Navigation – Plan du site

Concilier privatisme et retour de la planification stratégique. L’exemple du projet de requalification de la péninsule de Greenwich, Londres

Reconciling private intervention and a retur to strategic planning: the example of the restructuring of the Greenwich peninsula in London
Charles Ambrosino et Stéphane Sadoux
p. 143-150

Résumés

Le partenariat public-privé, outil privilégié de la régénération urbaine britannique depuis M. Thatcher, n’a pas été écarté par les gouvernements successifs de T. Blair. Mais la renaissance urbaine qu’ils proposent accorde davantage de poids à la planification stratégique que les politiques urbaines conservatrices antérieures. En outre, sur cette nouvelle scène politique, le secteur public retrouve la place de manager urbain que les conservateurs lui avaient retiré au bénéfice du secteur privé. Ainsi s’opère un rééquilibrage dans la répartition des fonctions entre collectivités locales et promoteur. Cette évolution des jeux d’acteurs est parfaitement illustrée par le processus de requalification de la péninsule de Greenwich à Londres.

Haut de page

Texte intégral

  • 1  Les brownfield désignent des sites qui ont fait l’objet d’un développement antérieur (ODPM, 2000) (...)

1Lorsque Tony Blair et le New Labour accèdent au pouvoir en 1997, le déclin des grandes villes industrielles anglaises persiste malgré les politiques radicales qu’ont successivement mené les gouvernements Thatcher et Major : les centres urbains où se concentrent de vastes friches n’attirent plus. Dès la seconde moitié des années 1990, ils suscitent pourtant un regain d’intérêt : la construction de 4.4 millions de logements serait nécessaire d’ici à 2021 si le pays veut faire face à la demande latente (par exemple Holmans, 2000). Face à l’ampleur du chantier, le gouvernement initie alors une réflexion notamment autour de la régénération des emprises industrielles vacantes et annonce qu’il souhaite voir 60% des nouveaux logements construits sur des brownfields1. C’est à l’Urban Task Force (UTF), groupe de travail sollicité par Tony Blair et présidé par l’architecte Richard Rogers, qu’il revient d’orchestrer cette Renaissance urbaine fondée sur l’idée selon laquelle « les besoins publics à long terme peuvent diriger l’aménagement privé, sans nuire de manière excessive à l’autonomie de l’éventuel aménageur ou architecte » (Rogers, 1997). A Londres, les multiples enjeux de cette ambition politique se confrontent à la problématique de la pression foncière avec une intensité sans pareil.

2Forte de son statut de « ville globale », la métropole londonienne domine, aux côtés de New York et de Tokyo (Sassen, 1996), la hiérarchie urbaine mondiale. Elle concentre et centralise les sièges décisionnels des grandes firmes multinationales ainsi que les fonctions de coordination, de prévision et de gestion mondialisées. De ce fait, depuis le milieu des années 1990, les marchés immobiliers tertiaires et résidentiels explosent et connaissent de fortes tensions. Il en résulte une exacerbation des phénomènes de polarisation sociale (Fainstein,1992), de déconcentration polycentrique de la croissance urbaine (Rogers, 1997) et de différenciation territoriale. Résolument déterminé à canaliser l’extension urbaine vers l’Est, le long de l’estuaire de la Tamise, la politique de développement urbain menée par l’État, puis le Grand Londres, poursuit la reconquête des Docklands entamée par le gouvernement conservateur vingt cinq ans auparavant, en particulier dans la péninsule de Greenwich.

  • 2  Terme emprunté à Barnekov, Boyle et Rich (1989).

3Aujourd’hui, les politiques urbaines britanniques concilient privatisme2 et retour à la planification stratégique aux différentes étapes de la fabrication de la ville en s’appuyant sur un re-équilibrage des rôles assignés aux secteurs privé et public – ce dernier ayant désormais retrouvé sa fonction de manager urbain – que des instances de dialogue, véritables arènes de négociation, garantissent. Tel est, en tout cas, le credo de la Renaissance urbaine promise pour laquelle il fallait une vitrine que le projet de requalification de la péninsule de Greenwich incarne.

Le privatisme thatchérien

4Pays de tradition libérale, la Grande-Bretagne fait l’expérience de l’interventionnisme étatique entre les années 1920 et la fin des années 1970, époque à laquelle la prise du pouvoir par les conservateurs marque le retour aux remèdes libéraux basés sur une confiance aveugle puis relative accordée au marché privé pour faire la ville post-fordiste. Face aux « multiple deprivations » qui frappent les inner cities industrielles en déclin (chômage, exclusion sociale, vandalisme, retrait progressif de services privés telles les banques, délabrement du bâti et dévalorisation des zones avoisinantes), M. Thatcher consacre, dès 1979, l’idée selon laquelle l’Etat Providence ne peut plus prétendre y faire face. Le « privatisme thatchérien » vit ses premières heures.

