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Bonn, la ville qui devait rétrécir

Bonn, the city that should have shrunk
Antoine Laporte
p. 95-102

Résumés

Bonn, siège du gouvernement et du parlement de la RFA de 1949 à 1999, doit faire face à la perte des fonctions urbaines inhérentes au statut de capitale d’Etat, ce qui a un impact évident sur l’environnement socio-économique de la ville. L’article souligne que paradoxalement, Bonn n’a pas connu les difficultés de nombreuses cités est-allemandes, qui, elles aussi, ont vu disparaître les premiers employeurs. Le déclin et le rétrécissement urbain ne constituent pas l’unique perspective en cas de perte de fonction. Le statut de capitale semble opérer un effet d’entraînement certain transformé en inertie lorsqu’il est perdu. A Bonn, le maintien d’une activité économique dynamique a surtout été possible par l’Etat, qui a fait de la localisation de ses administrations un acte d’aménagement du territoire et qui a octroyé des aides généreuses pour la reconversion économique de la région.

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Texte intégral

1Les images les plus récurrentes dans le domaine des villes rétrécissantes, et plus largement des villes en déclin en Allemagne, sont généralement celles des cités industrielles de l’ex-RDA qui ont cumulé transition économique douloureuse, désindustrialisation brutale et émigration massive. Les paysages des friches industrielles et des immeubles désaffectés de Leipzig et de Berlin ont été abondamment traités dans la littérature scientifique (Bontje, 2004 ; Lötscher, 2005 ; Florentin et alii, 2009 ; Baron et alii, 2010). A l’opposé de ces images, dans l’album des villes prospères et calmes, on pourrait citer la pimpante ville de Bonn, sise sur le Rhin, sur la bordure nord des Mittelgebirge. On n’y trouve aucune friche, la population augmente d’année en année, les emplois ne manquent pas et les communes proches de Bonn connaissent le développement de la périurbanisation. Pourtant, la ville de Bonn a aussi, à l’occasion de la réunification, perdu une fonction, celle de capitale d'Etat. En 1999, des milliers d’emplois ont été déplacés à Berlin, en particulier dans la fonction publique, dans la foulée du gouvernement fédéral et du parlement. Autrement dit, Bonn pouvait tout autant craindre à court terme des phénomènes de déclin urbain. Néanmoins, une décennie après le déplacement des institutions et à l’heure d’un premier bilan, la ville de Bonn apparaît comme relativement prospère.

2Le rétrécissement urbain, phénomène très répandu dans l’est de l’Allemagne, est donc à réinterroger avec l’exemple de Bonn. Pourquoi la disparition des plus gros employeurs des villes industrielles de l’Est a-t-elle conduit à un déclin alors que le départ du non moins gros employeur qu’était l’Etat allemand aurait épargné, voire favorisé, le développement économique de Bonn ? Autrement dit, la cause du déclin urbain n’est-elle réductible qu’à la perte de fonctions urbaines ? Ou l’événement que constitue la perte de fonction n’a-t-il qu’un rôle accélérateur du déclin mais n’enraye pas des tendances lourdes ? Quelle est la part de l’inertie et de l’environnement économique et social dans l’évolution des villes, et en particulier dans les capitales ?

Bonn, capitale déchue et candidate au déclin

3Si les études sur le déclin urbain ont de peu précédé la réunification allemande (Florentin et alii, 2009), celles qui ont privilégié des terrains européens après 1990 se sont beaucoup intéressées aux villes d’ex-Allemagne de l’Est. C’est en grande partie dans ces espaces qu’après la chute du Mur les phénomènes d’émigration massive et de brusque déclassement dans les réseaux urbains ont été les plus violents. D’ailleurs, ces villes ont souvent été l’objet d’analyses, et ont donné naissance à l’expression allemande de schrumpfende Städte traduite par la suite en shrinking city ou ville rétrécissante. Les autres cas proposés sont en général des villes qui ont perdu des habitants dans le passage d’une économie planifiée à une économie de marché. Au-delà, les cas d’agglomérations ouest-européennes ou nord-américaines en décroissance semblent très marqués par un déclin industriel, moins brusque que dans les pays d’Europe de l’Est après la disparition du Rideau de Fer, mais avec des difficultés lourdes de reconversion comme dans le cas de villes de la Ruhr, du Lancashire ou de Lorraine.

4Dans le cas de l’Allemagne, il semblerait à première vue que les villes rétrécissantes seraient donc la règle en ex-RDA et l’exception à l’Ouest, réservée à des « angles morts » de la Ruhr tels Gelsenkirchen. Pourtant, la baisse de la population est une réalité dans de nombreuses régions d’Allemagne et pas seulement dans les nouveaux Länder comme le montre aujourd'hui l'exemple du Schleswig-Holstein. Sur le plan urbain, quelques entailles ont déjà grignoté la commode opposition Est-Ouest. A Berlin, les arrondissements anciennement dans l’enclave ouest-allemande n’ont pas gagné plus de population que ceux de l’Est. De nombreuses villes aujourd’hui en Allemagne perdent des habitants, même dans les anciens Länder comme Hanovre ou Dortmund. Il n’est pas de territoire, même urbain, en Allemagne qui ne connaisse un certain vieillissement de sa population. Partout en Allemagne, comme dans toute l’Europe, s’opère ce que l’on appelle une « deuxième transition démographique » (Van de Kaa, 1987), qui se manifeste par une baisse de la fécondité, un taux de natalité souvent inférieur au taux de mortalité, une baisse de la taille moyenne des ménages et donc un vieillissement général de la population. C'est pourquoi la question du rétrécissement ne doit pas être limitée aux seules villes d'ex-RDA et être étendue à des espaces situés dans d'autres contextes économiques et sociaux.

