement touchée par les difficultés économiques et démographiques des vingt dernières années. Selon un classement effectué par l’Institut berlinois pour la population et le développement (Berlin-Institut für Bevölkerung und Entwicklung)2, la Saxe-Anhalt arrive au dernier rang de l’ensemble des Länder (Berlin-Institut für Bevölkerung und Entwicklung, 2006, p.13). C’est la Saxe-Anhalt qui a perdu le plus d’habitants entre 1988 et 2008 (plus de 20%), là où le Brandebourg n’en a perdu « que » 5,2 %. En 2009, le taux de la population considérée comme pauvre est de 21,5 % en Saxe-Anhalt, seul le Mecklembourg a un taux plus élevé.

Halle, les difficultés d’une grande ville de l’est de l’Allemagne

6Halle, ville de tradition industrielle, a perdu 80 000 habitants environ depuis 1990 : elle est passée de 309 500 habitants en 1990 à 246 500 en 2000 et 230 800 en 2010. Sa situation démographique s’améliore depuis peu. Elle est considérée comme une ville dans la moyenne des villes (grandes et moyennes) des nouveaux Länder (Frölich, Liebmann, 2009, p.53). Cependant, sa situation demeure préoccupante : l’étude publiée en 2011 par l’Institut berlinois pour la population et le développement indique pour Halle une amélioration de la situation démographique mais un fléchissement de la situation économique en comparant les années 2005-2008 aux années 2000-2004 (Berlin-Institut für Bevölkerung und Entwicklung, 2011, p. 69).

7Halle s’est industrialisée au XIXe siècle en s’appuyant sur l’exploitation de ses ressources en lignite et sur la richesse agricole de sa région. Une industrie chimique importante s’y est développée : à l’époque de la République démocratique allemande (RDA), la région de Halle est surnommée « le Bezirk de la chimie ». Une ville nouvelle est même fondée aux portes de Halle : Halle-Neustadt. C’est la quatrième ville nouvelle fondée en RDA, après Eisenhüttenstadt, Hoyerswerda et Schwedt/Oder : toutes devaient être des villes modèles du socialisme. L’édification de Halle-Neustadt s’est faite alors que dominait le paradigme de la modernité, qui demeurera jusqu’à épuisement : de là les grands ensembles présents dans la très grande majorité des villes est-allemandes. Si Halle-Neustadt devait, comme ses consœurs, être une ville-usine rattachée à un (dans son cas deux) combinats proches, elle va quitter ce destin tout tracé pour devenir un grand ensemble de la ville voisine. Ce destin de quartier de la ville voisine est sanctionné par son rattachement officiel, suite à un référendum auprès des habitants en 1990.

8Halle-Neustadt atteint près de 94 000 habitants en 1987. Les lendemains de 1989 sont durs et à partir de 1997, les pertes de population s’accentuent ; en quelques années, le quartier perd 45% de sa population. Neustadt n’est pas le seul grand ensemble de la ville ; Silberhöhe a compté environ 40 000 habitants, pour à peine 15 000 aujourd'hui ; Südstadt et Heide-Nord enfin, sont de plus petite taille (fig.1) Tous connaissent une situation difficile, plus difficile que celle de la plupart des autres quartiers de la ville.

Figure 1 : Structure de la ville de Halle

Figure 1 : Structure de la ville de Halle

La mise en place du programme Stadtumbau Ost

9Le déclin entraîne dans les communes des nouveaux Länder un phénomène de vacance des logements, dont les conséquences, multiples, seraient à terme destructrices pour les villes : financement impossible des réseaux, immeubles voire quartiers en ruines, villes écartelées entre quartiers attractifs et quartiers à moitié vides. C’est pourquoi la commission « changement structurel de l’économie immobilière dans les nouveaux Länder » est constituée en 2000, à l’instigation du Ministre fédéral au transport, à la construction et au logement (Bundesministers für Verkher, Bau- und Wohnungswesen) et du Ministre adjoint auprès de la chancellerie fédérale et délégué du gouvernement fédéral aux nouveaux Länder pour évaluer la situation.

  • 3  Ces dispositions ont permis aux entreprises immobilières de recevoir des aides en cas de démolitio (...)

10Suite au rapport de cette commission, publié en novembre de la même année, un programme conjoint à la Fédération et aux Länder est mis en place pour aider ces communes à s’adapter aux changements économiques, démographiques et sociétaux : le programme Stadtumbau Ost, qui apporte des aides aux communes pour la démolition de logements et la mise en place de mesures de revalorisation. D’autres mesures et programmes aident également les communes et les propriétaires à réduire la vacance et à assurer leur stabilité économique, à l’instar des dispositions concernant les dettes anciennes (Altschulden)3, et à restructurer les espaces urbains (à travers par exemple le programme fédéral de protection du patrimoine urbain : Städtebaulichen Denkmalschutz (Ost)).

  • 4  Cette situation est un héritage de la RDA : ainsi, dans les quartiers de grands ensembles construi (...)

11Grâce au programme Stadtumbau Ost, les communes participantes ont pu mettre en place d’importantes mesures de restructuration. Les démolitions ont été particulièrement nombreuses, ce qui a permis de stabiliser la situation économique des entreprises immobilières, qui sont à la fois des propriétaires et des employeurs importants dans les communes4. Les grands ensembles ont été en première ligne de ces démolitions. La tendance qui s’est ensuite dessinée, et qui se poursuit aujourd'hui, est à la revalorisation des quartiers anciens. Au total, entre 2001 et 2010, 284 700 logements ont été démolis, dont 260 800 dans le cadre du programme Stadtumbau Ost (BMVBS, 2010, p.23) dans l’ensemble des nouveaux Länder. A Halle, entre 2002 et 2009, ce sont environ 12 000 logements qui ont disparu, dont 4 000 à Neustadt, et 5 000 à Silberhöhe. Au total, les grands ensembles ont concentré 95% des démolitions de la commune.