5En pratique, il se traduit principalement par une « marketisation » des services publics abandonnant aux secteurs privé et associatif une large part des responsabilités jusque là cantonnées au seul secteur public (Stoker, 1991). Car, faut-il le rappeler, le rôle du gouvernement local britannique a traditionnellement été celui de pourvoyeur de services à la population. Les porteurs d’intérêts commerciaux sont ainsi invités à former des coalitions afin de favoriser la diffusion des politiques thatchériennes au niveau local, marginalisant le secteur public et tout particulièrement les municipalités qui, depuis 1947, assurent d’importantes responsabilités en matière d’urbanisme et de développement local. Les « années Thatcher » sont ainsi le théâtre d’un foisonnement d’initiatives visant à accroître de manière considérable l’influence du secteur privé à toutes les étapes du renouvellement urbain que le gouvernement cherche à rendre plus efficace. Empruntées aux free ports asiatiques, le concept d’Entreprise Zone (EZ) est importé en Grande-Bretagne par le géographe et urbaniste Peter Hall à la fin des années 1970. Selon lui, le déclin observé dans les inner cities est tel que seule une stratégie dite de « marché libre radical » peut les sauver. En supprimant les « fardeaux » légaux et financiers qui pesaient jusqu’alors sur les promoteurs et investisseurs privés, Hall veut encourager l’esprit d’innovation et d’entreprise. Vingt-cinq EZ sont créées dans tout le pays (Atkinson et Moon, 1994) pour régénérer la ville en encourageant l’investissement local ; le secteur public n’intervient que lors des premières étapes, dans un rôle d’impulsion des démarches et de fixation des règles.

6La création d’Urban Development Corporations (UDC) dans chacune des grandes villes finit d’asseoir le privatisme thatchérien. Corporations pilotées par le gouvernement et chargées de coordonner des projets de régénération urbaine, elles se substituent aux autorités locales et visent à accroître la centralisation. Aux échelons locaux, l’autonomie financière et les responsabilités sont réduites ; les gouvernements métropolitains, abolis en 1986, cèdent leurs attributions à des organismes aux comités de direction non-élus (Lawless, 1994), notamment en matière de planification. Le bilan de leurs réalisations ne fait pas l’unanimité et reste à ce jour l’une des questions les plus controversées des politiques urbaines britanniques. Si chaque cas reste unique et permet difficilement une généralisation, l’exemple des Docklands de Londres interroge notamment la capacité du secteur privé à remplacer les pouvoirs publics dans le domaine des politiques d’urbanisme à grande échelle. L’échec relatif du projet peut être perçu comme l’une des conséquences de l’absence d’autorité publique planificatrice.

7Pratiquée pendant les années 1980, la property-led regeneration (régénération urbaine par l’initiative privée), montre ses limites dès le début des années 1990. Face au ralentissement du marché de l’immobilier, elle est inadaptée à la réticence des investisseurs et s’avère trop dépendante de l’acquisition de « sites clef » (Oatley, 1996). S’éloignant d’une approche purement entrepreneuriale, le gouvernement propose alors d’instaurer le principe de « compétition » dans la régénération urbaine grâce aux programmes City Challenge (dès 1991) puis Single Regeneration Budget (1992) quiencouragent les autorités locales à monter des partenariats avec le secteur privé, « faire valoir » obligé pour l’obtention des subsides gouvernementaux.

Le New Labour : le privatisme renversé ?

8En 1999 paraît Towards an Urban Renaissance, aboutissement du travail d’expertise mené par l’Urban Task Force (UTF) et qui annonce l’ère de la Renaissance Urbaine.

9Dans le discours de l’UTF, communauté et ville durable se confondent. En Grande-Bretagne, et plus généralement dans le monde anglo-saxon, le renforcement des initiatives communautaires s'accompagne de partenariats public-privé et d'un appel aux mécanismes du marché. Ainsi, au-delà du souci de subsidiarité, les projets de ville durable s'inscrivent dans la relance de l'économie par le réaménagement d'espaces durablement attractifs et se donnent pour mission de renforcer le sens de la communauté et de la régénérer. Contrepartie historique d'une planification urbaine plus soucieuse de mobiliser l'investissement privé que public et d’une centralisation politique limitant les marges d’action des collectivités locales, cette approche communautaire s'accompagne d'un désengagement de la puissance publique et d'une déresponsabilisation concomitante. Mais, paradoxalement, elle déploie un bel interstice idéologique autour de la responsabilisation locale dont les autorités municipales ont su se saisir afin de recouvrir leur légitimité en matière de développement urbain. Le développement durable, pris dans son sens politique, nourrit ainsi l'espoir d'un élargissement des pouvoirs locaux.

10Soucieux de valoriser le caractère durable de l’approche communautaire, ses bienfaits sociétaux et surtout de maintenir la légitimité qu’il confère au désengagement de la puissance publique, le rapport de l’UTF, en accord avec les préceptes du New Labour, souligne le rôle incontournable des collectivités locales dans la fabrication de la ville. Les municipalités doivent retrouver leur rôle de coordinatrices qu’elles avaient perdu(UTF, 1999) ; sous la tutelle des municipalités le secteur public devient « manager urbain ».

Le retour d’une structure métropolitaine londonienne : la GLA et sa stratégie de développement spatiale

11En 2000, le Grand Londres est à nouveau doté d'un gouvernement stratégique, la Greater London Authority (GLA), élu au suffrage uni­versel direct après quinze années de mise sous tutelle par l'État. Il jouit d'une compétence d'aménagement qu’il exprime au travers de sa stratégie de développement spatiale, le London Plan.

  • 3  Ancien président du Greater London Council (ancêtre de la GLA) aboli en 1986. Ecarté du New Labour (...)

