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De l'hygiènisme à la qualité de vie : l'enjeu de la gestion des plaintes environnementales urbaines

From a concern for hygiene to the quality of life: the issue of managing urban environmental complaints
Isabelle Roussel et Valérie Rozec
p. 225-233

Résumés

L'examen des plaintes liées aux odeurs et à la qualité de l'air reçues à la mairie de Paris, au cours de l'année 2001, permet de poser un certain nombre de questions quant à la gestion municipale de l'environnement et donc à l'émergence de la ville durable. En effet, les plaintes nécessitent une nuisance perceptible et, dans la plupart des cas, une source identifiable. Dans ce contexte, les services municipaux répondent, le plus souvent par une médiation opportune, à des enjeux de proximité. Cependant, si la gestion de la qualité de l'air, à travers ses multiples dimensions spatio-temporelles, représente un enjeu majeur du développement durable, les villes sont peu armées pour intégrer, de manière pertinente, cette question dans l'organigramme de la gestion municipale. L'expertise, dans ce domaine scientifique encore peu stabilisé, est largement entre les mains de l'Etat puisque les enjeux sont collectifs, voire planétaires. Comment les élus locaux peuvent-ils répondre aux attentes de leurs concitoyens en matière de pollution atmosphérique ?

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Texte intégral

  • 1  Grâce à l'amabilité de G. Thibault, Valérie Rozec, docteur en psychologie de l'environnement à l'U (...)
  • 2  La loi sur l'air de 1996 intègre les nuisances olfactives dans la définition de la pollution atmos (...)
  • 3  L'indice ATMO est un indicateur agrégé de la qualité de l'air noté de 1 à 10. L'air de très bonne (...)

1La charte d'Ottawa a mis l'accent sur le lien entre le développement urbain et la santé dans ses dimensions environnementales et sociales. La ville se doit de relever le défi de la qualité de vie des citadins. La définition de la qualité de vie admise internationalement a une connotation fortement médicale dans la mesure où elle représente une évaluation, une aide à la décision du médecin. Il s'agit de : « La perception qu'a un individu de sa place dans l'existence, dans le contexte de la culture et du système de valeurs dans lequel il vit et en relation avec ses objectifs, ses attentes, ses normes et ses inquiétudes » ce qui renvoie à la capacité d'un individu à effectuer une synthèse consciente d'informations très diverses et à la situer dans un contexte philosophique et culturel qui lui est propre. Les nuisances urbaines représentent une agression à la qualité de la vie. Connaître ces nuisances et essayer de les réduire représente un enjeu de la santé publique locale auquel se consacrent, depuis 1902, les bureaux municipaux d'hygiène. La préoccupation face aux nuisances environnementales n'est pas récente puisque la prise de conscience de la pollution atmosphérique remonte à l'Antiquité (Festy, 2002). Dès que les hommes se sont regroupés dans un espace restreint, c'est-à-dire dans des villes, ils ont souffert, semble t-il, de nuisances occasionnées par leurs semblables et s'en sont plaints. Les habitants se tournent naturellement vers les édiles locaux pour adresser leurs récriminations. Au fil des ans celles ci s'intensifient : la Direction de la Protection du Public de la Préfecture de Police de Paris avait enregistré 3 822 plaintes1 en 1987 et 10 262 ont été relevées en 2001, les plus nombreuses concernent le bruit, 2 782 en 2001, mais 689 plaintes avaient pour thème, cette même année, la pollution de l'air ou les odeurs2 en sachant que les plaintes ayant pour objet une installation classée sont traitées par la DRIRE (ou par le STUC (Service de tutelle des Installations classées) dans le cas particulier de Paris). Les plaintes analysées montrent que la pollution atmosphérique n'est pas seulement une donnée abstraite assimilée à l'indice ATMO3 mais qu'elle est aussi une nuisance perçue comme une atteinte à la qualité de la vie. Cependant, le temps de l'hygiènisme a vécu et la gestion de l'environnement urbain, sous le sceau de la durabilité, change complètement les perspectives (Theys, 2001). Comment s'opère ce changement conceptuel de la santé publique locale à une période au cours de laquelle émerge la notion d'agglomération tandis qu'une décentralisation plus complète se profile ? Dans un premier temps, l'émergence de la plainte sera analysée en tant que reflet de la pollution perçue. Ensuite, nous envisagerons quelle est la réponse institutionnelle à cette plainte, en soulignant à la fois l'importance de la gestion de proximité et les limites inhérentes à une telle gestion. Ces limites soulignent quelles sont les difficultés pour sortir de l'hygiènisme et promouvoir une ville durable.

La pollution perçue et l'émergence de la plainte

2L'émergence d'une plainte correspond à un ensemble de mécanismes qui s'appuient sur la perception des pollutions selon des critères que l'analyse du corpus parisien permet de préciser. Cependant, ce champ de la perception ne s'éloigne pas de celui de la santé puisque le « résultat de l'acte perceptif est susceptible d'induire des réactions de stress »(Moch, 1989). Le stress s'installe dans le cas où la perception de l'environnement par l'homme ne correspond pas à ses besoins et à ses attentes.

Le filtre de la perception : pollution de l'air et odeurs

3L'évaluation de la pollution de l'air est souvent associée à différentes modalités sensorielles comme la vue, notamment à travers l'opacité de l'air, voire sa couleur (Evans ét al., 1987) ou encore la quantité de particules en suspension dans l'air, la visibilité, l'ensoleillement (Rotton, 1987). De même l'odorat est souvent sollicité lorsqu'on évoque la perception de la pollution de l'air (Moch, Bonnefoy, 1997) bien que l'odeur perçue ne soit pas nécessairement un critère de toxicité de certains polluants. Selon G. Evans (1987), la pollution sensible détectable par certains indices visuels et olfactifs semble être assimilée à un risque sanitaire.

