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Quelle Europe vingt ans après la chute du Mur ?

Le réseau Natura 2000. Vers une gestion intégrative de l’espace rural européen

Pascal Marty et Jacques Lepart
p. 173-180

Résumés

Le réseau Natura 2000, issu de deux directives ciblées sur la conservation de la biodiversité en Europe, est devenu un des moyens que l'Union Européenne met au service de la mise en œuvre d'un développement soutenable dans ses territoires. On peut le considérer comme un outil de gestion intégrative de l'espace rural dans la mesure où il a permis 1) de fournir des cadres scientifiques communs aux pays de l'U.E. pour mettre en œuvre une politique de conservation innovante en cela qu'elle sort des espaces protégés stricto sensu et 2) de mieux prendre en compte les relations sociétés/milieux dans le développement des territoires.

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Notes de l’auteur

Ce travail a été réalisé dans le cadre du programme de recherche européen SCALES (Securing the Conservation of biodiversity across Administrative Levels and spatial, temporal and Ecological Scales) financé par le 7ème PCRD.

Texte intégral

  • 1  Après d’autres auteurs (Harribey 1998 ; Vivien 2005) nous choisissons l’usage du terme « soutenabl (...)

1Natura 2000 est un dispositif dont le nom ne rend pas justice aux possibilités qu’il offre pour une gestion soutenable1 de l’espace rural européen. La référence à l’année 2000 est une image un peu fanée. Natura, en empruntant le latin des nomenclatures floristiques ou faunistiques, renvoie au monde des sciences. Le mot fait également référence à une vieille césure intellectuelle de la culture occidentale : la séparation entre nature et société, entre le monde des humains, de leurs lois, de leurs arrangements, de leurs productions et celui des plantes et des bêtes sauvages. Un projet labellisé « Natura » n’aurait donc de légitimité qu’à s’occuper de nature et n’aurait rien à dire sur les affaires humaines, sauf à les mettre à distance pour que la nature ait ses lieux propres, c'est-à-dire un archipel d’unités spatiales isolées et étanches. En ce sens, « Natura 2000 », pris au mot, était un défi, celui de faire enfin à la nature sa place, plus vaste, dans un monde nouveau.

2Or le réseau Natura 2000 est toute autre chose. Nous voulons montrer, dans ce texte, qu’il s’agit de l’émergence d’un modèle nouveau de conservation de la nature pour l’Europe, voire d’un modèle européen de conservation de la nature. Le projet Natura 2000 est, certes, fondé sur des bases scientifiques naturalistes, écologiques et géographiques : il s’agit de désigner, dans l’espace biogéographique des États membres de l’Union européenne, des aires sur la base de leur intérêt en termes naturalistes (habitats ou espèces rares ou menacées pour l’UE) et de constituer ainsi un réseau, c'est-à-dire un maillage qui permette le passage de flux (espèces, individus, gènes). Ce projet part de la prise de conscience d’une forte détérioration de certains habitats, et donc de menaces importantes sur la faune et la flore, liée aux transformations de l’agriculture, aux pollutions industrielles, à l’urbanisation, aux aménagements touristiques et à la densification des réseaux de transports terrestres. Mais il ne s’agit pas d’un projet à construire contre les gestionnaires et les habitants des territoires ; au contraire, dans la mesure où les objectifs de conservation concernent des habitats naturels anthropisés qui sont très largement le produit de l’histoire de la mise en valeur humaine de l’espace, c’est avec les usagers et utilisateurs de l’espace que des solutions de gestion doivent être trouvées. En cherchant à réconcilier les usages et les activités humaines avec des objectifs de conservation de la nature, le réseau Natura 2000 participe de la mise en pratique, dans l’espace rural et ses marges périurbaines, de ce qui est en train de devenir un paradigme de l’action, la soutenabilité.

3Cet article montrera dans un premier temps comment deux directives ciblées sur la conservation de la biodiversité ont créé en Europe un réseau d’espaces où seront conciliés conservation et développement. Nous montrerons ensuite que, pour aboutir à ce résultat, le projet Natura 2000 repose sur des références scientifiques communes à l’ensemble des États membres. Enfin, la dernière partie sera consacrée à l’analyse des potentialités du maillage Natura 2000 pour un développement rural soutenable.

Le processus Natura 2000

4Le réseau Natura 2000 est né de deux directives européennes concernant la protection de la faune et de la flore sauvages : la directive 79/409/CEE dite directive Oiseaux (1979) et la directive 92/43/CEE, dite directive Habitats « relative à la conservation des habitats naturels et de la faune et de la flore sauvages » (1992).

5Le texte de la directive Habitats fait explicitement référence à la dégradation des conditions naturelles sur le territoire européen et à ses conséquences pour la faune et la flore sauvages : « les habitats naturels ne cessent de se dégrader et […] un nombre croissant d’espèces sauvages sont gravement menacées ». Il situe les enjeux de conservation comme non antagonistes avec les enjeux économiques et sociaux : « le maintien de [la] biodiversité peut, dans certains cas, requérir le maintien, voire l’encouragement, d’activités humaines » ; « Il convient d’encourager, dans les politiques d’aménagement du territoire et de développement, la gestion des éléments du paysage qui revêtent une importance majeure pour la flore et la faune sauvage ». Enfin, la conservation est présentée comme un objectif d’intérêt général : « le but de la présente directive étant de favoriser le maintien de la biodiversité, tout en tenant compte des exigences économiques, sociales, culturelles et régionales, elle contribue à l’objectif général d’un développement durable ».