12En dépit de sa volonté décentralisatrice, le gouvernement Blair n'a délibérément pas transféré à la GLA des compétences aussi essen­tielles que le financement du logement, limitant considérablement son pouvoir et son autonomie. Pour autant, la personnalité du maire, Ken Livingstone3, en font une structure politiquement forte bien que fonctionnellement faible. Outre les compétences de gestion directement rattachées à la GLA, la loi stipule que le maire est notamment responsable, au niveau métropolitain, de la planification des transports, de l'aménagement et des grands projets urbains, du développement écono­mique, de la politique de la ville, du logement et de l’environnement. C’est au London Plan – approuvé en 2004 – qu’il revient d’assurer la cohérence stratégique et spatiale du projet politique du maire. Pour cela, le planquantifie et localise les objectifs de logement et d'emploi qui devraient permettre au Grand Londres de retrouver vers 2016 une population proche de celle qu'il avait avant la deuxième guerre mondiale (soit plus de 8 mil­lions d'habitants), tout en créant plus de 600 000 emplois.

13Le London plan, par sa nature et son contenu, est novateur. En conjuguant approche stratégique et spatialisée, il prétend situer le Grand Londres dans son environnement inter-régional (sud-est de la Grande Bretagne) et européen. À l’image des nouveaux plans produits pour les huit autres régions ( les Regional Spatial Strategies), le London Plan ne comporte pas de plans à proprement parler. Les documents graphiques prennent la forme de diagrammes et de schémas. Ce document est à la fois une force de proposition et un support de discussion avec les partenaires des secteurs public et privé, les associations, les communautés et les Londoniens.

  • 4  Porteurs d’intérêts, porteurs d’enjeux.
  • 5  Document d’urbanisme local.
  • 6  planning permission.

14La planification fonctionne sur la base d’un aller-retour entre échelon métropolitain (la GLA) et local (les boroughs) de gouvernement territorial et, pour certains projets, en partenariat avec l’ensemble des stakeholders4 publics et privés mobilisés. Dans le cadre de cette planification « itérative » , le maire ne peut se substituer aux boroughs qui doivent cependant le consulter avant d'approuver leur Unitary Devlopment Plan5 et avant de délivrer un permis de construire6 pour les projets dits «stratégiques» (Opportunity areas). Le maire a le pouvoir de s’opposer à la signature d'un permis de construire, s'il juge qu'il contredit les orientations du London Plan ; en revanche, il n'est pas en mesure d’imposer un quelconque projet aux Boroughs. Les projets stratégiques font donc partie du domaine partagé de la GLA et des boroughs : ils nécessitent une convergence de vues entre les parties concernées et l'obtention d'un consensus entre intérêts locaux et régionaux. Ces rapports de force façonnent le devenir du Grand Londres.

Tribulations d’une péninsule à Londres 

  • 7  Ce territoire, qui s’étend jusqu’à l’embouchure de la Tamise, est aujourd’hui sujet aux projets d’ (...)

15La péninsule de Greenwich figure parmi les treize opportunity areas identifiées en 2004 au sein de la sous région de l’East London du London Plan. Les priorités affichées d’ici l’année 2016 sont la création de 16 000 emplois et de 7500 logements. En matière de régénération urbaine, les ambitions concernant la péninsule s’inscrivent dans un projet d’aménagement plus large : le Thames Gateway. A travers ce programme, dont les origines remontent aux années 1980, se dessine une approche favorisant l’appréhension de la régénération urbaine à l’échelle infra-régionale7 (Church et Frost, 1995) – et, dans le cas de Greenwich, nationale et globale.

Figure 1 : La péninsule de Greenwich : un projet urbain métropolitain qui annonce le Thames Gateway

Crédit : Rémi Lhotellier

16Située à l'Est de Londres, dans un méandre de la Tamise, la péninsule de Greenwich abritait autrefois les installations de la British Gas. C'est aujourd'hui, sur 121 hectares, l'une des plus importantes opérations de régénération urbaine d'Europe. Le site, à l’extrême nord-ouest du borough de Greenwich, offre, par sa localisation en bordure de la Tamise et à proximité du centre, un fort potentiel de développement économique et touristique. Mais il présente également des faiblesses. Malgré sa situation centrale, il n’en est pas moins isolé au regard des infrastructures de transport. Les problèmes de contamination en raison de son passé industriel entraînent des coûts associés à sa requalification qui ont longtemps freiné toute perspective de revitalisation. Jusqu’en 1997, les pouvoirs publics l’ont ainsi considéré comme une enclave peu propice à un développement urbain durable. Lorsqu’en 1981, la London Docklands Development Corporation (LDDC) est chargée de la requalification des anciennes zones portuaires et industrielles londoniennes, la péninsule de Greenwich, qui jouxte les Docklands, en a été exclue. En réalité, l’autorité planificatrice (le borough de Greenwich) prétend alors être en mesure d’assurer une éventuelle requalification du site. Pour faire face à l’isolement du lieu, l’extension de la ligne de métro « Jubilee », décidée en 1993 suite au lobbying de Nick Raynsford (ancien ministre de la planification et député de Greenwich), a confirmé la situation stratégique de la péninsule à l’échelle de la métropole britannique. Cette décision, qui vise à reconnecter les friches de Greenwich au reste de la ville, marque un tournant dans l’histoire récente du site : la desserte en transport suscite naturellement un regain d’intérêt pour cette zone et l’on assiste à une accélération du processus de requalification de la péninsule qui, lui-même, s’inscrit dans un foisonnement plus large de projets urbains londoniens. La décision de développer la Millenium Experience au sein de la péninsule finit d’élever Greenwich au rang de projet phare de régénération urbaine tant à l’échelle de la ville qu’à celle du pays.

