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Dossier

" Quand le lieu compte ". La réforme de la gestion de l’eau en Palestine : des configurations locales multiples

« When place is important ». The reform of water management in Palestine: numerous local variations
Aude Signoles
p. 129-140

Résumés

L’eau est un domaine d’activité dont la gestion a été transférée (avec parcimonie) des Israéliens aux Palestiniens en vertu des accords de paix dits d’Oslo signés en 1993. Pour gérer ses ressources hydrauliques, l’Autorité palestinienne chargée de l’administration civile de la Cisjordanie et de la bande de Gaza a rapidement impulsé une politique de réforme du secteur hydraulique. Comme dans de nombreux Etats du Sud, cette réforme a une origine exogène, en ce qu’elle est largement encouragée et financée par la Banque mondiale. De même, cette réforme fait de l’intervention d’acteurs privés dans la production d’un bien collectif et la distribution d’un service public un impératif. Est-ce à dire que la réforme de l’eau en Palestine s’inscrit dans un processus plus large d’homogénéisation des modèles de développement ? D’emblée, disons que le cas palestinien s’inscrit en faux contre cette idée de l’importation de normes uniformes venues de l’extérieur. Ce qui frappe, en effet, dans la mise en œuvre de la réforme, c’est la labilité des processus, la variabilité des modes de faire et la relative autonomie des pouvoirs locaux.

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Notes de l’auteur

L'expression mise entre guillemets dans le titre est empruntée à Bunce, 2000.

Texte intégral

  • 1 L'article 40 des accords intérimaires israélo-palestinien sur la Cisjordanie et la bande de Gaza ( (...)

1L’eau est, comme la terre, une pierre d’achoppement permanente entre Israéliens et Palestiniens. Les premières tensions pour le contrôle de cette ressource se sont manifestées au début du XXe s., parallèlement à la mise en place du projet sioniste. A partir de 1948 et de la création de l’Etat d’Israël, une politique de confiscation et d’étatisation de grande ampleur des terres et des ressources naturelles détenues jusque-là majoritairement par les populations arabes a été mise en œuvre par l’Etat hébreu dans la partie de la Palestine passée sous sa juridiction. Après 1967 et l’occupation des Territoires palestiniens, cette politique a été étendue à la Cisjordanie et à la bande de Gaza. Au moment de la signature des accords de paix israélo-palestiniens en 1993, 82 % des nappes phréatiques de ces deux espaces sont ainsi contrôlés par l’Etat d’Israël. Cette inégalité dans le contrôle des ressources hydrauliques demeure jusqu’à aujourd’hui. Pourtant, la situation n’est pas comparable à celle qui prévalait du temps de l’Occupation. En effet, l’eau est un domaine d’activité dont la gestion a été transférée (certes, avec parcimonie) des Israéliens aux Palestiniens en vertu des accords de paix dits d’Oslo. 18 % des ressources hydrauliques de la Cisjordanie relèvent, depuis lors, de la responsabilité des Palestiniens1. Les Palestiniens estiment que détenir des « droits sur l’eau » en Cisjordanie et dans la bande de Gaza va leur permettre d’en finir, à terme, avec la situation de pénurie qui les caractérisent et de réduire leur dépendance hydrique à l’égard de l’Etat d’Israël. C’est pour gérer ces ressources « nouvelles » qu’ils se lancent dans une politique de réforme du secteur hydraulique.

2Comme dans de nombreux Etats du Sud, cette réforme a une origine exogène, en ce qu’elle est largement encouragée et financée par la Banque Mondiale. Le registre de « l’efficace » est au cœur du discours de justification de cet organisme financier. La réforme est présentée comme une réorganisation institutionnelle du secteur qui a pour objectif l’amélioration de l’exploitation des ressources et des modes de distribution de l’eau. Comme ailleurs également, cette réforme fait de l’intervention d’acteurs privés dans la production d’un bien collectif et la distribution d’un service public un impératif. Est-ce à dire que la réforme de l’eau impulsée « d’en haut » en Palestine s’inscrit dans un processus plus large d’homogénéisation des modèles de développement dans les Etats du Sud ?

3La réforme du secteur électrique (Abualkhair, 2007), impulsée au même moment et à l’identique, parallèlement à la réforme du secteur hydraulique, pourrait accréditer cette idée. Pourtant, le cas palestinien s’inscrit en faux contre la thèse de l’importation uniforme des normes et modes de gestion venus de l’extérieur. A cet égard, il rappelle les hybridations de modèles et « bricolages » locaux déjà observés ailleurs (en Afrique : Jaglin, 1998 et 2005 ; en Europe du Sud et de l’Est : Bafoil et Hibou, 2003). D’emblée, l’objectif même de la réforme du secteur hydraulique en Palestine dénote, dans la mesure où il consiste à faire entrer dans le jeu des acteurs impliqués un embryon d’Etat en construction. Or, cet objectif va à contre-courant des attaques habituellement lancées par les organisations financières internationales à l’encontre des administrations des Etats du Sud, jugées trop “pléthoriques”. En outre, ce qui frappe dans la mise en œuvre de la réforme de l’eau, c’est la grande variabilité des modes de faire adoptés et la relative autonomie des pouvoirs locaux. Il est vrai que cette réforme a des implications sociales et politiques complexes, car elle remet en cause les intérêts des jusque-là dominants. L’idée reçue d’une homogénéisation des processus de développement dans les Etats du Sud est également battue en brèche par l’extrême labilité des processus observés. Le contenu de la réforme est, en particulier, loin d’être « figé ». Il est, au contraire, en permanence « retravaillé » par les acteurs concernés, quand il n’est pas totalement ignoré. Il peut également dépendre du processus de réforme engagé dans le secteur voisin de l’électricité. C’est pourquoi, quatre ans après l’impulsion du processus de réforme, « l’écart » entre la situation institutionnelle désirée et la situation institutionnelle observée est tel que les promoteurs du changement eux-mêmes ont marqué une pause dans la mise en œuvre des modifications envisagées. Il n’a toutefois pas été question d’échec de la réforme et ses promoteurs ont justifié leurs réorientations de discours et stratégies par un changement de contexte politique - en l’occurrence, le déclenchement de la Seconde Intifada et la reprise de la violence armée entre Israéliens et Palestiniens à compter de septembre 2000. Cette « pause » marque cependant la fin de ce que nous appelons un « premier moment réformateur ». Depuis lors, chaque nouvelle tentative de réforme du secteur hydraulique prend acte des débats et conflits passés, ainsi que des diverses configurations locales de pouvoir qui en ont résulté.

Figure 1 : La distribution de l’eau en Palestine : entre projet de régionalisation et réalités municipales

  • 2 Cet article présente, de manière synthétique, les résultats d'enquête et analyses issus de notre t (...)

4Dans cet article2, nous nous proposons de mettre en lumière les enjeux de ce premier « moment réformateur » qui a posé la question « à la fois [des] lieux de la politique urbaine, [de] ses acteurs et [de] ses modalités » (Catusse, 2003). Nous partirons d’abord d’une description de la situation institutionnelle et politique héritée – autrement dit, de « ce qui était ». Nous présenterons ensuite le contenu de la réforme - le « ce qui devait être » - et les vertus dont ses promoteurs le paraient. Nous analyserons enfin la mise en œuvre de la réforme – soit « ce qui a réellement été » -, de façon à pouvoir discuter le poids respectif des différents acteurs impliqués.