4En effet, la perception de la gêne et la peur des risques pour la santé semblent également corrélés positivement. Ainsi, parmi les populations proches de décharges d'ordures ménagères, ceux qui croient aux effets négatifs de cette pollution sur leur santé sont également ceux qui s'en plaignent le plus et qui évoquent davantage de troubles d'ordre physiologique. C'est également ce qui a été constaté dans l'étude sur la perception de la nuisance olfactive du métropolitain parisien (Moch, 1997), où, de manière très nette, les voyageurs ont été significativement plus sévères sur la qualité olfactive de cet espace public dès lors qu'ils croyaient à un impact négatif sur la santé. De même, les liens peuvent être forts entre les dimensions olfactives et l'évaluation de la pollution de l'air, comme nous l'avons vérifié dans cette même étude où les individus associent nettement odeur et pollution de l'air.

5Il semble que la perception de la pollution atmosphérique soit influencée par des facteurs d'ordre psychologique, les campagnes médiatiques voire les phénomènes de mode ou l'état de santé de chacun. (Credoc, 1998). Une étude de Y. Guermond et A. Demczack (1996) a montré que 82 % des personnes interrogées estiment que les mesures de contrôle et d'information sont insuffisantes. Si les citadins ont parfois une perception relativement correcte de la réalité de la pollution atmosphérique, ils sont par contre beaucoup moins aptes à faire le lien avec un taux de pollution objectif et les effets perçus sur la santé. Les personnes interrogées sembleraient en effet plus s'appuyer sur une représentation de la pollution liée au passé de la ville et à la pollution industrielle d'autrefois, que sur celle subie actuellement ; ces constations rejoignent celles qui avaient été énoncées dans l'agglomération dunkerquoise (Moch, Roussel, 2000).

  • 4  Le terme plainte est utilisé au sens large comme un mécontentement que l'on exprime, récrimination (...)
  • 5  Article soumis à la revue Pollution atmosphérique en décembre 2002.

6L'examen d'un corpus de plaintes concernant les odeurs et la qualité de l'air, déposées auprès de la ville de Paris, permet de mieux identifier quelles sont les nuisances de la vie moderne qui donnent lieu à une plainte. Dans le cadre d'une recherche réalisée en collaboration avec la Préfecture de Police de Paris et la Mairie de Paris, le contenu de plaintes4 (Rozec, 2002)5 parvenues au 6e bureau de la Direction de la Protection du Public entre juin 2001 et juillet 2002, a été analysé. Pour ce faire, 1 260 plaintes écrites sous forme de lettre rendues anonymes (les coordonnées des individus ont été effacées) concernant différentes sources de nuisances ont été étudiées. L'un des objectifs était de construire à partir de ce corpus une grille d'analyse, permettant de caractériser finement les nuisances invoquées, les plaignants, leur représentation de la source à l'origine de la nuisance, et d'identifier les effets ressentis des pollutions sur les activités et la santé. Les facteurs individuels et contextuels contenus dans les plaintes, susceptibles de médiatiser la gêne exprimée, ont été identifiés.

7A partir de ce corpus, il est possible de dégager quelques constations concernant l'émergence de la plainte.

Quelles sont les conditions d'émergence de la plainte ?

8La plainte peut être considérée comme l'expression des nuisances qui sont perçues comme des agressions vis à vis de l'espace privé. Le bruit, la pollution, les odeurs viennent compromettre le confort bien mérité, d'une vie quotidienne hors travail.

9Pour qu'une plainte soit déposée, il faut que la nuisance soit clairement identifiée, Le tableau 1 indique, à travers le corpus étudié, quelle est la nature de la gêne. Nous constatons que les nuisances olfactives sont largement associées à des odeurs de cuisine pour 45 % des plaignants gênés par des pollutions de l'air et des odeurs. Les fumées noires représentent ensuite 10 % des plaintes suivies par des nuisances liées à un air vicié (7 %), à des déchets (7 %), à des émanations de peintures et solvants (6 %), à des gaz d'échappement (5 %), à la fumée de tabac (4 %) et à des poussières (4 %). La chaleur semble être à l'origine de 3 % des sources de doléances et les odeurs de carburants pour 2 % d'entre elles.

10Généralement, la plainte fait allusion au « coupable », à l'origine de la nuisance pour qu'il puisse y avoir remédiation. D'après le corpus parisien considéré, près d'une nuisance sur deux concerne l'habitat et les restaurants. Une majorité de commerces est impliquée dans la gêne des riverains. Mais les nuisances peuvent également provenir de garages/parkings (5 %) ou d'ateliers (5 %). Certaines personnes n'arrivent pas à identifier la source de gêne (4 %) ou ne l'indiquent pas (0,75 %). La majorité des plaignants mettent en cause un objet à l'origine de la nuisance plutôt qu'un individu (66 %). Cependant, les relations avec l'individu responsable de cette gêne sont plutôt mauvaises (41 %). Certaines lettres font références à des différences culturelles (16 %), d'autres à des troubles intentionnels de la part du gêneur (8 %) ou profitent de la plainte pour dénoncer des activités n'ayant rien à voir avec leur environnement (16 %).

11Les mauvaises relations avec les personnes considérées comme "source de la nuisance" révèlent souvent des tentatives infructueuses de régler le conflit à l'amiable. Voici quelques exemples très parlants : « Nous avons tenté plusieurs démarches amiables auprès du responsable de l'établissement qui avait promis de réduire ces nuisances » ou encore « j'ai dans un premier temps recherché un accord à l'amiable avec les responsables de cet atelier en demandant qu'ils effectuent une mise aux normes de cet équipement, en vain ». D'autres lettres témoignent de relations de voisinage difficiles où les fauteurs de troubles semblent plus enclins à la violence qu'à écouter les récriminations des plaignants : « lors de notre dernière discussion, il a fini par me dire que si j'étais gêné je n'avais qu'à déménager. Ainsi, des gens qui me nuisent, je ne sais rien et vu leur violence, je ne me hasarderais pas à frapper à leur porte ».