Deux masterplans 8 pour une péninsule

  • 8  Outil localisé de structuration du territoire physique et d’organisation des formes urbaines.
  • 9  Quasi Non-Governmental Organisation

17En 1994, le gouvernement Major décide de saluer le passage au 3e millénaire et de saisir l’occasion qui se présente en revitalisant la péninsule de Greenwich. Le Dôme du Millenium, programmé pour la circonstance, symbolise ce projet ambitieux, vitrine d’une Angleterre puissante. Initialement rejeté par l’opposition, qui y voyait la glorification du capital privé, il est adopté et même récupéré pour représenter la victoire du New Labour aux élections de 1997. Cette même année, à la suite de l’approbation du projet Millenium, le borough chargea English Parternships (EPs) d'acheter le terrain, de le décontaminer, de l'aménager, et de concevoir un premier masterplan, qui est établi par le cabinet de Richard Rogers, pour accueillir logements et activités. EPs, l’agence nationale en charge du régénération urbaine, est typique des QUANGOS9 créés par les gouvernements successifs depuis les années 1980 : ces organismes, dont les dirigeants sont nommés par les élites locales, se voient attribuer les rôles jusqu’alors assumés par les conseils municipaux élus (DiGaetano, 2002) ;certains parlent d’une « nouvelle magistrature » (Cole, 2005).

18La manifestation du millénaire est un projet qui dès le début a fait l'objet de débats passionnés sur sa localisation (Birmingham ou Londres), son coût (150 millions d’euros, ramenés à 120), son financement (équilibre des investissements publics et privés) et sa raison d'être. Après de nombreuses remises en question et menaces d'abandon, il est finalement adopté en 1997 par les Travaillistes, avec un feu vert définitif du Premier ministre T. Blair, séduit par le grand dôme conçu par son ami Richard Rogers. Cependant Blair pose ses conditions : pas de fonds supplémentaires, durabilité au-delà de l'an 2000, et des idées…

  • 10  Qui reçoit et dispense les revenus de la Loterie nationale, affectés à des projets du Millénaire.

19Rebaptisé Millenium Experience, le projet, initié par la Millenium Commission10 de la loterie nationale, a toujours souffert du manque de contenu précis: parc d'attraction, cirque high-tech, exposition sur le modèle des grands succès du passé (le Festival of Britain de 1951 ou de la Grande Exposition de 1851)... tout est envisagé. Le site de la péninsule de Greenwich fut préféré au Centre national d'expositions de Birmingham. Si en 1999, la conception du dôme est presque totalement arrêtée, sa périphérie évolue à mesure que « l'expérience » mûrit. Dès le lancement du projet, il avait été prévu que la gigantesque structure abriterait l'exposition du millénaire pendant un an, puis serait réaffectée à une autre utilisation. Le dôme, ou plutôt son revêtement Téflon, a une durée de vie de 25 ans et, compte tenu des frais engagés - 1,14 milliard d'euros -, toute opération sur le lieu se doit d’être rentable. Que faire du Dôme ? Erigé pour saluer le passage au 3e millénaire, il s'avère un échec financier, même s’il apporte au site une station de métro. Après maints imbroglio politiques et juridiques, c’est finalement la Meridian Delta Ltd (association entre Lend Lease and Quintain Estates and Developpement Plc) qui rachète le dôme et ses alentours en décembre 2001 en vue d’assurer la prise en charge de la deuxième phase d’aménagement de la péninsule (les 77 ha restants). Le dôme accueillera des activités sportives et récréatives que gèrera le groupe de loisirs Anschutz Entertainment Group. Dès 2002, MDL et EP négocient le projet de développement du Nord de la péninsule, qu’un second masterplan, élaboré par Terry Farrel & Partners figure et transcrit. En 2003, la Meridian Delta Ltd obtient les approbations du borough et du Maire de Londres pour ses propositions de développement.

Construire et promouvoir une vision gouvernementale de la ville: acteurs et outils

20À bien des égards, le projet de requalification de la péninsule est la consécration urbaine d’une vision unilatérale de la ville, celle de l’Urban Task Force, et plus spécifiquement de son président, Richard Rogers, auteur du premier masterplan. En même temps qu’il donnait corps aux futures politiques urbaines britanniques, l’architecte avait le loisir de mettre à profit in vivo les 121 ha de la péninsule pour dévoiler sa conception de la ville. Le champ était d’autant plus libre qu’English Partnerships venait de racheter l’intégralité du site. C’est ainsi que la régénération de la péninsule de Greenwich acquit le statut de projet phare du gouvernement New Labour, à l’instar de ce que les Docklands en leur temps ont symbolisé pour les conservateurs. Toutefois, les deux projets voisins n’ont que la géographie en commun car, ironie du sort, l’expérience des Docklands servira précisément d’exemple à ne pas suivre, stigmatisant politiquement et physiquement le passage d’une conception de la ville à une autre : absence de vision d'ensemble et de considérations environnementales, manque d'espaces publics et de mixité fonctionnelle, autant d'éléments qui semblent fonder l'exemplarité du projet de la péninsule.

  • 11  Etablit les règles de composition urbaine.

21Pour promouvoir sa vision de la ville, l’UTF dispose de ses propres canaux de diffusion, codes et nomenclatures : s’il appartient aux cabinets d’architectes-urbanistes de dessiner les masterplans pour le compte des promoteurs ayant passé des contrats avec EP, leur action n’en reste pas moins formellement encadrée. A titre d’exemple, le Masterplan Design Code11 élaboré par Terry Farrell fait explicitement référence à trois documents : l’Urban Design Compendium, conçu par les consultants Llewelyn Davies (2000) pour le compte d’English Partnerships et Better Places to Live (DETR, 2001), produit par la CABE (Commission for Architecture and the Built Environment) au nom du Ministère en charge de l’urbanisme, s’attachent à des considérations d’ordre morphologique tandis que By Design (DETR et CABE, 2000) propose une vision plus globale du processus de composition urbaine. Tous d’origine gouvernementale, ces manuels, riches en indications, illustrations et recommandations, se donnent pour objectif de fournir un corpus exhaustif de bonnes pratiques afin de maximiser qualitativement la production de la ville. Ils fixent un ensemble de règles et de principes à respecter pour arriver à une ville compacte de qualité.