6Ces deux directives impliquent, pour les États membres, la désignation d’espaces pour assurer la conservation des espèces. Les espèces et sous-espèces d’oiseaux retenues sont listées dans l’annexe I de la directive Oiseaux. Les autres espèces animales et les espèces végétales sont inscrites dans l’annexe II de la directive Habitats. Afin de désigner ces espaces, la directive Habitats contient une liste des types d’habitats naturels d’intérêt communautaire.

  • 2  À la suite de l’accession de dix nouveaux pays en 2004, 20 nouveaux habitats ont été ajoutés à l’a (...)
  • 3  “En fonction du principe de précaution qui gouverne la préparation des plans et programmes appropr (...)

7Les dispositions de ces deux textes conduisent à la mise en place d’un réseau d’espaces destiné à conserver la biodiversité dans tous les contextes biogéographiques de l’Europe. Au niveau européen sont définis les découpages biogéographiques, les cibles de conservation (espèces, habitats) sur la base de critères de rareté et de menace ainsi qu’un calendrier qui prévoit la mise en œuvre effective du réseau en 2004. À la suite de l’accession de nouveaux États membres et de l’augmentation du nombre des régions biogéographiques couvertes par le territoire de l’Union européenne, les listes des annexes des deux directives ont été modifiées et étendues2. À la suite du Sommet de Göteborg (15 et 16 juin 2001), les chefs d’État et de gouvernement de l’UE ont pris l’engagement de limiter l’érosion de la biodiversité en 2010, ce qui est un des éléments clés de la stratégie de développement durable de l’Union européenne (période 2002-2012). Dans ce cadre, le réseau Natura 2000 est un dispositif essentiel. À partir de 2004, la commission européenne produit des documents qui montrent que la réflexion sur le financement de la gestion dans les sites Natura 2000 s’intensifie et que les responsables européens reconnaissent les limites du modèle en cours où les États membres choisissent le niveau et la forme des soutiens à accorder3. Plusieurs scénarios sont élaborés et discutés avec les parties prenantes (États membres, organisations non gouvernementales) :

    • 4  LIFE+ est l’instrument de financement de l’Union européenne pour les projets environnementaux. Pou (...)

    utiliser, en les adaptant à Natura 2000, les fonds européens existants et notamment ceux du volet développement rural de la PAC, du fonds de cohésion structurelle ou de l’instrument LIFE-Nature4 ;

  • développer l’instrument LIFE-Nature et lui donner un rôle essentiel ;

  • mettre en place un nouvel instrument financier spécifique à Natura 2000.

8C’est la première option qui a été choisie et qui était préférée par les États membres, opposés à la création d’un nouvel instrument financier (Commission européenne, 2005).

9Pour la désignation des sites, il revient à chaque État membre, en application du principe de subsidiarité, de mettre en œuvre les moyens les plus adaptés pour que les espèces et les habitats soient correctement conservés. Pour l’essentiel, ce sont les ministères en charge de l’Environnement qui ont porté ces dossiers. En fonction du niveau de délégation des compétences aux échelons régionaux, la désignation des espaces s’est faite à un niveau plus ou moins centralisé. Face aux objectifs des deux directives, les États membres ont une obligation de mise en œuvre de moyens plus qu’une obligation de résultat.

  • 5  http://www.cpnt.asso.fr/natura/natura-questions.php

10La désignation des sites et la mise en œuvre du réseau se sont faites dans des contextes sociaux très divers. On peut noter cependant que les nouveaux États membres ont pu s’appuyer sur les dispositifs existants de protection de la nature pour désigner les sites Natura 2000 : parcs nationaux, espaces naturels protégés tels que, par exemple, les « réserves paysagères » (Chranená krajinná oblast –CHKO) pour l’ancienne Tchécoslovaquie. La tradition scientifique d’écologie du paysage et d’aménagement paysager en Europe centrale, et notamment en République Tchèque et en Slovaquie, ainsi que, pour ces deux pays, l’existence d’une expertise dans ces domaines - notamment pour ce qui concerne les réseaux écologiques (« système territorial de stabilité écologique ») mise en œuvre à la fin des années 1970 (Mackovcin, 2001) - ont aussi facilité la désignation des sites. Le calendrier prévu par l’UE n’a pas été toujours respecté. En France, la fin des années 1990 a quasiment vu un blocage du processus face à la protestation de plusieurs groupes d’intérêt du monde rural. En juillet 1996, le gouvernement a décidé d’interrompre la procédure. En 1996, la France visait la désignation de 13 % de son territoire au titre du réseau Natura 2000. En 1997, le chiffre était révisé et était tombé à moins de 3 % du territoire. Les élections européennes de 1999 se concluent par un succès électoral du parti « Chasse-pêche-nature-traditions » dont les élus s’opposent fortement à la mise en œuvre de Natura 2000, présenté comme une prise de contrôle coûteuse et inutile de l’espace rural par les groupes de pression écologistes et anti-chasse5. Cependant, à partir du début des années 2000, les attitudes changent progressivement : le nombre de sites désignés augmente, la qualité du dialogue et des consultations avec les acteurs locaux s’améliore. Enfin, la loi "Développement des territoires ruraux" (DTR) de février 2005 donne dans le processus un rôle plus important aux collectivités territoriales et certaines s’approprient les désignations Natura 2000 au point d’en faire des éléments de leur communication vers le public. On note également des oppositions fortes dans les nouveaux États membres : en Bulgarie, en particulier, la presse a relayé le mécontentement de propriétaires qui protestent contre des désignations au motif qu’elles empêchent la réalisation de leurs stratégies de mise en valeur.

