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Maroc : des études urbaines saisies par le changement ?

Morocco : urban planning studies caught up in change?
Pascale Philifert
p. 323-331

Résumés

Au Maroc, un certain nombre de transformations de l’action urbaine sont en cours (décentralisation, développement territorial…) qui favorisent un renouveau des modes d’intervention sur la ville et une complexification du système d’acteurs. Le domaine des études urbaines est une bonne « chambre d’écho » de ces changements. Cet article dresse un portrait, depuis les années 1960, des évolutions du marché des études dans le champ de l’urbanisme et de l’aménagement, des commanditaires comme des prestataires dont la connaissance est encore très lacunaire. En outre, à partir de l’expérience-pilote d’un projet de territoire mené par l’agence urbaine de Kénitra, on étudiera en quoi cette démarche, qui tend à se soustraire aux études plus classiques, favorise un renouvellement des cultures et pratiques professionnelles tout en restant fortement instrumentalisée.

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Texte intégral

Introduction

1Au Maroc, à partir du milieu des années 1990, l’urbanisme et l’aménagement connaissent un certain nombre de mutations. Dans un contexte de poursuite de l’ouverture économique et d’une certaine démocratisation, la décentralisation confère aux communes et aux régions de nouvelles responsabilités et compétences. En parallèle, le mouvement de déconcentration des services centraux s’accentue. L’action et la tutelle de l’État n’en demeurent pas moins très présentes. On assiste à l’avènement de nouveaux référentiels des politiques publiques (développement de procédures contractuelles négociées, management territorial). Les changements en cours offrent des opportunités nouvelles d’intervention, certes encore très ponctuelles ou expérimentales. Ces évolutions tendent, dans une certaine mesure, au renouvellement d’une partie des références et des pratiques des milieux professionnels de l’urbanisme notamment dans l’administration. Encore à leurs débuts, ces processus font jouer des modes d’articulation plus originaux entre logiques traditionnelles de planification basées sur la place centrale de l’expertise spatiale et technique et une logique émergente reposant sur la coordination d’acteurs, une culture nouvelle de la médiation et de la négociation (Gaudin, 2006). Cette évolution n’est pas sans rappeler la distinction effectuée par G. Verpraert à propos des milieux professionnels français et des transformations de leurs interventions à partir du milieu des années 1980 où « l’instrumentalité technique est replacée dans les processus d’interaction sociale et de mobilisation d’acteurs » (Verpraet, 1988, p. 105). Ces mutations redessinent ou interrogent les « dispositifs associant savoirs et action» (Ratouis, 2008) mais aussi les rapports entre la technique et le politique.

2Le domaine des études urbaines au Maroc ne déroge pas à ces changements tout en demeurant une des faces cachées des processus de compréhension des phénomènes urbains, de planification et de fabrication de la ville. Car la connaissance des études d’urbanisme et de ceux qui les réalisent reste globalement très lacunaire (Chabbi, 2006). Le Maroc rejoint en cela les tendances françaises (Claude, 2006). De ce fait, et comme objet de recherche, les études sont très peu interrogées dans leurs modalités, leur rapport avec l’action ou encore avec les demandes sociale ou institutionnelle auxquelles elles sont censées répondre. Dans ce contexte, l’interrogation centrale de cet article est triple : comment le champ des études urbaines s’est-il développé au Maroc, quel savoir y est produit et quels acteurs sont mobilisés ? Quels renouvellements observe-t-on et quels en ont été les effets sur les manières de faire des urbanistes et les cultures professionnelles ?Enfin, de qui ou de quoi la production des études est-elle dépendante ?

3Pour cela, il conviendra dans une première partie d’analyser les évolutions de la production des études urbaines et ses caractéristiques des années 1960 jusqu’à l’orée des années 2000. Puis l’on verra, dans la période la plus récente, les fonctions occupées au sein du champ urbanistique par le monde des études et les changements qui s’y dessinent. Dans une dernière partie, il s’agira de voir comment les études peuvent être mobilisées comme vecteur de nouvelles modalités d’action et entraîner un renouvellement des manières de faire (Philifert, 2007). Des démarches – les projets de territoire par exemple - notamment portées par les agences urbaines, tendent à se libérer des postures et pratiques professionnelles plus classiques, tout en demeurant sous une double influence : celle de la sphère politique d’un côté et celle de la circulation des idées et des pratiques internationales (notamment françaises) de l’autre. Décentrer le regard en examinant le cas marocain permet également d’identifier les réappropriations locales des influences ou des emprunts internationaux et la compréhension du rôle des déterminants locaux. Pour autant, cette approche permet de souligner quelques parallélismes avec les études d’urbanisme réalisées en France dont les dénominations ou les formes font souvent retour sur le territoire marocain.

4Cette réflexion prend appui essentiellement sur deux démarches d’enquête. L’une, qui s’est attachée à une enquête de terrain, a mis l’accent sur la confrontation des discours à partir du recueil du point de vue des acteurs (entretiens individuels) et l’observation « de l’intérieur » de leurs différentes activités. L’autre s’est centrée sur une étude documentaire dans une perspective historique à partir de sources diverses (documents officiels du Ministère de l’urbanisme, notes internes et comptes-rendus de commissions de suivi des schémas directeurs, cahiers des charges et études produites par des bureaux privés, articles de revues comme le Bulletin économique et social du Maroc - BESM -…).

Une brève généalogie du monde des études urbaines au Maroc

5Il ne s’agit pas ici d’exposer en détail les étapes de construction et le rôle des études urbaines dans la réflexion sur l’urbain et dans la fabrication de la ville au Maroc ou de dresser le bilan de leur histoire et de leur insertion dans le champ urbain depuis un siècle. Ce travail reste largement à faire et à inscrire dans un agenda de recherche à venir. Il s’agit plus modestement de construire une toile de fond, en identifiant les structures qui interviennent dans l’élaboration des études, la nature des productions et les thèmes des documents réalisés et de délimiter les grandes périodes qui ont marqué l’histoire des études urbaines. C’est aussi, plus généralement, l’occasion d’interroger le rapport – ambigu - des études urbaines à la décision politique.