Une gestion polymorphe et multicentrée en héritage

5Au moment de l’arrivée de Yasser Arafat dans les Territoires palestiniens en 1993-1994, l’appropriation des ressources hydrauliques et la gestion de l’eau au niveau local relèvent d’acteurs multiples. Cette parcellisation du contrôle des ressources hydrauliques est ancienne ; elle remonte à la période ottomane. Aucune autorité centrale, qu’elle soit étrangère, occupante ou nationale, n’a jamais réglementé la gestion des ressources hydrauliques sur les territoires de la Cisjordanie et de la bande de Gaza jusque-là. Celle-ci a toujours été locale et multicentrée. Les acteurs impliqués bénéficient cependant d’un poids d’intervention inégal.

6A partir des années 1950 - et au fur et à mesure de la croissance démographique et urbaine -, les municipalités s’affirment comme acteur majeur de l’exploitation et de la gestion des ressources hydrauliques au niveau local. A l’époque, elles participent à l’intégration verticale du secteur : elles contrôlent ce que Nicolas Currien appelle « les trois couches » (repris par Offner et Pumain, 1996), c’est-à-dire autant le « réseau-support » (les infrastructures), le « réseau-commande » (le transport) que le « réseau-service » (le service final à destination de l’usager). L’horizon est alors l’universalisation du système de raccordement individuel. Dans les faits, des inégalités existent selon les quartiers en raison de l’insuffisance des fonds d’investissement municipaux. La priorité est donnée aux quartiers dans lesquels les populations peuvent elles-mêmes s’offrir un raccordement au réseau. Les institutions politiques locales sont cependant loin de détenir le monopole de l’appropriation des ressources hydrauliques et de la distribution de l’eau au niveau local. D’autres acteurs sont également impliqués - particulièrement dans les zones rurales, encore peu municipalisées. Il est vrai que les conseils de village qui sont légalement responsables de la distribution de l’eau à l’intérieur de leur juridiction manquent de compétences techniques et administratives. Des acteurs privés, tels les propriétaires de puits ou des organisations non gouvernementales, participent de ce fait, souvent par défaut d’une intervention publique, à l’amélioration de l’approvisionnement en eau.

7La situation change assez radicalement après 1967 et l’occupation israélienne des Territoires palestiniens. Dans les villes, l’entreprise de banalisation et de généralisation de la desserte en eau est stoppée - ou du moins, lourdement handicapée - par l’émergence d’un acteur nouveau : l’Etat d’Israël. Celui-ci fait de l’appropriation des ressources hydrauliques de la Cisjordanie et de la bande de Gaza l’un des enjeux de sa stratégie territoriale - son objectif étant de garantir l’approvisionnement en eau des populations juives établies dans les colonies et à l’intérieur de ses frontières, tout en empêchant les Palestiniens de bâtir un réseau national qui puisse servir de support à leurs revendications territoriales. L’ordre militaire n° 158 adopté en octobre 1967 soumet ainsi tous les percements de puits en Cisjordanie et dans la bande de Gaza à l’approbation de l’Occupant. Ainsi, seules 23 autorisations de forage ont été délivrées entre 1967 et 1990 (Awartani, 1992). Par conséquent, les municipalités ne sont bientôt plus en mesure d’alimenter les populations à partir de leurs seules ressources. Elles sont contraintes d’acheter de l’eau à l’Etat d’Israël qui intervient en la matière par le biais d’une entreprise publique, Mekorot (et, à Jérusalem, par le biais de la municipalité israélienne de Jérusalem). Les municipalités palestiniennes sont donc en situation de forte dépendance vis-à-vis de l’Occupant pour l’approvisionnement en eau de leurs populations - Mekorot alimentant, par exemple, dans les zones urbaines, pas moins d’un habitant sur cinq.

  • 3 Le West Bank Water Department(WBWD) est une institution créée à l'époque jordanienne (1948-1967) p (...)
  • 4 La Ligne Verte est la ligne de démarcation militaire issue du premier conflit israélo-arabe et éta (...)

8Dans les campagnes, l’Etat d’Israël s’impose comme acteur majeur de l’appropriation et de la distribution de l’eau à partir des années 1970, et de manière croissante dans les années 1980. Mekorot, ainsi que le West Bank Water Department (WBWD)3, une institution pourvoyeuse initialement jordanienne, dont l’Etat d’Israël a accaparé le contrôle, développent leur propres réseaux hydrauliques parallèlement aux réseaux municipaux existants. Ces deux acteurs étrangers alimentent en eau les zones du territoire peu investies jusque-là par les pouvoirs publics, ainsi que les espaces « disputés » dans lesquels l’Etat d’Israël veut asseoir physiquement sa légitimité tels Jérusalem et la Ligne Verte4. L’extension des réseaux hydrauliques israéliens répond, dans le même temps, à la croissance démographique et aux changements sociétaux qui affectent la vie des Territoires palestiniens jusque dans les zones rurales. Certaines parties du territoire ou de la population restent néanmoins à l’écart des circuits de distribution locaux et s’alimentent en eau par le biais de puits privatifs, de sources locales, ou du stockage de l’eau de pluie.

9Ainsi, une différence de taille existe entre les villes et les villages en matière de qualité et surtout, d’offre de service : tandis que les municipalités constituent des acteurs essentiels de la distribution d’eau potable dans les villes au moment de la signature des accords d’Oslo, l’Etat d’Israël est positionné dans les campagnes face aux conseils de villages et propriétaires de puits qui interviennent également, mais de manière moindre. L’absence quasi totale de réseau d’eau municipal dans les campagnes palestiniennes avant 1967 a facilité l’intrusion progressive d’Israël, à partir de cette date, comme acteur titulaire, mais surtout exploitant, des réseaux hydrauliques de nombreuses localités rurales. En 1993, le mode d’approvisionnement en eau des populations est donc extrêmement fragmenté. La multiplicité des acteurs titulaires et exploitants des réseaux d’eau en Palestine, mais aussi leur poids inégal – et variable - selon les configurations locales sont à l’origine de l’extrême variété des modes d’accès à l’eau pour les populations de Cisjordanie (et de la bande de Gaza). L’absence d’uniformisation dans la gestion des ressources hydrauliques entraîne des inégalités fortes en termes de consommation et de coût entre les populations de la région.

L’énonciation d’un impératif de réforme

  • 5 La National Water Utilityest censée, à terme, prendre la relève du West Bank Water Department(WBWD (...)

10La réforme de l’eau a une résonance politique interne majeure en Palestine, puisqu’elle participe au processus, engagé à partir des accords d’Oslo, de construction d’un centre de pouvoir étatique. A travers la promotion de nouvelles institutions sectorielles, ses concepteurs cherchent à imposer comme naturelle et légitime une organisation hiérarchique en trois niveaux. Au niveau supérieur, la détermination de la politique hydrique nationale est le fait du Conseil national de l’Eau (National Water Council) ; celui-ci est dirigé par le Président palestinien et se présente comme un espace de débats interministériels. A l’échelon intermédiaire, la mise en œuvre de la politique nationale relève de l’Autorité de l’Eau (Palestinian Water Authority), qui fait office de ministère et a pour mission de favoriser une gestion rationnelle des nappes aquifères de la région. La Palestinian Water Authority apparaît ainsi comme l’organisation-pivot de la réforme de l’eau. Enfin, au niveau inférieur, des agences régionales des eaux (ou utilities) sont chargées de distribuer l’eau aux populations, en étant alimentée par une entreprise nationale de production et d’adduction des eaux (la National Water Utility)5. En déterminant les différents niveaux d’intervention des acteurs engagés dans le secteur hydraulique, la restructuration institutionnelle impulsée « d’en haut » modifie les pouvoirs et échelles d’action des jusqu’ici dominants. Auparavant, en effet, les municipalités, tout comme Mekorot ou certains propriétaires de puits, intervenaient à toutes les étapes du cycle de l’eau : mobilisation, exploitation, transport, distribution. Or, le principe qui prévaut désormais cantonne ces acteurs à une activité de pourvoyeur de service en leur interdisant d’intervenir, en amont, dans le contrôle et l’appropriation des ressources hydrauliques. Dans le même temps, ce principe empêche la jeune Palestinian Water Authority de pouvoir, elle aussi, prétendre à toute intégration verticale du secteur.