12Il est possible qu'un certain nombre de sources comme les restaurants ou le trafic automobile soient dénoncées pour des nuisances sonores et ne soient pas répertoriées pour leur caractère malodorant surajouté. En outre, les nuisances diffuses ou les gênes difficilement identifiables ne font pas l'objet d'une plainte. Pour accentuer la crédibilité de leur requête, les plaignants se regroupent soit à travers une association soit à travers un syndic. Sur l'ensemble des plaintes traitées, 52 % proviennent de particuliers agissant directement en leur nom. Les autres plaignants (48 %) sont regroupés en associations formelles ou informelles de résidants, de riverains ou encore agissent par l'intermédiaire d'un syndic de copropriété. Les particuliers caractérisent plus facilement la source des nuisances et donnent plus de détails sur le lieu où elles apparaissent Ainsi, la pauvreté évidente des plaintes provenant d'un collectif par rapport à celles de particuliers tient notamment à une disparition des éléments relatifs au vécu associé à la nuisance.

13Pourtant, même si la source est mentionnée, une large majorité de plaignants (61 %) ne propose aucune solution dans leur plainte. Pour les 39 % restant, les propositions sont avant tout juridiques (22 %) puis techniques (9 %) et amiables (4 %). Quelle est la réponse institutionnelle qui leur est apportée ?

Tableau 1 : les sources de pollution de l'air et d'odeur

Tableau 1 : les sources de pollution de l'air et d'odeur

Réponse institutionnelle : limites et importance de la proximité

14Globalement, le nombre de plaintes reçu est sensiblement inférieur au nombre de personnes gênées puisqu'il faut réunir de nombreuses conditions pour transformer la gêne en plainte. Quelle est la signification de ces plaintes pour le pouvoir politique local et comment peut-il les prendre en compte ?

15Même si les nuisances mentionnées ne peuvent pas toutes être traitées, le citoyen qui s'adresse à la puissance publique, attend une réponse. La prise en compte des nuisances et de leur impact sanitaire représente un élément incontournable du développement des villes. La gestion des plaintes relève du thème de la participation, fondement incontournable de la ville durable. L'absence de réponse peut être la source d'une frustration et d'une rancœur pouvant contribuer à discréditer le pouvoir local. Pour susciter une réponse, il faut que la plainte parvienne à l'instance ad hoc. Or, le dépôt d'une plainte suscite encore"bien des interrogations de la part du citoyen qui ne sait pas toujours à quel guichet il lui convient de frapper.

Le circuit des plaintes

16Le citadin gêné hésite sur la destination de sa récrimination tout en ne sachant pas très bien jusqu'où cette démarche va l'entraîner.

17Depuis le XIXe s., les nuisances sont prises en compte parce qu'elles ont un impact sur la santé. Ce sont donc les anciens « bureaux municipaux d'hygiène » qui, là où ils existent, sont habilités à recevoir les plaintes et à les traiter. Quand ces instances n'existent pas, ce sont les services départementaux de santé qui traitent ces sujets.

18Cette tradition sanitaire explique pourquoi, dans les plaintes étudiées, le descriptif des symptômes occasionnés par la nuisance est mentionné souvent avec de nombreux détails. En effet, ce sont ces descriptions qui donnent du poids à la récrimination reçue par les services de santé. La crédibilité de la plainte est encore renforcée quand il est possible de mentionner des effets sur les enfants.

19Les nuisances olfactives et les pollutions de l'air étudiées, affectent d'abord la qualité du sommeil (21 %) ou fatiguent les individus (16 %). Elles sont aussi sources de stress pour 19 % des plaignants qui en parlent dans leur lettre. Différents maux sont également évoqués mais dans de plus faibles proportions comme les nausées (11 %), des sensations d'étouffement (9 %), des maux de tête (6 %) et de gorge (5 %), la toux (4 %), des sensations de vertiges (2 %), des irritations des yeux (2 %), des maux d'estomac (2 %), des troubles de l'appétit (1 %) ou des palpitations. Les phrases suivantes sont très évocatrices de la souffrance provoquée par ces nuisances : « Dès notre arrivée dans le logement, plusieurs ennuis de santé me concernant ainsi que ma femme et notre fille de 5 ans n'ont cessé de s'accumuler ; éternuements, écoulement nasal, dessèchement des muqueuses accompagnés de saignement de nez, maux de tête, difficulté respiratoire, état soporifique ou léthargique au bout de plusieurs heures dans l'appartement... »ou « je viens vous demander si vous pouvez m'envoyer quelqu'un de compétent pour constater les nuisances dont je suis victimes (des émanations dans mon appartement) des odeurs très fortes qui irritent l'œsophage et perturbent beaucoup mon organisme »ou encore « C'est intenable, ces odeurs de solvants sont toxiques et irrespirables ». Les effets sur la santé de ces nuisances sont principalement perceptibles dans le courrier des plaignants à travers les perturbations du sommeil (37 %) et le stress engendré par celles-ci (19 %).