Interrogations et sources

12Une double interrogation a sous-tendu le travail de recherche ici présenté : souligner les tensions à l’œuvre dans la restructuration de Halle ; interroger le changement de forme concomitant aux démolitions dans les grands ensembles à Halle. Notre méthode fut en premier lieu d’observation (sept séjours à Halle, régulièrement espacés, entre 2006 et 2010). Afin d’avoir des points de comparaison, nous avons également mené quelques observations dans d’autres grands ensembles est-allemands, en étant souvent guidé sur place par un représentant local des services d’urbanisme (à Magdeburg, Dresde et Leinefelde notamment).

  • 5  Nous entendons par ce terme générique les personnels employés au sein du pôle « planification urba (...)
  • 6  Il s’agit d’une des deux sociétés immobilières de Halle : dans la mesure où Halle et Halle-Neustad (...)

13Nos entretiens ont ciblé plus particulièrement deux catégories d’acteurs : les « urbanistes »5 et les entreprises immobilières, rouages essentiels dans la mise en place du programme Stadtumbau Ost au niveau communal. En outre, les urbanistes ont une vision globale des enjeux de la restructuration ; les bailleurs ont un fort pouvoir de décision quant au devenir du bâti. Nous avons rencontré très régulièrement l’architecte-urbaniste en charge de Neustadt et complété ces discussions par des entretiens avec d’autres personnes du pôle « planification urbaine » : le manager de projet Stadtumbau et une paysagiste en charge de l’aménagement des espaces verts. Nous avons interrogé les représentants des principales entreprises immobilières de Neustadt : de la Bauverein Halle und Leuna e.G., de la GWG (Gesellschaft für Wohn- und Gewerbeimmobilien Halle-Neustadt mbH)6 et de la HNWG (Halle-Neustädter Wohnungsgenossenschaft).

  • 7  - Un représentant de la HWG (Hallesche Wohnungsgesellschaft mbH : bien que la HWG ne possède pas d (...)

14A ces entretiens se sont ajoutées des discussions avec d’autres acteurs7. Tous étaient centrés sur trois points : les modalités d’application du programme Stadtumbau Ost, la transformation des formes du bâti, les choix des lieux et des bâtiments pour les démolitions d’immeubles. Enfin, une source essentielle, car elle fait la synthèse des enjeux de la restructuration à Halle, est le schéma intégré de développement urbain, élaboré par les différents acteurs locaux. Il y sera très souvent fait référence au cours de ce travail.

15Nous avons enfin, pour nous abstraire du regard local, effectué un séjour au sein du Leibniz-Institut für Regionalentwicklung und Strukturplanung, en charge de la plateforme fédérale du Stadtumbau Ost

Formes de la restructuration, impacts sur le paysage urbain

16Dans la plupart des villes qui ont pris part au programme Stadtumbau Ost, les grands ensembles ont été des lieux essentiels de la restructuration, surtout dans la première salve des actions ; ils ont connu à la fois une réduction et une transformation du bâti. Ces actions ont un impact sur l’emprise urbaine et sur le paysage, que nous présenterons à travers le cas de Halle.

Réduire l’emprise au sol de la ville

17La restructuration en cours cherche à limiter l’étalement, voire à réduire le tissu urbain. Ce sont en particulier les espaces périphériques qui sont visés. L’objectif est aussi de libérer des emprises les plus larges possibles. Ces espaces libérés, lorsqu’ils sont en situation périphérique, doivent permettre de faire disparaître, outre les bâtiments, les différentes infrastructures qui accompagnent le développement urbain, et sont coûteux tant financièrement que spatialement et écologiquement (infrastructures de transport, évacuation des eaux, électricité, etc.). Dans le cas de libération d’emprises au sein des quartiers, sur de petites surfaces, c’est une amélioration de la qualité résidentielle qui est recherchée, avec le verdissement de ces zones.

  • 8  A l’époque de la RDA, les quartiers de grands ensembles étaient organisés en « complexes » ; au se (...)
  • 9  L’association qui a créé le jardin a obtenu un prix de 2 500 € au concours « Actif pour la démocra (...)

18A Neustadt, diverses expériences ont été menées, avec des succès différents. Au cœur du complexe VI8 , le plus touché par les démolitions, un ensemble de terrains libérés a été proposé aux habitants et aux associations pour qu’ils puissent y implanter de petits jardins. Deux réalisations ont vu le jour : un jardin d’herbes aromatiques, rapidement abandonné, et un jardin « Zen », qui a été vandalisé à plusieurs reprises9. Ces initiatives, pour intéressantes qu’elles soient, ont été limitées. Cette zone, en plein milieu du quartier, demeure vide, et peu soignée. Hormis les deux jardins, un simple gazon recouvre le sol. L’impression dominante est celle d’une friche au milieu de barres trop lointaines. L’échec partiel de cette initiative est lié à l’absence d’eau et d’électricité, ce qui a considérablement limité pour les riverains l’intérêt d’implanter là leur propre jardinet.

19A la périphérie du même complexe, une autre entreprise a au contraire bien fonctionné : une plantation destinée à fournir du bois de chauffage a été développée conjointement par une société immobilière (à laquelle appartenait le terrain) et une entreprise d’équipement de la ville de Halle, sur un terrain périphérique libéré par la démolition d’immeubles. L’opération a été menée à bien et est reconduite avec une nouvelle plantation.