Des années 1960 aux années 1980 : une affirmation des études

  • 1 Les travaux menés sous le Protectorat, par les services d’architecture et d’urbanisme ne sont pas a (...)

6Dans les années post-indépendance1, les efforts des politiques s’orientent d’abord vers le monde rural. Les pouvoirs publics entament peu après une réorientation de leurs investissements vers « l’urbain » sous l’effet d’une crise aux multiples visages (extension de l’habitat clandestin et des bidonvilles, taudification des médinas…). Les études de cette période sont majoritairement quantitatives en vue d’une intervention directe de l’Etat (recensements, monographies urbaines, évaluation des besoins en habitat). Elles sont effectuées par des architectes marocains formés à l’étranger qui relayent les anciennes équipes. Néanmoins, le poids des coopérants français demeure important dans les administrations locales et centrales (Dethier, 1970).

7À partir de la fin des années 1960, une nouvelle période s’ouvre. Si cette époque dénote encore le défaut de prise de conscience de la gravité des problèmes urbains, elle est malgré tout une période de réflexion sur la question urbaine au Maroc. En 1967, est créé le centre d’expérimentation, de recherche et de formation (CERF), organisme pluridisciplinaire relié à la Direction de l’urbanisme et de l’habitat (DUH) alors rattachée au ministère de l’Intérieur. Dirigée par un coopérant-ingénieur français, cette équipe pluridisciplinaire du CERF (sociologues, architectes, ingénieurs, géographes, juristes…), dans laquelle s’insèrent des coopérants étrangers (avant tout français), impulse un certain nombre de travaux, d’études et d’enquêtes. Ces études portent notamment sur l’analyse du fonctionnement urbain, de la planification régionale et urbaine, sur les différents types d’habitat, notamment l’habitat insalubre, mais aussi sur les normes et les matériaux de construction. « Les bidonvilles, les médinas et l’habitat économique» (Abouhani et al, 1988) seront au coeur de travaux qui demeurent centrés sur l’analyse des critères physiques plutôt que sur la prise en compte de la dimension socio-anthropologique (Jolé, 1980). Le CERF sera la « boîte à idées » de la direction de l’urbanisme et contribuera à donner un nouvel élan à l’élaboration de la réflexion, du savoir et de l’action sur la ville marocaine tout en favorisant une relation étroite entre coopérants, administrations et bureaux d’études. En outre, au cours des années 1970, les études sont mobilisées pour appréhender les phénomènes d’urbanisation, contenir la pression urbaine, élaborer des modèles d’organisation des villes et des documents de planification urbaine, et donner un cadre de programmation aux politiques de l’habitat sans que l’articulation avec l’action ne soit réellement perceptible. Les documents produits par et pour l’administration ou les établissements publics (établissements régionaux d’aménagement et de construction par exemple) s’accroissent et portent alors sur l’évaluation des besoins en habitat social et les modèles d’habitat. C’est aussi une période où le recours aux bureaux d’études étrangers privés se généralise. Des bureaux d’études techniques internationaux participent à l’élaboration de la réflexion et à la réalisation de documents d’urbanisme, soit dans le cadre de la coopération technique française et de ses financements, soit dans le cadre d’appel d’offres auxquels postulent des sociétés étrangères (belge, américaine, autrichienne…) qui s’associent souvent dans des montages complexes à des structures locales. Ainsi, le bureau d’étude du Conseil régional d’Ile de France (IAURIF) intervient au Maroc à la fin des années 1970 (schéma directeur d’aménagement et d’urbanisme d’Agadir…). C’est également le cas de la Société centrale d’équipement du territoire (SCET-Inter), du Bureau central d’études pour les équipements d’Outre Mer (BCEOM), du groupe Huit… Faute de compétences nationales très développées pour mener à bien les études et l’élaboration de documents d’urbanisme, les bureaux d’études techniques étrangers – et surtout français - tendent à monopoliser les commandes et l’expertise initiées par l’Etat marocain.

8La lecture rétrospective effectuée par M. Jolé (Jolé, 1982) de l’élaboration du SDAU de Rabat est tout à fait éclairante pour mieux saisir le processus technique et politique de mise en œuvre et le statut des études dans ce processus. Lancé par la DUH et le CERF en 1970, et sous leur autorité, le projet-pilote du SDAU de Rabat Salé voit le jour pour promouvoir un « nouveau » type de planification. L’équipe du schéma directeur est dirigée par deux architectes urbanistes appartenant à des bureaux d’études étrangers et formée de techniciens français et marocains (sociologues, économistes, géographes). Ils sont issus du milieu universitaire marocain ou de l’administration ou encore de la coopération technique française. Le discours officiel met l’accent sur le cadre de référence retenu : souplesse, négociation, concertation. En outre, pluridisciplinarité, diversité et dialogue entre disciplines sont valorisés dans le processus d’élaboration de ce document « nouvelle manière ». De nombreuses études seront produites (processus d’occupation du sol, aspects démographiques économiques et sociaux, infrastructures…) et des débats et échanges auront lieu, du moins au cours de la phase de diagnostic. Mais, en réalité, en ce qui concerne les processus de décision, l’équipe est en prise directe avec les hauts responsables du ministère aux dépens des échelons administratifs et techniques intermédiaires. Le travail de collaboration avec les conseils communaux, la délégation régionale de l’urbanisme ou les départements des ministères n’est pas impulsé et se limite à une information ou à des présentations formelles des documents. Quant à l’élaboration des options d’aménagement et à la prise de décision finale, la collaboration est encore plus réduite. Le document final ne reprend pas la masse et la richesse des études produites par les différents consultants, mais privilégie les recommandations techniques sans toujours justifier de leurs articulations avec les études produites. Si les travaux ont bien abordé le développement économique et social de l’agglomération, le produit final n’est « que » la traduction de recommandations urbanistiques. Dans sa thèse, M. Jolé en conclut que ce schéma directeur est avant tout une réflexion et une décision d’une élite technicienne à partir d’une élaboration en chambre s’appuyant sur un arsenal de références et d’outils « exportés » (juridiques, techniques…), qui ressemblent à s’y méprendre, par les emprunts aux savoirs, aux modèles et aux pratiques urbaines, à ceux déployés en France, dans une relation mimétique qui perdurera au fil du temps. Des critiques se font jour également du côté des professionnels marocains - architectes, urbanistes et ingénieurs - exerçant au sein de services extérieurs, d’agences d’architecture et d’urbanisme ou de bureaux d’études. Ainsi, en 1979, pour les contributeurs du numéro « Développement et croissance urbaine » de la revue BESM, un constat semble s’imposer : « Au sein de l’appareil d’Etat et même dans le secteur public et semi-public, le praticien fait rarement son métier, c’est là une première remarque ; il est souvent écarté du réseau de prise de décision et écrasé par le poids de la hiérarchie, et il voit souvent les études, pour lesquelles il s’est battu avec acharnement afin de les faire adopter : il voit souvent ces études lui échapper. (…) Les bureaux d’étude eux vivent les mêmes problèmes, ceux de la réglementation, ceux du personnel qualifié, ceux de la modification permanente des plans (…)» (M’Barki, 1979, p. 46). Ces éléments ont pour effet que « s’instaure au niveau de la pratique professionnelle une démarche d’étude menée en vase clos, routinière, toute orientée vers l’approbation rapide des commissions et services, par un respect quasi sacré des règlements et concepts en vigueur (…) » (Ben El Khadir, 1979, p. 50).