20Néanmoins, certains facteurs de confusion existent dans l'adresse de la plainte. Les plaintes doivent être rédigées par écrit car un simple appel téléphonique ne permet pas toujours de différencier une plainte d'une simple demande de renseignement. Les services interrogés s'accordent pour dire que de nombreux appels téléphoniques mentionnant une nuisance sont sans suite. Sans doute, le plaignant, en formalisant sa récrimination par écrit, a t-il peur d'être entraîné dans un processus juridique qu'il ne maîtrise pas et dont il se méfie. Il est plus facile de s'adresser au maire, considéré comme conciliateur, qu'au commissariat de police. En effet, le maire, spécialement dans une petite commune, est identifié comme étant habilité à gérer l'ensemble des conflits et des nuisances. Dans une commune qui ne possède pas de services municipaux d'hygiène et de santé, le passage obligé de la plainte par la DDASS (Direction départementale de l'action sanitaire et sociale) n'apparaît pas toujours justifié. Il paraît parfois plus judicieux de s'adresser à des instances qui ont en charge la surveillance ou la gestion de la source de nuisance identifiée. C'est ainsi que les AASQA (Associations agréées de surveillance de la qualité de l'air) reçoivent de nombreuses plaintes concernant la qualité de l'air. Les services sanitaires municipaux ne traitent pas toutes les plaintes reçues, elles sont ensuite renvoyées dans différents services bénéficiant d'une expertise adéquate. Par exemple, les plaintes concernant l'insalubrité du logement sont envoyées au service en charge de l'habitat. Les plaintes mettant en cause une installation classée sont dirigées vers les services déconcentrés de l'Etat ayant en charge l'inspection des installations classées. Cette complexité administrative paraît obscure au citadin qui, dans l'idéal, souhaiterait s'adresser à un seul guichet unique. Des expérimentations dans ce sens ont été tentées dans la Communauté urbaine de Strasbourg où un agent est chargé du recueil et du traitement des plaintes concernant les odeurs et adressées à différents services. Il est vrai qu'à Strasbourg ce dispositif a été facilité par l'unicité des services techniques entre la ville et la CUS (Communauté Urbaine de Strasbourg). Sans doute faut-il attendre les réformes institutionnelles ultérieures pour alléger les systèmes dans d'autres agglomérations.

21L'existence d'un guichet unique soulagerait beaucoup les citadins dont la plainte passe d'institution en institution en renvoyant le plaignant régulièrement à une autre instance, ce qui allonge les délais, pour avoir enfin une réponse souvent décourageante.

Des réponses systématiques quelquefois tardives et souvent ambiguës

22Pour être prise en considération, une plainte doit être reconnue comme fondée. Pour cela, un agent doit aller vérifier le bien fondé de la plainte au cours d'une visite impromptue (?).

23Cette première vérification est très imprécise car la nuisance peut être fugitive, ponctuelle, avec une périodicité d'occurrence qui ne coïncide pas nécessairement avec les horaires de l'agent. Des exemples sont nombreux d'habitants se plaignant d'émanations désagréables de la part de particuliers ou d'entreprises brûlant certaines substances. Ces plaintes n'ont pas été retenues car les vérifications ont toujours été effectuées en dehors des périodes de combustion. La plupart du temps, qu'elle soit avérée ou non, chaque plainte reçoit une réponse qui peut avoir pris un délai certain. Le rejet de la plainte peut être une source de litige si le plaignant conteste la vérification.

24Dans de nombreux cas de nuisances olfactives, lorsque la plainte est avérée, et le « coupable » identifié, un simple rappel du règlement ou des engagements pris peut suffire à tout faire rentrer dans l'ordre. Les services municipaux jouent alors un rôle de médiation qui ne repose pas sur une expertise très sophistiquée.

25Cependant, des cas beaucoup plus complexes peuvent survenir pour lesquels l'instance sanitaire doit faire appel à une expertise extérieure. Pour les odeurs, l'identification des sources est parfois difficile et la toxicité des effluves peut être nulle même si la gêne induite est intenable. Les plaintes concernant la qualité de l'air sont souvent plus difficiles à traiter car elles reposent sur des symptômes incontestables (maux de tête, insomnies etc.) qu'il est délicat de lier, par une relation causale, à une pollution surtout si elle est chronique. À Drocourt, dans le Pas-de-Calais, des plaintes des habitants ont été déclarées sans suite parce que les polluants, mesurés pour vérifier le bien-fondé de la plainte, ne dépassaient pas les valeurs dites « normales » (Decraemere ef al., 2003). Cependant, lorsque, sur la demande des habitants qui s'étaient constitués en association, des mesures de benzène ont été effectuées en avril et mai 2000, les résultats recueillis ont montré des valeurs tout à fait préoccupantes, 5,7 mg/m3 en moyenne alors que la norme pour le benzène, polluant reconnu comme cancérogène est de 2 mg/m3. Dans ce type d'exemple, l'expertise repose sur les mesures effectuées par le réseau de mesure qui, à l'aide des données d'une station fixe, ou à travers une campagne d'un laboratoire mobile, vérifie si les valeurs mesurées respectent bien les normes en vigueur. Or, ce processus est sujet à caution puisque les valeurs ponctuelles mesurées ne correspondent pas toujours aux caractéristiques spatio-temporelles de la nuisance incriminée. D'ailleurs la norme, associée à un risque sanitaire, ne répond pas à la demande essentiellement qualitative et individuelle du plaignant. On voit alors émerger un hiatus de plus en plus grand entre les plaintes reçues et les réponses données. En effet, le registre qualitatif sur lequel se situent les plaignants ne trouve pas de réponses satisfaisantes à travers le registre normatif sur lequel se situe la réponse sanitaire. Cet écart, voire cette dichotomie, n'ont-ils pas des racines profondes indiquant les limites de l'hygiènisme par rapport à une aspiration qualitative qu'impose l'environnement urbain ou le développement durable ?

26On voit alors s'esquisser deux types de plaintes : celles qui se réfèrent à une cause identifiable ; elles peuvent alors être vérifiées et donner lieu, éventuellement à une intervention sous forme de médiation. Les autres plaintes, beaucoup moins nombreuses, ne sont traitées, comme à Drocourt, que si elles sont amplifiées par différentes instances. Les réponses données, en termes de normes, sont alors souvent insuffisantes, elles posent toute la question de la pertinence de la mesure des pollutions de proximité.