11Ailleurs, et en particulier en Grèce et en Italie (Apostolopoulou et Pantis, 2009 ; Maiorano et al., 2007), des études soulignent le manque de transparence, de logique et, finalement, d’efficacité dans le déroulement du processus de mise en place du réseau. Pour la Grèce, les auteurs montrent que les sites Natura 2000 ne correspondent souvent à aucune réalité de gestion sur le terrain.

12Enfin, le plus souvent, Natura 2000 reste un dossier surtout suivi par les milieux associatifs de protection de la nature et la désignation des sites a peu de retentissement dans l’espace public, surtout lorsque la phase d’élaboration et de proposition de mesures de gestion n’a pas débuté.

13Les derniers chiffres concernant la place qu’occupent les sites Natura 2000 dans les divers pays membres reflètent la diversité des situations des enjeux de conservation. Ceux-ci sont plus élevés dans les péninsules (Grèce, Italie, péninsule ibérique) et les îles méditerranéennes (Corse, Baléares…), dans la mesure où le bassin méditerranéen est identifié comme un des points chauds de la biodiversité sur la planète (Myers, Mittermeier et al., 2000).

Sites d'importance communautaire

(directive Habitats)

Zones de protection spéciale

(directive Oiseaux)

États membres

nombre de sites

superficie totale

(km2)

part du territoire national (%)

nombre de sites

superficie totale

(km2)

part du territoire national (%)

directive Habitat / directive Oiseaux (%)*

1

Allemagne

4 622

54,343

9,9

734

59,56

12,20

-2,30

2

Autriche

168

8,978

10,7

96

9,87

11,80

-1,10

3

Belgique

280

3,269

10,1

234

3,28

9,70

0,40

4

Bulgarie

228

33,43

29,6

114

23,22

20,40

9,20

5

Chypre

36

711

11,5

7

788,00

13,40

-1,90

6

Danemark

254

11,136

7,4

113

14,71

5,90

1,50

7

Espagne

1434

123,716

23,4

567

97,32

19,20

4,20

8

Estonie

498

11,429

16,8

67

12,59

13,10

3,70

9

Finlande

1715

48,552

12,7

468

30,84

7,50

5,20

10

France

1334

52,174

8,5

371

46,19

7,80

0,70

11

Grèce

239

27,641

16,4

163

16,76

12,30

4,10

12

Hongrie

467

13,929

15

55

13,52

14,50

0,50

13

Irlande

423

13,553

10,7

131

2,82

2,90

7,80

14

Italie

2286

45,211

14,2

594

43,83

13,60

0,60

15

Lettonie

331

7,663

11

98

6,77

9,70

1,30

16

Lituanie

267

6,664

9,9

77

5,44

8,10

1,80

17

Luxembourg

48

399

15,4

12

139,00

5,40

10,00

18

Malte

27

48

12,6

12

14,00

4,50

8,10

19

Pays-bas

142

7,552

8,4

77

10,13

12,60

-4,20

20

Pologne

364

28,904

8,1

124

50,41

14,10

-6,00

21

Portugal

94

16,503

17,4

50

9,96

10,10

7,30

22

République tchèque

858

7,251

9,2

38

9,65

12,20

-3,00

23

Roumanie

273

32,833

13,2

108

0,00

0,00

13,20

24

Royaume-uni

623

29,066

6,8

268

16,25

6,30

0,50

25

Slovaquie

382

5,739

11,8

38

12,24

25,10

-13,30

26

Slovénie

259

6,36

31,4

27

4,66

23,00

8,40

27

Suède

3 981

64,449

13,7

531

29,86

6,20

7,50

EU

21 633

661,503

13,3

5.174

530,774

10,8

2,38

* Différence entre la part du territoire dédiée à la directive habitat par rapport à la directive oiseaux

Source : Natura 2000 barometer (données : décembre 2008)

  • 6  Pour la Roumanie, l’écart vient du fait que la base de données pour la directive Habitat n’est pas (...)

