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Quelle Europe vingt ans après la chute du Mur ?

D’un rideau de fer à l’autre : Schengen et la discrimination dans l’accès à la mobilité migratoire

Serge Weber
p. 163-171

Résumés

L’harmonisation des politiques migratoires européennes répond de façon contradictoire aux mobilités internationales. Au nom de la libre circulation à l’intérieur de l’espace Schengen, l’amplification et la sophistication du contrôle sur la mobilité de certaines catégories de personnes aboutit à entraver leurs mouvements, à légitimer leur privation temporaire de liberté et à délocaliser en amont les outils de dissuasion au départ. Cette restriction vise à sélectionner les migrants originaires de pays tiers, répondant à une vision utilitariste des migrations jouant sur la peur d’une menace plutôt que sur les retombées positives de la liberté de circulation. De ce fait, le contrôle des mobilités envahit les relations entre l’UE et les pays tiers au point de conditionner la mise en œuvre de partenariats.

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Texte intégral

1Parallèlement aux élargissements du début du XXIe s., les directives et réglementations visant à mettre en œuvre de façon systématique la gestion concertée de la migration internationale ont proliféré en Europe, fondées sur l’illusion qu’il était réaliste d’envisager une gestion rationalisée de flux migratoires dépersonnalisés. Les sommets européens comme ceux de Dublin, de Séville ou de Thessalonique, sans oublier le Pacte pour la gestion commune de l’immigration signé en 2008, ainsi que les textes qui les accompagnent, semblent légitimer « le risque migratoire » des « clandestins » et des sans-papiers implicitement criminalisés, traités par les mêmes dispositifs que ceux qui servent à la prévention du terrorisme (tabl. 1). Les expulsions et refoulements aux frontières sont convoqués dans une renaissance implicite du contrôle des frontières externes, symbole réactivé de la maîtrise des nations sur leur propre territoire face à la mondialisation des circulations. La sophistication du dispositif de contrôle mis en place par les nations européennes dans le cadre de la construction de l’espace Schengen a ouvert deux voies convergentes : d’un côté, la soumission des individus au panoptisme sécuritaire numérique et biométrique, de l’autre, une surenchère de souveraineté nationale affirmée aussi bien à l’échelle des États membres de l’Union européenne que par l’exécutif de l’Union (Conseil et Commission). Ces fonctions éminemment régaliennes sont transférées aux dispositifs supra-étatiques, qui se font le reflet de la réticence des États-nations à perdre de leur souveraineté sur les questions de la frontière et des entrées. Les États les plus stricts en matière de titres de séjour et de procédures de refoulement pèsent sur les choix communs pour faire contrepoids aux régularisations massives, comme celles de l’Italie en 2003 et de l’Espagne en 2005, ou aux dispositifs plus souples en vigueur dans certains pays.

Tableau 1 : Estimations nationales du stock de migrants irréguliers

Pays et date

Fourchette

haute

Fourchette

basse

Valeur de

référence

Part de la population étrangère (%)

Part de la

Population

totale (%)

Allemagne 2007

1000000

100000

600000

13

0.73

Autriche 2002

100000

60000

27.1

1.11

Belgique 2006

100000

33.6

0.95

Espagne 2007

412500

13.4

0.94

France 2006

400000

200000

13.1

0.49

Italie 2006

750000

500000

712500

25.6

1.09

Royaume-Uni 2005

570000

310000

21.2

0.73

Source : SOPEMI, Perspectives des migrations internationales, rapport 2009, Paris, OCDE, 2009, p. 134.

2Les migrants sont aujourd’hui l’objet d’une désignation et d’une stigmatisation renforcées par la mise en service de lieux circonscrits, les centres de rétention administrative ou de détention provisoire pour les sans-papiers et les demandeurs d’asile déboutés, et ont une fonction symbolique forte pour la société qui les y enferme. En effet, transférer l’exercice de la force judiciaire au droit administratif fait croire à une gestion efficace des flux migratoires et à un contrôle du territoire national des États membres (Rodier, 2008).

Les politiques migratoires européennes récentes : entraves à la mobilité à l’heure de la libre circulation

Quelques idées reçues

3Le traité de Rome fondait la construction européenne sur le projet de la libre circulation des marchandises et des personnes dans une logique libérale pour les pays de l’Europe communautaire. En réalité cette libre circulation des personnes, mise en œuvre théoriquement dans la deuxième moitié des années 1990 avec l’entrée en application des accords de Schengen ainsi que l’intégration de l’acquis Schengen au traité d’Amsterdam au titre du Troisième pilier, a pris la forme de l’entrave à l’entrée sur le territoire européen. Et pourtant, l’immigration s’avère un élément inévitable pour l’ensemble des pays membres.

4L’Europe est en effet un « continent d’immigration qui s’ignore » (Wihtol de Wenden, 2007). Depuis 1974, la fermeture officielle des frontières à l’immigration de travail s’est prolongée dans une série de discours occultant à la fois la réalité de l’immigration et le besoin d’immigrants. Un certain nombre d’idées reçues se sont alors progressivement légitimées.

  • 1  « L’immigration : quels effets économiques ? », Revue d’économie politique, 111, juillet août 2001 (...)