27Les réponses institutionnelles sont souvent porteuses de frustration. En effet, si les attentes sont sanitaires, les réponses le sont rarement en dépit de l'affichage des instances concernées DDASS ou Services municipaux d'hygiène et de santé. Les réponses apportées s'appuient sur des normes ou des conformités d'émission plus que sur des évaluations de risque sanitaire. Le cas de Drocourt avec des mesures de proximité et une évaluation de risque sanitaire est tout à fait exceptionnel mais n'a pas, pour autant, apporté des réponses satisfaisantes aux habitants.

28Cette distorsion entre les attentes des habitants et les réponses institutionnelles permettent de s'interroger sur la pertinence des institutions municipales par rapport aux pollutions de proximité, qu'elles donnent lieu à des nuisances perceptibles ou à des formes de pollutions plus invisibles et souvent plus toxiques.

L’ambiguïté des réponses apportées et le découplage entre nuisances de proximité et pollution atmosphérique. Quelques réflexions sur la gestion locale des pollutions atmosphériques

29Les plaintes permettent de revisiter, selon les réflexions déjà posées par J. Theys (2001), l'opposition entre l'hygiènisme et la durabilité urbaine tout en s'interrogeant sur la place de la santé environnementale au sein des politiques locales.

De l'hygiènisme urbain à la santé environnementale : la place des Services communaux d'hygiène et de santé

30Les bureaux municipaux d'hygiène, rebaptisés « services communaux d'hygiène et de santé », là ou ils existent, reçoivent et traitent les plaintes. Leur rôle est lié, historiquement, au combat mené par les hygiénistes contre les risques sanitaires.

31L'action de ces services a été déterminante dans le domaine de l'habitat insalubre. Les municipalités ont poursuivi une action déterminée tout au long du XXe s. avec même la conséquence, reprochée à l'heure actuelle (Theys, Emelianoff, 2001), d'avoir, sous couvert d'hygiènisme, fait la promotion de l'étalement urbain.

32On peut penser également, qu'au temps de la mixité industrielle urbaine, ces services ont joué un rôle de facilitateur pour faire coexister, dans les meilleures conditions, ce qu'il était convenu d'appeler le « couple usine-cité ».

33A travers les plaintes reçues, les bureaux municipaux d'hygiène ne géraient que la partie visible de l'environnement puisque, pour qu'une plainte soit déposée, il faut que la nuisance soit perçue, voire identifiée. Or, le risque sanitaire peut être beaucoup plus élevé si la nuisance, tout en étant invisible, est nocive. Progressivement, le risque sanitaire lié à la pollution atmosphérique n'a plus été assimilé uniquement à la proximité industrielle. C'est sans doute l'installation, en France, de centrales nucléaires, qui a fait prendre conscience de l'existence de risques qui échappent à la conscience de l'entourage. De la même manière, les progrès de la métrologie et des analyses physico-chimiques ont montré que les pollutions atmosphériques les plus toxiques pouvaient être sans odeur ni saveur. Les expériences menées sur la perception de la pollution atmosphérique à Dunkerque (Moch, Roussel, 2000) montrent que les pics d'ozone sont identifiés par la population uniquement le lendemain lorsqu'ils ont été médiatisés.

34A ce moment là, la gestion des pollutions de proximité qui restaient de la compétence des bureaux municipaux d'hygiènes, s'est trouvée découplée par rapport à l'expertise nécessaire pour évaluer le risque toxique comme le souligne B. Barraqué (1997 p. 134) : « Alors que les pollutions dues à l'industrie ou au trafic urbain, qui atteignent parfois des populations entières, paraissent impossible à combattre puisqu'elles sont aussi permanentes qu'anonymes et évidemment liées à la modernité, les nuisances, elles semblent avoir une origine plus identifiable, et donc font l'objet de bien davantage de plaintes explicites ».

35La gestion de l'ensemble des nuisances environnementales a échappé progressivement aux services de santé des municipalités.

36L'expertise liée aux risques sanitaires échappe à l'échelon communal. La police de l'hygiène et de la santé avait été attribuée aux maires par la loi de février 1902. La compétence en matière de police sanitaire fut transférée au préfet par le décret loi du 30 octobre 1955. Le code de la santé publique impose aux départements un règlement sanitaire applicable à toutes les communes. La loi du 6 janvier 1986 attribue désormais au Premier ministre la compétence pour réglementer les règles d'hygiène et de santé. Ce sont les décrets en conseil d'Etat, après avis du Conseil supérieur d'hygiène publique, qui fixent les règles : insalubrité de l'habitat, exercices d'activités non soumises aux règlements d'installations classées. « Les laboratoires d'hygiène des collectivités, qui ont souvent été des précurseurs ou des intervenants actifs, semblent de plus en plus écartés du domaine de la qualité de l'air ou contraints de modifier leurs positionnements » (Boutaric et al. 2002).

37En dépit de la législation sur la santé, les municipalités se sont à nouveau impliquées dans le domaine sanitaire pour des raisons sociales de précarité et d'exclusion. En revanche, les bureaux d'hygiène, rebaptisés Services communaux d'hygiène et de santé, ne gèrent plus que la partie de l'environnement qui passe par le filtre perceptif de la gêne ou de la nuisance identifiées. Ces services, préoccupés par des plaintes de voisinage, s'investissent alors dans la gestion de la qualité de vie avec un rôle de médiation qui ne nécessite pas des outils d'expertise très sophistiqués.

38Le retour de la santé dans les communes s'effectue à travers une dimension sociale tandis que l'environnement se technicise.