9Autour des années 1975/1980, avec la nouvelle priorité accordée à la ville et au logement, les études commandées par les administrations (ministère de l’Urbanisme et de l’Habitat, direction des collectivités locales…), les organismes internationaux (Banque Mondiale…) et les organismes publics (Agence nationale pour l’habitat insalubre…) se multiplient et s’orientent vers d’autres types de travaux (Navez Bouchanine, 1988). Ainsi les commanditaires sont plus nombreux et les thématiques se diversifient : renforcement des études sur l’habitat urbain et leur processus de production, réflexions sur les possibilités concrètes d’intervention (programmation, coûts, financements), études sur les quartiers clandestins et les médinas, analyse des stratégies d’aménagement du territoire pour traiter les déséquilibres régionaux. La dimension sociale des processus urbains, les préoccupations foncières font leur apparition tout comme les études technico-financières ou des études plus locales sur l’assainissement ou les transports urbains (sous l’impulsion de la Charte communale adoptée en 1976). Ces études prennent en compte plusieurs échelles : du quartier au système urbain et aux dynamiques régionales. On tend à passer d’études sectorielles à des approches plus systémiques. Les équipes pluridisciplinaires et professionnelles étrangères et dans une moindre mesure locales sont mobilisées tandis que se développent la recherche et les études menées par des universitaires en parallèle de la constitution de l’appareil de formation (l’Institut national d’aménagement et d’urbanisme par exemple est créé en 1981). La commande d’études est avant tout étatique et l’administration centrale, qui n’a pas de services d’études propres, joue un rôle majeur dans la commande publique par le biais de la sous-traitance à des bureaux privés.

Les années 1990 : des études sous influence

  • 2 La « maison-mère » implantée à Paris comptait à l’époque plus d’une centaine de personnes. Une ante (...)

10La période des années 1985-1995 est marquée par le monopole d’un bureau d’études français sur les études de planification et l’élaboration des schémas directeurs d’aménagement et d’urbanisme des grandes villes destinés à encadrer l’urbanisation (et en particulier les périphéries des grandes villes) dans un but sécuritaire à la suite des émeutes de Casablanca de juin 1981 (Rachick, 1995). Le Cabinet Pinseau2 est chargé pendant plus d’une dizaine d’années (1981-1995) de la réalisation des schémas directeurs et de plans d’aménagement des principales grandes villes marocaines (Casablanca, Rabat, Fès, Marrakech, Tanger, Agadir) ou des communes périphériques (Fonds Pinseau, IFA). De fait, réalisés quasi-exclusivement par des architectes et sans concertation autre que formelle avec les communes, les documents d’urbanisme sont essentiellement appréciés sur la base du document graphique qui organise les fonctions urbaines et la croissance démographique tandis que les études socio-économiques restent largement marginalisées. Ces travaux sont menés sous la houlette du ministère de l’Intérieur auquel est rattachée la nouvelle direction générale de l’urbanisme, de l’architecture et de l’aménagement du territoire (DGUAAT). Les communautés urbaines élues n’ont aucun rôle dans l’élaboration des politiques urbaines, leurs pouvoirs et prérogatives sont réduits au profit des gouverneurs qui dirigent les préfectures concernées et des premières agences urbaines chargées de suivre les études, de mettre en œuvre ces outils de planification et de gestion urbaine. La première agence urbaine est créée à Casablanca en 1984, puis dans les autres grandes villes (Fès, Rabat…) au début des années 1990. Leur finalité implicite est de contrôler et de mettre en ordre le territoire des grandes agglomérations dans un contexte de recrudescence des émeutes urbaines. Deux missions leur sont alors imparties : maîtriser l’essor des villes à travers l’établissement de documents d’urbanisme et encadrer les constructions.

  • 3 Cet élément est à mettre en relation avec les premières promotions d’architectes formés au sein de (...)
  • 4 Une loi importante, celle du 17 juin 1992 relative à l’urbanisme, renforce le rôle des SDAU et PA.
  • 5 F. Debbi, N. Ramoni, F. Zniber par exemple.