5Deux symptômes dominent les phénomènes de rétrécissement ou de déclin urbain. D’une part, on trouve la désindustrialisation ou plutôt la perte d’une fonction suffisamment centrale et importante dans l’environnement économique de la ville pour que cette dernière ne puisse pas continuer à se développer. Et par effet d’entraînement, cela conduit la ville à perdre de nouvelles fonctions notamment dans les services de proximité. D’autre part, il y aurait la perte de population. Ces deux aspects sont au centre de la définition même de la ville : la présence conjointe sur un petit espace d’une densité de population et d’un faisceau de fonctions sur un territoire. Est-ce la densité de population qui crée la fonction urbaine ou la fonction est-elle la cause de la densité ? De même, dans le cas des villes rétrécissantes, est-ce la perte de fonctions qui fait partir la population ou l’émigration qui mène à la réduction des fonctions ? L’étude de la littérature scientifique allemande opérée dans l’article de Florentin et alii montre un intérêt de la part des chercheurs comme des aménageurs avant tout sur les conséquences en termes d’aménagement et de démographie, plus que sur les causes (Florentin et alii, 2009). Et fréquemment, le rétrécissement n’est présenté, souvent avec raison, que comme une conséquence de la désindustrialisation. Les capitales d’Etat, quant à elles, regroupent dans une même catégorie des villes dont le seul point commun est d’être les seules, dans leurs territoires respectifs, à entretenir des liens particuliers avec l’institution politique. Ces relations entre politique et environnement urbain passent évidemment par une lourde charge symbolique voire émotionnelle auprès de la population comme des décideurs. Le plus souvent, cela se traduit également par de nombreux emplois. Ceux-ci peuvent être directement induits par la présence de l’administration (politiciens, fonctionnaires dans les parlements et dans les ministères) ou dans des domaines indirectement liés au statut de capitale d’Etat (diplomatie, presse, lobbying). La perte de cette fonction a donc un impact sur l’environnement socio-économique d’une agglomération, et ce de manière d’autant plus forte que la ville est petite et l’administration de l’Etat étoffée.  

6La ville de Bonn présente des configurations très intéressantes à observer lorsqu’on se penche sur la question des origines des villes rétrécissantes. Située dans l’ouest de l’Allemagne, Bonn semble indifférente aux problèmes directement posés par la réunification. Son environnement ne connaît pas la conversion forcée de son appareil productif à l’économie de marché, et de plus, sa richesse n’a jamais été d’origine industrielle. Bonn n’est jusqu’à la Seconde Guerre Mondiale qu’une petite ville tournée vers son université et un peu vers le tourisme thermal. Bonn a été le siège du gouvernement fédéral de 1949 à 1999. Choisie au hasard des compromis politiques et stratégiques de l’après-guerre, la ville s’est affirmée comme centre de la politique ouest-allemande pendant un demi-siècle. Dans ce lieu de pouvoir au départ provisoire, le cours de la Guerre Froide a contribué à conforter le statut de capitale, et donc à aménager sous l’égide de l’Etat les infrastructures nécessaires à l’accueil d’un très grand nombre d’institutions avec un personnel important. Il s’agissait bien sûr de la Chancellerie et des ministères mais aussi des Parlements (Bundestag et Bundesrat) et des institutions fédérales. Et même si l’Allemagne est un modèle de décentralisation et de fédéralisme, Bonn était le siège d’une grande part des centrales des partis, des lobbyistes et des journalistes politiques. En 2009, 89% de sa population active travaillait dans les services, ce qui est un des taux les plus élevés d’Allemagne. Avec son taux de chômage relativement bas (autour de 6%) et des revenus par foyers parmi les plus élevés de son Land, Bonn n’apparaît pas la candidate idéale aux phénomènes de rétrécissement. Pourtant, la ville subit la perte d’une fonction très importante sur le plan symbolique et très créatrice d’emplois, surtout dans une agglomération de taille très moyenne, à savoir la charge de capitale d’Etat. Ce constat rappelle d’autres cas de déplacement du pouvoir. Jean Gottmann rappelle l’exemple particulier de Rio de Janeiro, qui malgré la perte de la fonction de capitale en 1960, était toujours l’hôte de grandes rencontres internationales (Gottmann, 1990, p.  86) et avait malgré tout maintenu ses capacités de croissance. Les cas de Bonn et de Rio de Janeiro accréditeraient l’idée d’une capacité d’inertie propre à la fonction politique qui permet un développement même après son départ.