11Parallèlement, la réforme de l’eau a pour autre enjeu le choix des opérateurs de réseau. Motivées par la recherche d’une meilleure gestion des ressources hydriques, la Palestinian Water Authority (PWA) comme la Banque mondiale prônent la conclusion de partenariat public-privé (PPP) pour la gestion des circuits hydrauliques et l’approvisionnement des populations en eau. Ce faisant, ces deux acteurs portent de nouveau atteinte aux intérêts des jusque-là dominants et notamment, aux municipalités.

Entre nationalisation des ressources et centralisation de leur gestion

12Le code palestinien de l’eau élaboré en 1998-1999, qui défend l’idée de la nationalisation des ressources hydrauliques, débouche, en 2002, sur l’adoption d’une loi sur l’eau (Palestinian Water Law n° 3/2002) par le Parlement palestinien. Cette loi introduit une rupture majeure dans le régime de propriété jusque-là en vigueur, puisqu’elle porte un coup d’arrêt au processus historique d’appropriation privée, puis municipale, de l’eau. Elle fait de la Palestinian Water Authority le propriétaire exclusif des 18 % de nappes aquifères dont la gestion a été transférée aux Palestiniens en vertu des accords d’Oslo. Concrètement, cela signifie qu’aucun nouveau puits ne peut être creusé sans avoir reçu l’approbation préalable de cette autorité ni, surtout, qu’aucun propriétaire de puits ne peut plus pomper d’eau sans obtenir de celle-ci une autorisation sous forme de licence d’exploitation. La loi sur l’eau de 2002 impulse également une dynamique de centralisation de la gestion de l’eau. Elle attribue à une autorité de pouvoir central (en l’occurrence, le National Water Council) le pouvoir d’élaborer une politique hydrique nationale et donc, de décider de l’usage de la ressource et de sa répartition. Elle instaure aussi une autorité dite régulatrice (Palestinian Water Authority), chargée de veiller à la bonne application des directives nationales. L’enjeu est ici d’en finir avec la fragmentation institutionnelle, jugée malsaine, du secteur et de réduire les inégalités de consommation entre populations urbaines et populations rurales par une politique de soutien aux infrastructures à destination des campagnes. En d’autres termes, pour l’Autorité palestinienne, la centralisation de la gestion de l’eau doit contribuer à la généralisation et à la banalisation de l’accès à l’eau des populations.

13Du côté de la Banque Mondiale, l’intervention de l’Etat dans la gestion de l’eau est généralement considérée comme incontournable, dès lors que les montants des investissements nécessaires à la réalisation des projets hydrauliques sont élevés§. De fait, dans la Palestine d’Oslo, c’est par défaut, pour remédier au très probable déficit d’investissements du secteur privé, que la prise en main - par le haut - de la gestion du secteur hydraulique est jugée impérative par l’organisme financier international. En effet, l’éventualité de la prise en charge de l’exploitation de l’eau par une seule entreprise privée est réduite, étant donné le haut degré d’incertitude et d’instabilité politiques. Par ailleurs, la petite taille des entreprises nationales - souvent familiales - rend problématique, pour ne pas dire financièrement dangereuse, l’implication d’acteurs privés dans le développement des projets hydrauliques. En outre, l’absence d’investissements de grande envergure durant les années d’Occupation oblige au déblocage rapide de sommes importantes une fois le processus de paix engagé, ce que peu d’entrepreneurs sont en mesure de pouvoir supporter. L’implication du secteur associatif dans le développement des infrastructures hydrauliques est, pour les mêmes raisons, elle aussi, à exclure.

14Du point de vue de la Banque mondiale, la centralisation des modes de gestion de l’eau est également conçue comme un rempart à la dispersion des investissements publics. L’héritage de longues années de gestion multicentrée fait craindre à cet organisme financier un fractionnement des dépenses d’investissement, des chevauchements de projets – et donc, des incohérences décisionnelles et un gaspillage financier. A contrario, la centralisation de la gestion des ressources hydrauliques doit permettre de réaliser des économies d’échelle et de promouvoir de manière rationnelle les intérêts hydriques nationaux. Il s’agit aussi, par ce biais, de lutter de manière préventive contre la spirale de l’endettement financier qui guette l’Autorité palestinienne. Enfin, la centralisation du contrôle des ressources hydrauliques doit permettre d’éviter une utilisation « irrationnelle » de l’eau disponible.

15Ainsi, l’Autorité palestinienne comme la Banque mondiale s’accordent sur l’impératif d’une gestion centralisée des ressources en eau. Mais des intérets distincts se cachent derrière cette apparente convergence d’objectifs. Ainsi, tandis que la Banque mondiale est guidée par des préoccupations principalement financières et environnementales, l’Autorité palestinienne met davantage en avant des impératifs de justice sociale et d’indépendance nationale.

Vers une privatisation de la distribution de l’eau

16Le deuxième volet de la réforme du secteur hydrique concerne les modalités de distribution de l’eau au niveau local. Sur ce point, la Banque Mondiale comme l’Autorité palestinienne se font les défenseurs d’un transfert des pouvoirs, des municipalités vers de nouveaux organismes censés intervenir à une échelle plus large : les utilities. Ils développent, dès lors, un discours de disqualification des services municipaux qui fait de l’échelle régionale le nouvel « optimum territorial » en matière de distribution des services urbains. En la matière, c’est au registre de l’efficace que l’Autorité palestinienne et la Banque Mondiale font appel pour imposer un nouvel ordonnancement de la cité - le leur - comme légitime à l’ensemble des acteurs sociaux. Ce registre, qui emprunte à la fois à l’ordre marchand et industriel des Economies de la grandeur de L. Boltanski et L. Thévenot (1991), leur permet de critiquer et dénoncer l’organisation antérieure. Il oppose la mauvaise gestion des municipalités à la « bonne gouvernance » supposée des utilities.

  • 7 Les promoteurs de la réforme de l'eau s'accordent à dire que le mauvais état du réseau hydrauliqu (...)
  • 8 Ou encore, les propos suivants d'une consultante palestinienne auprès de l'autorité de l'Eau : “Le (...)

17Les institutions politiques locales sont ainsi décrites comme incapables de distribuer l’eau de manière « efficace » et « rentable ». Les bailleurs de fonds comme le pouvoir central s’en prennent à la « mauvaise » qualité de l’offre municipale et aux « insuffisants » volumes d’eau distribués. Selon eux, cet état de fait s’explique par la vétusté des réseaux hydrauliques municipaux, à l’origine de nombreuses pertes en eau7 (Banque Mondiale, 1999). D’après le PECDAR, initialement chargée de canaliser les fonds de la communauté internationale et de planifier leur utilisation pour le compte de l’Autorité palestinienne, « les pertes liées au mauvais état du réseau ont atteint [en 1999] 65 % à Jéricho et environ 25 % à Jérusalem. Dans la région côtière [de la bande de Gaza], elles avoisinent les 45 % » (2001). Les promoteurs de la réforme de l’eau accusent également les municipalités de mauvaise gestion financière - le système de comptabilité existant ne permettant pas de déterminer les montants investis et dépensés dans le secteur hydraulique, ni même de certifier de la rentabilité du service (ARD, 2000)8.