11À partir des années 1995, un certain nombre de structures font « retour » au Maroc dans le cadre de programmes d’appui technique à la DGUAAT ou aux agences urbaines. Ainsi de l’IAURIF, qui vient en appui à l’agence urbaine de Rabat pour une mission d’expertise et d’études urbaines. Les années 1985-1990 restent marquées par la faible présence d’équipes professionnelles nationales sur le marché de l’étude urbaine, sinon dans la réalisation de quelques plans d’aménagement de centres urbains commandités par l’administration. Ce n’est véritablement qu’à partir du milieu des années 1990 que des bureaux d’études marocains se forment3 et ont accès aux marchés de l’étude à travers les appels d’offre publics, notamment pour l’élaboration de SDAU de villes moyennes mais aussi des plans d’aménagement4 ou d’études commanditées par le Ministère de l’intérieur ou ses organismes affiliés (notamment les agences urbaines). En définitive, si les bureaux d’études marocains dans le domaine de la planification et l’urbanisme commencent à se développer à l’initiative d’architectes5, ils restent peu nombreux. Il est à noter que leur création intervient plus tardivement et plus lentement que dans d’autres pays du sud de la Méditerranée (Souami et Verdeil, 2006).

Vers un renouvellement du monde des études ?

12Jusqu’aux années 1995, les politiques marocaines ont été définies de façon centralisée, imposées par un Etat fort et autoritaire pour lequel l’urbanisme fut longtemps dominé par une approche sécuritaire. Le Maroc s’est engagé depuis dix ans dans de nouvelles voies, qui passent par une réorganisation de l’appareil d’Etat à travers une politique de décentralisation qui confère aux collectivités locales des compétences plus étendues, censées leur permettre de participer à l’élaboration des politiques publiques sans toutefois les tenir très éloignées des autorités de tutelle - par l’entremise des gouverneurs (Philifert, 2005). Car l’État n’a pas disparu du paysage local et reste une force structurante dans les processus de définition et de négociation des politiques urbaines locales. Tout comme le Palais garde de larges possibilités d’intervention ad hoc (Planel 2009). Dans le même temps, la déconcentration se consolide tendant cette fois à renforcer les relais du pouvoir central au niveau local, tandis que les acteurs se sont multipliés. Le champ urbanistique se transforme entraînant dans son sillage le monde des études.

Une commande publique plus diversifiée et une évolution des thématiques

  • 6 Née du regroupement et de la fusion des opérateurs publics de l’habitat entre 2003 et 2007.

13Par rapport à la période antérieure, les sources de la commande se sont diversifiées et des « déplacements » se sont opérés. Les administrations centrales (ministère de l’Urbanisme et de l’habitat, de l’Aménagement du territoire, du Tourisme, Haut commissariat au plan, DGCL) ou les organismes publics (Al Omrane)6 sont toujours de grands commanditaires d’études. Mais l’on assiste aussi à l’émergence de commandes issues des structures déconcentrées ou du local (agences urbaines, communes…), de commanditaires de nature privée (groupes touristiques…) ou de financeurs (Caisse de dépôts et de gestion) voire de sociétés ad hoc créées pour la mise en œuvre des grands projets (Agence pour l’aménagement de la vallée du Bou Regreg). L’espace de la commande d’étude s’ouvre donc au cours des années 2000. Il ne s’agit plus seulement d’établir des documents de planification, dont la production reste cependant importante, mais de réaliser des études de différente nature qui couvrent des thématiques diverses. Des réflexions stratégiques spécifiques sont lancées sur des territoires de grande échelle - stratégie de développement des oasis ou de protection du littoral, schéma de développement de la région de l’oriental. On élabore des projets urbains ; des plans communaux de développement, des études de renouvellement urbain ; des études techniques doublées d’un travail d’accompagnement social censées orienter la restructuration de quartiers clandestins ou de médinas ; des études basées sur l’ingénierie environnementale et la durabilité (plans verts ou paysagers, profils environnementaux de villes) ou sur l’expertise économique (systèmes productifs locaux). Des observatoires sont créés (celui de l’Initiative nationale de développement humain…). Certaines directions, et plus spécifiquement la direction de l’aménagement du territoire, ont encouragé le renouvellement des démarches d’études et ont fait émerger de nouveaux documents à forte orientation stratégique et prospective, basés sur la participation des acteurs : schéma national d’aménagement du territoire, schéma d’organisation fonctionnelle et d’aménagement pour les grandes métropoles -à Casablanca-, « projets de territoire »… L’évaluation de procédures et de dispositifs se dessine (Debbi, 2008 ; Navez-Bouchanine, 2002). On assiste aussi aux glissements des études vers des missions de conseil basées sur les compétences d’experts (Barthel et Verdeil, 2008).

  • 7 Le lancement des plans communaux de développement par la DGCL en est une bonne illustration.
  • 8 Il en va ainsi de la concurrence entre le ministère de l’Urbanisme et celui de l’Aménagement du ter (...)
  • 9 On se réfèrera par exemple à l’étude relative « aux pratiques professionnelles et aux processus de (...)

14Les évolutions de la commande publique sont notables et ouvrent pour partie sur un élargissement de la nature des études produites et un renouvellement des démarches et des compétences mobilisées. Cependant, la production de connaissances, la compréhension de mécanismes à l’œuvre ou encore l’élaboration de nouvelles stratégies pour guider l’action ne sont pas les seules motivations de cette dynamique des études. Dans les faits, se dévoilent des intentions plus ambiguës ou ambivalentes. Ainsi, certaines études sont utilisées pour asseoir la légitimité d’une administration contre une autre (la direction de l’urbanisme en concurrence avec celle des collectivités locales par exemple)7 ou d’un ministère contre un autre8. La mobilisation des études a servi également à diffuser et à rendre opérationnels de nouveaux référentiels ou des mots d’ordre (négociation, concertation) à l’origine du mouvement de réforme de la politique territoriale, qui demeurent le plus souvent de grands desseins sans lendemain. Dans le domaine environnemental, le foisonnement des études masque souvent la faiblesse des traductions concrètes ou les contradictions impossibles à résoudre (durabilité versus développement économique, (Philifert, 2011). Les études sont aussi l’occasion pour certains gouverneurs d’afficher des initiatives personnelles, de revendiquer une dynamique empreinte d’arrière-pensées politiques, notamment pour la maîtrise du leadership au niveau local, comme on le verra dans le cas du projet de territoire de Kénitra. Elles permettent enfin une justification « technique » a posteriori de politiques controversées (implantation des villes nouvelles par exemple)9.