7Graphes 1 et 2 : Evolution de la présence des fonctions de capitale à Bonn entre 1995 et 2008 et indicateurs économiques et démographiques

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9Notre démarche consiste donc en une étude d’impact du déplacement de la capitale de Bonn à Berlin. Malheureusement, il existe très peu de séries de données fiables dans le temps pour pouvoir mesurer les conséquences directes du déplacement des institutions et surtout d’isoler cet effet d’autres phénomènes contemporains (l’arrivée de migrants venus des nouveaux Länder, la privatisation de certains services publics, le développement général des infrastructures dans l’espace rhénan) ou pour estimer l’économie présentielle, induite par le maintien à l’année d’une population aisée, telle qu’elle a pu être étudiée par Christophe Terrier pour les espaces touristiques (Terrier, 2007). C’est pourquoi nous avons eu recours à des entretiens ciblés avec des haut-fonctionnaires et des journalistes politiques sur leurs pratiques, à Bonn comme à Berlin. Le dépouillement de la presse a pu permettre de donner quelques éléments d’éclairage supplémentaires.

  • 1  Nous renvoyons à quelques cas de déplacements de capitales intervenus au XXe siècle, notamment au (...)

10Le 20 juin 1991, un vote au Bundestag décide le déplacement du gouvernement et du parlement à Berlin, ouvrant la voie à un déménagement massif de l’appareil d’Etat, et d’une grande partie de ce qui a trait à la fonction de capitale. Ce choix est motivé par des dimensions mémorielles et symboliques et par les perspectives de croissance économique (démenties par la suite) et géopolitique de Berlin en Europe. C’est pour cette raison que le sort de la région de Bonn et la perte des emplois liés à la fonction de capitale d’Etat n’a évidemment pas eu un grand poids dans le débat parlementaire. Beaucoup avaient d’ailleurs souligné qu’il s’agissait du sort de l’Allemagne en entier et non des intérêts particuliers de quelques milliers de fonctionnaires. La logique de localisation du pouvoir n’est pas la recherche du moindre coût mais l’édification d’un projet politique et territorial national. Rarement les capitales se déplacent vers des régions plus prospères.1 Au mieux, elles ont l’ambition que leur présence, par effet d’entraînement, va susciter un certain développement. A 18 voix près, la décision est pourtant en faveur de Berlin (Djament et Laporte, 2010). A l’époque, aucun rapport public d’aménagement n’a fait de prospective sur les conséquences en termes de coût et d’emplois d’un déplacement des institutions. Les décideurs avaient donc peu de documents sur lesquels appuyer leur argumentation en ce qui concerne le devenir de Bonn en termes d’emplois. Par contre, la disparition d’emplois en ex-RDA a été souvent mobilisée pour soutenir un déplacement des institutions à Berlin pour son effet moteur supposé. Encore une fois, la décision devait s’intégrer dans un projet national et donc, officiellement, totalement indépendant de considérations économiques. Seul l’Institut Prognos de Bâle publie un rapport où il évoque, pour un déménagement complet, le départ de 55 000 emplois et de 100 à 150 000 personnes en comptant les membres de la famille (Ménudier, 1991, p.  10).

  • 2  Il s'agit de la population de la ville-Kreis, c'est-à-dire des limites communales de Bonn, et non (...)

11Déplacer les institutions du pouvoir, est-ce comme délocaliser une entreprise ? Dans la Géographie Universelle, Pierre Riquet utilise cette image justement mais pour dissocier le sort de Bonn d’une ville industrielle (Riquet, 1994, p.  343). Le prisme de la délocalisation resurgit lorsque, comme dans le cas d’une usine automobile en faillite, des emplois sont supprimés. Le transfert d’une capitale implique en effet la relocalisation d’emplois et la disparition de certains postes. Deuxièmement, comme dans le cas d’une grande entreprise, le déplacement du pouvoir entraîne la perte d’emplois qui lui sont indirectement liés. Comme avec des sous-traitants, l’Etat fait travailler un certain nombre de secteurs qui ne sont pas sous sa responsabilité. On peut parler ici de la diplomatie, de la presse, des lobbyistes qui ont tous absolument besoin de la proximité du pouvoir et dont les choix de localisation sont induits par lui. L'appareil d'Etat installé à Bonn regroupait autant d'employés que nécessitent, dans un grand pays, l'administration, la diplomatie ou les médias. Il était donc de loin le plus grand employeur de la ville. La crainte de voir la ville sombrer parce qu’ayant une économie incapable de soutenir un choc ne paraissait pas infondée. En 1990, Hans-Dieter Laux estimait à 48 400 le nombre d’emplois liés directement ou indirectement à la présence du pouvoir politique, donc en comptant les autorités fédérales et les emplois qui en dépendent indirectement (Laux, 1990, p.  18). C’est donc plus cette situation inconfortable de voir partir le principal secteur de l’économie locale, qui faisait remonter le spectre de l’usine automobile dans la petite ville isolée. Enfin, Bonn n’avait pas d’autre statut administratif que d’être capitale d’Etat. Il n’y avait pas en Allemagne un district fédéral comme pour la capitale des Etats-Unis et dans son Land, la ville n’est ni capitale (statut qu’occupe Düsseldorf), ni chef-lieu de Bezirk (statut qu’occupe Cologne). Cela limitait donc les possibilités de reclassement pour le personnel auprès d'administrations d'échelons inférieurs. Et pourtant, 20 ans après la décision du transfert du gouvernement à Berlin, le bilan est à première vue loin d’être négatif. La population est passée de 295 000 en 1991, date du vote du Bundestag, à 319 000 habitants2 en 2010.