20Dans le cas de Silberhöhe, l’idée de la renaturation a été poussée à son maximum, à travers le projet d’une ville-forêt. La « forêt » a été implantée sur une zone assez vaste, libérée par de nombreuses démolitions, en périphérie, mais aussi au centre du quartier. Le cadre de vie du quartier en a été amélioré. Pourtant, si le cas de Silberhöhe est relevé comme exemple de démolitions concentrées, et sur de vastes surfaces (deux complexes ont été notablement réduits, aux périphéries orientales et occidentales) le quartier n’a que peu perdu de son extension longitudinale.

21Ces efforts de démolitions ont un impact écologique, mais aussi paysager. Réduire l’extension urbaine permet de rendre certaines parcelles « à la nature » : on augmente l’espace consacré à la verdure ; en périphérie, l’effort est d’autant plus important que l’on peut aussi faire disparaître les infrastructures souterraines ; au cœur des quartiers, l’enjeu est moins élevé d’un point de vue écologique, il n’en demeure pas moins intéressant pour les habitants et leur cadre de vie.

Transformation de la forme urbaine

  • 10  Les Expositions Internationales de Construction existent depuis le début du XXe e siècle ; elles s (...)

22Ce souci paysager rejoint celui qui est au centre des transformations apportées aux bâtiments. A Neustadt, un exemple en particulier retient l’attention, d’autant qu’il avait vocation à être, justement, un projet-modèle, initié dans le cadre de l’IBA (Internationale Bauaustellung)10. Halle a été choisie, avec 19 autres villes de Saxe-Anhalt, pour accueillir toute une série de projets-phares, destinés à dynamiser la délicate mutation de la ville en déclin. A Neustadt, le cœur d’un complexe a été remanié, un parc de skateboard créé pour les adolescents et une barre transformée. Le monotone parallélépipède de cinq étages à été transformé en un immeuble aux formes découpées. La barre a été raccourcie, et crénelée : elle a été « évidée » dans certaines parties des étages supérieurs créant une alternance de vides et de pleins. L’immeuble a en outre été repeint, des balcons ont été ajoutés ; quant à l’intérieur, il a été profondément transformé, de manière à offrir des typologies différentes d’appartements. L’opération a été un succès pour la GWG, propriétaire de l’immeuble : les logements ont très rapidement trouvé preneurs.

23Ce type d’actions sur les immeubles n’a cependant été que modérément suivi à Neustadt ; on trouve une autre réalisation de ce type à l’extrémité ouest du quartier. Ces projets témoignent de la direction souhaitée pour la transformation des grands ensembles : dans les villes des nouveaux Länder, bien des projets de ce type ont vu le jour : citons le Kraütersiedlung à Dresde, mais aussi la petite ville de Leinefelde, où les réalisations ont été proportionnellement nombreuses.

24Cette transformation des immeubles permet de diversifier l’offre en logements, et de réaliser une amélioration du paysage des grands ensembles. On passe de grandes barres monotones à de petits immeubles aux formes différenciées et aux façades travaillées ; les portes, balcons, loggias, fenêtres apportent variété et harmonie. La mutation des bâtiments va avec une revalorisation des espaces proches : création de jardins privés, reconfiguration des espaces verts. Lorsque de nouveaux bâtiments sont construits, ils respectent la même idée : taille réduite, travail des formes, diversité.

  • 11  Nous nous référons ici aux avis exprimés par les acteurs interrogés, aux succès « quantifiables » (...)

25Les effets des mesures de restructuration combinent efforts réels, semi-échec, cas exemplaires et enthousiasmants11 : cela n’étonne guère, tant les conditions sont difficiles pour la commune de Halle, dont le déclin, à la fois économique et démographique, ne lui laisse guère de marges de manœuvre, tout en incitant à l’innovation, forcée par les conditions exceptionnelles. L’analyse précise des mécanismes qui génèrent ces résultats différents est cependant riche d’enseignements ; les jeux d’acteurs sont à mettre au cœur de cette étude : ils sont la clef qui permet de comprendre les résultats obtenus, tant au niveau des réussites que des freins.

Jeux d’acteurs : accords et désaccords

Des outils qui permettent de construire des accords entre les acteurs

26Afin de lancer le programme Stadtumbau Ost, un concours avait été lancé, visant à encourager les communes à mettre en place des schémas intégrés de développement urbain. Ces schémas définissent les objectifs et les mesures fixés pour la restructuration, et délimitent les zones dans lesquelles s’appliqueront ces mesures.

27Le programme Stadtumbau Ost a donc été l’occasion d’encourager la pratique d’une politique urbaine globalisante : les dispositions à prendre, quel que soit leur lieu de mise en place et leur catégorie, doivent être envisagées en lien avec l’ensemble des actions prévues. L’ensemble des déterminants sociaux, démographiques et économiques entre en compte pour définir le schéma de développement urbain. L’impact attendu des actions ainsi liées les unes aux autres dépasse le cadre du bâti, pour toucher l’attractivité globale de la ville, là encore envisagée en termes démographiques, économiques et sociaux. En outre, le schéma vise une démarche de restructuration des villes partagée et concertée entre le plus grand nombre d’acteurs possible, conduisant ainsi à un consensus quant à l’emploi des ressources.

28Le schéma développé à Halle (ISEK, Integriertes Stadtentwiclungskonzept) prend la forme de deux fascicules. Le premier livret fixe le principe directeur (Leitbild) pour l’ensemble de la ville, et les points essentiels, à échéance 2015. Le second fascicule porte sur les six quartiers ciblés par les mesures de restructuration, détaille pour chacun la situation de départ, l’objectif global et le détail des mesures fixées ou en discussion. L’ISEK a permis de discuter en amont les possibilités qui existaient à l’échelle de la ville et des quartiers et en aval à chaque partie prenante de savoir quelle était la direction générale choisie. Il s’agit d’un document informel, qui n’a pas de pouvoir contraignant.