5La première idée reçue qui mérite d’être déconstruite, c’est le fait que l’immigration coûte, en termes d’allocations variées, de minima sociaux, de dépenses de santé, bref que l’immigration grève le fonctionnement de l’État providence. Or, comme l’a démontré un ouvrage récent, l’immigration rapporte toujours plus qu’elle ne coûte aux économies des États d’accueil (Fouteau, 2008). Très rares sont les États européens qui ont publié les évaluations de l’impact économique de l’immigration. Le ministère de l’intérieur du Royaume-uni a rendu publique une étude en 2001-2002 sur l’apport à l’économie nationale des immigrés arrivés après la seconde guerre mondiale. Contribuant à hauteur de 20 % à la croissance économique, produisant deux fois plus de richesse que les natifs par rapport à ce qu’ils reçoivent de l’État, ils participent par ailleurs à la consolidation de la demande. En Allemagne, les deux miracles économiques, celui de la reconstruction et celui de la fin des années 1980 sont corrélés avec l’arrivée d’immigrants nombreux renforçant le rapport entre actifs et inactifs et relançant la consommation. En Espagne, 50 % des nouveaux emplois créés depuis 2001 ont concerné des travailleurs migrants, qui ont apporté 23 milliards d’euros aux finances publiques, soit 6,6 % du budget de l’État, avec une structure par âge correspondant à 30 cotisants pour un retraité. En Italie, les estimations ont accrédité l’idée que l’immigration récente est une « bénédiction » pour l’économie de la péninsule, évitant la disparition du tissu industriel de PME concurrentielles très affaiblies, se substituant aux faiblesses financières de l’État providence. Pour la Banque mondiale, l’immigration dans les pays industrialisés a représenté un apport de 3% de plus dans la population active, permettant un gain net de 160 milliards de dollars, soit davantage que les gains réalisés par la libéralisation du commerce de marchandises. Ainsi, l’idée que l’immigration « coûte » est économiquement infondée. Le coût pour l’État social s’avère modéré pour une série de raisons, notamment en vertu du retour d’une partie non négligeable des migrants après la cessation d’activité1. En Espagne, on comptait en 2006 parmi la population étrangère trente cotisants pour un retraité, alors que le ratio était de 2,6 pour un dans la population nationale. En revanche, le coût de la politique d’éloignement s’avère élevé : pour la France, « le cumul des différents coûts d’interpellation, rétention et éloignement s’élève donc à plus de 2,05 milliards d’euros par an » (Collectif, 2009, p. 387).

6Par ailleurs, l’apport démographique de l’immigration s’avère indispensable pour tous les pays de l’Union européenne. Une autre idée reçue doit ici être éclaircie, celle de la nécessité d’une immigration purement économique et sélective. L’essentiel des ouvertures timides et très contrôlées à l’immigration de travail depuis les années 1990 et au cours des années 2000 est justifié par l’opportunité de recourir à une immigration strictement économique, s’opposant à l’immigration familiale, ou plus généralement à l’immigration de peuplement. La porte s’ouvre, mais pour des actifs dont la présence est strictement conditionnée aux besoins conjoncturels et sectoriels de l’économie (tabl. 2). Cette rationalisation de la main-d’œuvre étrangère, formulée plus récemment en France par l’opposition entre « immigration choisie » et « immigration subie », est en réalité très ancienne, puisqu’elle a présidé à tous les programmes massifs d’appel de main-d’œuvre immigrée depuis le premier après guerre. Or, comme le démontre François Héran, le recours à « l’immigration économique » est une double incohérence (Héran, 2004, 2007). D’abord le conditionnement de trajectoires de vie et de parcours professionnels n’est pas réductible à des besoins conjoncturels programmables au moyen de quotas. Toutes les expériences de quotas d’immigration de travail, mis en œuvre dans une série de pays (Italie, Suisse, Espagne…), ont échoué, comme l’a récemment rappelé la Commission Mazeaud en 2007, chargée de mettre en place une programmation par contingents de l’immigration de travail en France. D’autre part, la structure par âge de la population de tous les pays européens nécessite une immigration de peuplement, appelée à s’installer. En effet, le rapport entre actifs et retraités est affecté par un déséquilibre croissant qui se mesure en un indice de vieillesse ou un taux de dépendance très difficilement soutenable en maintenant le niveau de vie. Même en France, où la fécondité a donné sur une période très récente des signes encourageants, frôlant le seuil de remplacement des générations de 2,1 enfants par femme, les projections indiquent qu’en 2050, il ne restera plus que deux actifs pour une personne âgée. Pour éviter une diminution nette de la population des pays européens d’ici 2030, le recours à l’immigration de peuplement est une question qui se pose pour tous les pays sans exception.

Tableau 2 : Entrées annuelles de migrants dans quelques pays (en milliers)

pays

2003

2004

2005

Autriche

97.2

108.9

101.5

Belgique

68.8

72.4

77.4

République tchèque

57.4

50.8

58.6

Allemagne

601.8

602.2

579.3

Espagne

429.5

645.8

682.7

France

135.1

140

134.8

Italie

319.3

Royaume-Uni

406.8

494.1

473.8

Source : SOPEMI, Perspectives des migrations internationales, rapport 2007, Paris, OCDE, 2008.

Schengen : un dispositif intergouvernemental devenu politique commune

7Or, la tendance confirmée par les choix et la mise en œuvre de politiques migratoires communes est allée dans le sens d’une restriction toujours plus sévère dans l’accès au territoire européen (tabl. 3). L’européanisation des politiques migratoires passe par la rationalisation des procédures et l’harmonisation du visa, de l’asile et de la libre circulation. L’appareil juridique et procédural s’est complexifié au même rythme que les dépenses engagées dans le dispositif informatique, policier et militaire qui fait de la frontière extérieure commune une « forteresse ». Il faut, pour comprendre cette évolution, revenir sur le processus de construction de l’espace Schengen (Weber, 2004, p. 23-44).