Un milieu local des études en expansion et un retour en force des expertises étrangères

15Les années 2000 marquent le retour en force des bureaux d’études étrangers. L’IAURIF poursuit son implantation (Casablanca…) et l’Atelier parisien d’urbanisme intervient (Rabat, Marrakech). De même, il est fait appel à des agences d’architecture et d’urbanisme françaises (agences Y. Lion ou B. Reichen…) ou encore à d’autres bureaux d’études étrangers : des agences espagnole, suisse (Urbaplan), tunisienne (Dirasset), des organismes liés à la coopération, notamment allemande ou décentralisée (notamment avec le Grand Lyon). Ce recours à des bureaux d’études étrangers est justifié par les pouvoirs publics au nom de l’extériorité, de l’indépendance, de l’éloignement vis-à-vis des tensions et enjeux locaux et de l’apport d’expertises de haut niveau. Ces structures contribuent aux transferts de savoirs et à la circulation de pratiques inspirées de modèles internationaux (« projet urbain », « planification stratégique ») même si une sorte de co-élaboration avec les administrations concernées commence à se dessiner.

  • 10 Contrairement à d’autres pays, l’État marocain n’a pas favorisé la création de grands bureaux d’étu (...)
  • 11 Le Maroc compte près de 3000 architectes.
  • 12 En complément de l’activité de conception architecturale.
  • 13 C’est le cas de la société NOVEC filiale de la CDG et héritière de la SCET-International, composé d (...)

16En regard de cette mobilisation des compétences étrangères, le milieu professionnel local10 s’est également développé11 et demeure la cheville ouvrière des études urbaines. En effet, les bureaux d’études privés (généralistes ou spécialisés) sont les principaux « producteurs » d’études et de documents et constituent un « milieu » très dispersé voire fragile. Les bureaux d’études « généralistes », souvent de petites structures, sont fréquemment créés par des architectes qui ont quitté le secteur public au sein duquel ils ont exercé. Dominés par les architectes, formés au Maroc pour les plus jeunes, les bureaux d’étude sont cependant ouverts aux topographes ou aux dessinateurs. Leurs compétences se multiplient et se doublent parfois de véritables spécialisations12. Mais le champ de la planification ou de l’urbanisme opérationnel (plans de lotissements ou restructurations de quartiers existants) restent au centre de leurs carnets de commandes. Ces études, qui impliquent rapports justificatifs, documents graphiques et règlements, demeurent très souvent déterminées par l’insuffisance d’élaboration des termes de référence ou par le cadre prédéterminé des découpages communaux. Des diagnostics et la réalisation d’études préliminaires basées sur des enquêtes font appel à des consultants multiples et sont sous-traités à des universitaires (géographes, économistes, démographes) issus de l’INAU, de l’École nationale d’architecture ou d’autres composantes de l’université, voire à des universitaires français. En outre, les bureaux d’études marocains s’associent fréquemment avec des bureaux d’études étrangers (ou leur servent de relais locaux) notamment lors de marchés importants (SDAU de grandes villes par exemple). Les secondes structures prestataires de service sont des BET parfois de taille plus importante13, où dominent les ingénieurs et spécialisés par domaine de compétence : études environnementales, aménagement urbain, études de mobilité et transports, études techniques sur les voiries et réseaux…

  • 14 Comme l’a prouvé le lancement des études d’identification sociale dans le cadre de la résorption de (...)

17De manière générale, ces équipes sont bien souvent à géométrie variable, ce qui ne va pas sans poser des problèmes de stabilité des groupements d’étude dans la durée et plus encore de capitalisation des méthodes et des contenus d’une étude à l’autre. Le faible coût de rémunération des études, eu égard à la lourdeur des contenus et des aléas administratifs, entraînent un niveau d’expertise très « standardisé », les prestations fournies a minima sont reproduites d’une étude à l’autre ; c’est pour partie le cas des documents de planification (Debbi, 2008). Enfin, le manque de personnel qualifié est manifeste et les compétences en sciences sociales sont difficiles à trouver14.

18Du côté de l’administration, un renouvellement des études par la mise en œuvre de nouveaux « outils » ou d’expériences pilotes s’esquisse, notamment de la part des agences urbaines. C’est au travers de l’analyse plus précise de l’élaboration du « projet de territoire » de l’agence urbaine de Kénitra que nous tenterons d’en comprendre et d’en expliciter les contours.

Le cas des agences urbaines : des professionnels convertis à de nouvelles démarches d’études ?

19Conformément à l’esprit des réformes de décentralisation affichées par les pouvoirs publics, les agences urbaines sont censées faire le lien entre niveau central et niveau local et ont connu à la faveur d’une certaine décentralisation un essor à partir des années 2000. Elles tendent désormais à développer des stratégies territoriales et des expertises locales et affichent la volonté de sortir d’une logique fondée sur la gestion urbaine et la planification pour aller vers des démarches d’ingénierie territoriale basées sur la médiation et la coordination des acteurs locaux. Bien des traits les distinguent des agences d’urbanisme françaises : leur création récente (au début des années 1980), leur tutelle (ministère et gouverneur), leur territoire d’intervention (la région plus que l’aire urbaine), leurs missions (importance de la gestion urbaine).