29Autre outil, cette fois-ci spécifique à la ville de Halle : les cercles de discussion qui ont été précocement mis en place ; ils sont cités à l’échelle fédérale comme exemple de bonnes pratiques.

30Dès 1999, les entreprises de logement ont créé le réseau « Habiter à Halle » (qui sera par la suite rebaptisé « Restructuration à Halle » puis « Développement urbain à Halle »), en invitant des représentants de l’administration de la ville, de l’Union des locataires (Mieterbund), de l’association « Haus und Grund », qui défend les intérêts des petits propriétaires, du Ministère de la Construction de Saxe-Anhalt, et des deux associations qui regroupent au niveau du Land les entreprises immobilières. En 2002, s’y ajouteront les représentants des entreprises communales d’équipement, ainsi que des gros propriétaires privés. Afin d’assurer la validité des décisions prises au cours des séances de travail, les dirigeants des différentes sociétés sont présents. Un institut extérieur assure la coordination du travail. Outre les réunions générales, cinq groupes de travail ont été définis en fonction des zones en restructuration de la ville.

31Pour coordonner le travail entre les différents domaines de l’administration, la Maire (Oberbürgermeisterin) a créé le groupe « Stadtumbau in Halle » (Restructuration à Halle), auquel participe la maire de la ville et ses adjoints. Ce cercle permet de faire le lien entre le réseau et la sphère politique. Là encore, la présence de la tête de l’exécutif assure la viabilité des décisions. Y sont présents : les adjoints à la planification, à la construction et au transport, au domaine social, à la jeunesse et à la santé, et les porte-parole du réseau « Développement urbain à Halle ».

32Un dernier outil de coordination des acteurs joue un rôle important : les « accords de quartier » (Quartiersvereinbarungen). Ces accords ont pour objectif de lier les différents acteurs présents dans une zone par contrat, et ainsi de favoriser des démolitions sur des surfaces importantes. Ce document contractuel fixe le délai au cours duquel les démolitions doivent être réalisées, et la répartition des coûts de déconstruction des infrastructures entre les entreprises en charge des équipements et les entreprises immobilières. La ville garantit le versement prioritaire des aides accordées dans le cadre du programme Stadtumbau Ost (Stadt Halle(Saale), 2007, p. 12). Ce type d’accords a été conclu à Halle dans deux zones : dans le grand ensemble Heide-Nord, et dans le complexe V de Neustadt, complexe périphérique où une démolition concentrée et concertée prendrait tout son sens en raison notamment du passage abrupt du paysage du grand ensemble à celui du noyau villageois immédiatement voisin.

Des stratégies divergentes qui contredisent partiellement les efforts de coordination des intérêts

33Les outils présentés soulignent les efforts réels pour obtenir un cadre d’action consensuel. Ces efforts sont cependant contrebalancés par les stratégies malgré tout divergentes des acteurs. Cela tient d’une part aux intérêts particuliers de ces derniers, et d’autre part à des éléments techniques précis. On présentera d’abord les effets à Neustadt des tempos différents des acteurs locaux, puis on exposera les intérêts en jeu en fonction du lieu d’implantation. Enfin, on mettra en exergue les éléments matériels qui ralentissent ou compliquent également la mise en place du schéma de développement.

Décalages de temporalités

34Le décalage entre les accords posés et les mesures réalisées est pour une partie lié au fait que les modèles offrent des solutions à long terme, là où les mesures doivent être réalisées à court terme.

35A Neustadt, le recul souhaité des constructions en périphérie ne se réalise que partiellement. Dans le complexe VI, qui est le plus occidental, quelques bâtiments ont effectivement été démolis, mais le reste de la zone demeure : une maison de retraite a été construite assez récemment à son extrémité ; un bâtiment a été vendu à ses habitants il y a plusieurs années. Une coopérative immobilière, la HNWG (Halle-Neustädter Wohnungsgenossenschaft) y possède quelques bâtiments ; son parc, qui se situe intégralement à Neustadt, est peu important (environ 3 700 logements) : ses possibilités de démolition sont donc réduites ; elle vient en outre de réhabiliter certains des bâtiments qu’elle possède dans cette zone, réhabilitation qui a été l’occasion de démolitions partielles (cf infra). Dans un autre complexe très périphérique, le Südpark, les démolitions sont encore moins nombreuses, pour des raisons assez semblables : des immeubles ont été rachetés récemment, parfois réhabilités par des sociétés soucieuses de réaliser un investissement ; la HNWG possède là aussi une partie de ses propriétés (environ 20%).

36Ces réalisations, qui datent des années 1990 ou 2000, contredisent les concepts à long terme : propriétaires, organismes communaux (acteurs techniques et politiques), habitants poursuivent des objectifs différents, voire contradictoires. Au niveau des acteurs communaux, il faut distinguer les personnels politiques, les techniciens des services d’urbanisme (pris dans un sens large), les sociétés communales en charge des équipements (eau, électricité, transport, etc.), les propriétaires (entreprises, particuliers), les habitants. Au sein des groupes ainsi esquissés, les contradictions sont nombreuses. Il est évident qu’au sein du personnel politique, des sensibilités différentes s’expriment. Parmi les habitants, l’âge, le niveau de revenu, la situation familiale, le parcours résidentiel amènent à apprécier différemment la question de la restructuration du quartier. Les urbanistes expriment également leurs désaccords quant aux quartiers qu’il faut « sacrifier » ; au rythme a adopté dans les démolitions, etc.

Echelles et lieux d’implantation

37Nous allons approfondir deux facteurs essentiels de différenciation des intérêts, au sein des catégories d’acteurs que nous avons ci-dessus délimitées : il s’agit de distinguer l’échelle d’implantation, notamment en ce qui concerne les propriétaires, et selon le lieu d’implantation (pour les propriétaires) ou d’habitation (pour les individus).