La solution éphémère d’une capitale double

  • 3  « Zwischen Berlin und Bonn soll eine faire Arbeitsteilung vereinbart werden, so daß Bonn auch nach (...)

12Tout d’abord, Bonn se distingue des villes en difficulté des nouveaux Länder par des arguments tenant aux temporalités. Le déplacement des institutions effectué en 1999 avait été voté huit ans plus tôt. L’Etat s’est avéré un acteur majeur dans la restructuration économique de Bonn. En Allemagne, comme dans de nombreux Etats dans le monde, le sort d’une capitale (même déchue) a été piloté autant par la ville, la région que surtout par la Fédération. La motion votée le 20 juin 1991 laisse une certaine marge de manœuvre dans le déménagement du siège du Parlement et du gouvernement. Il est notamment dit qu’« entre Berlin et Bonn doit être conclu un partage juste du travail, afin que Bonn reste centre administratif pour la République Fédérale d’Allemagne […] de manière à ce qu’une grande partie des emplois demeurent à Bonn » (Deutscher Bundestag, 1991b)3. L’idée d’un compromis complet avec une capitale double entre Bonn et Berlin avait même été évoquée, avec un fonctionnement original où le gouvernement siègerait à Berlin et le parlement à Bonn. Jugé inefficace et inapplicable, il avait été rejeté. L’Allemagne est une démocratie parlementaire et les interactions entre gouvernement et parlement sont considérées comme trop intenses pour que leur séparation spatiale soit possible. La motion adoptée stipulait donc bien un déménagement du parlement et du gouvernement mais le texte laissait à Bonn des compensations sous la forme de maintien d’emplois, au sein d’institutions qui resteraient entièrement ou en partie sur place.  

  • 4  Le terme de « Bundesstadt » ou de « ville fédérale » vient de Suisse et désigne officiellement Ber (...)
  • 5  La somme est attribuée à la ville de Bonn et aux deux Kreise adjacents à savoir Rhein-Sieg  et Ahr (...)

13La mise en place de ce « partage juste du travail », expression volontairement floue, a permis aux Bonnois de tirer profit au maximum de leur nouvelle situation. Quinze jours après le vote, le Bundesrat, c’est-à-dire l’Assemblée des Länder suit les recommandations du Bundestag et décide de laisser son siège à Bonn (ce qui ne l’empêchera pas de faire volte face en 1996). En décembre 1991, le partage des ministères est tranché. Huit d’entre eux, soit la moitié de l’ensemble, gardent leur siège principal et la majorité de leur personnel à Bonn. Les autres, quant à eux, y laissent une partie de leurs bureaux. Puis, la loi Bonn/Berlin d’avril 1994 définit précisément les mesures de compensation en faveur de Bonn et de sa région (Deutscher Bundestag, 1994). Bonn devient Bundesstadt (« ville fédérale »), terme unique dans l’armature administrative allemande, ni capitale nationale, ni capitale régionale.4 En premier lieu, la loi confirme la présence des huit ministères et précise la part des employés qui resteront dans chacun d’entre eux. Deuxièmement, elle confirme la relocalisation à Bonn d’institutions  fédérales alors situées à Berlin(-Ouest) et dans la région de Francfort-sur-le-Main afin de compenser la perte d’emplois. Enfin, et peut-être surtout, ce texte fixe les moyens attribués par l’Etat pour des mesures de compensation (Ausgleichmaßnahmen) à une hauteur de1,4 milliard d’euros sur 10 ans. La somme est très importante pour une ville d’environ 300 000 habitants et les deux entités territoriales limitrophes5 mais à relativiser en comparaison des 10 milliards d’euros qu’a coûté le transfert total des institutions à Berlin. Les mesures visaient cependant plus à pallier une perte d’emplois qu’à proposer des solutions en vue d’une baisse de la population.

14Ces moyens sont utilisés en premier lieu pour l’installation des 21 institutions de niveau fédéral venues de Berlin et de Francfort. Le déménagement général de la haute administration intervient en 1999 pour la plupart des institutions. De plus, l’Etat met en place des mesures en vue de donner au déplacement de son personnel les meilleures conditions possibles. Le déménagement des familles a été payé et les fonctionnaires ont bénéficié du remboursement intégral de leurs trajets entre Bonn et Berlin pendant 3 ans, soit jusqu’en 2002.