Une inflexion récente des contenus et modalités d’études : l’entrée en scène des « projets de territoire »

  • 15 Ainsi, l’agence de l’Oued Eddahab couvre 13 communes dont 2 urbaines, 100 000 habitants (2004) et 1 (...)
  • 16 De 8 personnes pour l’agence de l’Oued Eddahab, 79 agents pour celle de Taza et jusqu’à 101 personn (...)
  • 17 En 2006, l’agence de Kénitra comptait une vingtaine d’architectes, trois géographes, deux urbaniste (...)

20En 2009, on comptait 26 agences urbaines, exerçant leurs missions sur des territoires très diversifiés15 et avec des ressources elles aussi très différentes16. Structures encore jeunes pour la plupart, les agences font appel à des profils professionnels dominés par les architectes. Les équipes demeurent faiblement pluridisciplinaires et les généralistes peu nombreux17. De plus, les missions des agences et leur positionnement ne cessent d’évoluer. Outre le renforcement de leurs prérogatives et leur rôle central dans le système d’acteurs en urbanisme, l’on assiste à un élargissement de leur périmètre d’intervention de l’urbain vers l’espace rural, du local au régional. En termes d’activités, force est de constater que l’urbanisme réglementaire et la gestion urbaine demeurent les principaux objets de préoccupation des agences même si elles sont appelées à accomplir de nouvelles missions autour de la promotion du développement territorial et de l’appui technique aux autorités et aux élus. Au sein d’un « département des études », créé dans toutes les agences, les tâches de planification exercées sont multiples : études préalables, définition, mise en œuvre et suivi des documents d’urbanisme – schémas directeurs, plans d’aménagement, plans de développement des agglomérations rurales – etc. Pour autant, depuis le début des années 2000, leur sphère d’intervention se révèle plus étendue et diversifiée. Elles doivent en effet s’orienter vers des programmations d’études d’un nouveau genre : projets urbains, plans verts, études de réhabilitation du patrimoine architectural des médinas, de restructuration ou de régularisation de quartiers ou encore relatives aux transports et déplacements, mise en place d’observatoires… La fonction d’études des agences urbaines est largement externalisée. Si la production de ces documents est confiée à des bureaux d’études privés ou à des universitaires, c’est en revanche aux agences que reviennent la formulation des cahiers des charges, la coordination, le suivi et l’animation des études sous-traitées ainsi que la négociation des options de ces documents avec les bureaux d’études et les acteurs concernés (élus, services déconcentrés…).

  • 18 www.marocurba.gov.ma
  • 19 synthèse de la 1ère rencontre des agences urbaines, novembre 2005 à Fès sur le thème « projet terri (...)
  • 20 Ibid.

21Toutefois, certaines agences ont pris des initiatives et mènent à présent leurs propres études, certes encore de manière limitée et problématique. En effet, à partir du début des années 2000, les agences urbaines sont appelées par leur ministère de tutelle à mettre à distance une gestion réglementaire très prenante au profit de « fonctions à plus forte valeur ajoutée»18 et d’une réflexion sur la construction de diagnostics ou de projets. Pour le ministère, il s’agit, de passer d’une planification traditionnelle, « à gestion limitée et peu dynamique »19, inscrite « dans une logique d’urbanisme réglementaire »20, à une planification stratégique déclinée par projets. Les réunions annuelles des agences urbaines lancées en 2005 portent la marque d’une terminologie très répandue et participent à sa diffusion : « projet territorial », « développement territorial intégré et durable », « planification stratégique des territoires » reviennent comme autant de leitmotivs qui annoncent le futur des missions des agences urbaines et visent à construire des référentiels communs. Référentiels dont les sources d’inspiration sont à nouveau françaises (appui de la Fédération nationale des agences d’urbanisme par exemple). Initialement élaborés par la direction de l’Aménagement du territoire, les principes de ces « projets de territoire » ont été repris par le ministère de l’Habitat et de l’urbanisme, ce qui a avivé les tensions et la concurrence entre directions centrales et entre professionnels. Ce nouvel instrument est censé permettre l’élaboration de projets de développement local prospectifs, globaux et partagés (par le biais de « diagnostics stratégiques »), au travers de processus de concertation des acteurs. Il est donc bien question de poser le territoire comme objet d’étude mais aussi comme champ d’action. Mais si les processus de réappropriation des directives centrales au niveau local se multiplient dans le discours des agences, les traductions concrètes tardent à se réaliser.

  • 21 Une vingtaine d’études de développement stratégique ont été lancées.
  • 22 Entretien avec un cadre de l’AUK, décembre 2006.

22Les agences qui s’engagent, en ordre dispersé, dans l’élaboration d’un projet de territoire21 sont souvent contraintes au changement « par le haut ». Si l’Agence urbaine de Kénitra est la première à avoir lancé une telle démarche, la genèse du document est d’abord issue d’une commande politique forte, comme le note un membre de l’agence urbaine : « nous avons eu une double sollicitation des deux gouverneurs de la Région. Et l’on ne pouvait pas dire non. »22 Les gouverneurs (walis) entendent ainsi orienter et légitimer leur action locale par une démarche d’affichage et de contrôle des actions des communes. Les agences de leur côté, dont le directeur est nommé par le ministre, ont un conseil d’administration présidé par ce dernier qui valide le programme de travail, et surtout contribue à leur financement.

  • 23 Id.
  • 24 Entretien avec la directrice de l’AUK, février 2007.

23Le projet de territoire initié par l’Agence de Kenitra a mobilisé les cadres de 2004 à 2006 et s’est achevé par la production de deux documents : le projet de développement urbain du territoire de la Province de Kenitra et celui des communes urbaines et rurales de la Province de Sidi Kacem. Au démarrage de l’étude, selon les agents interrogés, il s’agissait de se libérer des démarches classiques et de dresser un diagnostic pour formuler une « vision globale » pour la région, notamment à partir de la définition des « vocations » et des « complémentarités de fonction » entre les deux provinces de la région du Gharb (Kenitra et Sidi Kacem). A une échelle plus fine, le projet de territoire avait pour vocation de « connaître les caractéristiques et les volontés de développement des communes » ainsi que de les aider à formuler leur « projet de développement socio-économique communal.»23 Cette démarche veut associer les élus locaux, les services extérieurs, les ONG mais aussi plus largement les opérateurs économiques. Pour la responsable de l’Agence urbaine de Kénitra, c’est moins « le résultat en soi» du projet de territoire qui compte que « la dynamique» impulsée par l’étude et les nouvelles formes de coopération ébauchées encore de manière très formelle avec les différents acteurs territoriaux24. Ce qui est poursuivi, c’est non seulement un changement de démarche et de méthodes, mais aussi de posture.