  • 9 Alors que 75% de la population palestinienne est alimentée en eau potable par des canalisations, s (...)

18A contrario, la création des utilities est censée apporter quatre transformations radicales. La régionalisation de la gestion de l’eau - autrement dit, la mise en commun des moyens à une échelle plus vaste que municipale – est d’abord présentée comme devant œuvrer à l’amélioration de la qualité du système de distribution. La stratégie de l’Autorité palestinienne en la matière est purement économique : il s’agit de réaliser des économies d’échelle. L’autonomie de gestion, notamment financière, paraît ensuite également en mesure de garantir la rentabilité du service et de faire en sorte que les coûts liés à l’eau (maintenance, distribution, développement du réseau) soient répercutés sur les prix de vente du service. Pour les promoteurs de la réforme, l’enjeu est celui de la transparence dans l’usage des fonds publics. L’idée est de contribuer, par le biais de la décentralisation « fiscale », à l’élimination de pratiques financières considérées comme opaques, voire irrégulières pour – au-delà de l’assainissement des comptes des services publics – moraliser la vie politique. L’ouverture du service public au capital privé constitue le troisième remède efficace aux « problèmes » de gestion municipale pour les promoteurs de la réforme de l’eau. En Palestine comme ailleurs, c’est par la contractualisation de l’action publique que la participation d’acteurs privés est encouragée. Les utilities ne sont ainsi rien d’autre que le produit de contrats passés entre acteurs publics (et notamment l’autorité de l’Eau) et acteurs privés. Enfin, les utilities sont préférées aux municipalités en ce qu’elles sont censées offrir une meilleure protection de l’environnement9. Sans doute l’Autorité palestinienne reprend-elle ici une rhétorique exogène, tant « le discours environnementaliste sur la scène internationale est devenu un argument propre à mobiliser les fonds et une manière de légitimer des actions » (Boutet, 2000). Mais l’impératif d’une gestion de l’eau dite intégrée a aussi été imposé par Israël : aucun permis de percer une canalisation hydraulique n’est attribué au gouvernement palestinien, si la demande n’est pas accompagnée d’un projet d’assainissement et de traitement des eaux usées. Ainsi est-il prévu que les agences régionales des eaux prennent simultanément en charge les réseaux de distribution et d’assainissement des eaux usées.

  • 10 Christèle Allès fait le même constat sur le terrain libanais (dans ce numéro).
  • 11 Cet aspect n'est pas traité ici en raison de contraintes d'espace. Sur le sujet, Cf. J. Trottier, (...)

19Sur le terrain pourtant, l’autorité de l’Eau, qui émerge comme nouvel acteur, rencontre d’énormes difficultés pour s’imposer en tant qu’unique titulaire des ressources hydrauliques face aux anciens propriétaires10. De nombreuses sources (municipales et privatives) demeurent, parallèlement au réseau national en cours de construction11. Les utilities tardent également à se mettre en place : la désignation des sociétés contractantes, la définition de leur rôle, et plus largement, la détermination de la place des autorités politiques locales dans la distribution du service, font émerger nombre de situations conflictuelles qui ralentissent le processus de réforme.

Les « bricolages locaux »12 de la privatisation

  • 12 Cette expression est empruntée à S. Jaglin, 1998 (décembre).
  • 13 A l'instar de Béatrice Hibou (1999), nous faisons du terme “privatisation” un outil analytique pou (...)

20Dans cette dernière partie d’article, nous allons nous intéresser aux « arènes » de discussion (Le Gallès, 1995) que la réforme de la gestion de l’eau a fait émerger au niveau local - notamment, aux débats relatifs à la création des utilities et, plus largement, à la « privatisation »13 de l’action publique.

21Initialement, quatre agences régionales des eaux devaient être créées dans quatre régions distinctes du territoire palestinien (la bande de Gaza, le nord, le centre et le sud de la Cisjordanie) afin de permettre « l’entrée » d’entrepreneurs économiques dans la gestion des circuits de desserte hydraulique. Or, le constat qui s’impose, d’emblée, est celui d’une réforme labile et multiple. D’une part, la réforme n’a pas été mise en place au même moment partout. Ainsi, tandis que, dans la bande de Gaza, les premiers pas de la « privatisation » ont été effectués en 1996, dans le nord de la Cisjordanie et notamment à Naplouse, les négociations qui y ont été relatives n’ont commencé qu’au cours de l’été 2001. D’autre part et surtout, la réforme a été plurielle, en ce sens qu’elle n’a pas touché l’ensemble des localités palestiniennes de la même façon. La bande de Gaza a d’abord été conçue comme un lieu expérimental puis érigée en cas modèle ; le premier contrat de délégation y a été adopté sans désaccord majeur entre l’Autorité palestinienne promotrice de la réforme et les institutions politiques locales jusque-là pourvoyeuses de service public. Ensuite, le contrat-type de Gaza a été reproduit dans le sud, puis le centre de la Cisjordanie, mais il y a été déformé dans un cas, adapté dans l’autre. Quant au nord de la Cisjordanie, il a, pour ainsi dire, été fermé à la réforme : aucun contrat de délégation n’a pu y être adopté. Par conséquent, en Cisjordanie, la « privatisation » a pris quelque liberté par rapport au modèle gazaoui initial et a été autant le fait d’actions conjuguées des acteurs municipaux que d’initiatives du pouvoir central. Ainsi, tandis que les acteurs locaux se sont (ré)appropriés voire, ont (ré)inventé la réforme, l’Autorité palestinienne a dû, ici beaucoup plus qu’à Gaza, moduler et rendre modulable ses ambitions réformatrices en composant avec les forces économiques et politiques en présence et l’organisation institutionnelle héritée.

Une privatisation séquentielle

22La « privatisation » telle que promue par l’Autorité palestinienne et la Banque Mondiale est une privatisation progressive. La première étape, la création des agences régionales des eaux, doit favoriser la réhabilitation des infrastructures hydrauliques et la construction de nouvelles canalisations. Toutefois, les promoteurs de la réforme ne sont pas très explicites sur la composition et le statut juridique de ces nouveaux opérateurs de réseau. La deuxième phase du processus de « privatisation » est encore plus floue : peu d’informations sont données sur ce en quoi elle consiste ni d’ailleurs sur les éventuelles étapes suivantes et, à bien y regarder, son contenu varie d’un document à l’autre. En revanche, le but à atteindre est clair : c’est l’implication croissante des acteurs privés dans la gestion des services publics. Ce qui compte, en effet, est qu’« à la fin de la période contractuelle, l’autorité de l’Eau [soit] en mesure de prendre une décision bien réfléchie sur le type de participation du secteur privé à la gestion future du service » (Saghir, Sherwood, Macoun, 1999).