14Le premier constat est que les superficies désignées au titre de la directive Oiseaux et au titre de la directive Habitats sont proches : 13,3 % du territoire contre 10,8 % pour l’Europe des 27. Toutefois certains pays montrent des différences importantes, soit au détriment des espaces désignés pour les oiseaux6 (Luxembourg, Bulgarie, Slovénie, Malte, Irlande), soit à leur profit (Slovaquie, Pologne). Comme de nombreux sites sont désignés, en totalité ou en partie, au titre des deux directives, il est impossible d’additionner les deux chiffres pour obtenir le chiffre des espaces couverts par le réseau Natura 2000. Néanmoins, pour les deux directives, on distingue quatre pays qui ont désigné près de 20 % de leur superficie terrestre au titre des deux directives (Portugal, Espagne, Bulgarie et Slovénie). À l’opposé, le Royaume Uni, le Danemark, la Pologne, les Pays-Bas, la France et la République Tchèque ont des pourcentages d’espace dédiés aux oiseaux et aux habitats inférieurs à 10 %.

  • 7  La carte des périmètres Natura 2000 dans l’UE-27 est disponible à l’adresse suivante : http://ec.e (...)

15Le bilan géographique du réseau Natura 2000 se solde par l’existence, dans tous les États membres, de nombreux périmètres désignés pour leur biodiversité7. Dans ces périmètres, les acteurs sociaux doivent mettre en œuvre des mesures pour remplir les objectifs de conservation. Ces périmètres n’ont donc pas fonction d’isoler du reste du territoire des espaces restés naturels. Ils font partie de la complexification du maillage géographique destiné à encadrer et à faire exister les projets portés par les acteurs locaux, dans la mesure où les objectifs de conservation sont pensés comme devant s’articuler d’abord aux projets des gestionnaires de l’espace et ensuite aux espaces entourant le site désigné. En ce sens, les périmètres Natura 2000 sont aussi des périmètres pour l’action locale dans l’espace rural européen.

Natura 2000 : un langage commun pour les États membres

16La désignation d’un réseau européen d’espaces naturels demandait d’abord de fournir à des États membres, très divers dans leur approche de la conservation de la nature, un cadre commun pour décrire, délimiter et désigner des espaces. Ce cadre a été bâti à partir de plusieurs référentiels scientifiques.

Un découpage biogéographique

17Les enjeux de conservation étant de nature transfrontalière, il était nécessaire d’établir un découpage de l’Europe en grandes régions aux conditions naturelles relativement homogènes. Sur la base de critères familiers aux géographes (climat et altitude principalement), le territoire de l’Union Européenne a été découpé en régions biogéographiques dont le nombre a augmenté avec les accessions successives de nouveaux États membres. L’Europe est divisée en neuf régions biogéographiques : alpine, atlantique, boréale, continentale, macaronésienne, méditerranéenne, mer Noire, pannonienne, steppique - ces trois dernières ont été rajoutées depuis les élargissements de 2004 et 2007. Chacune de ces régions est aussi un niveau de décision, dans la mesure où des « séminaires biogéographiques » examinent les propositions de sites Natura 2000 des États membres pour chaque région biogéographique.

L’écologie dynamique et la notion de réseau

  • 8  Concernant la problématique des réseaux écologiques, il faut rappeler que la connectivité n’est pa (...)

18Parler de réseau pour désigner les sites Natura 2000 n’est pas neutre scientifiquement. La notion de réseau provient de l’écologie et en particulier de l’écologie des paysages, champ scientifique dont l’objet (Burel et Baudry, 1999 ; Forman et Godron, 1986) est l’analyse de la structure et de la dynamique des paysages. Il s’agit en particulier de comprendre les relations, en l’occurrence des flux biotiques, entre un ensemble d’unités de végétation plus ou moins connexes et leur utilisation par les êtres vivants. Une partie importante du corpus de l’écologie du paysage provient de la théorie de l’insularité (McArthur et Wilson, 1967) et des travaux qu’elle a suscités sur les capacités de colonisation des habitats non-connectés par les espèces, sur les phénomènes de dispersion, sur les effets de l’isolement et de la taille des habitats, sur la structuration spatiale des populations d’une même espèce en métapopulations. La notion de réseau fait référence à une écologie dynamique (Lepart et Marty, 2005) qui pense les organismes naturels comme des individus en interaction avec les composantes de leur milieu vivant et capables de réagir aux pressions subies (adaptation des populations, migrations). Natura 2000 repose donc sur une notion de réseau écologique d’espaces connectés8 par des corridors potentiellement empruntables par des espèces. L’intérêt théorique d’un tel réseau pour la conservation est le fait d’assurer des possibilités de migration pour les espèces et donc, dans un fonctionnement en métapopulation, de permettre la recolonisation d’un habitat où le taxon se serait éteint. Enfin, dans un monde où la menace du changement climatique est de plus en plus précise, un réseau d’espaces protégés connectés permet théoriquement la migration de nombreuses espèces en réaction à des modifications du régime des températures et des précipitations.

19Ce langage de l’écologie dynamique est communément répandu dans les milieux de la recherche en écologie et en biologie de la conservation (Araujo et al., 2007). Il est compréhensible par les acteurs publics ou associatifs de la conservation de la nature. La difficulté est d’appliquer ces principes théoriques dans le monde réel. De ce point de vue, les savoirs naturalistes plus classiques et plus descriptifs (connaissance des espèces, de leur répartition, de leur état de conservation) restent essentiels.