Tableau 3 : Visas accordés par quelques pays (2007)

Nombre

Taux de refus

France

1880570

12.9

Royaume-Uni

1804420

n.d.

Allemagne

1788438

8.7

Italie

1132583

3.8

Pologne

1105310

1.5

Espagne

761915

17

Finlande

704031

2

République tchèque

599310

3

Grèce

557443

6.1

Hongrie

466503

1.8

Autriche

377420

n.d.

Pays Bas

372567

11.8

Source : SOPEMI, Perspectives des migrations internationales, rapport 2009, Paris, OCDE, 2009, p. 136.

8La négociation des accords Schengen de 1985, ainsi que la signature de la convention en 1995 n’ont pas fait, contrairement à ce qu’il semble aujourd’hui, l’objet d’une élaboration communautaire. Il s’est agi d’une coopération intergouvernementale partielle, le plus souvent à huis clos et ne représentant qu’une seule famille d’intérêts, à savoir la sécurité du territoire (Bigo et Guild, 2003 ; Callovi, 2004). Ce sont des représentants des ministères de l’intérieur, de la défense et des affaires étrangères qui ont pensé le cadre de la libre circulation et de la limitation à certaines catégories de non ressortissants pour l’accès au territoire des pays signataires. Les accords ont été prévus pour un petit nombre de pays et non pour l’ensemble des pays membres. L’opportunité de la libre circulation des personnes faisant l’objet d’un moindre consensus que la libre circulation des marchandises, ces accords ont été pensés d’entrée de jeu de façon restrictive. Avec le traité d’Amsterdam, signé en 1997 et entré en application en 1999, ces textes ont été intégrés à l’acquis communautaire et sont devenus une politique commune alors même que leur esprit n’était pas communautaire. Cette communautarisation s’est faite sans réel débat et ne donne pas, à la différence de la plupart des autres politiques communes, de rôle significatif au Parlement ni à la cour de justice, étant intégrée au Troisième pilier (Liberté sécurité justice) et étant trop directement liée à la souveraineté des États nation (Callovi, 2009).

9Par ailleurs, la liberté de circulation est restée finalement toute relative, car les clauses d’exception sont nombreuses, prévoyant de limiter ou de suspendre la liberté de circulation, maintenant les contrôles dans les zones frontières et laissant aux États signataires une grande latitude dans le rétablissement des contrôles aux frontières lorsqu’existe une « menace pour l’ordre public » (Bigo et Guild, 2004).

Une nouvelle pratique de la frontière : visa unique et traçabilité numérique

10L’entente commune sur les catégories de personnes n’ayant pas accès à la libre circulation sur le territoire des pays membres a été bien évidemment l’objet de débats difficiles. C’est la standardisation des procédures d’attribution du visa unique Schengen qui a concrétisé la discrimination entre circulants : ceux qui en étaient exemptés et ceux qui devaient obtenir un visa avant de pénétrer sur le territoire Schengen. L’élaboration d’une liste commune de pays soumis à régime de visa et de pays soumis à un délai supplémentaire devait tenir compte des accords bilatéraux de chaque pays membre avec des pays tiers. Au nom des risques pour la sécurité territoriale, qu’ils soient politiques ou terroristes, le visa a été imposé aux pays présentant une « forte pression migratoire », cette notion correspond pour l’essentiel à des indicateurs de pauvreté (Bigo et Guild, 2003 p. 26-30). Cette « liste grise », qui a inquiété dès le début des années 2000 une partie importante du secteur associatif et les organisations des droits de l’homme, n’entrait pas en contradiction avec la directive anti-discrimination de 2000, qui dénonçait tous les motifs de discrimination possibles sauf celui de la citoyenneté nationale. Les pays du monde sont donc hiérarchisés dès ce moment en fonction de leur « profil », selon leur plus ou moins haut degré de « risque terroriste » et de « risque migratoire », selon la terminologie officielle. Les populations font donc l’objet, dans leur ensemble, d’une discrimination territoriale.

11L’harmonisation du visa Schengen a eu une conséquence importante : la transformation radicale de la frontière extérieure dans sa forme. Celle-ci ne correspond plus à la définition classique de la frontière, héritée de l’État westphalien : elle n’est plus seulement linéaire, on ne peut plus se présenter au poste de douane terrestre et y demander un visa pour continuer son voyage. La frontière prend aussi une forme ponctuelle et se situe désormais en amont, principalement dans les consulats des pays membres. Or dans ces consulats, la délivrance du visa n’est pas automatique, elle est soumise à un certain nombre de critères, qui varient selon la conjoncture politique. Outre cette nouvelle forme ponctuelle, la frontière externe cesse d’être une frontière physique, elle prend une forme virtuelle, numérique ou informatique, telle que l’activation des fichiers centralisés comme le système d’information Schengen (SIS). Le SIS fut mis en œuvre en 1994 : il contient toutes les informations que veulent bien y inscrire les différents organes administratifs ou policiers habilités à le faire, concernant les objets ou personnes signalés. L’inscription au SIS correspond à un signalement, qui est consultable à tout moment par les acteurs autorisés à y accéder. Les objets volés, les documents d’identité signalés, les armes, les personnes recherchées ou ayant été condamnées pour des délits, les étrangers signalés au titre d’un ordre de quitter le territoire (OQT), les demandeurs d’asile. L’amalgame entre criminalité d’un côté, migration irrégulière et demande d’asile de l’autre est la première ambivalence de ce système. Par ailleurs, il est possible d’inscrire une personne « lorsqu’il existe de sérieuses raisons de croire qu’elle a commis un délit » ou, plus ambigu encore, « qu’elle envisage d’en commettre (Bigo et Guild, 2003, p. 32) ». La logique du soupçon et de la croyance l’emporte sur celle de la preuve. De nombreuses interrogations subsistent sur la durée de conservation des données personnelles, sur l’effectivité de l’accès des personnes aux informations les concernant, sur la gestion de ce fichier, qui fait l’objet d’un secret de plus en plus gardé. Dans les faits, une personne inscrite au SIS se voit immédiatement refuser tout accès au territoire communautaire, théoriquement pour une durée de cinq ans.