23Le choix d’une privatisation séquentielle répond d’abord à des préoccupations d’ordre économique. Les gains financiers que le secteur privé peut escompter d’une telle opération sont plus que imprévisibles. La bande de Gaza apparaît comme un marché risqué pour les sociétés étrangères potentiellement investisseuses : les perspectives de bénéfices, à moyen et long terme, sont difficiles à évaluer, car incertaines et fluctuantes et directement liées à la conjoncture politique. Pour l’Autorité palestinienne, le calcul de ce qu’une opération de cession peut lui rapporter n’est pas plus facile. Au-delà de l’instabilité économique et politique, le manque de données relatives à l’état du système de gestion rend problématique tout exercice prospectif. Dans l’attente d’un avenir meilleur, les deux parties ont intérêt à opter pour la délégation de service : le secteur privé, dès lors qu’il prend (bonne) position sur le marché de l’eau dans la perspective d’un achat futur ; le pouvoir central, parce qu’il se donne alors les moyens d’« assainir » la situation du secteur hydraulique et de retirer éventuellement des bénéfices substantiels d’une cession à venir. La contractualisation de l’action publique apparaît donc ici comme un palliatif à l’incertitude.

24Une autre raison, plus directement politique et propre au pouvoir central palestinien, conduit les promoteurs de la réforme à opter pour une « privatisation » progressive : l’impératif de la nationalisation des ressources hydrauliques. En 1995-1996, en effet, au moment où les promoteurs de la réforme de l’eau commencent à envisager le contenu à donner à celle-ci, l’Autorité palestinienne vient tout juste de se faire reconnaître des « droits sur l’eau » en Cisjordanie et dans la bande de Gaza. Elle n’est donc pas prête à céder l’utilisation de cette ressource nouvelle à des opérateurs privés. L’option de la « privatisation » séquentielle apparaît donc ici comme ce que Claudette Lafaye appelle une « figure de compromis » (Lafaye, 1990) : un dispositif de pouvoir qui satisfait à la fois l’autorité de l’Eau et l’opérateur gestionnaire, en permettant de combiner rentabilité économique et sauvegarde de l’intérêt national.

A Gaza, un contrat « modèle »

25Le contrat de délégation signé pour la bande de Gaza en 1996 associe, pour quatre ans, l’Autorité palestinienne à une entreprise franco-palestinienne, la LEKA (Lyonnaise des Eaux ; Khatib and Alami). Les termes du contrat consistent en un « subtil mélange (...) d’appropriation publique et de gestion privée » (Banque Mondiale, 1999). Comparables à un contrat de performance, ils attribuent à LEKA la rémunération du personnel, l’achat des outillages et matériaux, ou encore l’utilisation du fond d’investissement et lui permettent de se rémunérer directement par des redevances perçues auprès des usagers en échange du service délivré. La responsabilité de l’opérateur est ici limitée par le fait que les frais d’équipement et de mise en conformité du réseau sont garantis par un fond initial mis à disposition par la Banque Mondiale qui finance la totalité du projet. Par ailleurs, une clause de « force majeure » retire à l’entreprise toute responsabilité au cas où elle ne serait pas en mesure d’accomplir ses obligations en raison d’événements extérieurs graves (grève, occupation de locaux, confiscation de biens, etc.). Parallèlement, le contrat adopté pour la bande de Gaza garantit à l’administration de tutelle la propriété du patrimoine hydraulique sur les nouvelles infrastructures construites et prévoit que les municipalités transfèrent à l’autorité de l’Eau les titres détenus sur l’ancien réseau. En échange de quoi, les autorités politiques locales se verraient attribuer des actifs leur permettant d’influencer les décisions élaborées au sein du nouvel organisme régional de gestion des eaux.

  • 14 En réalité, la réussite du contrat de délégation adopté dans la bande de Gaza est exprimée ici en (...)
  • 15 La CMWU n'a commencé à fonctionner qu'à partir de 2005, les quatre premières années du contrat pas (...)

26Trois ans après le lancement de l’initiative, le bilan est plutôt satisfaisant aux yeux de ses promoteurs : « Les pertes en eau ont diminué de 35 % par rapport à leur niveau de 1995. La consommation d’eau (...) a atteint, durant la même période, 16 millions de mètres cubes, soit 50 % de plus qu’en 1995. Le montant total des taxes collectées en 1997 est deux fois plus élevé qu’en 1996. De plus, l’eau délivrée dans la bande de Gaza est [de meilleure qualité], plus de 11 000 connections illégales ont été détectées et plus de 2000 canalisations d’eau ont été réhabilitées » (Saghir, 1999). Ces « bons » résultats14 conduisent l’Autorité palestinienne et la Banque Mondiale à prolonger l’expérience et à créer, en 2000, la Coastal Municipal Water Utility (CMWU), à laquelle les vingt-cinq municipalités et conseils de village de la bande de Gaza sont rattachés15. Les deux protagonistes de la réforme font ensuite de la CMWU un « cas-modèle » qu’ils cherchent à à reproduire, à l’identique, dans le reste du territoire palestinien.

Hébron ou la déformation du modèle

  • 16 Sur ce point, Cf. également : SELBY J., 2003.

27Hébron constitue un cas de très forte opposition des autorités politiques locales au choix de l’Autorité palestinienne d’engagement dans un processus de « privatisation » de la distribution de l’eau16. Deux éléments de différenciation par rapport au cas de la bande de Gaza sont observables : d’une part, à Hébron, le maire s’est imposé comme acteur clé du processus de « privatisation » du secteur de l’eau : il a pris part - en amont - aux négociations s’y rapportant, alors que les maires de la bande de Gaza ont été mis à l’écart du processus de décision et consultés uniquement a posteriori. D’autre part, le maire d’Hébron n’a pas été le seul - loin de là ! - à s’opposer au contrat de délégation proposé par les promoteurs de la réforme. Les élus des districts d’Hébron et de Bethléem ont protesté, dans leur ensemble, contre la mise en place du nouvel organisme de gestion de l’eau dont ils craignent qu’il ne les marginalise.

28L’expérience première de Gaza a joué ici le rôle de « frein » au changement. La mise en œuvre « anticipée » de la réforme y a levé certaines zones d’ombre. Deux points obscurs de la réforme ont, en particulier, été éclaircis. Le premier concerne le transfert du capital productif des municipalités vers les utilities. Sa mise en œuvre effective dans la bande de Gaza a révélé aux municipalités des autres régions les types de relations qu’elles devront avoir avec l’entreprise étrangère, ainsi que les droits qui leur reviendront et les obligations qui leur incomberont en vertu du contrat de délégation. La seconde ambiguïté qui se trouve éclaircie a trait aux modalités de l’intervention municipale sur le long terme. L’horizon vers lequel les autorités politiques locales sont amenées à tendre se trouve, en effet, resserré : pour elles, un engagement dans la réforme signifie, au mieux, le partage de leur pouvoir décisionnel, au pire, l’abandon définitif du contrôle des affaires hydrauliques. Au moment, donc, où les maires du sud de la Cisjordanie entendent parler des volontés réformistes de l’Autorité palestinienne dans le secteur de l’eau, ils sont ainsi - beaucoup plus que leurs homologues de Gaza deux ans plus tôt - détenteurs d’un savoir qui leur fait considérer l’option du changement comme coûteuse, voire préjudiciable. Ceci dit, à la même date (1998), les promoteurs de la réforme sont, eux-mêmes, mieux informés des résultats, et surtout, des effets et enjeux de leur politique. L’Autorité palestinienne, notamment, peut mesurer à quel point les autorités politiques locales sur lesquelles elle comptait s’appuyer sont défavorables aux opérations de « privatisation ». Elle est, dès lors, conduite à (re)formuler sa politique et à déléguer des médiateurs auprès des récalcitrants.