38Certains bailleurs ont l’ensemble de leurs biens situés à Neustadt ; c’est notamment le cas de la société immobilière GWG (Gesellschaft für Wohn- und Gewerbeimmobilien), mais aussi celui de la coopérative HNWG.Au contraire, l’entreprise Halle&Leuna eG, issue de la fusion en 2006 de deux coopératives, possède des biens dans différents quartiers de Halle, et dans d’autres communes : elle dispose de ce fait de marges de manœuvre que n’ont pas les bailleurs présents uniquement à Neustadt. A une échelle plus fine encore, il faut distinguer entre une société comme la GWG, qui possède un grand nombre d’immeubles répartis dans les différentes parties de Neustadt, et la petite coopérative HNWG, dont les quelques immeubles sont situés dans les zones périphériques de Neustadt : leurs stratégies sont inévitablement différentes.

39L’intérêt commun des propriétaires présents à Neustadt est de maintenir sur place une population suffisante, et d’améliorer l’image du quartier ; c’est vital pour les entreprises et les particuliers qui y possèdent l’ensemble de leurs biens. Leurs stratégies divergent ensuite en fonction du nombre de bâtiments possédés, et de leur emplacement. La GWG a pu adhérer facilement au modèle défini à long terme, dans la mesure où elle pouvait s’appuyer sur ses propriétés en cœur de quartier ; en outre le schéma de développement prévoit une requalification du quartier, avec une diminution des densités bâties, et une meilleure intégration des espaces verts, ce qui devrait conduire à une amélioration de la qualité de vie. Au contraire, la HNWG envisage bien moins facilement la démolition ; elle a, en juillet 2010, réalisé la transformation d’une longue barre, dont les façades ont été refaites, mais qui ont surtout vu leur nombre d’étages réduit. Certes, il est impossible d’envisager désormais, et même à moyen terme, une démolition de ces immeubles ; le concept qui cependant a sous-tendu la mutation formelle du bâti s’inscrit dans l’idée, également présente dans le modèle développé pour le quartier, de faire disparaître le hiatus entre le paysage rigide et élevé du grand ensemble, et le paysage rural environnant. En faisant progressivement décroître le nombre d’étages, la coopérative tend à s’inscrire dans la recherche d’un passage progressif de la ville à la campagne.

40Le rôle des entreprises immobilières est essentiel dans les processus de décision, dans la mesure où elles sont propriétaires du bâti. La présence de nombreux autres propriétaires, outre les entreprises immobilières issues de l’organisation de la RDA, renvoie à d’autres problèmes dans l’élaboration des schémas directeurs. En effet, les entreprises immobilières, surtout quand leur patrimoine immobilier est situé majoritairement dans la commune, ont des intérêts locaux, qui recoupent ceux de la municipalité. Les stratégies d’acteurs plus éloignés, dont les patrimoines sont répartis en différents lieux, peuvent être différentes. Ainsi, dans le cas de Neustadt, un investisseur a racheté et réhabilité en 2005 trois immeubles à Südpark, dans les espaces les plus à la marge de cette partie de la ville ; la proximité des rives de la Saale et de lieux de promenade explique ce choix. Cette stratégie d’implantation recoupe cependant celle de l’entreprise immobilière HNWG. Le souhait originel de la municipalité de réduire Südpark tend à s’amenuiser.

41Le cas de Dresde peut ici être convoqué pour souligner les débats généraux qui agitent les municipalités est-allemandes aux prises avec la restructuration : afin de se délivrer des dettes liées à son patrimoine immobilier, la municipalité a choisi de vendre sa société immobilière.

42« La municipalité de Dresde est ainsi parvenue à ramener ses comptes à l’équilibre en 2006 en cédant pour quelques 1,7 milliards d’euros à Fortress, un fond américain, sa société de logement communal Woba. Le résultat est spectaculaire. 48 000 logements sociaux sont convertis d’un seul coup en logements privés et la ville de Dresde devient un symbole : elle est la première ville allemande à avoir privatisé 100 % de son parc de logements publics. » (Lechevalier-Hurard, 2008)

43Elle a de ce fait pu assainir sa situation financière. Mais les risques existent : gentrification des quartiers les plus attractifs par exemple (Lechevalier-Hurard, 2008). Elle a, d’un point de vue urbanistique, réduit ses possibilités de discussion et d’action.

44La question du lieu est aussi importante dans l’appréhension du problème par les habitants : Neustadt est un quartier immense, qui propose des logements à quelques minutes à peine, en tramway, du centre-ville ou de l’université ; mais certains immeubles plus en retrait offrent, eux, la proximité de lieux de verdure : forêt, bords de la Saale. Silberhöhe connaît une situation tout à fait similaire. La situation des bâtiments, et l’appréciation différente des avantages liés à cette situation rend délicate la prise de décision : les immeubles périphériques, que la commune voudrait voir disparaître n’en reçoivent pas moins les suffrages d’habitants qui profitent du calme des lieux.

Contraintes techniques et éléments matériels

45Quelques facteurs matériels influent en outre sur les décisions des acteurs locaux, et donc sur le déroulement de la restructuration des grands ensembles :

46- le type d’immeuble (le nombre d’étages, la présence ou l’absence d’ascenseur, la typologie des appartements)

47- le type d’infrastructures (taille des conduits, type d’organisation des réseaux, moyens de transport public….)

48A Neustadt, les démolitions ont concerné en particulier un type d’immeubles : bâtis sur onze étages, ils cumulaient les défauts, et la vacance y était particulièrement importante. Leur organisation interne rendait difficile l’établissement de liens de voisinage (peu d’appartements sur un même palier), seul un appartement par étage possédait un balcon, la typologie des appartements était peu diversifiée. En outre, du point de vue des infrastructures, il était plus intéressant de démolir ce type de bâtiments que les immeubles construits autour d’une cour.