12Ce fichier n’est pas la seule forme de frontière numérique. On pourra retenir Eurodac, qui archive les empreintes digitales ainsi qu’un certain nombre de données biométriques des migrants irréguliers appréhendés et des demandeurs d’asile à partir de 14 ans. Eurodac a été mis en place en application de la convention de Dublin de 1990 qui entendait harmoniser et simplifier les procédures d’asile et lutter contre la pratique de l’asile multiple (ou asylum shopping). Dans les faits, cette pratique était marginale et le fichier n’a guère d’utilité sinon de systématiser la connaissance biométrique et informatique des individus circulant en Europe et de les rendre traçables.

Le renforcement de la frontière : entraves carcérales et militaires à la mobilité

  • 2  Voir la carte de référence de Olivier Clochard, www.pajol.eu.org/IMG/pdf/camps-fr.pdf, et Clochard (...)

13La frontière s’est assortie d’une dimension carcérale. La standardisation des procédures d’entrée et d’expulsion des migrants s’est durcie par la généralisation des camps de rétention administrative en Europe, le plus souvent à proximité des points frontières (zones aéroportuaires, portuaires, postes frontières, tribunaux), destinés à accueillir les migrants sans papiers ayant fait l’objet d’un OQT (ordre de quitter le territoire), les déboutés de la demande d’asile ou les arrivants clandestins. On compte près de 200 camps, plus ou moins fermés, où les conditions d’accueil ressemblent à une détention de fait, souvent déplorable, et dénoncée comme étant contraire aux engagements européens ou nationaux vis-à-vis des droits de l’homme. L’incendie du centre de Vincennes en 2008 en a été une des illustrations les plus tragiques2.

14Enfin, la frontière est externalisée, c’est sa quatrième transformation. L’externalisation du contrôle, ou remote policing (Bigo et Guild, 2004), sous-traite les procédures de contrôle aux administrations, forces de police et douanes des pays tiers par lesquels les migrants qui entament un voyage vers l’Europe sont passés. Les contrôles aux frontières, la construction de centres de rétention, les procédures d’expulsion simplifiées sont aujourd’hui des injonctions faites par l’UE ou par certains États membres à des pays tiers situés en Europe de l’Est, sur le pourtour méditerranéen ou en Afrique. La délocalisation de la frontière est une demande faite à ces États et conditionne l’aide financière au titre de la coopération (Weber, 2007, p. 45-67). Les politiques migratoires ont donc envahi le contenu des relations diplomatiques.

15La principale instance qui coordonne cette nouvelle forme de coopération est l’agence Frontex, née au sommet de Thessalonique en 2003, siégeant à Varsovie et disposant de forces armées, d’effectifs nombreux de police aux frontières, d’un arsenal matériel et technologique (hélicoptères, détecteurs infrarouge) et la transmission des données numériques ou biométriques. Le budget de Frontex est passé de 19 à plus de 70 millions d’euros par an depuis sa création.

16Tous ces dispositifs défensifs ont un certain nombre d’effets indirects. Ils tendent à construire un territoire qui n’est légalement accessible qu’à un petit nombre d’élus sélectionnés en fonction du profil politico-économique de leur État de citoyenneté, de leurs ressources financières propres et de leurs qualifications. Le droit de voyager librement vers et dans le territoire européen est donc un discriminant écartant d’emblée une immense majorité de la population mondiale. Enfin, en augmentant de façon disproportionnée le coût du voyage vers l’Europe, ils renforcent le pouvoir des passeurs sur les individus souhaitant voyager, induisant des extorsions financières de plus en plus élevées.

17Les mesures communautaires récentes, comme la directive retour ou le pacte européen sur l’immigration et l’asile (2008) enracinent encore plus durablement, avec un vocabulaire subtil, les pratiques de discrimination à l’entrée, les procédures d’expulsion simplifiées, les procédures d’enfermement des migrants irréguliers et de demandeurs d’asile, pratiques dont le durcissement est généralisé dans tous les pays membres (tabl. 4). Il va de soi que l’architecture de la frontière dans une Europe chantre de la « libre circulation » diffuse indirectement des valeurs xénophobes et une méconnaissance des processus migratoires tels qu’ils fonctionnent.

Tableau 4 : Quelques aspects sémantiques du pacte européen pour l’immigration et l’asile

Principe formulé

Moyens proposés

Intention annoncée

Objectif poursuivi

« Renforcer l’attractivité de l’UE pour les travailleurs hautement qualifiés »

« Veiller, en privilégiant la migration temporaire ou circulaire […], à ce que ces politiques n’encouragent pas la fuite des cerveaux »

« Immigration choisie »

Limiter les titres de séjour de longue durée et garantir les retours

« mieux réguler l’immigration familiale »

« prendre en compte […] les capacités d’intégration des familles appréciées au regard de leurs conditions de ressources et […] de connaissance de la langue »

« Intégration harmonieuse »

Restreindre le regroupement familial en sélectionnant par le revenu et le niveau de formation

« renforcer l’information mutuelle sur les migrations »