29Le résultat des processus de négociation engagés diffère cependant d’une arène à une autre. Toutes les autorités politiques locales n’ont pas eu le même pouvoir d’influence sur la négociation ni sur la décision. Ainsi, dans le sud de la Cisjordanie, deux contrats de délégation de quatre ans (1999-2003) - et non pas un - ont été signés entre un opérateur privé, le groupe français SOGEA, et le pouvoir central palestinien. Le premier concerne le district de Bethléem et ressemble fort au modèle idéal-type de Gaza. Le second s’applique au district de Hébron ; il donne peu de responsabilité à l’entreprise sélectionnée, puisqu’il ne lui accorde qu’un rôle d’expertise (formation du personnel), la gestion du service de l’eau potable demeurant du ressort des autorités politiques locales. Comment expliquer ces différences ?

30Le premier élément à prendre en compte, ici, est la situation institutionnelle héritée. Les trois principales villes du district de Bethléem (Bethléem, Beit Sahour et Beit Jala) ont une longue expérience de gestion intercommunale de l’eau. La Bethleem Water Supply and Sewerage Authority (WSSA) est une entreprise publique régionale de distribution qui, depuis sa création en 1963, est responsable de la propriété du matériel hydraulique, de la gestion du personnel employé et de la collecte des taxes liées à la délivrance du service sur l’ensemble du district. Dans le projet de réforme proposé par l’autorité de l’Eau et la Banque Mondiale, la nouveauté, pour ces municipalités, provient donc uniquement de « l’entrée » du secteur privé dans la gestion de l’eau et de l’élargissement du rayon d’action de l’opérateur existant au district d’Hébron. Par conséquent, le contrat de délégation modèle (celui de la bande de Gaza) ne leur apparaît pas comme un abandon d’un champ d’activité primordial, ni surtout, comme une perte nette de revenus. A Hébron en revanche, la constitution d’une agence régionale des eaux remet davantage en cause le fondement du pouvoir des édiles locaux, puisque depuis les années 1960, ces derniers gèrent l’approvisionnement en eau des populations par le biais d’une régie municipale.

31Le second élément qu’il convient d’évoquer est d’ordre plus directement politique. Le maire de Hébron a, en effet, davantage les moyens de tenir tête à l’Autorité palestinienne et à son leader que ses homologues de Bethléem, Beit Jala et Beit Sahour. Il a, beaucoup plus qu’eux, les moyens financiers de son autonomie. Il bénéficie également d’un prestige personnel, lié à son engagement à la tête de la ville durant les années d’Occupation (il est maire depuis 1980). Il peut, enfin, compter sur la légitimité démocratique de son équipe dirigeante : en effet, alors que les édiles des cités voisines ont été nommés par l’Autorité palestinienne, le conseil municipal d’Hébron est, lui, composé uniquement de personnalités « nationalistes » élues, en 1976, par la population.

Jérusalem ou l’adaptation du modèle

  • 17 Par Jérusalem, nous désignons ici le district palestinien de Jérusalem, qui recouvre les régions d (...)
  • 18 Sans doute les Palestiniens sont-ils également réticents à faire intervenir une multinationale étr (...)

32A Jérusalem17, la « privatisation » a consisté non pas en « l’entrée » du secteur privé dans la distribution de l’eau potable, mais en l’adoption de méthodes et de registres managériaux par l’entreprise publique jusque-là pourvoyeuse. La Jerusalem Water Undertaking (JWU) est une entreprise de gestion des ressources hydrauliques dont le rayon d’action dépasse le cadre municipal et qui opère depuis les années 1960 dans la région centre de la Cisjordanie. A partir de 1999, elle sert de support institutionnel aux concepteurs de la réforme de l’eau parce qu’ils la considèrent rentable et efficace. Aucun appel d’offre international n’est donc lancé pour établir l’agence régionale des eaux de Jérusalem18. Les promoteurs de la réforme font à partir de l’existant, en le transformant à la marge. La zone géographique d’intervention de la JWU est ainsi élargie, de même que ses compétences fonctionnelles (l’entreprise doit désormais prendre en charge le recyclage des eaux usées). Le mode de participation des autorités politiques locales à la prise de décision de l’entreprise doit aussi être modifié de façon à rapprocher les pouvoirs de l’assemblée générale de la JWU de ceux d’une assemblée d’actionnaires dans une entreprise privée. Mais le déclenchement de la Seconde Intifada peu après le lancement de la réforme annihile les velléités de réforme managériale.

Naplouse, une réforme avortée

33Naplouse est un cas révélateur de la manière dont « l’Etat, les politiques publiques ne sont pas perçus comme des moments initiaux, fondateurs, tel que l’affirme la posture décisionnelle, mais sont plutôt le résultat de processus fluctuants et incertains où l’on ignore à l’avance quels acteurs et quels projets triompheront » (Bosc, 1996). Dans la région du nord de la Cisjordanie, les prospectives de création d’une agence régionale des eaux ont, d’emblée, été très évasives ; elles ne déterminent pas, en particulier, la zone géographique concernée. Tout se passé comme si l’Autorité palestinienne préférait consulter préalablement les autorités politiques locales de la région pour connaître les points de vue et positions de chacun, avant de donner un contenu à la réforme. Il est vrai qu’au regard des réactions municipales engendrées jusque-là par son action, tant à Gaza qu’à Hébron ou à Ramallah, et des réalités politiques de la région, l’Autorité palestinienne a des raisons de craindre que la mise en place de cette instance soit, ici, particulièrement délicate. De fait, la réforme de la gestion de l’eau n’a conduit à aucun changement institutionnel d’envergure. La distribution de l’eau y demeure assurée directement par les municipalités, aucun opérateur privé n’ayant été engagé par l’Autorité palestinienne, ni aucun contrat de délégation signé.

  • 19 D'après les données de PWA (2009), l'eau distribuée aux populations dans les districts de Toulkare (...)

34Ici, tout d’abord, les municipalités sont les principales autorités titulaires et exploitantes des réseaux hydrauliques, loin devant les autres acteurs palestiniens habituellement présents (les propriétaires de puits, notamment), et, pour les villes de Toulkarem, Qalqilia, Naplouse et Toubas, loin devant Mekorot, l’habituel concurrent israélien19. Pour l’Autorité palestinienne, cet état de fait a deux conséquences non négligeables : il signifie, d’une part, que les bénéfices escomptés de la (ré)organisation institutionnelle du secteur hydraulique (à savoir, la diminution de la dépendance palestinienne en eau à l’égard d’Israël via le percement de nouveaux puits) seront moindres que dans le reste de la Cisjordanie - et c’est une des raisons pour lesquelles cette région a été le dernier lieu d’expérimentation de la réforme ; il signifie, d’autre part, que l’eau constitue une rentrée financière non négligeable pour les maires des villes du nord de la Cisjordanie - et par conséquent, une ressource de pouvoir. Or, l’Autorité palestinienne a du mal à faire accepter son contrat-type aux villes dans lesquelles l’eau est une des bases de l’assise politique des « élus » municipaux. La fragmentation politique du nord de la Cisjordanie peut rendre délicate, ensuite, la mise en application concrète de la réforme de l’eau. Cette région est, en effet, morcelée en une multitude de divisions administratives de taille réduite, qui reprennent plus ou moins le découpage de la période ottomane et qui sont la résultante d’oppositions locales extrêmement fortes entre familles rivales. Or, cette segmentation - qu’on retrouve aussi dans le district d’Hébron - rend probable le refus des maires des capitales de district de siéger au sein d’une même instance qui, non seulement les rassemblerait pour leur faire gérer l’eau en commun, mais de plus, risquerait de les placer sous l’autorité d’un seul d’entre eux. Enfin, la tâche de l’Autorité n’est pas facilitée par la compétence managériale reconnue au maire de Naplouse : Naplouse est la seule municipalité dans laquelle les « modes de faire » administratifs et comptables ne sont pas vilipendés par l’autorité de l’Eau ni par la Banque Mondiale.