Une nomenclature : la nouvelle jeunesse de la phytosociologie

20Les savoirs naturalistes sont essentiels également parce qu’ils sont la base du deuxième référentiel de Natura 2000 : la nomenclature phyto-sociologique des habitats. La phytosociologie naît des travaux de Charles Flahault (1852-1935) sur la cartographie botanique et forestière (Flahault, 1897). Elle est développée et codifiée par Josias Braun-Blanquet (1884-1980). Braun-Blanquet publie en 1928 un livre qui deviendra un manuel de base pour tous les phytosociologues (Pflanzensoziologie). La phytosociologie fournit une nomenclature pour décrire et classer la végétation à grande échelle à partir de la présence d’espèces indicatrices associées à un cortège floristique précis. Pour Braun-Blanquet la phytosociologie est une science « qui (…) peut être considérée comme base vraiment scientifique de la protection de la nature et de la sylviculture [et dont l’] importance pratique dans un monde avide de matières premières s’impose avec force. » (Braun-Blanquet 1948). Toutefois, dès les années 1950, apparaissent les premières critiques sur la méthode de détermination des associations et les premières interrogations sur l’intérêt d’une méthode surtout descriptive (Poore, 1955 et 1956). Progressivement, et après avoir eu une position très forte dans les milieux scientifiques de la biologie végétale européens, la phytosociologie est marginalisée dans la recherche. Elle se confine, dans de nombreux pays, au domaine des naturalistes amateurs. Toutefois, son utilité pratique pour décrire et classer des habitats lui a donné une seconde jeunesse dans le dispositif Natura 2000. Elle s’est imposée comme la solution pour proposer une liste européenne d’habitats naturels. L’annexe I de la directive Habitats donne la liste exhaustive des habitats d’intérêt communautaire. Un manuel d’interprétation des habitats, édité à destination des personnes chargées de proposer les sites, a été publié en 1999 puis mis à jour en 2007 pour l’Europe à 27 États (European Commission, 2007).

21Malgré son utilité comme nomenclature, la phytosociologie a deux limites importantes. La première est le fait qu’elle ne permet que de décrire des habitats statiques et qu’elle fait donc difficilement face au problème de la dynamique des formations végétales et à leur capacité à se transformer, voire à passer d’une catégorie phytosociologique à une autre. La deuxième limite est que le nom latin des associations-habitats n’est connu que des spécialistes et qu’il reste obscur pour les acteurs locaux impliqués dans la gestion des sites.

Les paysages de l’écologie des paysages : nature et société

22Les trois modes de description et d’analyse scientifique mobilisés pour désigner les sites Natura 2000 (découpages biogéographiques, écologie dynamique des réseaux d’espaces naturels, nomenclature phytosociologique) ont permis à tous les États membres de désigner des sites en fonction des enjeux de conservation pertinents sur leur territoire. Les sites désignés sont des unités spatiales dont l’écologie des paysages peut rendre compte d’une manière qui permet de concilier les enjeux de nature et les enjeux socio-économiques. En effet, les sites désignés peuvent être définis, à l’exception des micro-habitats très spécialisés, comme des paysages au sens de l’écologie des paysages. Ils sont caractérisés par un motif (pattern) d’habitats naturels et de communautés d’espèces interconnectés dont l’agencement et les modifications sont le résultat de l’aménagement de l’espace par les sociétés humaines. Les espèces sauvages qui composent les habitats et qui y vivent répondent, en termes de présence et d’abondance, aux contraintes posées par l’utilisation humaine de ces paysages. Même les micro-habitats non agricoles ou non forestiers (mares, tourbières, éboulis, corniches…) sont inclus dans des matrices cultivées et gérées. Dans la grande majorité des sites Natura 2000, les humains et les non humains sont en interaction. La désignation d’un site au titre de Natura 2000 n’implique absolument pas que toute activité humaine disparaisse. Cette crainte a été à l’origine de très nombreux malentendus à propos du réseau Natura 2000. Toute la littérature officielle de la Commission européenne sur Natura 2000 n’a eu de cesse d’affirmer qu’il n’y avait pas contradiction entre la politique de conservation de la nature dans les sites du réseau et les activités humaines. Cela n’entraîne toutefois pas pour autant la mise en œuvre systématique d’une démarche intégrée de projets de développement local. Natura 2000 ouvre donc des possibilités pour une gestion soutenable de l’espace rural européen et pour l’élaboration de projets territoriaux où les acteurs du paysage tiennent compte des conséquences de leur action sur le milieu vivant pour en tirer des bénéfices.

De la conservation à la soutenabilité

23Le réseau Natura 2000 est un des éléments de la stratégie européenne de développement durable parce qu’il met en place des outils pour conserver la biodiversité en dehors des espaces strictement protégés. Mais c’est également un dispositif pour le développement soutenable pour deux raisons : il oblige à repenser les relations entre biodiversité et agriculture et il permet de développer des projets territoriaux concertés fondés sur la participation des différents acteurs du paysage.

Conservation et agriculture durable

  • 9  Natura 2000. Lettre d’information nature, Commission européenne, DG environnement, juillet 2009. C (...)