  • 6  C’est vrai jusque dans le gouvernement élu en 2009 dans lequel on retrouve deux membres originaire (...)

15En ce qui concerne l’organisation interne des ministères, la séparation des services entre les deux villes s’avère très complexe. Tous les ministères ont des bureaux à Bonn comme à Berlin et seule varie la part des employés qui se trouvent dans l’une et l’autre ville, distantes d’environ 600 km et de 5 heures de train. A l’intérieur d’une même institution, le découpage n’est pas hiérarchique et ne sépare pas non plus de grandes directions. La répartition des services apparaît comme aléatoire, parce qu’elle est le résultat des choix individuels des employés. Cela implique des situations parfois compliquées parce que certains services, ne comptant qu’une poignée de cadres, peuvent être divisés dans leur fonctionnement entre Bonn et Berlin. Les coalitions successives au pouvoir, dans leurs programmes de gouvernement, confirment qu’une modification de la loi Berlin/Bonn n’est pas souhaitée. Même si ponctuellement, lors des votes du budget, le sujet revient dans la presse, il n’y a pas véritablement d’écho6. Depuis la crise économique de 2008, la question d’un déménagement complet des institutions à Berlin n’est plus à l’ordre du jour. Et ce, parce qu’un déménagement complet des institutions bonnoises estimé à 5 milliards d’euros est largement supérieur au surcoût d’une installation double.

  • 7  Entretien réalisé avec M. Beiderwieden, du service du personnel du Ministère fédéral de l’Intérieu (...)

16Le décalage entre le déménagement des institutions et celui des employés et des aides qui courent jusqu’en 2004 aurait pu conduire à repousser plus qu’à éviter le processus de déclin. Cependant, une dizaine d’années après le déplacement de la capitale allemande, et six ans environ après la fin des mesures de compensation, la perspective de consensus s’efface peu à peu. L’obsession des édiles et des aménageurs à Bonn est l’effet d’entraînement de la capitale Berlin, à savoir la capacité des institutions situées au bord de la Spree à profiter de la présence du pouvoir pour recentraliser le plus grand nombre possible de services de l’Etat. En 2004, les chiffres du Ministère fédéral de la Construction (BMVBW, 1994) estimaient à 54% la part des employés de ministères et d’institutions fédérales travaillant à Bonn (d’après Wiegandt, 2006, 58). La proportion en 2010 était descendue à 46% selon un article du Hamburger Abendblatt (Hamburger Abendblatt, 2010). En décembre 1991, il était convenu que cette proportion se maintienne à 68% (Deutscher Bundestag, 1991). Aujourd’hui, plus qu’une baisse de la part d’employés à Bonn, la tendance serait également à une relégation des secteurs moins stratégiques à l’intérieur même des administrations dans des bureaux situés à Bonn. Des ministères fédéraux comme celui de la Justice ont entamé une restructuration depuis 2009 en suivant cette logique7. Le sujet est d’ailleurs régulièrement relancé dans les médias, notamment lorsque des hommes politiques importants cherchent à rapprocher leur ministère de Berlin. Cela a été le cas en 2010 notamment pour le Ministère fédéral de la Défense.

17Dans le même temps, l’idée de l’effet d’entraînement de Berlin n’est toujours pas totalement écartée. Les fonctionnaires employés dans les institutions situées à Bonn savent pertinemment que si un service est déplacé à Berlin, au bénéfice d’un remplacement ou d’un départ à la retraite, celui-ci ne reviendra jamais au bord du Rhin. De plus, les cas de double résidence, fréquents pour de nombreux fonctionnaires autour de 2000 est aujourd’hui l’exception.

  • 8  Entretien avec Wolfgang Koch, journaliste à la Stuttgarter Zeitung et président de l’antenne de Bo (...)

18Dans tous les cas, l’Etat allemand peut faire perdurer des solutions coûteuses pour des raisons symboliques ou politiques. Par contre, ce ne peut être le cas d’entreprises privées ou d’institutions pour qui le souci d’efficacité est une priorité. L’équilibre que l’Etat a essayé d’installer entre Bonn et Berlin au niveau de ses ministères ne peut fonctionner pour tous les secteurs annexes qui ont besoin de la présence du pouvoir. Dans un premier temps, on a pu croire également à un équilibre certain dans quelques secteurs indirects. La principale association des journalistes politiques, la Bundespressekonferenz (BPK) a fait de son ancien siège à Bonn une antenne où elle continuait à organiser des conférences de presse. Leur fréquence s’est peu à peu réduite. De trois fois par semaine avant le départ des institutions, la BPK n’en a organisé que 8 pour toute l’année 2009, et encore, avec un succès modeste8. La dernière à laquelle a participé un chancelier fédéral a eu lieu avec Gerhard Schröder en 2004. Ce départ massif des journalistes pour Berlin s’explique aussi par la nature des institutions déplacées par rapport à celles restées. A Bonn, les administrations maintenues concernent avant tout du travail de bureau et moins de l’activité politique proprement dite, d’où aussi un intérêt moindre de la part des médias.