  • 20 Entre 2000 et 2008, l'eau et l'électricité ont contribué à plus de la moitié du budget municipal ( (...)

35Tous ces éléments ont ainsi convergé pour faire du nord de la Cisjordanie une région dans laquelle la création d’une agence régionale des eaux tombait particulièrement mal à propos. De fait, les négociations relatives à cette question ont buté sur une très forte opposition du maire de Naplouse. Comme son collègue de Hébron, le premier édile de la ville tient à rester maître de la production des ressources hydrauliques et de la distribution de l’eau potable dans sa ville (et les villages environnants). Il tire, tout d’abord, du commerce de l’eau des rentrées pécuniaires non négligeables20. Le contrôle de la répartition de l’eau et de son utilisation lui assure, ensuite, un vaste réseau de clientèles. L’étendue du réseau hydraulique de la municipalité de Naplouse au-delà de ses limites de juridiction lui permet, enfin, d’augmenter les recettes de sa ville et d’asseoir son pouvoir sur les territoires desservis. En outre, parce qu’il est une personnalité-pivot sur laquelle le Président de l’Autorité palestinienne s’appuie fortement pour assurer la paix sociale, tenir les opposants politiques et bénéficier de l’appui financier de la bourgeoisie locale, le maire de Naplouse est en position d’ignorer les intentions réformatrices du pouvoir central et d’imposer son point de vue.

Conclusion

36Le processus de « privatisation » de la distribution de l’eau potable engagé à partir de 1996 en Palestine révèle l’ambivalence et la complexité des situations de « décentralisation ». Loin d’être uniforme, il a été le résultat de l’enchevêtrement de multiples stratégies et réactions d’acteurs aux effets imprévus ou, du moins, distincts de ceux recherchés par ses initiateurs. Il a contenu une part d’invention (liée à la manière dont les protagonistes se le sont appropriés) et d’incertitude (sur son contenu dans l’avenir). Le partenariat public/privé qui, pour l’autorité de l’Eau et la Banque Mondiale, constituait le modèle de « bonne gouvernance », y a pris des formes et un sens variés selon les acteurs qui s’en sont saisis localement, à tel point que le secteur privé n’a que peu fait son « entrée » dans la gestion des réseaux hydrauliques.

37A cet égard, la bande de Gaza, cas pilote, élève « modèle », a constitué une exception, cette partie du territoire palestinien étant la seule, finalement, dans laquelle un grand groupe étranger a pris en main la construction et la réhabilitation des canalisations d’eau, la distribution du service à la population, ainsi que la collecte des taxes. Et encore, le contrat de gestion qui a lié le groupe LEKA à la PWA entre 2000 et 2004, n’a t-il pas été renouvelé à l’identique en 2005, la LEKA décidant de sortir du jeu, en raison notamment de l’instabilité politique sur le terrain. Une entreprise palestino-autrichienne a alors pris la suite, mais en 2008, au moment du renouvellement du contrat, la société autrichienne, qui était basée en Israël et était, de fait, peu active dans la bande de Gaza, s’est, elle aussi, retirée du jeu, laissant son partenaire local poursuivre seul la réalisation des termes du contrat.

38En Cisjordanie, les acteurs publics sont largement sortis bénéficiaires de la réorganisation institutionnelle du secteur hydraulique - le seul groupe étranger impliqué dans un contrat de délégation étant, lui aussi, parti peu après le déclenchement de la seconde Intifada. Néanmoins, le mode de gestion sur lequel ils se sont entendus a différé d’une région à l’autre : si, dans la région centre de la Cisjordanie, la réforme de l’eau a conduit l’entreprise publique jusque-là pourvoyeuse à introduire des normes de marché dans la délivrance du service, dans les régions nord (Naplouse) et sud (Hébron), elle a plutôt consacré les municipalités, également anciens opérateurs de réseau. Partout cependant, y compris dans la bande de Gaza, « l’Etat » apparaît gagnant, dans la mesure où l’autorité de l’Eau, institution de pouvoir central, participe désormais à l’administration du secteur.

39La mise en évidence de ces « bricolages locaux de la privatisation » remet en cause la thèse de la dépendance extérieure subie, qui postule l’absence d’autonomie des acteurs locaux à l’égard des institutions financières internationales. Certes, on ne peut nier que la rhétorique de la « bonne gouvernance » imprègne les débats, formate les esprits et modèle les manières de poser les problèmes ; mais, dans le même temps, on ne peut que constater le grand écart existant entre, d’une part, le projet de réforme tel qu’il est présenté par l’Autorité palestinienne et la Banque Mondiale, ensemble, mettant en exergue ses avantages et ses objets de dénigrement (en particulier la gestion municipale) et, d’autre part, la réforme telle qu’elle est comprise et investie par les acteurs concernés, et qui est caractérisée par la confusion des échelles de pouvoir. En réalité, la mise en oeuvre de la réforme a obligé Yasser Arafat à une conciliation - délicate - entre des impératifs de légitimité internationale (obtenir le soutien politique et financier des bailleurs de fonds en engageant une politique de réforme « rentable » et « efficace ») et des impératifs de légitimité interne (construire et conforter des bases sociales et politiques de soutien). Ce dernier a finalement dû largement tenir compte des demandes locales et prendre acte des pratiques de pouvoir des différents protagonistes, ce qui l’a conduit à se départir des « médications » présentées comme universellement efficaces par son principal donateur (la Banque Mondiale).

40Dès lors, loin des objectifs de « bonne gouvernance » et de rationalisation de l’action publique affichés par l’Autorité palestinienne et la Banque Mondiale, la réforme de la gestion de l’eau conduit à une certaine complexification des modes de gouvernement des villes en Palestine. Cette complexification est liée, d’abord, à la multiplicité des intervenants. Cet élément - qui n’est pas nouveau au regard de la constellation des pouvoirs existant durant l’Occupation israélienne - s’est trouvé renforcé par l’émergence de nouveaux protagonistes, dont l’Autorité palestinienne elle-même. Elle se traduit, ensuite, par la segmentation des tâches et des responsabilités : le contrôle des « trois couches » - le « réseau-support », le « réseau-commande » et le « réseau-service » -, auparavant assuré par un même type d’acteur, tend désormais à dépendre d’entités distinctes. Elle renvoie, enfin, à la démultiplication des structures et des unités territoriales et administratives impliquées dans la gestion de l’eau, mais aussi au chevauchement des compétences et aux situations de concurrence qui en découlent. Il serait abusif, toutefois, d’imputer la complexification des modes de gouvernement urbain aux seules logiques nouvelles et réformistes, tant celle-ci semble être surtout le résultat d’un processus de sédimentation des dispositifs de pouvoir et des institutions.