- « en améliorant […] les outils existants »
- « en ayant recours à des dispositifs communs pour assurer l’éloignement des étrangers en situation irrégulière (identification biométrique des clandestins, vols conjoints) »
- « mener en particulier avec [les pays d’origine] une ambitieuse politique de coopération policière et judiciaire »
- « généraliser au plus tard au 1er janvier 2012 la délivrance des visas biométriques »
- « à partir de 2012 […], enregistrement électronique des entrées et des sorties, assorti d’une procédure facilitée pour les citoyens européens et d’autres voyageurs »
- « se limiter à des régularisations au cas par cas et non générales […] pour des motifs humanitaires ou économiques »

Co-responsabilité (« concertation », « en tenant compte de l’impact […] sur les autres États membres »)

- Privilégier la surveillance technologique et la traçabilité
- Instaurer une inégalité d’accès à la mobilité en fonction de la citoyenneté d’origine et du motif du voyage
- Dissuader certains États membres d’être moins restrictifs que les autres

« Lutter contre l’immigration irrégulière »

- « Les étrangers en situation irrégulière doivent quitter [le] territoire [des États membres] »
- « tous les États ont l’obligation de réadmettre leurs ressortissants qui sont en situation irrégulière sur le territoire d’un autre État »
- « conclure des accords de réadmission […] pour assurer l’éloignement »
- « Les conditions de délivrance des visas en amont de la frontière extérieure doivent pleinement participer à la gestion intégrée de celle-ci »

« Approche globale des migrations » : « une immigration mal maîtrisée peut porter atteinte à la cohésion sociale des pays de destination »

- Obliger les pays de transit et d’origine à réadmettre leurs ressortissants
- Sélectionner les voyageurs en instaurant des conditions de délivrance du visa

« Favoriser les synergies entre les migrations et le développement »

- « accroître l’aide de l’UE pour la formation et l’équipement [des] personnels [des pays d’origine ou de transit] chargés de la maîtrise des flux migratoires »
- « soutenir le développement des pays concernés et […] bâtir avec eux un partenariat étroit favorisant les synergies entre les migrations et le développement »
- « la migration doit devenir une composante importante des relations extérieures des États membres et de l’Union »

Co-développement

- Légitimer la notion d’émigration illégale
(Contrairement à la Déclaration universelle des droits de l’Homme)
- Conditionner l’APD au contrôle de l’émigration
- Ingérence dans les dispositifs législatifs des pays tiers
- Soumettre les relations diplomatiques aux « bonnes pratiques » migratoires

(Conseil européen Justice, Affaires intérieures et immigration, Cannes, 7-8 juillet 2008)

Le transfert des mesures de restriction à l’immigration : un volet imposé de l’élargissement et de la politique européenne de voisinage (PEV)

Le retournement des dynamiques migratoires dans les nouveaux membres

18Au cours des années précédant les élargissements de 2004 et 2007, nombreux ont été les discours qui ont brandi la « menace » de déferlante de migrants Est-européens dans les pays d’Europe de l’Ouest. Celle-ci s’est avérée aussi infondée que celle qui avait agité les consciences au moment de la chute du Mur. En effet, comme dans les années 1990, les mobilités qui se sont développées en Europe étaient davantage des circulations que des migrations de longue durée. De plus, les départs ont été beaucoup moins nombreux que ne le laissaient entendre les prévisions. L’essentiel des départs s’est fait entre 1991 et 2002, et seuls deux pays ont fourni des effectifs de migrants significatifs : la Roumanie et la Pologne.

19C’est pourtant la crainte du potentiel d’émigration des nouveaux membres qui a prédominé dans les conditions imposées aux candidats et par la suite aux nouveaux membres (NEM). Une période transitoire fut appliquée aux huit nouveaux États membres les plus peuplés (A-8) de 2004 (seules Chypre et Malte n’étaient pas concernées). Cette période de restriction de l’accès des ressortissants des NEM au marché du travail des pays de l’Union se décompose en trois étapes, de deux, trois puis deux ans respectivement. Tous les membres n’ont pas choisi d’appliquer ce dispositif : le Royaume-Uni, l’Irlande et la Suède l’ont fait dès la première phase, le Danemark et la Norvège ont ouvert l’accès à leur marché du travail aux ressortissants de ces huit NEM à conditions qu’ils aient obtenu un emploi à plein temps dans des conditions similaires à celles des travailleurs nationaux. Une augmentation significative des permis de travail a été observée dans un petit nombre de pays (au Royaume-Uni et en Irlande principalement) mais, dans l’ensemble, l’élargissement n’a pas posé de problème d’offre pléthorique de main-d’œuvre, bien au contraire, comme le note un rapport de la Commission de 2006 (OCDE, 2007, p. 220). De fait, la part de la population active représentée par les ressortissants des NEM reste très faible dans les pays d’Europe de l’Ouest : elle ne dépasse 1% qu’en Irlande et en Autriche. Au Royaume-Uni, 350 000 personnes travaillent officiellement depuis mai 2004, dont 60 % sont originaires de Pologne. Deux nuances doivent cependant être apportées : une partie significative de ces Polonais ont quitté un premier pays d’émigration où les salaires et les conditions d’accès au permis de séjour étaient moins satisfaisants (notamment l’Italie et la Grèce) ; les déclarations d’émigration permanente déposées en Pologne ont accusé une diminution sensible au cours de l’année 2004. Il faut ajouter que la crise financière et économique récente a contribué à freiner ces flux et à voir au contraire les retours se multiplier.