24La réflexion sur les liens entre agriculture et biodiversité dans les sites Natura 2000 doit envisager les pressions que l’agriculture exerce sur les habitats et les espèces mais aussi les avantages que la désignation au titre de Natura 2000 peut avoir pour les exploitations agricoles et l’espace rural. Les premières données d’évaluation de l’état de conservation des sites Natura 2000, réalisées sur la période 2001-2006, montrent9 que 7 % seulement des habitats dépendant de l’agriculture sont dans un « état favorable » contre 21 % des habitats qui ne dépendent pas de l’agriculture. Pour les habitats dans un état « défavorable-mauvais » les chiffres sont respectivement de 52 % pour les territoires dépendants de l’agriculture et 30 % pour les autres. Les plus mauvais résultats sont recensés pour la région biogéographique atlantique où le poids de l’agriculture intensive est très fort. Ces chiffres confirment ce que de nombreuses études ont montré (voir par exemple Lepart et al., 2007 ou Robinson et Sutherland 2002 ; Araujo et al., 2007) : les dangers liés à l’intensification des pratiques agricoles, à l’abandon pastoral et à la destruction directe des habitats. En 2005, sur les 198 habitats listés à l’annexe I de la directive, 65 étaient menacés par l’intensification et 26 habitats pâturés ainsi que 6 habitats de prairies de fauche l’étaient par l’abandon du pâturage (Osterman 1998 ; McCracken et al., 2005). Néanmoins, des mesures de gestion appropriées peuvent significativement améliorer l’état de conservation (Lepart et al., 2006). En ce domaine, la question de l’évaluation et de ses méthodes est particulièrement cruciale (Kleijn et Sutherland, 2003) ; pour le réseau Natura 2000, c’est seulement 15 ans après la directive Habitats que les premiers résultats d’évaluation ont pu être rendus publics.

  • 10  Toutefois, la mobilisation de ces outils reste conditionnée à un travail assez lourd en termes de (...)
  • 11  Les mesures agri-environnementales visent une meilleure prise en compte de l’environnement dans le (...)
  • 12  40 % des sites Natura 2000 sont des terrains agricoles en Allemagne ; 41% en France.

25La littérature traite plus rarement des avantages que les exploitations agricoles peuvent tirer des sites Natura 2000. Les brochures éditées par la Direction générale environnement (Commission européenne) ou par les ministères de l’Environnement des États membres mentionnent cependant ce point d’une manière croissante. En effet, depuis 2004-2005 et les décisions prises pour le financement de Natura 2000, les gestionnaires de sites Natura 2000 peuvent identifier plus clairement les sources de financement possibles pour soutenir des initiatives de gestion10 (Commission européenne, DG environnement, 2005) : pour la période 2007-2013, les États membres pourront mobiliser les fonds structurels (Fonds social européen – FSE ; Fonds européen de développement régional – FEDER), le Fonds de cohésion, le Fonds européen agricole pour le développement rural – FEADER, le Fonds européen pour la pêche – FEP, l’Instrument financier pour l’environnement – LIFE+, ainsi que le 7e Programme-cadre de recherche (PC7). Pour l’agriculture cela signifie que l’expérience acquise dans les mesures agri-environnementales11 pourra être mise à profit pour la gestion des sites Natura 200012. De plus, Natura 2000 peut être un moyen pour l’agriculture de réaliser les axes prioritaires du plan d’action « agriculture et biodiversité » et en particulier le maintien des infrastructures écologiques, c'est-à-dire les haies, marges des champs et cours d’eau (Zdanowicz et al., 2005).

26Ces éléments sont cohérents avec les travaux qui montrent que la figure dominante de la perception des relations entre agriculture et biodiversité est celle d’une agriculture capable à la fois de maintenir la vie sociale et économique et la richesse et la diversité du monde vivant. Le modèle du retour massif d’une nature sauvage en lieu et place des espaces confrontés à la crise agricole est clairement rejeté (Höchtl et al., 2005 ; Soliva et al., 2008). L’intérêt des acteurs locaux pour des scénarios de gestion de l’espace rural où l’agriculture serait rémunérée pour ses services environnementaux se confirme (Caplat, 2006).

Conservation des paysages culturels : vers un modèle européen de développement rural ?

  • 13  « Nos paysages, notre agriculture et nos espaces naturels sont le reflet de la société européenne, (...)
  • 14  Natura 2000 in Germany, Bonn, Federal Ministry for the Environment, Nature Conservation and Nuclea (...)

27La DG Environnement présente13 Natura 2000 en insistant sur sa dimension patrimoniale et en particulier sur le fait que la diversité de l’espace concret est le reflet de la diversité culturelle européenne. Au-delà de l’agriculture, la gestion des sites Natura 2000 peut entrer dans la panoplie des actions en faveur du développement rural. Des projets concernant les sites Natura 2000 peuvent être financés dans le cadre du programme Leader et être portés par un groupe d’action locale : en Allemagne, l’association de gestion du paysage Westerzgebirge a organisé14, dans le cadre d’un projet Leader, des visites guidées ou des manifestations en direction du public, des scolaires et bien sûr des usagers de l’espace afin de les informer sur les financements pour la gestion. Dans la région des Carpates Blanches, à la frontière entre République tchèque et Slovaquie, le tourisme rural repose sur la qualité des paysages et en particulier sur le patrimoine naturel des prairies. Du côté slovaque, un important effort de sensibilisation du public à l’intérêt du patrimoine naturel a été fait, en se fondant sur les quatre sites Natura 2000 de la « réserve paysagère » (CHKO) : quatre brochures correspondant aux quatre sites Natura 2000 ont été éditées, ainsi qu’une série de cartes postales, à destination du grand public et des scolaires (Lereboullet, 2009).