41En réalité, trois logiques différentes se superposent. Les logiques réformistes (qui conduisent à la sophistication des instruments de la gestion urbaine par l’introduction de nouveaux instruments d’action) débouchent sur l’immixtion de l’Etat dans le processus de prise de décision locale. Les logiques anciennes, héritées d’un passé politique antérieur à la signature des accords d’Oslo, président à l’existence d’initiatives locales qui, toutes, visent au maintien des compétences détenues dans la gestion des réseaux hydrauliques, et surtout, à la préservation - sinon au renforcement - des pouvoirs politiques qui en sont retirés. Dans ce contexte, la politique initiée par la jeune Autorité, née des accords d’Oslo, va à leur encontre : d’emblée, le « centre » politique palestinien tente de prendre appui sur des institutions nouvelles (telles, les utilities) dont il encourage la mise en place, plutôt qu’anciennes (comme les municipalités) : il lui est plus facile de contrôler ce à quoi il a donné naissance, que ce dont il a hérité. Enfin, des logiques d’ordre sociologique accompagnent la mise en œuvre de la réforme de la gestion de l’eau - et, plus largement, la mise en place d’une autorité de pouvoir central dans les Territoires palestiniens -, sur lesquelles aucun des acteurs du jeu politique n’a véritablement prise. Celles-ci sont imputables autant, à l’arrivée des returnees, ces Palestiniens de la diaspora, dans les principales villes de Cisjordanie et de la bande de Gaza, qu’à l’« explosion » urbaine ou au « boom » relatif des investissements économiques. Ces logiques peuvent modifier, en profondeur, la structuration économique et sociale des villes et peser, ce faisant, sur la (re)composition des pouvoirs politiques en leur sein.

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Notes

1 L'article 40 des accords intérimaires israélo-palestinien sur la Cisjordanie et la bande de Gaza (1995) fixe les quantités d'eau maximales que les Israéliens et les Palestiniens peuvent puiser, chaque année, à partir des trois nappes phréatiques de la Cisjordanie.

2 Cet article présente, de manière synthétique, les résultats d'enquête et analyses issus de notre travail de thèse de doctorat. Voir Signoles, 2004.

3 Le West Bank Water Department(WBWD) est une institution créée à l'époque jordanienne (1948-1967) pour opérer en Cisjordanie, directement rattachée à l’Autorité jordanienne des Ressources Naturelles. Elle est chargée de réaliser l’extraction des ressources hydrauliques, de contrôler la qualité de l'eau exploitée et de procurer l’eau aux organismes distributeurs, en particulier aux municipalités. En 1967, l'Etat d'Israël prend le contrôle du WBWD ainsi que de ses puits et réseaux. Depuis la mise en place de l'Autorité palestinienne et le lancement d'une réforme institutionnelle dans le secteur hydraulique, les Palestiniens tentent de re-nationaliser le WBWD. En 2009, après plusieurs années de négociations serrées, le trasnfert du personnel de l'établissement, de l'administration civile israélienne vers l'Autorité palestinienne, a été réalisé. Mais les puits et infrastructures hydrauliques demeurent propriété israélienne.

4 La Ligne Verte est la ligne de démarcation militaire issue du premier conflit israélo-arabe et établie en 1949.

5 La National Water Utilityest censée, à terme, prendre la relève du West Bank Water Department(WBWD)et faire le pendant de Mekorot, son équivalent israélien.

6 D'après des études de la Banque mondiale, deux types de configurations sont possibles : soit, l’absence d’engagement financier des acteurs privés, qui oblige les pouvoirs publics à se substituer à eux ; soit, la constitution de monopoles privés, qui rend l’eau accessible aux seuls solvables (et non à tous) pour un prix souvent abusif. Cf. Banque Mondiale, 1993.

7 Les promoteurs de la réforme de l'eau s'accordent à dire que le mauvais état du réseau hydraulique provient directement de l'insuffisance des investissements israéliens dans les services publics palestiniens durant les années d’Occupation.

8 Ou encore, les propos suivants d'une consultante palestinienne auprès de l'autorité de l'Eau : “Les municipalités affirment toutes que le secteur de l'eau leur rapporte beaucoup, mais elles n'en savent rien en fait car il n'y a pas de comptes séparés par secteur dans les municipalités. Il n'existe qu'un seul compte (…) dans lequel sont versées toutes les rentrées financières de la municipalité ; de ce fait, les taxes liées l'eau ne sont pas forcément réinvesties dans ce secteur” (entretien réalisé à al-Ram, banlieue de Jérusalem, le 30 décembre 2001.

9 Alors que 75% de la population palestinienne est alimentée en eau potable par des canalisations, seule 37,5% bénéficie du tout-à-l'égout (Palestinian Water Authority, 2002).

10 Christèle Allès fait le même constat sur le terrain libanais (dans ce numéro).

11 Cet aspect n'est pas traité ici en raison de contraintes d'espace. Sur le sujet, Cf. J. Trottier, 1999.

12 Cette expression est empruntée à S. Jaglin, 1998 (décembre).

13 A l'instar de Béatrice Hibou (1999), nous faisons du terme “privatisation” un outil analytique pour “dire le changement”, même si les acteurs du jeu politique l'utilisent largement pour “faire le changement”.

14 En réalité, la réussite du contrat de délégation adopté dans la bande de Gaza est exprimée ici en termes d'efficacité uniquement. Le recours à un tel “registre de justice” tend à privilégier les éléments quantifiables (par exemple, le kilométrage des nouvelles canalisations) au détriment de ce qui l'est moins (comme l'impact des campagnes publiques d'information). Dès lors, ils s'attardent peu sur l'absence de responsabilité de l'opérateur privé en matière d'exécution des décisions (qui demeure à la charge des municipalités), qui rend notamment difficile la lutte contre les branchements illégaux.

15 La CMWU n'a commencé à fonctionner qu'à partir de 2005, les quatre premières années du contrat passé entre la LEKA et PWA ayant servi à organiser le transfert du personnel des municipalités vers la nouvelle entité et surtout, à donner un contenu organisationnel à celle-ci.

16 Sur ce point, Cf. également : SELBY J., 2003.

17 Par Jérusalem, nous désignons ici le district palestinien de Jérusalem, qui recouvre les régions de Ramallah, Jéricho et certaines parties de Jérusalem-Est.

18 Sans doute les Palestiniens sont-ils également réticents à faire intervenir une multinationale étrangère à Jérusalem-Est qu'ils ne contrôlent que très partiellement et dont ils ouhaitent faire leur capitale.

19 D'après les données de PWA (2009), l'eau distribuée aux populations dans les districts de Toulkarem, Qalqilya et Naplouse provient respectivement à hauteur de 96%, 89% et 70% de sources locales ; contre, par exemple, 20 et 19% dans les districts de Ramallah et Bethléem.

20 Entre 2000 et 2008, l'eau et l'électricité ont contribué à plus de la moitié du budget municipal (entre 60 et 81% des revenus : Municipalité de Naplouse, février 2009).

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Pour citer cet article

Référence papier

Aude Signoles, 2010, « " Quand le lieu compte ". La réforme de la gestion de l’eau en Palestine : des configurations locales multiples », Géocarrefour, Vol. 85/2, p.129-140.

Référence électronique

Aude Signoles, « " Quand le lieu compte ". La réforme de la gestion de l’eau en Palestine : des configurations locales multiples », Géocarrefour [En ligne], Vol. 85/2 | 2010, mis en ligne le 10 octobre 2010, consulté le 23 mai 2017. URL : http://geocarrefour.revues.org/7837 ; DOI : 10.4000/geocarrefour.7837

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