L’européanisation infléchit les politiques d’immigration des NEM

20En Pologne, la nouvelle loi sur les étrangers a été adoptée en 2004, reprenant les orientations suggérées par le Conseil européen. Elle est l’aboutissement du processus d’adhésion qui suppose un meilleur contrôle des migrations par les nouveaux gardiens de la frontière extérieure. Cette loi suit trois axes : l’européanisation de l’accueil, la prise en compte de la dimension familiale et la reconnaissance du droit d’asile (OCDE, 2006, p. 220-221). L’accueil de travailleurs étrangers et l’attribution de permis de séjour passent par l’introduction du permis de long séjour européen pour les étrangers ayant résidé en Pologne au moins cinq années consécutives et qui ont un revenu régulier et stable pour faire face aux dépenses de santé et de vie courante pour eux-mêmes et leur famille. D’une durée illimitée, ce séjour donne le droit de résider dans n’importe quel État de l’Union européenne.

21En République tchèque, la loi sur l’emploi, entrée en vigueur le 1er octobre 2004, réalise pleinement la mise en œuvre de l’acquis communautaire en matière de migration de travail : ouverture du marché du travail aux ressortissants de l’UE, de l’EEE et de la Suisse sans permis de travail et durcissement des conditions d’entrée sur le marché du travail des ressortissants de pays tiers dans les entreprises et les coopératives. Les permis de séjour de longue durée (plus d’un an) sont accordés aux salariés et aux entrepreneurs. Les étrangers peuvent demander un permis de séjour permanent s’ils justifient d’un séjour ininterrompu de dix ans avec permis de séjour de longue durée. Témoin du succès de l’idée « d’immigration choisie », un projet de « sélection active d’une main-d’œuvre qualifiée » a été mis en place dès 2003.

22La Hongrie a adopté à l’occasion de son adhésion à l’UE une série de réglementations qui suivent au pied de la lettre les restrictions adoptées par certains des Quinze dans le traitement des ressortissants hongrois, entre ceux qui sont le plus ouverts (Grande-Bretagne et Irlande) et ceux qui sont le plus restrictifs.

23Tous les pays ont intégré dans leurs textes législatifs et dans leurs pratiques la mise en œuvre de la sécurisation des frontières externes. Parfois au prix d’un zèle exagéré qui soulève les critiques de leur inspiratrice, la Commission européenne elle-même. En tant que nouveau membre, l’île de Malte se trouve confrontée aux mêmes problèmes que ses partenaires Nord-méditerranéens : en juin 2006, elle a été montrée du doigt par la Commission européenne pour n’avoir pas respecté « l’obligation de sauver des vies en mer, [qui procède d’] une tradition internationale qu’aucun pays n’a violée aussi manifestement » (Le Monde, 7 juin 2007). En effet, les autorités maltaises avaient refusé quelques jours avant d’accueillir des migrants repêchés en mer, sous le prétexte que l’opération avait eu lieu en eaux libyennes.

De nouvelles lignes de frontière en Europe orientale

  • 3  « La politique de visas de l’Union européenne à l’égard des Balkans est jugée contre-productive ».

24La frontière externe orientale a fait l’objet d’une sécurisation accélérée, au détriment des pays non membres. Certains pays d’Europe balkanique restent très défavorisés par le système de visas : l’Albanie, la Bosnie-Herzégovine, la Serbie et le Monténégro (indépendant depuis l’été 2006), malgré les promesses faites aux chefs de gouvernement de la région concernée lors du sommet de Thessalonique de 2003, malgré les demandes qui ont été faites en échange de la signature d’accords de réadmission et de coopération frontalière. Certains, comme l’ONG International Crisis Group (ICG), voient dans cette raideur européenne la création de facto d’un « ghetto balkanique », qui pourrait avoir des conséquences politiques préoccupantes (Le Monde, 29 novembre 2005)3.

25La réintroduction du passeport et du visa pour la circulation entre des pays voisins entretenant des liens transfrontaliers étroits est un des éléments de tension diplomatique entre les nouveaux membres et leurs voisins : Roumanie et Moldavie, Pologne et Ukraine, Hongrie et Ukraine. Par ailleurs, la coopération policière aux frontières, par exemple sur la frontière polono-ukrainienne, a été imposée par l’UE comme condition à l’adhésion. Mais dans les faits, la sécurisation des frontières est difficile à mettre en place, faute de matériel (comme les détecteurs infrarouge) et de formation des agents dans leurs attributions technologiques et juridiques, comme il en a été récemment question pour la frontière danubienne entre la Roumanie et la Bulgarie.

26En Roumanie, depuis 2001, les visas ne sont plus délivrés à la frontière et la liste des pays soumis au régime de visa est allongée de 86 à 156 États. Des accords de réadmission sont signés avec les États membres de l’UE, entraînant une stagnation des demandes d’asile. Les relations entre Roumanie et République de Moldavie se sont considérablement compliquées depuis la négociation du processus d’adhésion de la Roumanie. Comme le montre Bénédicte Michalon dans ses recherches récentes (Michalon, 2007), la fabrication de la frontière externe roumano-moldave divisant un territoire roumanophone gêne la circulation transfrontalière, alors que la République de Moldavie est dans une situation économique fragile qui dépend beaucoup de ses émigrés : on estime qu’il y a entre 600 000 et un million de Moldaves qui travaillent dans les pays de l’UE et en Russie, soit 40% de la population active. Les transferts d’épargne représenteraient selon les estimations autour de 25% du PIB. Depuis le 1er janvier 2002, date depuis laquelle les ressortissants roumains sont exemptés de visa pour se rendre dans les pays de l’UE, le franchissement du Prut ne peut plus se faire sans passeport, et le visa est imposé aux Moldaves à partir du 1er janvier 2007, date de l’adhésion de la Roumanie. Depuis la crise moldave du printemps 2009 et les tensions qui en ont résulté avec la Roumanie, la Moldavie a imposé un visa aux ressortissants roumains.