28Des initiatives de ce type sont appelées à devenir plus nombreuses. On peut lire dans le « manuel d’orientation » pour le financement de Natura 2000 que « l’avantage clé de Leader […] réside plutôt dans l’approche qui encourage la coopération des acteurs locaux et dans le développement de projets intégrés. Par conséquent, il est particulièrement adapté aux régions qui développent des stratégies combinant la conservation de la nature et l’exploitation des terres de façon durable en valorisant les sites Natura 2000, par l’écotourisme ou la commercialisation de produits régionaux durables » (Commission européenne, DGE, 2005, p. 17).

  • 15  Source : DG environnement, Consultation on the Final Report on Financing Natura 2000 as basis of a (...)
  • 16  Le débat sur les mérites et les défauts des démarches participatives, en particulier les très inég (...)

29Les sites Natura 2000 sont donc appelés à s’intégrer dans les projets de développement local soutenable. La conservation de la biodiversité est une des voies de la soutenabilité. Le maintien d’activités économiques diversifiées dans l’espace rural en est une autre. La création de partenariats porteurs de projets ascendants (bottom-up) incluant plusieurs parties prenantes de l’espace rural est également une des composantes de la soutenabilité. En effet, la participation croissante des groupes d’intérêt à la gestion de Natura 2000 aboutit à une réappropriation, à une meilleure compréhension des enjeux et à la prise en compte des connaissances empiriques des acteurs de terrain pour la gestion. Les milieux de la chasse et les propriétaires ruraux étaient parmi les principaux opposants à la démarche Natura 2000 à ses débuts. Or, on retrouve leurs principales associations et groupes d’intérêt dans la liste des parties prenantes associées à la réflexion sur le financement de Natura 2000 en 200415. Au-delà de la participation aux décisions du niveau européen, au niveau local, les chasseurs, propriétaires et naturalistes travaillent ensemble pour mettre en œuvre la gestion des sites Natura 2000. La FACE (Federation of Associations for Hunting and Conservation of the EU), en partenariat avec ELO (European Landowners Organization) et l’UICN (Union internationale pour la conservation de la nature) ont mené en 2008 une série de conférences, dans le cadre d’un projet financé par la DG environnement, en Belgique, France, Espagne, Angleterre et Lettonie où les acteurs naturalistes, les représentants de l’administration, les propriétaires et les chasseurs ont pu échanger leurs vues sur la gestion des sites. L’intérêt de ces conférences est qu’elles montrent la coopération de ces différents acteurs autour de la réflexion sur la gestion des périmètres Natura 2000. Un site internet (facenatura2000.net) présente toutes les communications des participants à ces tables rondes. Leur lecture montre l’intérêt des gestionnaires et des autres groupes d’acteurs impliqués pour la démarche Natura 2000 et surtout leur désir d’être associés au processus de décision. Ces positions sont en cohérence avec les analyses qui montrent les limites de modes de désignation et de décision descendants et menés avec trop peu de consultation des parties prenantes (Apostolopoulou et Pantis, 2009). La France, par exemple, est sortie d’une situation de blocage en développant une démarche non contraignante, fondée sur la contractualisation d’actions de gestion. Au niveau de chaque site, un comité de pilotage réunit tous les acteurs du territoire concerné16.

Conclusion

30Le projet Natura 2000 a connu, depuis la parution de la directive Habitats, une trajectoire singulière : pensé comme une politique de conservation de la nature et destiné à remplir les engagements des États membres de l’Union vis-à-vis des conventions et accords internationaux sur la protection de la nature, il est progressivement devenu un des moyens de la réalisation des objectifs de développement soutenable des territoires de l’Union Européenne. À ce titre, les espaces du réseau complètent le maillage des territoires de projets portés par les sociétés locales.

31Natura 2000 est un exemple de gestion intégrative de l’espace rural européen : intégratif par sa capacité à fournir des cadres scientifiques communs à des pays très divers dans leur approche de la conservation de la nature ; intégratif surtout parce qu’il engage à faire émerger des pratiques de mise en valeur des espaces élaborées au sein de collectifs participatifs (comités de pilotage, groupes d’action locaux…) qui tiennent compte des intérêts réciproques des vivants humains et non humains (Latour 1999). En sortant ainsi d’une opposition inopérante entre espaces naturels et espaces artificiels, on appréhende l’espace comme un milieu vivant, réactif, utile mais fragile.

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Notes

1  Après d’autres auteurs (Harribey 1998 ; Vivien 2005) nous choisissons l’usage du terme « soutenable » (au lieu de « durable ») qui rend mieux les idées de solidarité économique et de préservation des ressources naturelles.