49Parmi les éléments économiques qui influent sur les prises de décisions des acteurs, les subventions reçues jouent bien évidemment un rôle de premier plan : ainsi, avec la diminution annoncée de ces subventions, certains propriétaires envisagent de ne plus démolir les bâtiments vides, mais de les laisser en l’état, au risque de créer de curieuses verrues dans le paysage. La plus ou moins grande pression qui pèse sur les propriétaires accélère ou ralentit elle aussi la prise de décision : au début des années 2000, la vacance ne laissait d’autre choix que la démolition. Aujourd'hui, le taux de logements vides à Neustadt tourne autour de 10% : les propriétaires sont donc dans une position beaucoup plus attentiste.

50La prise de décision concernant les requalifications, démolitions et démolitions partielles se fait donc en fonction de ces éléments matériels, qui interviennent dans les stratégies élaborées par les acteurs pour préserver leurs intérêts ou convictions : ceux-ci ne sont pas nécessairement égoïstes ou purement économiques. Les notions de bien commun, d’intérêt des habitants ne sont pas absentes de ces jeux d’acteurs. Nous avons cherché, à travers ce tableau, à mettre en valeur certains des facteurs qui jouent dans la restructuration des villes en déclin, et accélèrent, ralentissent ou empêchent cette restructuration.

51Les mécanismes étudiés montrent que les stratégies des acteurs aboutissent à deux mouvements contradictoires, avec une même constellation d’acteurs au sein du processus. Tous partagent des intérêts communs, et avant tout l’attractivité du quartier considéré ou de la ville, ce qui s’exprime dans le choix d’outils destinés à trouver des consensus dans les mesures et actions ; les intérêts particuliers divergent cependant, créant des stratégies différentes, voire contradictoires, qui freinent l’adaptation matérielle de la ville au déclin.

52Les mécanismes ici présentés soulignent les facteurs qui jouent directement sur la restructuration des grands ensembles, et permettent d’expliquer une certaine lenteur dans l’adaptation des éléments matériels de la ville au déclin démographique. On obtient ainsi une lecture de la transformation des grands ensembles à l’aune du déclin (fig.2).

53

Figure 2 : Halle-Neustadt, jeux d’acteurs et adaptation au déclin

Figure 2 : Halle-Neustadt, jeux d’acteurs et adaptation au déclin

Vers la ville compacte ? Le rôle des modèles

Halle, ville compacte ?

54Si l’on a jusqu’ici insisté sur le rôle des acteurs dans la restructuration, on ne saurait négliger le poids des modèles qui ont sous-tendu la restructuration des villes. Au début des années 2000, des discussions ont agité l’univers du Stadtumbau. Les modèles proposés, des plus théoriques aux plus pragmatiques, ont eu un impact sur la restructuration : ils ont servi de guide, se sont adaptés aux réalités diverses et ont en retour été nourris de ces applications. A Halle, le modèle global choisi a été celui d’une disparition du bâti plutôt en périphérie et en particulier dans les grands ensembles et d’une valorisation du centre-ville. Halle n’est pas une exception : ce type de restructuration est la voie privilégiée au niveau fédéral.

55Lorsque s’est posée la question de la manière dont il fallait transformer la ville pour pouvoir faire face au déclin, plusieurs scenarii ont été envisagés. La réduction de l’emprise de la ville à partir des périphéries était une possibilité parmi d’autres : citons le modèle de la ville perforée, qui est sans doute celui qui a le plus fait polémique. La faveur du modèle « von Außen nach Innen », celui de la ville compacte, s’explique tant d’un point de vue écologique qu’économique. Comme le montre Heinz Heineberg (Heineberg, 2007, p.11), les modèles sont parfois peu dissociables ; ainsi, la « ville compacte » recoupe largement la « revitalisation des quartiers anciens ». L’accent mis sur la réduction en périphérie s’accompagne de la valorisation des quartiers anciens ; le modèle d’une ville des chemins courts, d’une ville compacte, s’appuie aussi sur l’idée que les quartiers centraux et péricentraux sont porteurs de l’identité de la ville et offrent une bonne qualité de vie, en partie liée à leur historicité. Plus encore, par les signes ouverts vers le passé que représente la substance bâtie ancienne, par l’authenticité dont elle est porteuse, les quartiers anciens offrent une signification supplémentaire à la vie urbaine (Merk, citée in Liebmann, 2009, p.142).

56Dans le cas de Halle, le principe d’une réduction des périphéries et d’un renforcement du centre a été appliqué à l’échelle de la ville, mais aussi à l’échelle de Neustadt ; en revanche, on l’a vu, dans le cas de Silberhöhe, c’est un tout autre principe qui a été retenu : la ville-forêt. Cette idée-force qui sous-tend la transformation du quartier tire sans doute partiellement son origine du modèle de la ville perforée. De ce cas, il faut retirer deux éléments d’analyse : d’une part le travail sur différents modèles dans le discours sur la Schrumpfung a offert, aux moments de la concrétisation, des moyens de penser la restructuration. D’autre part, les stratégies se sont adaptées en fonction de l’échelle considérée : un principe valable à l’échelle de la ville est renégocié à l’échelle des quartiers considérés.