  • 9  Entretien avec Edgar Bauer, correspondant à Bonn de l’agence de presse DPA, réalisé à Bonn, le 10 (...)

19 Les chiffres montrent cette tendance à la baisse des effectifs de journalistes politiques à Bonn après 2001 même si pendant quelques années, leur nombre était supérieur à celui des journalistes qui avaient anticipé l’événement en s’installant déjà à Berlin. Et pour une grande partie des 90 membres de la BPK à présenter une adresse à Bonn en 2010, il s’agit de journalistes qui sont pour beaucoup des retraités qui ont continué à payer une cotisation sans ne plus appartenir à aucune rédaction.9

20Dans le domaine de la diplomatie, la situation aurait pu également faire pencher pour la constitution d’une capitale double entre Bonn et Berlin. Car en 1999, lorsque le gouvernement quitte les bords du Rhin, on n’assiste pas à un départ massif et brusque de toutes les ambassades. Si quelques-unes ont anticipé le déménagement par l’installation d’antennes à Berlin, un certain nombre ne quitte pas immédiatement Bonn. Jusqu’en 2005, 25 Etats ont laissé leur représentation diplomatique à Bonn, soit encore un sixième de tous ceux représentés en Allemagne. Les 3 dernières ambassades ont quitté la ville en 2010. Il s’agissait d’Etats parmi les plus pauvres de la planète (Cameroun, République Démocratique du Congo et Sierra Leone) ce qui accrédite plutôt l’idée que le retard d’un déplacement à Berlin trouvait sa cause dans les moyens des Etats à s’offrir une représentation diplomatique au bord de la Spree. Car si l’Etat allemand a financé le transfert de ses institutions, le déplacement des ambassades s’est fait aux frais des Etats. Le maintien des représentations diplomatiques d’un certain nombre d’Etats pouvait par ailleurs aussi se justifier. L’Etat allemand avait fait le choix de laisser à Bonn les ministères fédéraux qui entretenaient le plus de relations avec Bruxelles et en particulier celui du développement et de la coopération. En parallèle, se sont installées à Bonn des institutions internationales, notamment de l’Organisation des Nations Unies ou l’Organisation Mondiale de la Santé qui sont évidemment proches de ce secteur du développement. Le maintien à Bonn de représentations diplomatiques, même sous la forme d’antennes, pour des pays très majoritairement du Sud et en développement pouvait se défendre avec l’idée que leurs interlocuteurs étaient avant tout restés au bord du Rhin. Cependant, le départ à Berlin s’est tout de même avéré la seule perspective. D’autres ont préféré dans le même temps fermer leurs représentations en Allemagne et correspondre avec la République Fédérale depuis des ambassades situées à Bruxelles, Londres ou Paris.

21Le même phénomène s’observe également pour les lobbyistes. Dans les années 1990, Bonn était la première localisation (Laux, 1990). La thèse de Jens Kirsch, reprenant des sources du Ministère Fédéral de la Justice, éclaire ce point précis du choix du déménagement pour ces structures. Le départ du gouvernement et du parlement est le motif le plus fréquent (Kirsch, 2003, p.  152). Là encore, l’effet d’entraînement du pouvoir à Berlin joue sans cesse un rôle très important puisque toujours plus de décisions y sont prises.

Enrayer le déclin sans les fonctions de capitale

22Contrairement à ce que les premières années postérieures au déplacement des institutions avaient pu faire croire, la ville de Bonn n’a pas pu garder tous les emplois relatifs à un statut sur mesure de capitale secondaire. Le déclin ne pouvait donc plus être évité que par une reconversion du profil socio-économique de la ville. Parallèlement aux choix adoptés par l’Etat et à leurs implications pour les fonctions inhérentes au statut de capitale, la Mairie de Bonn a opté pour une politique consistant à présenter l’accueil de la fonction de la capitale pendant 50 ans comme le développement d’un savoir-faire. Celui-ci se concrétisait par une bonne capacité d’accueil d’institutions nationales et internationales et un bon niveau d’équipement dans le domaine culturel ou dans l’organisation de conférences internationales. C’est une raison qui a prévalu dans le choix de la ville pour accueillir la Conférence des Nations unies sur l’Afghanistan en 2001 ou des sommets sur le climat chaque année en juin.

  • 10  Entretien avec Michael Isselmann et Bettna Müller, du service d’aménagement de la ville de Bonn, r (...)

23Dans les années 1990, le gouvernement allemand a opéré plusieurs opérations de privatisation notamment concernant la Poste et les télécommunications, en créant les entreprises Deutsche Post et Deutsche Telekom. Cette action économique a eu pour effet de dissoudre le Ministère Fédéral des Postes et des Télécommunications qui avait son siège à Bonn. En tant qu’entreprises privées, leur choix de localisation était désormais indépendant de l’Etat allemand. Les autorités locales leur ont proposé de maintenir leur siège à Bonn en promettant d’investir les fonds de compensation de l’Etat dans le développement d’infrastructures de transport et de centres de formation de haut-niveau10. Les conditions étaient intéressantes puisque pour ces grandes entreprises, le coût d’un déménagement à Francfort par exemple se serait opéré sans la promesse d’un retour sur l’investissement.