39La proximité de l'administration communale du quotidien du citoyen lui permet de mieux connaître les besoins de santé de la population dans leur dimension humaine et d'apporter des réponses adaptées sans se substituer aux différents acteurs institutionnels ayant compétence sur la santé, notamment l'État. Une partie des problématiques de santé prises en charge avec efficacité par les municipalités se situe dans un secteur de l'action sanitaire et sociale relativement abandonné par les institutions qui en ont la compétence réglementaire. Les aspects sanitaires qui rentrent dans le champ de la gestion municipale ont une facette plus sociale qu'environnementale.

40En contrepartie, l'environnement, dans les municipalités, s'éloigne du secteur sanitaire et rejoint les services techniques qui, outre, la prise en charge traditionnelle des espaces verts, s'ouvrent sur la gestion de l'eau et des déchets.

41Fidèle aux bureaux municipaux d'hygiène qui lui ont donné naissance, l'écologie municipale s'intéresse essentiellement aux services urbains (eau et déchets), à la propreté, aux nuisances ou aux espaces verts.

42Dans le domaine de la qualité de l'air, l'expertise s'est déplacée vers les réseaux de mesure, les AASQA dans lesquelles les municipalités sont investies, mais sans aucune maîtrise du système. La pollution moderne, invisible et inodore, ne fait pratiquement plus l'objet de plaintes. Celles-ci concernent surtout les pollutions de proximité, voire de voisinage, qui peuvent refléter une nuisance obsessionnelle et stressante mais très rarement toxique. Les questions de qualité de l'air ont d'autant plus déserté les services municipaux d'hygiène et de santé que tous les outils de prévention de la pollution ne relèvent plus de l'hygiénisme à proprement dit, mais de la maîtrise de l'urbanisme, de la mobilité, des transports etc.

Peut-il exister une santé environnementale publique locale ?

43La gestion municipale de la santé environnementale est écartelée entre une demande des populations quasi inexistante et les plaintes qui relèvent plutôt d'aspirations à une ville saine et qui s'adressent plutôt au rôle de médiateur de la municipalité. Cet état de fait s'explique par le caractère collectif du risque lié à la qualité de l'air puisqu'il relève de la santé publique et de l'équilibre planétaire. En outre, l'ingénierie liée aux pollutions de proximité, qui, par ailleurs sont invisibles et inodores, est encore balbutiante.

44Dans le domaine de la qualité de l'air, les collectivités locales ne possèdent pas tous les éléments de l'expertise et de la gestion. Certes, les AASQA sont présidées par un élu local mais leur organisation est plurielle et l'expertise qu'elles produisent est tiraillée entre des obligations nationales et des attentes locales. Ces associations sont d'ailleurs en train de chercher à définir les contours de leurs missions. La surveillance des polluants réglementés et la comparaison des teneurs de ces polluants avec les normes européennes n'apporte pas nécessairement les réponses pertinentes pour effectuer une gestion locale de la qualité de l'air. L'évaluation des niveaux de pollution de proximité ne peut qu'être l'aboutissement de difficiles exercices de modélisation. Or, la population ne s'est pas encore appropriée ces « sorties de modèles ». La référence pour les habitants reste encore la gêne ressentie qui peut être en parfaite discordance avec les niveaux observés pour certains polluants.

45Les agences du ministère en charge de la Santé essaient de s'investir dans cet exercice difficile qui consiste à évaluer le risque sanitaire lié aux pollutions extérieures et intérieures. Néanmoins, les habitants se tournent vers le maire de leur commune. En effet, toutes les investigations épidémiologiques donnent des indications sur l'existence d'un risque collectif qu'il est difficile de décliner en risque individuel. Cette évaluation individuelle sort alors du champ de la santé publique pour rentrer dans la sphère du colloque singulier médecin-malade qui, seul, dans le secret de l'entretien, peut essayer d'évaluer les risques d'une personne dont le médecin connaît la sensibilité et les antécédents. La gestion individuelle de la pollution atmosphérique ne peut s'effectuer qu'en termes de qualité de vie auxquels les services techniques locaux répondent par la maîtrise des nuisances. En revanche, la gestion collective du risque ne peut se faire qu'au sein d'une gouvernance explicitée dans la LAURE « L'État et ses établissements publics, les collectivités territoriales et leurs établissements publics ainsi que les personnes privées concourent, chacun dans le domaine de sa compétence et dans les limites de sa responsabilité, à une politique dont l'objectif est la mise en œuvre du droit reconnu à chacun à respirer un air qui ne nuise pas à sa santé. Cette action d'intérêt général consiste à prévenir, à surveiller, à réduire ou à supprimer les pollutions atmosphériques, à préserver la qualité de l'air et, à ces fins, à économiser et à utiliser rationnellement l'énergie ».

46Peut-on néanmoins considérer, comme B. Barraqué (1997), que le découplage est total entre les plaintes sur les nuisances qui interrogent le rôle de médiateur de l'élu et la santé environnementale ? La notion de développement durable ne permettrait-elle pas de tendre une passerelle entre ces deux notions en imposant un glissement de la notion de qualité de l'air de la sphère technique vers un champ plus politique dans lequel la qualité de vie est nécessairement présente et incluse ?

La gestion environnementale de la qualité de l'air à toutes les échelles : un enjeu pour la ville durable

47Comment l'expertise exprimée par les AASQA, au sein d'une gouvernance locale encore en émergence, peut-elle se traduire en termes de politique locale de la qualité de l'air ? Quelles sont les « bonnes pratiques » à mettre en œuvre au niveau local pour garantir un air qui ne nuise pas à la santé des habitants et de la planète ?

48Si les enjeux sont importants, les difficultés à surmonter sont nombreuses car les habitants, qui sont au cœur du développement durable, doivent être associés aux enjeux sanitaires de la qualité de l'air qui se déclinent sur des échelles différentes.