22Le recours à des consultants du secteur privé ou à des think-tanks (Warpole, 1998), que Wood (2002) nomme knowledge-intensive services, participe d’un souci d’excellence en matière d’action publique. Parmi ces organismes, se distingue la CABE, fondée en 1999 par le gouvernement. Cette commission joue un rôle de veille en matière de composition urbaine et d’architecture. Elle finance des recherches, met à disposition son savoir-faire et assiste le gouvernement dans l’élaboration de ses politiques urbaines. Sa tâche consiste, pour l’essentiel, à soutenir les initiatives susceptibles de faire école en les diffusant par l’intermédiaire de guides,de revues et d’ouvrages. En six ans, cette organisation a connu un rapide succès : son influence est aujourd’hui considérable. Perçue comme une référence par les politiques, les professionnels de l’aménagement et les collectivités qui en sollicitent l’expertise, la CABE stimule, à l’échelle des projets, une dynamique en phase avec les prescriptions gouvernementales. L’organisme s’est progressivement octroyé un statut de critique de la production urbaine, promoteurs et architectes recherchent son assentiment pour légitimer leurs projets. Ainsi en 2004, à la demande de la Meridian Delta Ltd, le masterplan « projet de la péninsule de Greenwich » fait l’objet d’une expertise menée par la CABE qui, à l’issue de son étude, félicite l’ « intelligence » d’un projet qui a su tenir compte de l’existant. « Adoubé » par le tenant des canons de l’Urban Design gouvernemental, le chantier poursuit actuellement son chemin, dans la « bonne voie ». Finalement, on est en droit de se demander qui dessine le projet et que figure le masterplan ?

Le planification à l’anglaise : une négociation réglementée

  • 12  Entretien du 4 décembre 2005.

23Outre-Manche, les collectivités locales ont le droit de déroger aux règles édictées par la loi lorsqu’il s’agit de délivrer une autorisation d’urbanisme et ce, en passant avec les promoteurs des accords par lesquels l’octroi du permis de construire est soumis à conditions - on parle alors de Section 106 planning agreements oude planning gain et, depuis 1991, de planning obligation. Cette situation est rendue possible par la nature des documents locaux d’urbanisme, qui incarnent une vision politique plus qu’une prescription administrative. Comme le souligne Nick Raynsford, représentant de Greenwich au Parlement et ancien Ministre chargé de l’urbanisme, l’une des caractéristiques et « forces » du système d’urbanisme britannique réside dans sa capacité à stimuler innovation et imagination de la part du secteur privé : « Si un document de planification est trop précis, l’on rentre rapidement dans une culture du checklist où l’on se contente de juger si le projet est conforme au plan »12.

24En effet, alors qu’en France l’obtention du permis de construire relève d’une décision administrative qui valide ou non la conformité du projet aux documents d’urbanisme, en Angleterre, « le permis de construire n’est pas seulement une autorisation mais également un instrument de mise en œuvre des politiques publiques » (Poupet, 2000). De sorte que « la recherche d’un intérêt matériel dans le procédure de contrôle transforme l’autorité de contrôle, d’adjudicateur impartial en partenaire du demandeur d’autorisation » (Booth, 2005). Dans ces conditions, « le permis de construire a tout lieu d’être négocié par la collectivité, qui peut amender le projet qui lui est soumis, et par le promoteur qui peut obtenir des dérogations aux documents d’urbanisme» (Poupet, 2000).

25Le recours aux planning obligations est vivement recommandé par le maire dans le London Plan, notamment pour contribuer au financement de logement sociaux, des transports publics, des équipements scolaires et de santé. L’interférence entre intérêts locaux (borough de Greenwich) et régionaux (GLA) dans l’attribution du permis de construire confère une dimension singulière aux projets qui éclosent au sein de la péninsule. L’approbation du masterplan proposé par la MDL au borough en est l’exemple. En décembre 2001, un accord est passé entre EP et la MDL qui accepte, selon certaines conditions, de prendre en charge la requalification de la péninsule et du dôme. Ces conditions reprennent les injonctions du maire de Londres, Ken Livingstone qui, par l’intermédiaire d’un communiqué paru quelques mois plus tôt, faisait planer l’éventualité d’un refus de sa part d’approuver tout permis de construire, rappelant, sur un ton inquisiteur, la nature et l’envergure régionale des enjeux issus de la régénération d’un tel site. Le permis fut ainsi accordé, sous réserve que soit formalisée toute une liste d’accords contractuels selon le régime des planning obligations. Au total, 106 millions de Livres furent négociés, en vue de financer du logement social, des infrastructures de transport, des espaces de bureaux, et un parc dit « écologique ». Bref, autant d’équipements nécessaires au bon développement d’un site identifié comme stratégique dans le London Plan. Ainsi tout projet sur la péninsule est-il encadré, pour ne pas dire ceinturé, par l’incontournable négociation préalable entre (1) la collectivité locale, seule détentrice de la délivrance de l’autorisation d’urbanisme, (2) le propriétaire du terrain, ici EP et, à travers lui, le gouvernement, (3) le demandeur d’autorisation et promoteur, soit la MDL et (4) la GLA qui, au travers du London Plan, identifie le site en tant qu’opportunity area .