L’externalisation de la frontière Schengen au Sud de la Méditerranée

27La délocalisation de la frontière commune jusqu’aux pays du Sahel est sans doute l’évolution la plus spectaculaire de la reconfiguration territoriale macrorégionale. Les migrations subsahariennes empruntant des routes terrestres et maritimes pour accoster par bateau en Europe du Sud sont de l’ordre de quelques dizaines de milliers par an. Contrairement au retentissement médiatique dont elles font l’objet, ces migrations ne sont donc pas massives (Brachet, 2007).

28La prévention en amont de l’immigration clandestine suscite des initiatives multiples, comme le programme européen Sea Horse, présenté par José Antonio Alonso, ministre de l’Intérieur espagnol le 1er mars 2006, pour impliquer le Maroc, la Mauritanie, le Sénégal et le Cap Vert sous la houlette de la Guardia Civil, dans des patrouilles maritimes mixtes et une formation des agents de surveillance locaux.

29Dans la construction d’un dispositif frontalier externe, l’UE a convaincu le Maroc, la Tunisie et la Libye d’adopter des dispositifs musclés de contrôle des migrations de transit, en signant des accords de réadmission avec plusieurs pays européens et en préparant un accord global avec l’UE. Le Maroc a créé des organes de luttes contre le trafic des clandestins : la direction de la migration et de la surveillance des frontières, la brigade nationale de recherche et d’investigation, l’observatoire de la migration. La nouvelle loi de 2003 condamne sévèrement les trafiquants, un groupe de travail régulier est mis sur pied avec l’UE pour les affaires sociales et les migrations, ainsi qu’une collaboration étroite avec l’Espagne pour la surveillance de leur frontière commune. Des dispositifs similaires sont imposés aux autres pays de la rive Sud de la Méditerranée.

  • 4  On pourra se reporter aux différents récits de migrants qui sont restitués dans plusieurs ouvrages (...)

30La majorité des flux passaient jusqu’aux années 2000 par la Libye, notamment pour les Egyptiens, les Erythréens et Somaliens, mais le durcissement de la répression et des expulsions a induit un glissement vers l’Ouest : l’Algérie4, le Maroc, le Sahara occidental, la Mauritanie et le Sénégal d’où les bateaux embarquent vers les Canaries ou Madère pour éviter la traversée du désert. Pressée par l’Italie, l’UE a levé le 12 octobre 2004 l’embargo qui durait depuis 1986, afin de permettre à la Libye d’importer les équipements de contrôle. L’enveloppe allouée par l’UE à la Libye pour son rôle de garde frontière en amont s’élève à 9 millions d’euros, ce qui n’empêche pas les centres de rétention libyens de ressembler à des prisons, la violence, l’intimidation et les épisodes racistes de se multiplier (comme ceux de 2000 qui avaient fait plusieurs dizaines de morts parmi les migrants), de même que les renvois abusifs et expéditifs. Entre 2003 et 2005, le gouvernement libyen a déporté environ 145 000 migrants irréguliers vers les pays subsahariens. De son côté, entre août 2003 et décembre 2004, l’Italie a financé 50 vols charter vers la Libye qui renvoyaient 5 688 personnes à destination de leurs pays d’origine supposés (Bangladesh, Egypte, Erythrée, Ghana, Pakistan, Soudan, Syrie). Même si elle est signataire de la Convention africaine relative aux Réfugiés, la Libye n’a cependant jamais signé la Convention de Genève de 1951.

31Les pays de la rive Nord méditerranéenne sont à ce titre les premiers intéressés dans l’externalisation des frontières de l’UE sur le continent africain. Les dispositifs de surveillance sont de plus en plus sophistiqués, comme le SIVE (Système intégral de vigilance externe), un système radar d’alerte rapide qui surveille le détroit de Gibraltar ainsi que les côtes des îles Canaries. Des coopérations de patrouille aux frontières, des supports financiers pour équiper les frontières de dispositifs électroniques de contrôle, la signature d’accords de réadmission et de protocole de coopération sont monnayées en échange d’aides au développement fortement incitatives. En conséquence, le Maroc et la Tunisie ont adopté de nouvelles lois régissant l’immigration irrégulière, pénalisant sévèrement la migration illégale et le trafic d’humains ; la Libye s’est montrée particulièrement coopérative avec l’OIM (Organisation internationale pour les migrations) et l’UE pour le contrôle des frontières, les renvois par avion et la construction de camps de rétention.

32À transférer les attribution de « gendarmes de l’Europe » à des pays qui ne disposent pas de dispositif efficace pour garantir le respect des droits fondamentaux dans les opérations de police aux frontières, on ne doit pas s’étonner du bilan particulièrement lourd en vies humaines. Selon diverses sources, un peu plus de mille personnes trouveraient la mort en essayant de passer la frontière extérieure, pour l’essentiel en mer. Certains événements alarmants ont révélé la dureté des conditions de passage : en octobre 2005, 13 migrants subsahariens sont morts en tentant de franchir les clôtures qui protègent Ceuta et Melilla, certains d’entre eux ayant été tués par balles par les gardes-frontières (Migreurop, 2007). À la suite de cet événement, les autorités marocaines ont procédé à des rafles dans les villes et les camps provisoires dans les forêts des environs des enclaves. D’autres excès ont été dénoncés avec acuité, comme l’abandon en plein désert marocain d’un groupe de 1 500 déportés.