49Si la qualité de l'air appartient au champ de la santé environnementale, les nuisances olfactives dépendraient-elles du registre de la qualité de la vie et des questions de voisinage dans lesquelles les enjeux liés aux pollutions atmosphériques seraient absents ? Pourtant, le bruit, comme les mauvaises odeurs peuvent avoir un impact sanitaire par leur caractère obsessionnel générateur éventuel de stress (Moch, 1989). La frontière entre la santé et la qualité de vie a des contours très flous et très discutés. La santé environnementale peut difficilement être réduite à des éléments quantifiables et objectivables. De même, la notion de risque individuel est difficile à saisir indépendamment de tout élément de contextualisation individuel. Ces éléments s'apparentent aux contours flous de la qualité de vie. Les recherches épidémiologiques actuelles tendent d'ailleurs à introduire des éléments plus subjectifs dans la liste des déterminants sanitaires. Toutefois, la santé et la qualité de vie ne peuvent se définir exclusivement de façon intrinsèque par l'absence de pathologies, de traumatisme ou même de simples indispositions. Il faut aussi les considérer de façon extrinsèque (Besancenot, 1997 p. 158) « comme un constant effort d'adaptation à un environnement lui-même mouvant » (D'Hou-taud, 1994). C'est pourquoi l'assimilation de la santé environnementale à l'évaluation de risques relève d'une conception trop restrictive de l'environnement.

50La ville durable se réfère davantage à la précaution qu'à la prévention. En effet, pour des questions aussi peu stabilisées scientifiquement que les impacts de la qualité de l'air, les décisions à prendre s'appuient sur une éthique de la responsabilité du futur. Ceci implique, pour les autorités municipales, non pas d'imposer des obligations mais de responsabiliser les habitants afin qu'ils adhèrent, par eux-mêmes, à des politiques parfois contraignantes. Cette éthique partagée du futur représente tout l'enjeu du développement durable et de la mutation culturelle qu'il implique par rapport à l'hygiénisme passé plus autoritaire. Une réelle politique de la qualité de l'air dépend aussi d'une concertation réussie avec les habitants de manière à satisfaire leurs aspirations en matière d'urbanisme et de mobilité tout en veillant à maintenir les intérêts collectifs (réduction de la mobilité motorisée et de l'étalement urbain, économies d'énergie, maîtrise des dangers industriels, mixité urbaine).

51Cette gestion correspond aux aspirations de la ville durable et à toutes ses difficultés d'application puisqu'elle doit concilier des aspirations qualitatives locales et des enjeux globaux. Dans cette perspective, la vision du bien-être limité à la santé humaine est insuffisante. De plus en plus, il importe de réaliser que la santé de l'homme et celle de la planète sont imbriquées à une échelle jamais connue jusqu'à maintenant. Les impacts de l'effet de serre additionnel sont attendus au cours de la prochaine génération, ce qui n'a rien à voir avec l'échelle du temps géologique qui, jusqu'à maintenant, était considéré comme celui de la planète.

52La ville durable ne peut se construire qu'à « petits pas », compte tenu des défis essentiels, nombreux et parfois inconciliables auxquels elle doit faire face. En effet, la ville doit être façonnée par ses habitants tout en limitant les nuisances qui pourraient être ressenties dans le futur. La maîtrise du risque sur le long terme, dans un contexte d'incertitude scientifique, peut s'appuyer, avec profit, sur le principe "sans regret" ou celui du double dividende selon lequel les générations présentes trouvent également un bénéfice à travers les politiques suivies. La politique de la ville durable ne peut qu'être une politique des « petits pas » piloté par le difficile concept de la qualité pour tous, transgressant les inéquités territoriales. Dans ce contexte, on comprend pourquoi les élus sont particulièrement sensibilisés à la gestion des quartiers dits "difficiles" qui risquent de gangrener toutes les entreprises réussies par ailleurs. Le renouvellement urbain, en s'appuyant sur une vision globale de la ville et sur une promotion qualitative de l'urbanité afin de gommer les stigmatisations du passé, contribue au développement de la ville durable (Godard, 1996).

53Cette gestion de la ville ne peut s'effectuer que dans le cadre des solidarités urbaines qui s'imposent à l'échelle de l'agglomération qui doit se construire non pas en tant que technostructure mais à travers le souci de la gestion de la proximité qui légitime les élus. Cette préoccupation englobe aussi bien les pollutions nocives que les nuisances de voisinages qui se rejoignent comme autant d'éléments à juguler au sein d'une ville viable et équitable.

54Comment traduire ces préoccupations de prévention ou de précaution à travers différents services en charge de l'aménagement du territoire et des transports dépourvus d'expérience en matière d'environnement et de risque sanitaire ? C'est ce difficile organigramme intégrant gouvernance et subsidiarité que les élus locaux auront à inventer dans les années à venir. Au niveau local, il est difficile de définir la limite entre les nuisances de voisinage et la gêne occasionnée sur une minorité d'habitants par le poids d'une source installée pour le bénéfice de l'ensemble des habitants ? La gestion des nuisances, comme celle de la qualité de l'air, dépend plus de l'urbanisme ou des transports que des services de santé. Cette gestion repose également sur une bonne collaboration avec les services de l'État en ce qui concerne l'implantation des installations classées, dans la mesure où les risques technologiques et les risques liés à la qualité de l'air sont particulièrement intriqués.

55Si les nuisances représentent la partie perceptible des pollutions, toute une pédagogie reste à faire pour indiquer quelles sont les pollutions de proximité auxquelles les habitants sont soumis. Or, l'ingénierie concernant les pollutions de proximité est encore peu développée et les quelques études menées sur l'exposition personnelle des individus ne répondent que partiellement à la question posée puisque la mesure ne permet pas d'évaluer un risque individuel réel. Cette demande individuelle se heurte aux limites de la santé publique qui, en dépit de progrès substantiels sur l'évaluation du risque sanitaire lié à la qualité de l'air, ne donne que des réponses probabilistes et collectives.