  • 11  En allemand « allée des musées ». Il s’agit d’un quartier de forme allongée suivant l’avenue princ (...)

24D’autres secteurs ont été la cible des moyens débloqués pour Bonn et sa région. Notamment, la ville est devenue un des lieux d’implantation d’institutions internationales, au même titre que Paris ou Vienne. Un article du General Anzeiger de 2009 utilisait l’expression de « Genève sur Rhin » pour souligner le rôle de Bonn dans ce domaine. La ville abrite en particulier la Convention cadre de l’ONU sur les changements climatiques (CCNUCC) et organise les sommets mondiaux intermédiaires sur le climat. 17 autres institutions des Nations Unies et 150 ONG se sont installées à Bonn depuis le milieu des années 1990. Enfin, une partie des aides ont permis à Bonn de conserver une offre culturelle en termes de musées et de salles d’exposition notamment, très supérieure à celle d’une ville de taille équivalente. Le passage de témoins entre fonctions de capitale et état de non-capitale se lit également dans le domaine de la culture. Le développement de musées et de lieux d’exposition autour de la « Museumsmeile »11 avait été entamé par les gouvernements Kohl dans les années 1980.

25La Deutsche Post et la Deutsche Telekom se sont transformées en multinationales. La première, qui a installé son siège dans un gratte-ciel neuf, la Post Tower,qui est à ce jour le plus haut immeuble de bureaux d’Allemagne hors de Francfort, a racheté le transporteur DHL. Quant à Deutsche Telekom, l’entreprise s’est aussi considérablement développée dans la mesure où sa privatisation a précédé de seulement quelques années le boom de la téléphonie mobile et d’Internet. Par ailleurs, les mesures de compensation ont aussi favorisé l’implantation de centres de recherche de droit privé, notamment dans le domaine des relations internationales et des nouvelles technologies.

26Le volontarisme de l’Etat doublé d’un effet d’entraînement positif des mesures visant à la compensation de la perte de la fonction de capitale n’aurait pas suffi à enrayer un déclin possible de la ville. L’arrivée de nouveaux secteurs dans l’économie ne déterminait pas forcément le développement des espaces urbains précisément délaissés par les fonctions parties. Le déclin du centre des villes n’empêche pas forcément le développement des périphéries et la périurbanisation (Florentin et alii, idem). A Bonn, on pouvait tout à fait imaginer des espaces centraux délaissés et, au contraire, des quartiers plus excentrés ou des communes limitrophes en pleine expansion. Des ministères fédéraux ont bénéficié de locaux plus grands. L’ancienne chancellerie est réutilisée par le Ministère fédéral du développement et de la coopération. Les institutions des Nations Unies ont repris le gratte-ciel du Langen Eugen, qui abritait les bureaux des députés. Au pied de l’immeuble, des locaux datant du début des années 1990, qui devaient aussi être utilisés par les parlementaires abritent la radio internationale Deutsche Welle. Quant à l’hémicycle du Bundestag, s’il appartient encore à ce dernier, il est loué pour des séminaires d’entreprises. La Deutsche Post et la Deutsche Telekom, les deux grandes entreprises évoquées plus haut, ont aussi repris, rénové, réutilisé un grand nombre de bâtiments auparavant utilisés pour les fonctions liées à la capitale. La Deutsche Post occupe des locaux du quartier gouvernemental auparavant utilisés par des groupes de presse. De même, des bâtiments neufs de la Deutsche Telekom se sont érigés sur l’ancienne centrale de la CDU, le parti chrétien-démocrate, et sur l’ancienne ambassade du Royaume-Uni qui était contiguë. L’évolution de la surface bâtie à Bonn même et dans le Kreis limitrophe montre une constante augmentation au centre (4 % entre 1995 et 2009) comme dans les périphéries (12 % entre 1995 et 2009). Surtout, le travail réalisé de recensement des bâtiments utilisés par l’Etat ou par des ambassades à Bonn montre qu’une proportion très limitée de lieux se trouve aujourd’hui en friche (Wiegandt, 2006, p.  55). Par le passé, la désaffection des bâtiments n’a toujours été que temporaire. C’est le cas notamment de l’ancienne chancellerie fédérale autour de 2005.

Conclusion

27Bonn rejoindrait donc la catégorie de ce que Jean Gottmann appelait les « former capitals » (Gottmann, 1990, p.  83-94). Il s’agit de villes qui ont été siège d’une capitale et qui ont perdu ce statut. L’exemple le plus cité est celui de Rio de Janeiro, qui perdit son rôle de capitale politique en 1960 au profit de Brasilia et qui garde la capacité à être une métropole économique de premier rang. C’est le cas de Moscou qui n’a pas été déclassée pendant la longue période où Saint-Pétersbourg fut capitale, entre 1703 et 1922.