57En dépit du souhait exprimé dans le schéma intégré de développement urbain, il y a une véritable contradiction entre la réduction du bâti dans certaines zones et son extension ailleurs : en premier lieu dans les zones pavillonnaires. Ce phénomène constaté à Halle n’est pas une exception. La création de nouvelles zones d’habitat est justifiée à Halle par le fait de limiter les pertes de population au profit des communes périurbaines et rurales voisines. Entre 2002 et 2006, 27 ha de zones constructibles ont été créés dans des zones périphériques (Feldmann, Klemme, Selle, 2007, p.17). Enfin, l’une des idées sous-jacentes à la mobilisation de ce modèle de restructuration était l’idée que la démolition dans les périphéries allait entraîner un retour des habitants concernés vers les quartiers centraux ; ce ne fut pas le cas (Liebmann, 2009, p.145).

58Au niveau des enjeux écologiques, et de l’opportunité que semble représenter à cet égard le déclin démographique urbain, on a déjà montré les contradictions nombreuses entre les divers intérêts exprimés par les acteurs ; le recul des infrastructures ou le moindre usage urbain des sols est un processus lent et difficile. On voudrait cependant ici rapporter un exemple qui témoigne du fait que les stratégies des villes en déclin sont sur bien des points similaires à celles des villes croissantes.

59Une partie de la ville de Halle se situe dans la plaine alluviale de la Saale, nécessitant le coûteux fonctionnement de pompes, et l’entretien des galeries. Un tiers environ de la surface de Neustadt se situe dans cette zone ; il aurait été intéressant, d’un point de vue écologique, de desserrer en premier lieu l’emprise urbaine à cet endroit. Notons que d’un point de vue économique, la commune y gagnerait également. Cependant, la zone concernée est la plus orientale du quartier, la plus proche de la vieille ville et de l’université : la vacance y est donc faible, et les propriétaires ont investi dans la réhabilitation des immeubles. Les avantages de la situation prennent le pas sur d’autres intérêts, y compris écologiques. On ne saurait ici juger positivement ou négativement ce fait ; il s’agit bien d’insister sur la similarité de certains processus et de certains enjeux dans les villes en déclin et dans les villes en pleine croissance.

60Les contradictions entre le souhait d’une ville compacte, le développement de zones pavillonnaires, les démolitions concentrées en certains quartiers ont été partiellement éclairées par les jeux d’acteurs évoqués ci-dessus. Ces contradictions mettent en exergue le devenir différent des quartiers, une forme de concurrence entre ceux qui semblent porteurs d’avenir et ceux qui, au contraire, retiennent mal les habitants, n’attirent pas et dont les structures bâties se dégradent. Les grands ensembles, eux, appartiennent à cette dernière catégorie.

La fin des grands ensembles ?

61Le cas des grands ensembles de Halle est très similaire à celui des autres grands ensembles des villes des nouveaux Länder, qui ont concentré une forte part des démolitions. Le statut des grands ensembles dans la restructuration des villes paraît peu favorable : ils sont les « perdants » d’une transformation qui met en valeur les quartiers anciens. Ils n’ont pas non plus la préférence si on les compare aux zones pavillonnaires.

62Les grands ensembles ont été construits en RDA pour faire face à une pénurie de logements, en adoptant des procédés de construction industriels. On a obtenu des quartiers composés de barres et de tours, immeubles de haute taille et de grande largeur séparés les uns des autres par des espaces vides tout aussi importants. La qualité du bâti et la qualité paysagère sont faibles; l’urgence et le manque de moyens qui ont présidé à la construction s’y font sentir. Monotonie, répétitivité des formes et des décors, dépersonnalisation, gigantisme sont les reproches qui leur sont fréquemment adressés.

63Dans l’ancienne RDA, les grands ensembles étaient la norme de logement ; les zones pavillonnaires étaient extrêmement limitées, et les quartiers anciens très dégradés. Quelques années après la réunification, les grands ensembles ont commencé à perdre de la population, au profit des nouvelles zones de maisons en périphérie des villes. Dans le même temps, on note une certaine érosion sociale : les grands ensembles accueillent de plus en plus les ménages les moins aisés.

64Les démolitions dans les grands ensembles ont été motivées par la vacance trop importante et qui n’était plus supportable pour les propriétaires. Des solutions de reconstruction ont parfois été proposées sur place, dans l’idée de changer le paysage et l’image des quartiers. Outre le fait d’avoir été le lieu privilégié des démolitions, ils sont l’objet d’une transformation de leur forme : cette volonté de transformation de la forme urbaine se lit à Neustadt à travers quelques cas, encore isolés ; comme on l’a vu, le cas de transformation d’un immeuble le plus poussé a été réalisé dans le cadre de l’IBA ; il s’agit d’un projet emblématique, destiné à servir de modèle. Au niveau fédéral, les cas rapportés de « bonnes pratiques » mettent également en exergue des restructurations similaires. Dans le dernier rapport consacré au Stadtumbau Ost, l’expression « grand ensemble » (Groβwohnsiedlung) disparaît d’ailleurs au profit d’« ensemble d’habitation » (Wohnsiedlung).

65La transformation des formes du grand ensemble interroge, notamment si on la compare au traitement réservé aux quartiers anciens, où sont privilégiées les réhabilitations : la forme doit être conservée ; les démolitions ne sont admises que si le bâtiment s’avère trop vétuste pour pouvoir être maintenu. La ville ancienne est valorisée pour sa capacité à faire vivre ensemble, en un espace restreint, une population importante, dans un cadre agréable. Le grand âge des bâtiments appelle une protection particulière. Dans le cas des grands ensembles, on cherche à les « résidentialiser », à diminuer la taille des immeubles, à proposer une architecture proche de celle des quartiers résidentiels des classes moyennes et aisées : des immeubles de trois ou quatre étages, évitant les formes géométriques trop simples, par exemple grâce à des décrochements, offrant des façades diversifiées et sans ennui. La ville moderne doit disparaître, et laisser la place à une ville dense, mais verte, intime et personnalisée. Cette manière de considérer la rénovation urbaine permet de l’appréhender globalement et de ne pas limiter la restructuration dans les grands ensembles est-allemands à la seule conséquence du déclin démographique.