Figure 2 :  Le Thamespath longe le parc écologique qui mène au Millenium Village

Crédit : Charles Ambrosino

Figure 3 : Première tranche du Millenium Village en construction : un quartier vitrine pour un projet urbain phare

Crédit : Charles Ambrosino

Une instance de dialogue

26Le Greenwich Peninsula Partnership (GPP) constitue l’arène principale de cette négociation. Regroupant les principaux acteurs concernés de près ou de loin par le projet de développement, il est validé par le London Plan et représente l’une des instances formelles de dialogue qui encadre la démarche projectuelle. Né au début des années 2000, il a pour mission d’élaborer une trame écrite des conditions nécessaires au bon développement de la péninsule.

  • 13  Entretien du 4 décembre 2005

27Il faut replacer la création du GPP dans le contexte de la politique menée par le borough. Au début des années 1990, ce dernier jetait les bases d’une vaste stratégie de régénération de l’ensemble de son territoire : le Greenwich Waterfront Development Partnership et d’autres partenariats locaux furent créés. Ils rassemblaient le borough, la communauté locale, et les entreprises. A cette époque, narre Raynsford, “il nous fallait utiliser l’argent public pour rendre la zone intéressante pour les investisseurs privés. Nous devions améliorer l’infrastructure en transports et décontaminer le site. »13En 1991, la Greenwich Waterfront Strategy est publiée. Elle délivre une vision partagée de la régénération du waterfront et souligne qu'il est impératif de fixer l'investissement public pour amorcer le processus de régénération physique du borough et accélérer le renversement de son image. Dès le début, le borough pilote et coordonne la répartition des fonds ; comme prévu, l'investissement privé prend le pas des aides gouvernementales et devient la principale source de financement du programme de régénération. L’Integrated Regeneration Strategy, qui fournit un cadre dans lequel le borough et ses associés peuvent ensemble déterminer les issues d’une stratégie de régénération en perpétuel renouvellement, est éditée en 1994 et révisée en 1997.

  • 14  Financé en grande partie par EPs, mais aussi par le Borough de Greenwich, la MDL et Anschutz Enter (...)
  • 15 Office of the Deputy Prime Minister, il devient le Department for Communities and Local Government (...)

28Lorsque arrivent les années 2000 toutefois, la question de l’après Millenium se pose assez rapidement. Que faire du dôme ? Comment poursuivre la régénération de la péninsule et, à travers elle, celle du waterfront ? Une fois de plus, un partenariat s’avère nécessaire tant il paraît important au borough de s’inscrire dans le mouvement et la dynamique des évènements de la célébration du millénaire. Ainsi naquit le Greenwich Peninsula Partnership. Ce partenariat14 vise à maintenir les acteurs en relation au sein d’une même instance de dialogue. On y retrouve côte à côte les principaux acteurs des secteurs public (représentants d’EPs, du borough, de la GLA et du ministère en charge de l’urbanisme15) et privé (représentants de la MDL., d’Anschutz Entertainment Group) ainsi que les communautés locales (représentants d’associations de résidents et de commerçants). Tous profitent de cette arène singulière pour définir, à partir de multiples intérêts particuliers, une stratégie d’intérêt général.

29Aux côtés du borough, les associations (habitants et professionnels) se mobilisent autour de deux thématiques principales : profiter des retombées de la régénération pour garantir la création d’emplois à destination des populations locales et rappeler que, dans le cadre des investissements engendrés par un tel projet (infrastructures de transport et équipements), le borough de Greenwich ne se limite pas à sa seule péninsule, écartant par la même la possibilité d’une fracture entre le nord requalifié et le sud en marge des dynamiques de développement. Plus encore, il s’agit, sous l’impulsion du projet, d’élever le territoire de Greenwich au rang de nouvelle centralité afin d’éviter qu’il ne devienne une cité dortoir pour classes moyennes – objectif partagé par la GLA. De son côté, la MDL, dans son rôle de promoteur, est naturellement préoccupée par un périmètre restreint, celui du projet que, de concert, acteurs publics et société civile s’évertuent à replacer dans ses contextes métropolitain (le Grand Londres), infra-régional (le Thames Gateway) et international.

  • 16  Entretien du 2/12/2005.

30C’est ensemble que ces acteurs établissent le Greenwich Peninsula Development Framework, approuvé par le Borough de Greenwich en avril 2002 au titre de Supplementary Planning Guidance. Ce document d’urbanisme non statutaire qui s’adjoint à l’Unitary Development Plan de Greenwich est, à l’instar du London Plan à l’échelle du Grand Londres, un support de discussion et un cadre de référence qui servit à l’élaboration du masterplan de la MDL. Avec le recul, Nick Raynsford se félicite de la réussite du partenariat, qui se fait donc le garant du projet : « Nous avons aujourd’hui un fort investissement privé et le secteur public s’assure que cela se fait de manière raisonnable et cohérente»16.

La ville : une formation continue ?