2  À la suite de l’accession de dix nouveaux pays en 2004, 20 nouveaux habitats ont été ajoutés à l’annexe I de la directive Habitats et près de 170 espèces ou sous-espèces à l’annexe II. Avec l’accession à l’UE de la Roumanie et de la Bulgarie en 2007, 13 nouveaux habitats et 22 espèces et sous-espèces ont complété les annexes de la directive Habitats.

3  “En fonction du principe de précaution qui gouverne la préparation des plans et programmes appropriés qui correspondent aux différents fonds, il revient aux États membres de décider d’allouer – suivant les ressources dont ils disposent – les montants nécessaires pour la gestion des sites Natura 2000 plutôt que de les allouer à d’autres priorités.” (Traduction par les auteurs) (Commission staff working paper. Communication from the Commission to the Council and the Parliament on Financing Natura 2000 - extended impact assessment. {COM(2004)431 final} Bruxelles, 15-7-2004)

4  LIFE+ est l’instrument de financement de l’Union européenne pour les projets environnementaux. Pour la période 2007-2013, les financements (environ 1,7 milliard d’euros) seront accordés à des projets relevant des trois volets LIFE+ : nature et biodiversité, politique et gouvernance en matière d’environnement et enfin information et communication.

5  http://www.cpnt.asso.fr/natura/natura-questions.php

6  Pour la Roumanie, l’écart vient du fait que la base de données pour la directive Habitat n’est pas encore renseignée.

7  La carte des périmètres Natura 2000 dans l’UE-27 est disponible à l’adresse suivante : http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/db_gis/pdf/EU27SPASCI_908.pdf

8  Concernant la problématique des réseaux écologiques, il faut rappeler que la connectivité n’est pas la continuité : dans un paysage, les organismes peuvent migrer d’une tache ou d’une unité à une autre selon plusieurs modalités de dispersion. Il n’y a pas de réponse globale au niveau écologique. La connectivité des habitats dépend des capacités de migration des espèces. Cette problématique fait l’objet de réflexions en cours, notamment dans la mise en œuvre en France de la Trame Verte et Bleue (TVB) à la suite du Grenelle de l’environnement. Le problème est aussi traité au niveau de la mise en œuvre du réseau écologique pan-européen (pour une présentation voir : http://www.countdown2010.net/archive/paneuropean.html).

9  Natura 2000. Lettre d’information nature, Commission européenne, DG environnement, juillet 2009. Cette première évaluation repose sur des indicateurs et des critères qui sont certainement très perfectibles.

10  Toutefois, la mobilisation de ces outils reste conditionnée à un travail assez lourd en termes de montage de dossier et de démarches administratives.

11  Les mesures agri-environnementales visent une meilleure prise en compte de l’environnement dans les pratiques agricoles. Un règlement européen (2078/92) a rendu leur application obligatoire dans les États membres de l’UE à partir de 1992 ; elles se traduisent par des aides ou des rémunérations accordées aux agriculteurs et conditionnées à l’adoption de pratiques respectueuses de l’environnement.

12  40 % des sites Natura 2000 sont des terrains agricoles en Allemagne ; 41% en France.

13  « Nos paysages, notre agriculture et nos espaces naturels sont le reflet de la société européenne, de notre immense diversité culturelle et de nos économies. Nous sommes les gardiens d’un formidable héritage naturel que nous pouvons transmettre intact aux générations futures » (Traduction par les auteurs) http://ec.europa.eu/environment/nature/index_en.htm.

14  Natura 2000 in Germany, Bonn, Federal Ministry for the Environment, Nature Conservation and Nuclear Safety ; Federal Agency for Nature Conservation. s. d.

15  Source : DG environnement, Consultation on the Final Report on Financing Natura 2000 as basis of a Communication on Financing Natura 2000, 27 p.

16  Le débat sur les mérites et les défauts des démarches participatives, en particulier les très inégales ressources que les acteurs peuvent mettre au service de leurs intérêts dans le processus, ne peut être traité ici. Pour une introduction au problème, voir Marty, 2009.

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Pour citer cet article

Référence papier

Pascal Marty et Jacques Lepart, « Le réseau Natura 2000. Vers une gestion intégrative de l’espace rural européen », Géocarrefour, Vol. 84/3 | 2009, 173-180.

Référence électronique

Pascal Marty et Jacques Lepart, « Le réseau Natura 2000. Vers une gestion intégrative de l’espace rural européen », Géocarrefour [En ligne], Vol. 84/3 | 2009, mis en ligne le 04 janvier 2010, consulté le 25 mars 2017. URL : http://geocarrefour.revues.org/7417 ; DOI : 10.4000/geocarrefour.7417

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Auteurs

Pascal Marty

Centre d’écologie fonctionnelle et évolutive UMR 5175 CNRS et Centre français de recherche en sciences sociales (CEFRES), USR 3138 CNRS-MAEE, Vysehradska, 49, 128 00 Prague 2, République Tchèque pascal.marty@cefe.cnrs.fr

Jacques Lepart

Centre d’écologie fonctionnelle et évolutive UMR 5175 CNRS, 1919 route de Mende, 34293 Montpellier Cedex, France jacques.lepart@cefe.cnrs.fr

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Droits d’auteur

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