Conclusion

56Le seuil de gêne diminue (Corbin, 1982), les nuisances sont de moins en moins tolérées. La qualité de vie revêt un aspect global dans lequel la qualité de l'air ne peut être qu'une composante. Les municipalités verraient ainsi leur rôle changer...

57A travers l'examen des plaintes se profile toute la difficulté du développement/renouvellement urbain dans ses dimensions sociales et environnementales. Les hygiénistes de la fin du XIXe s. étaient sûrs d'agir dans le sens de l'intérêt collectif, ils ont donc fait preuve d'une autorité qui a d'ailleurs été dénoncée par M. Foucault (1963). Au nom de la santé publique, ils ont pu imposer un certain nombre de contraintes aux citadins dans le domaine de la gestion de l'eau ou des déchets. A cette époque, les habitants, tout en acceptant des contraintes, étaient également les bénéficiaires de cette amélioration sanitaire locale. Certes, ces bénéfices étaient inégalement répartis selon une conception plus pyramidale de la société. Actuellement la notion d'intérêt général a considérablement évolué dans le sens d'une plus grande complexification de la gestion. A la dimension intragénérationnelle de l'intérêt collectif s'ajoute la dimension intergénérationnelle dont le bénéfice est nécessairement soumis à controverse et peut évoluer selon les connaissances scientifiques du moment. A cet allongement de l'échelle temporelle de l'avantage escompté s'ajoute l'éclatement des échelles spatiales. La notion de bénéfice sanitaire a considérablement évolué puisque la santé des habitants est conditionnée par le bon état de la planète. Il n'est pas question que la dégradation de l'équilibre planétaire soit le prix à payer pour améliorer la qualité de vie immédiate des citadins. A cette interaction des échelles spatio-temporelles correspond une interaction des pouvoirs. En outre, il n'est plus question de concéder à une personne ou à une institution la détention de l'intérêt général. Celui-ci ne peut qu'être le résultat d'une dialectique subtile, appelée gouvernance, ou l'art d'un compromis intelligent.

58Décentralisation, gouvernance et subsidiarité sont donc indispensables pour gérer cette incroyable alchimie que représentent les impératifs de la ville durable.

59La gestion des plaintes relève plus de la médiation que de la gestion de l'environnement. Ce rôle indispensable de gestion des problèmes de proximité n'est pas à la mesure des enjeux environnementaux. Si ce rôle de proximité joué par les municipalités est tout à fait indispensable, il ne peut pas répondre à l'ensemble des enjeux posés par le risque environnemental. En effet, celui-ci n'est plus congruent avec le risque sanitaire assimilé à l'existence d'une nuisance de voisinage. Le risque environnemental est projeté sur une échelle spatio-temporelle qui dépasse largement la compétence et la durée du pouvoir municipal. Selon U. Beck (2001) : « La conscience que l'on a du risque ne se situe pas dans le présent, mais essentiellement dans l'avenir. Dans la société du risque, le passé perd sa fonction déterminante pour le présent. L'avenir devient une cause projetée de l'action présente proportionnelle au contenu de la menace ».

60A travers le traitement des plaintes se jouent les enjeux de la qualité de la vie urbaine (Torrés, 2001) qui doivent s'imposer sans compromettre celle des générations futures et sans créer d'inégalités. Quels sont alors les organigrammes pertinents qui s'imposent pour gérer, au sein d'une ville ou d'une agglomération, le «glocal» ?

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Bibliographie

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Notes

1  Grâce à l'amabilité de G. Thibault, Valérie Rozec, docteur en psychologie de l'environnement à l'Université de Paris X, a pu accéder aux plaintes reçues et anonymées.

2  La loi sur l'air de 1996 intègre les nuisances olfactives dans la définition de la pollution atmosphérique.

3  L'indice ATMO est un indicateur agrégé de la qualité de l'air noté de 1 à 10. L'air de très bonne qualité se situant au bas de l'échelle.

4  Le terme plainte est utilisé au sens large comme un mécontentement que l'on exprime, récriminations ou doléances. De même, le mot plaignant est utilisé au cours de cette étude dans son acception la plus large et non dans le sens d'un individu qui dépose plainte en justice.

5  Article soumis à la revue Pollution atmosphérique en décembre 2002.

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Table des illustrations

Titre Tableau 1 : les sources de pollution de l'air et d'odeur
URL http://geocarrefour.revues.org/docannexe/image/2091/img-1.png
Fichier image/png, 3,5k
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Pour citer cet article

Référence papier

Isabelle Roussel et Valérie Rozec, « De l'hygiènisme à la qualité de vie : l'enjeu de la gestion des plaintes environnementales urbaines », Géocarrefour, vol. 78/3 | 2003, 225-233.

Référence électronique

Isabelle Roussel et Valérie Rozec, « De l'hygiènisme à la qualité de vie : l'enjeu de la gestion des plaintes environnementales urbaines », Géocarrefour [En ligne], vol. 78/3 | 2003, mis en ligne le 12 mars 2008, consulté le 16 août 2017. URL : http://geocarrefour.revues.org/2091 ; DOI : 10.4000/geocarrefour.2091

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Auteurs

Isabelle Roussel

Université de Lille. Association pour la prévention de la pollution atmosphérique, 10 rue Pierre Brossolette, 94 270 Le Kremlin Bicêtre, E.mail :isaroussel69@aol.com

Valérie Rozec

Association pour la prévention de la pollution atmosphérique, 10 rue Pierre Brossolette, 94 270 Le Kremlin Bicêtre

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