31À l’échelle de la péninsule, on ne peut qu’être frappé par la permanente contradiction entre le caractère éminemment politique des différents projets qui ont ponctué son histoire récente et la quasi-absence de vision claire et déterminée de son avenir à court voire à moyen terme, du moins aux échelles régionales et nationales. A mesure que se dessine l’avenir de la péninsule, les échelles stratégiques auxquelles elle donne corps se dilatent ou se résorbent selon une périodisation rythmée par les opportunités qui se présentent. Assimilé pendant un temps au seul dôme, le processus de régénération de la péninsule se perpétue aujourd’hui au travers du Thames Gateway et des futurs JO de 2012. La continuité projectuelle est finalement assurée par le borough autour d’hommes tel que Nick Raynsford qui, depuis une quinzaine d’année, mènent une stratégie incrémentale de redéveloppement de son territoire.

32Favorisée par la pléthore de programmes de régénération urbaine lancés par l’Etat depuis les années 1980, la vulgarisation du partenariat émane de cette approche ad hoc (Bailey, 2003) caractéristique de l’action publique britannique où se confondent pragmatisme et flexibilité. L’absence de projet et d’autorité planificatrice métropolitaine sous l’ère Thatcher n’a fait que favoriser l’émergence d’instances de dialogue informelles, ici stimulées par le borough à qui revient le leadership d’une stratégie que les opportunités futures formaliseront. Le Greenwich Peninsula Partnership semble, pour sa part, porter la synergie partenariale plus qu’il ne l’impulse.

  • 17 Ibid.
  • 18  Entretien du 21/09/2006

33Aussi, le partenariat reflète-t-il une période d’ « instabilité institutionnelle » et représente-t’il lui-même une arène instable où les « valeurs se heurtent, les intérêts divergent, les hiérarchies centrées autour de l’État persistent, » (Davies, 2004, p.570). En son sein, la multiplicité des compétences qui s’affrontent et s’incrémentent requiert de nouvelles formes d’expertise, de savoirs et de compétences de la part des techniciens en charge du suivi des projets urbains. Au moyen d’organismes de formation professionnelle comme, par exemple, la CABE ou l’Academy for Sustainable Communities, le gouvernement affiche et distille sa vision de la ville : une ville « managée » par le secteur public, fabriquée par le secteur privé (lui-même encadré par toute une littérature technique et professionnelle émanant du gouverment), et qui s’édifierait au gré d’une démarche processuelle et « négociative » (Ambrosino, Sadoux et Roux, 2006). Dans le cadre des planning obligations par exemple, Raynsford souligne la nécessité de doter les municipalités « d’un personnel extrêmement compétent qui sache différencier ce qui est raisonnable [de demander au promoteur] de ce qui ne l’est pas »17. Peter Roberts, président de l’Academy for Sustainable Communities rappelle pour sa part que la construction de sustainable communities est un projet pluridisciplinaire : « il est important que nous travaillions tous en vue d’objectifs communs ». Et d’ajouter : « nous devons faire en sorte que les futurs professionnels de la ville disposent des compétences nécessaires – mais il faut se rendre compte qu’il ne s’agit pas seulement de ceux qui sortent des universités. »18. À son tour, le système éducatif est mis au service de la Renaissance Urbaine.

Conclusion

34Si le partenariat permet de surmonter voire d’éviter les conflits en amont d’un projet, les récentes évaluations montrent qu’ils n’offrent toutefois que des moyens limités pour éviter les effets pervers de la Renaissance Urbaine selon R. Rogers : une Renaissance fondée sur la composition urbaine et l’architecture qui, en contribuant à la flambée des prix, risque, à l’échelle de la ville, de devenir exclusive (Holden et Iveson, 2003). Le projet de requalification de la péninsule de Greenwich illustre le fragile équilibre que sous-tend l’articulation entre la planification stratégique, la prise en compte des intérêts des communautés locales et le souci de rentabilité des promoteurs « partenaires » dans un contexte de ville globale. Il reflète en outre la tendance actuelle à la « glocalisation », en d’autres termes à la re-concentration des atouts socioéconomiques du pays dans les zones urbaines conjoncturellement les plus compétitives (Brenner, 2004) et, paradoxalement, le plus souvent en déclin. Au travers de la géographie prioritaire de l’investissement qu’il applique depuis 1997, le New Labour accentue les déséquilibres territoriaux tant à l’échelle nationale (Gripaios, 2002) que locale.

Haut de page

Bibliographie

ALKER, S. et al., 2000, The Definition of Brownfield, Journal of Environmental Planning and Management, Vol.43 N°1, p.49-69.

AMBROSINO C., SADOUX S. et ROUX J.-M., 2006, Le double visage de l’urbanisme anglais : l’exemple de la péninsule de Greenwich, Londres, Traits Urbains, N°8, p.20-21

ATKINSON R. et MOON G., 1994, Urban Policy in Britain : The City, the State and the Market, Londres, MacMillan, 306 p.

BAILEY N., 2003, Local Strategic Partnerships in England : The Continuing Search for Collaborative Advantage, Leadership and Strategy in Urban Governance, Planning Theory and Practice, Vol.4 n°4, p. 443-457.

BARNEKOV T., BOYLE R. et RICH D., 1989, Privatism and Urban Policy in Britain and the United States, Oxford, Oxford University Press, 267p.

BOOTH P., 2005, L’évolution du droit de l’urbanisme en Grande-Bretagne en 2004 : l’entrée en vigueur du Planning and Compulsory Purchase Act, in GRIDAUH (Groupement de Recherche sur les Institutions et le Droit de L’Aménagement, de l’Urbanisme et de l’Habitat, Droit de l’aménagement, de l’urbanisme et de l’habitat, Ed. Le Moniteur, p. 703-717.

BRENNER N., 2004, Urban Governance and the Production of New State Spaces in Western Europe, 1960–2000, Review of International Political Economy, Vol.11 n°3, p. 447–488.