Conclusion

66Le cas des grands ensembles à Halle nous a permis d’interroger les mutations aujourd'hui à l’œuvre dans ce type de quartier, et de souligner la double transformation qui s’y joue : on voit se mêler en effet une adaptation au déclin et une adaptation aux formes et aux paysages sociétalement acceptés. Ces deux adaptations empruntent les mêmes voies, et sont étroitement liées l’une à l’autre. On a souligné la lenteur et les difficultés d’un recul du tissu urbain, liées aux stratégies divergentes d’acteurs nombreux ; la pression de la vacance a cependant permis la mise en place d’outils qui réussissent, même de manière limitée, à établir des consensus minimaux entre les forces en présence.

67La transformation de la forme urbaine est elle-même une adaptation au déclin, déclin qui exige de procéder à des démolitions, et qui souligne la nécessité de rendre certains quartiers plus attractifs. Mais les changements dans la forme urbaine ne s’expliquent pas seulement par le déclin, ils résultent aussi de choix politiques guidés par des modèles d’aménagement élaborés dans d’autres contextes.

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Notes

1  Le cas de Berlin diffère quelque peu, avec une suburbanisation qui s’est poursuivie après 2000.

2  Classement qui s’appuie sur une série d’indices relevant des catégories suivantes : démographie, économie, intégration, formation, attractivité pour les familles.

3  Ces dispositions ont permis aux entreprises immobilières de recevoir des aides en cas de démolitions de logements pour lesquels elles remboursaient encore des prêts datant de l’époque de la RDA. Elles ont fortement contribué à la démolition des logements.

4  Cette situation est un héritage de la RDA : ainsi, dans les quartiers de grands ensembles construits à cette époque, les propriétaires étaient soit des coopératives (à 40 %) soit l’Etat (à 60 %) (Holz, 1997). A la réunification, les logements appartenant à l’Etat ont été transférés à des sociétés immobilières communales. Aujourd'hui, cette structuration reste présente, avec des coopératives, et des sociétés communales ; la situation a un peu changé, avec le rachat d’immeubles par des investisseurs privés. Mais les coopératives et sociétés communales possèdent encore une grande part des logements et sont des acteurs locaux de premier plan.

5  Nous entendons par ce terme générique les personnels employés au sein du pôle « planification urbaine » de la ville de Halle.

6  Il s’agit d’une des deux sociétés immobilières de Halle : dans la mesure où Halle et Halle-Neustadt étaient deux entités distinctes à l’époque de la RDA, chacune possédait une société immobilière communale, la HWG et la GWG. Toutes deux ont continué d’exister après la réunification, créant cette situation singulière dans les nouveaux Länder d’une ville avec deux bailleurs communaux.

7  - Un représentant de la HWG (Hallesche Wohnungsgesellschaft mbH : bien que la HWG ne possède pas de biens immobiliers à Neustadt, leur stratégie est communale et a des impacts sur la situation dans le quartier. En outre, elle possède de nombreux logements à Silberhöhe.

- Une représentantede l’ISW (Institüt für Strukturpolitik und Wirtschatsförderung), institut en charge de l’animation des réseaux de travail qui gèrent le Stadtumbau à Halle.

- La manager de quartier à Neustadt

- Unreprésentant des services techniques de la ville (Stadtwerke)

8  A l’époque de la RDA, les quartiers de grands ensembles étaient organisés en « complexes » ; au sein de chaque complexe, les habitants devaient trouver les services quotidiens dont ils avaient besoin.

9  L’association qui a créé le jardin a obtenu un prix de 2 500 € au concours « Actif pour la démocratie et la tolérance 2009 » grâce à cette réalisation.

10  Les Expositions Internationales de Construction existent depuis le début du XXe e siècle ; elles sont l’occasion de proposer des projets modèles autour d’un thème et d’un lieu. Entre 2003 et 2010, ce sont dix-neuf villes de Saxe-Anhalt qui ont été choisies pour être le support d’actions destinées à mettre en scène un déclin et une restructuration positifs.

11  Nous nous référons ici aux avis exprimés par les acteurs interrogés, aux succès « quantifiables » (il s’agit notamment de la plantation destinée à fournir du bois de chauffage et de l’immeuble rénové par la GWG) ainsi qu’à des observations personnelles (jardins en friche, parcelles à l’abandon).

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Table des illustrations

Titre Figure 1 : Structure de la ville de Halle
URL http://geocarrefour.revues.org/docannexe/image/8321/img-1.png
Fichier image/png, 69k
Titre Figure 2 : Halle-Neustadt, jeux d’acteurs et adaptation au déclin
URL http://geocarrefour.revues.org/docannexe/image/8321/img-2.png
Fichier image/png, 37k
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Pour citer cet article

Référence papier

Axelle de Gasperin, « La restructuration des grands ensembles dans les villes des nouveaux Länder : une double lecture de la transformation de quartiers fortement touchés par le déclin démographique », Géocarrefour, Vol. 86/2 | 2011, 103-112.

Référence électronique

Axelle de Gasperin, « La restructuration des grands ensembles dans les villes des nouveaux Länder : une double lecture de la transformation de quartiers fortement touchés par le déclin démographique », Géocarrefour [En ligne], Vol. 86/2 | 2011, mis en ligne le 05 mars 2012, consulté le 16 août 2017. URL : http://geocarrefour.revues.org/8321 ; DOI : 10.4000/geocarrefour.8321

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Auteur

Axelle de Gasperin

CERGAPE-Université Nancy 2, 3, place Godefroy de Bouillon, BP 3397, 54015 Nancy cedex 15 axelle.degasperin@gmail.com

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Droits d’auteur

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