28Dans tous les cas, Bonn illustre à quel point il peut y avoir un lien entre le type de fonction perdue et la capacité à reconvertir son économie. La ville fait donc mentir la phrase de Marco Bontje qui expliquait que les cités qui se focalisent trop sur un domaine de l’économie se rendent automatiquement vulnérables (Bontje, 2004, p.  14). La ville de Bonn a estimé à 14 160 le nombre d’emplois directs et indirects perdus avec le statut de capitale d’Etat (Grotz, 2002, p.  25) et l’effet d’entraînement des impulsions données dans les domaines tels que l’accueil d’institutions internationales, l’enseignement supérieur, la culture ou encore le développement de la Deutsche Post et de la Deutsche Telekom a largement compensé et même dépassé la perte des emplois publics. Plus qu’à un retour à la normale après une crise formée par le transfert des institutions, il serait tentant de conclure sur l’idée que la ville a profité du départ des institutions pour connaître un « boom » (Wiegandt, 2006).

29L’exemple de Bonn met aussi en lumière les immenses contrastes qui existent entre les villes d’Allemagne de l’Est qui ont pris de plein fouet les conséquences économiques de la réunification et les régions plus prospères des anciens Länder. La fonction de capitale, exercée sur au moins quelques décennies, et le développement des services, a un effet d’entraînement et surtout d’inertie que n’implique pas la fonction industrielle. D’où le lien entre désindustrialisation massive et déclin urbain. Même s’il est évidemment difficile de le mesurer, le rôle de la proximité et des liens interpersonnels entre autorités locales et personnes avec un haut niveau de responsabilité et d’influence jouent un rôle très important. C’est pourtant aussi ce qui a joué pour que la petite Bonn ait pu bénéficier d’autant de moyens. De même, seul l’Etat avait la main sur autant d’institutions et pouvait compenser par des services moins proches du pouvoir, le départ du gouvernement et des parlements. Parallèlement, le maintien d’entreprises dans des secteurs-clés et en pleine expansion au moment même du départ des institutions a été déterminant.

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Bibliographie

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Notes

1  Nous renvoyons à quelques cas de déplacements de capitales intervenus au XXe siècle, notamment au cas d’Etats africains après les indépendances comme la Côte d’Ivoire, le Cameroun ou le Nigeria, ou encore au Brésil en 1960, au Pakistan en 1967, au Kazakhstan en 1998.

2  Il s'agit de la population de la ville-Kreis, c'est-à-dire des limites communales de Bonn, et non de son agglomération.

3  « Zwischen Berlin und Bonn soll eine faire Arbeitsteilung vereinbart werden, so daß Bonn auch nach dem Umzug des Parlaments nach Berlin Verwaltungszentrum der Bundesrepublik Deutschland bleibt, […] dadurch bleibt der größte Teil der Arbeitsplätze in Bonn erhalten. »(Deutscher Bundestag, 1991b)

4  Le terme de « Bundesstadt » ou de « ville fédérale » vient de Suisse et désigne officiellement Berne. Mais en Suisse, ce terme permet de souligner dans le droit que Berne n’est pas pleinement capitale de la confédération mais le nécessaire lieu de réunion des représentants des cantons, seuls détenteurs de souveraineté.

5  La somme est attribuée à la ville de Bonn et aux deux Kreise adjacents à savoir Rhein-Sieg  et Ahrweiler

6  C’est vrai jusque dans le gouvernement élu en 2009 dans lequel on retrouve deux membres originaires de Bonn, dont le vice-chancelier et Ministre Fédéral des Affaires Etrangères Guido Westerwelle (Bundesregierung, 2009).

7  Entretien réalisé avec M. Beiderwieden, du service du personnel du Ministère fédéral de l’Intérieur, réalisé à Berlin le 20 juillet 2010

8  Entretien avec Wolfgang Koch, journaliste à la Stuttgarter Zeitung et président de l’antenne de Bonn de la Bundespressekonferenz

9  Entretien avec Edgar Bauer, correspondant à Bonn de l’agence de presse DPA, réalisé à Bonn, le 10 mars 2010

10  Entretien avec Michael Isselmann et Bettna Müller, du service d’aménagement de la ville de Bonn, réalisé le 26 février 2008

11  En allemand « allée des musées ». Il s’agit d’un quartier de forme allongée suivant l’avenue principale de Bonn, où se trouvent juxtaposés plusieurs musées et halls d’exposition.

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Pour citer cet article

Référence papier

Antoine Laporte, « Bonn, la ville qui devait rétrécir », Géocarrefour, Vol. 86/2 | 2011, 95-102.

Référence électronique

Antoine Laporte, « Bonn, la ville qui devait rétrécir », Géocarrefour [En ligne], Vol. 86/2 | 2011, mis en ligne le 05 mars 2012, consulté le 29 septembre 2016. URL : http://geocarrefour.revues.org/8309 ; DOI : 10.4000/geocarrefour.8309

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Auteur

Antoine Laporte

Docteur en géographie, Université Paris IV, UMR 8504 Géographie-Cités, 13 rue du Four, 75006 Paris, France antoine.laporte@parisgeo.cnrs.fr

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