Des professionnels aux prises avec l’instrumentalisation des études

  • 25 Id.

24Les entretiens menés avec les professionnels de l’agence de Kenitra mettent en évidence les tâtonnements qui caractérisent la mise en place de ce projet de territoire, qu’aucun texte ne définit. Il relève plutôt d’une démarche expérimentale, qui s’invente dans l’action, par l’hybridation d’anciens et de nouveaux supports de travail. Ainsi, au-delà de la synthèse des documents préexistants et de la mise en ordre des connaissances accumulées, le « terrain » c’est-à-dire la connaissance des enjeux locaux et du territoire existant apparaît comme une nouvelle donne pour les professionnels interrogés : « on ne peut plus faire de la planification en se basant sur des données théoriques. Il faut partir d’un diagnostic de terrain qui est partagé. Donc il faut voir et vivre le terrain, pour pouvoir y proposer quelque chose »25. Aux yeux des acteurs, cette connaissance pratique fondée sur des investigations diversifiées, opposée à l’élaboration « en chambre » ou mécanique des documents de planification, permet une définition plus contextualisée des problèmes et la mise en place de solutions moins standardisées, fondées sur une connaissance plus fine et mieux informée des territoires, avec des visées plus opérationnelles (fiches action par exemple) que par le passé. Les études, informations et enquêtes collectées auprès des acteurs concernés sont traduites sous forme cartographique et de tableaux (statistiques…), puis les objectifs et les actions sont identifiés. Ce travail vise à proposer une lecture homogène d’un territoire à l’autre.

  • 26 Pachas, chefs de cercle, caïds.
  • 27 Entretien avec un architecte du département des études de l’AUK, mars 2006.

25La pluridisciplinarité des équipes est encouragée, ou plutôt leur polyvalence. Des binômes composés d’un architecte et d’un agent technique ont mené les enquêtes auprès des élus locaux, des services techniques des communes et des agents d’autorité26, etc. Il s’agit de «mettre différents profils sur des thèmes différents»27, dans le but annoncé de stimuler l’élaboration de savoir-faire moins normatifs. L’ouverture à des thématiques jusqu’alors peu prises en compte (emploi, vie urbaine…) marque une évolution – certes partielle – dans la façon d’appréhender l’urbain qui va au-delà des études sur la morphologie urbaine ou le zonage privilégiées dans la période antérieure. La mise en place de ces stratégies territoriales conduit à la valorisation, par la direction des agences, d’une « intelligence collective», d’une capacité de coopération et de synthèse, tant d’un point de vue relationnel (à travers la promotion des aptitudes de transaction et de médiation) qu’au plan technique (les agents sont appelés à intégrer davantage des données à différentes échelles). Un appel à compétences tant interne qu’externe se dessine, destiné à stimuler les capacités d’études, de négociation, d’animation, jusqu’alors peu ou pas mobilisées.

  • 28 Entretien avec un architecte du département des études de l’AUK décembre 2006.

26Pour autant, ces démarches soulèvent des interrogations et des réserves à plusieurs niveaux. Le volontarisme, l’optimisme ou l’adhésion s’expriment cependant. « C’est un essai qui a le mérite d’exister. Il vaut ce qu’il vaut, on est en train d’apprendre, mais ces documents, ce sont de vrais manuels, de vrais guides pour les prises de décision, des documents de référence »28, tout en demeurant encore limités à une partie des agents. D’autres s’interrogent sur le sens de leurs nouvelles tâches qui bouleversent les références, les façons de faire. Ainsi, de nombreux membres de l’agence ont souligné que tracer un horizon dans le cadre du projet de territoire n’allait pas sans difficulté pour des administrations habituées à raisonner sur le court terme ou en vase clos. Dans la mise en œuvre de la concertation - encore bien formelle -, les professionnels insistent également sur les difficultés rencontrées, imputables selon eux, au manque de savoir-faire ou d’expériences, à une culture de l’organisation hiérarchique et à une légitimation par la raison technico-juridique et instrumentale, bien ancrée dans les pratiques. Pour d’autres interviewés, c’est la légitimité de l’agence urbaine à être le « chef d’orchestre » d’une planification à une échelle qui relève de l’aménagement du territoire qui est critiquée.

  • 29 Entretien avec un élu communal, décembre 2006.

27Car, derrière cette démarche, on ne peut ignorer que ces études sont au coeur de transactions politiques complexes. La nécessité qu’ont les agences de prendre en compte le « niveau supérieur » (administration centrale d’un côté, les walis de l’autre) est forte. Il s’agit aussi, grâce à leurs expertises, d’utiliser l’étude comme une ressource qui leur permet d’affirmer un leadership « technique » local et de construire leur légitimité face aux autres acteurs avec lesquels les relations sont tendues (inspecteurs régionaux de l’aménagement par exemple), en dépit de la rhétorique « partenariale ». Les dissensions avec les élus peuvent se révéler fortes sur le partage des rôles entre la sphère technique et celle de la décision politique locale : « La puissance des agences est trop forte, nous on est grandement tenu à l’écart sur les questions qui nous concernent »29. Tandis que les agences n’ont de cesse de se plaindre des travers des élus (défense des intérêts particuliers, absence d’objectifs et de projets…).

28En définitive, choisir d’engager un renouveau des études (comme document et comme pratique) et d’en assurer la réalisation en interne reste malaisé pour les agences urbaines en raison du manque de compétences, de l’insuffisance de moyens, d’inerties et d’une forte dépendance au politique.