Une nouvelle condition aux coopérations entre États

33La politique des visas et les aides allouées au titre de la coopération de voisinage font partie des attributions de la Commission dans le cadre de sa politique de voisinage. Les migrations deviennent un thème central des discussions lors du 13e sommet des chefs d’États d’Afrique et de France réuni à Bamako en décembre 2005 ou de la conférence euro-africaine de Rabat de juillet 2006.

34Plusieurs textes émanant de la Commission européenne avalisent le choix d’associer politique migratoire et politique de voisinage ou de coopération : en 2002, la publication Intégrer les questions liées aux migrations dans les relations de l’Union européenne avec les pays tiers ; en 2003, Voisinage : un nouveau cadre pour les relations avec nos voisins orientaux et méridionaux ; et, en 2004, Propositions pour des plans d’action au sein de la politique européenne de voisinage. Des groupes régionaux de coopération voient le jour comme le Forum de Salzburg réunissant Autriche, Bulgarie, République Tchèque, Slovaquie, Slovénie et Pologne sur le contrôle aux frontières. La coopération internationale n’est pas nouvelle : depuis la chute du Mur, la plupart des pays membres ont négocié avec les PECO des accords bilatéraux de réadmission facilitant le renvoi des ressortissants irréguliers passés par leur territoire, ainsi que des accords de travail temporaire pour des quotas de travailleurs, notamment saisonniers (Rodier, 2007).

35Les frontières maritimes sont un élément essentiel de la coopération, comme l’ont rappelé les intervenants au débat du 6 juin 2006 au Parlement européen sur les « Frontières maritimes, les droits et des migrants et la solidarité européenne » (Ricard, 2006). La lutte contre l’immigration clandestine passe par une directive sur le rapatriement. Le Conseil européen a adopté en novembre 2002 un Plan d’action pour le rapatriement, fondée sur la reconnaissance mutuelle des ordres d’expulsion, et sur l’organisation conjointe de vols charters qui devraient être financés par l’UE, ainsi que sur les moyens d’inciter les ambassades à accélérer le rapatriement en fournissant les documents de voyage (Europolitique, n° 2836, 19 janvier 2004). L’UE a débloqué un fonds de rapatriement de 30 millions d’euros pour 2005-2006 finançant les vols charter (programme Neptune), accompagnés de mesure de réintégration dans le pays d’origine et de garantie des droits fondamentaux (Saint-Saëns, 2003). Par exemple, la politique internationale de l’Espagne, dans le cadre de la coopération de l’UE avec les pays tiers, s’est de plus en plus centrée sur la question migratoire. Il s’agit du « plan Afrique » mis en place en mars 2006 et visant à la généralisation des accords de réadmission et de coopération pour le contrôle des départs, conditionnant l’aide financière aux pays Ouest africains au titre du développement : ouverture d’ambassades au Mali, au Cap-Vert, au Soudan, en Gambie, en Guinée Bissau et Guinée Conakry, envoi d’un « ambassadeur spécial chargé de l’immigration » à Dakar (Charles, 2007).

Conclusion

36L’évolution récente des procédures de délivrance de permis de séjour et de visas est l’expression claire d’une politique commune de sélection sociale des migrants : attirer les actifs les plus qualifiés, c’est cibler l’accueil de populations qui ont eu accès à une bonne formation, à un capital social et un capital économique élevé, c’est donc faire une sélection sociale à l’entrée. Les dispositifs de contrôle et d’attribution de visas ou de titres de séjour jouent comme des entraves à la mobilité pour l’ensemble des migrants spontanés, jugés indésirables, en dépit des évaluations économiques du phénomène migratoire. La frontière extérieure Schengen peut être vue comme un rideau de fer d’un nouveau type, au nom même de la défense du privilège de circuler librement réservé aux ressortissants autorisés. « L’ordre spatial » européen correspond donc à un nouvel « ordre social », pour reprendre les termes de David Harvey (1989, p. 232), qui exerce une force de plus en plus hégémonique sur les relations internationales des pays membres avec les pays tiers.

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Notes

1  « L’immigration : quels effets économiques ? », Revue d’économie politique, 111, juillet août 2001, p. 588-589, cité dans Cette France-là (Collectif, 2009, p. 383) ; voir aussi l’étude de référence sur les dépenses sociales liées à l’immigration, Boeri T. et coll. (dir.), 2002, cité dans Entzinger, 2009.

2  Voir la carte de référence de Olivier Clochard, www.pajol.eu.org/IMG/pdf/camps-fr.pdf, et Clochard, 2007.

3  « La politique de visas de l’Union européenne à l’égard des Balkans est jugée contre-productive ».

4  On pourra se reporter aux différents récits de migrants qui sont restitués dans plusieurs ouvrages comme ceux de Laacher (2007) ou Migreurop, 2007, disponible en ligne.

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Pour citer cet article

Référence papier

Serge Weber, « D’un rideau de fer à l’autre : Schengen et la discrimination dans l’accès à la mobilité migratoire », Géocarrefour, Vol. 84/3 | 2009, 163-171.

Référence électronique

Serge Weber, « D’un rideau de fer à l’autre : Schengen et la discrimination dans l’accès à la mobilité migratoire », Géocarrefour [En ligne], Vol. 84/3 | 2009, mis en ligne le 04 janvier 2010, consulté le 25 mars 2017. URL : http://geocarrefour.revues.org/7405 ; DOI : 10.4000/geocarrefour.7405

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Auteur

Serge Weber

Université Paris-Est Marne la Vallée, Laboratoire Villes Mobilités transports (LVMT) serge.weber@gmail.com

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Droits d’auteur

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