Conclusion

29Au Maroc, au cours de la période récente, les études urbaines ont connu un certain nombre d’évolutions à la faveur des changements des conditions d’exercice du pouvoir et des modalités de conduite des politiques publiques. On voit se dessiner un double mouvement. D’un côté, l’appel à expertise étrangère se maintient, les études se diversifient et les bureaux d’études marocains se renforcent. De l’autre, on assiste à une diversification des lieux de la commande d’études et à un glissement de l’administration centrale vers les administrations déconcentrées dont certaines se lancent dans des expériences d’élaboration d’études en interne, en affichant un renouvellement tant des formes que des contenus, comme certaines démarches des agences urbaines le montrent. Ainsi, le projet de territoire élaboré par l’agence urbaine de Kénitra présenté ici vise tout autant l’adoption de démarches stratégiques et de médiation, un renouvellement des pratiques professionnelles - dans les façons de faire des études - qu’à asseoir, par son expertise, le primat et la légitimité institutionnelles de l’agence dans le jeu d’acteurs local (voire à construire un rapport de force) tout en se présentant comme les « bons élèves » des recommandations ministérielles. Cependant, ces démarches restent encore embryonnaires et très souvent prisonnières d’un vocabulaire et d’une communauté de pensée fondées sur un rapport mimétique avec la France et sous dépendance du politique (les gouverneurs ou les élus locaux). En outre, les formes traditionnelles de la commande publique persistent, largement sous la coupe de cadres normatifs, de logiques sectorielles et verticales. Quoi qu’il en soit ces analyses appellent des recherches plus approfondies tant sur les caractéristiques de la production des études par les acteurs publics que sur leurs interfaces avec les bureaux d’études privés.

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Notes

1 Les travaux menés sous le Protectorat, par les services d’architecture et d’urbanisme ne sont pas abordés dans cet article. Ces études mériteraient cependant une analyse complète des filiations et des héritages adoptés dans la période suivante (Dethier, 1970).

2 La « maison-mère » implantée à Paris comptait à l’époque plus d’une centaine de personnes. Une antenne principale composée en grande partie d’architectes venus de France et tout juste diplômés fut créée à Casablanca à partir de 1984. M. Pinseau fut le maître d’œuvre de la grande mosquée de Casablanca. Les années 1994-1995 sont marquées par le déclin du cabinet Pinseau puis par son départ.

3 Cet élément est à mettre en relation avec les premières promotions d’architectes formés au sein de l’École nationale d’architecture créée en 1980.

4 Une loi importante, celle du 17 juin 1992 relative à l’urbanisme, renforce le rôle des SDAU et PA.

5 F. Debbi, N. Ramoni, F. Zniber par exemple.

6 Née du regroupement et de la fusion des opérateurs publics de l’habitat entre 2003 et 2007.

7 Le lancement des plans communaux de développement par la DGCL en est une bonne illustration.

8 Il en va ainsi de la concurrence entre le ministère de l’Urbanisme et celui de l’Aménagement du territoire pour l’élaboration des projets de territoire.

9 On se réfèrera par exemple à l’étude relative « aux pratiques professionnelles et aux processus de production des villes nouvelles et grands ensembles urbains », CERAU, Rabat, Mars 2010.

10 Contrairement à d’autres pays, l’État marocain n’a pas favorisé la création de grands bureaux d’études publics.

11 Le Maroc compte près de 3000 architectes.

12 En complément de l’activité de conception architecturale.

13 C’est le cas de la société NOVEC filiale de la CDG et héritière de la SCET-International, composé de 200 ingénieurs.

14 Comme l’a prouvé le lancement des études d’identification sociale dans le cadre de la résorption des bidonvilles et de l’habitat insalubre par le secrétariat d’État chargé de l’habitat en 2001 (Navez Bouchanine, 2002).

15 Ainsi, l’agence de l’Oued Eddahab couvre 13 communes dont 2 urbaines, 100 000 habitants (2004) et 14 200 km², tandis que l’agence urbaine de Taza est en charge d’un territoire composé de 97 communes dont 10 communes urbaines pour 1,4 millions d’habitants et 21 000 km². (www.mhuae.gov.ma).

16 De 8 personnes pour l’agence de l’Oued Eddahab, 79 agents pour celle de Taza et jusqu’à 101 personnes pour celle de Fès.

17 En 2006, l’agence de Kénitra comptait une vingtaine d’architectes, trois géographes, deux urbanistes ainsi que quatre techniciens.

18 www.marocurba.gov.ma

19 synthèse de la 1ère rencontre des agences urbaines, novembre 2005 à Fès sur le thème « projet territorial et développement ».

20 Ibid.

21 Une vingtaine d’études de développement stratégique ont été lancées.

22 Entretien avec un cadre de l’AUK, décembre 2006.

23 Id.

24 Entretien avec la directrice de l’AUK, février 2007.

25 Id.

26 Pachas, chefs de cercle, caïds.

27 Entretien avec un architecte du département des études de l’AUK, mars 2006.

28 Entretien avec un architecte du département des études de l’AUK décembre 2006.

29 Entretien avec un élu communal, décembre 2006.

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Pour citer cet article

Référence papier

Pascale Philifert, « Maroc : des études urbaines saisies par le changement ? », Géocarrefour, Vol. 85/4 | 2010, 323-331.

Référence électronique

Pascale Philifert, « Maroc : des études urbaines saisies par le changement ? », Géocarrefour [En ligne], Vol. 85/4 | 2010, mis en ligne le 09 novembre 2011, consulté le 25 juin 2017. URL : http://geocarrefour.revues.org/8126 ; DOI : 10.4000/geocarrefour.8126

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Auteur

Pascale Philifert

géographe-urbaniste, Université Paris Ouest Nanterre UMR CNRS LAVUE p.philifert@free.fr

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