CHURCH A. et FROST, M., 1995, The Thames Gateway: An Analysis of the Emergence of a Sub-Regional Regeneration Initiative, The Geographical Journal, Vol.161 n°2, p. 199-209.

DAVIES J.S., 2004, Conjuncture or Disjuncture ? An Institutional Analysis of Local Regeneration Partnerships in the UK, International Journal of Urban and Regional Research, Vol.28 n°3, p. 570-585.

FAINSTEIN S. et al. (eds.), 1992, Divided cities: New York and London in the Contemporary World, Oxford, Blackwell, 294 p.

GRIPAIOS P., 2002, The Failure of Urban Regeneration in Britain, Regional Studies, Vol.36 n°5, p. 568-577.

HOLDEN A. et IVESON K., 2003, Designs on the Urban : New Labour’s Urban Renaissance and the Spaces of Citizenship, Cities, Vol.7 n°1, p. 57-72.

HOLMANS A., 2000, Housing Demand and Need in England, Londres, The Town and Country Planning Association, 205p

LAWLESS P., 1994, Partnership in Urban Regeneration in the UK : The Sheffield Central Study Area, Urban Studies, Vol. 31 n°8, p.1303-1324.

OATLEY N., 1996, Regenerating Cities and Modes of Regulation, in GREED C. (dir.) Investigating Town Planning: Changing Perspectives and Agendas, Harlow, Longman.

ODPM, 2000, Planning Policy Guidance 3 : Housing, Londres, HMSO, 86 p.

POUPET R., 2000, La négociation du permis de construire en Angleterre, Etudes Foncières, n°87, p. 37-39.

RACO M., 2005, A Step Change or a Step Back ? The Thames Gateway and the Rebirth of Urban Development Corporations, Local Economy, Vol.20, n°2, p. 141-153.

ROGERS R. 1997, Cities for a Small Planet, Londres, Westview Press, 180 p.

SASSEN, S., 1996, La Ville globale. New York, Londres, Tokyo, Paris, Descartes amp ; Cie, 530 p.

STOKER G., 1991, Introduction : Trends in Western European Local Government, in BATLEY R. et STOKER G. (dir.), Local Government in Europe : Trends and Developments, Londres, MacMillan p. 1-20.

URBAN TASK FORCE, 1999, Towards an Urban Renaissance, Londres, HMSO, 328 p.

WARPOLE K., 1998, Think-tanks, Consultancies and Urban Policy in the UK, International Journal of Urban and Regional Research, Vol.22 n°1, p. 147-155.

WOOD P., 2002, Knowledge-Intensive Services and Urban Innovativeness, Urban Studies, Vol.35 n°5-6, p. 993-1002.

Haut de page

Notes

1  Les brownfield désignent des sites qui ont fait l’objet d’un développement antérieur (ODPM, 2000) et qui, à l’heure actuelle, ne sont pas entièrement utilisés ; ils peuvent être partiellement occupés, abandonnés ou contaminés. Un brownfield n’est donc pas nécessairement réutilisable immédiatement : des interventions peuvent être nécessaires (Alker et al., 2000). Notons toutefois qu’à contrario des Anglais, les Américains considèrent qu’un brownfield est forcément contaminé.

2  Terme emprunté à Barnekov, Boyle et Rich (1989).

3  Ancien président du Greater London Council (ancêtre de la GLA) aboli en 1986. Ecarté du New Labour en raison de sa personnalité singulière et de sa ligne politique, il devient Maire de Londres « sans étiquette » en 2000 et réintègre le parti peu après.

4  Porteurs d’intérêts, porteurs d’enjeux.

5  Document d’urbanisme local.

6  planning permission.

7  Ce territoire, qui s’étend jusqu’à l’embouchure de la Tamise, est aujourd’hui sujet aux projets d’une nouvelle génération de corporation : la London Thames Gateway Development Corporation – une situation sans surprise pour Mike Raco (2005) qui note la forte tendance du parti travailliste à s’inspirer des méthodes conservatrices.

8  Outil localisé de structuration du territoire physique et d’organisation des formes urbaines.

9  Quasi Non-Governmental Organisation

10  Qui reçoit et dispense les revenus de la Loterie nationale, affectés à des projets du Millénaire.

11  Etablit les règles de composition urbaine.

12  Entretien du 4 décembre 2005.

13  Entretien du 4 décembre 2005

14  Financé en grande partie par EPs, mais aussi par le Borough de Greenwich, la MDL et Anschutz Entertainment Group.

15 Office of the Deputy Prime Minister, il devient le Department for Communities and Local Government le 5 mai 2006.

16  Entretien du 2/12/2005.

17 Ibid.

18  Entretien du 21/09/2006

Haut de page

Pour citer cet article

Référence papier

Charles Ambrosino et Stéphane Sadoux, « Concilier privatisme et retour de la planification stratégique. L’exemple du projet de requalification de la péninsule de Greenwich, Londres », Géocarrefour, Vol. 81/2 | 2006, 143-150.

Référence électronique

Charles Ambrosino et Stéphane Sadoux, « Concilier privatisme et retour de la planification stratégique. L’exemple du projet de requalification de la péninsule de Greenwich, Londres », Géocarrefour [En ligne], Vol. 81/2 | 2006, mis en ligne le 01 décembre 2009, consulté le 21 septembre 2017. URL : http://geocarrefour.revues.org/1881 ; DOI : 10.4000/geocarrefour.1881

Haut de page

Auteurs

Charles Ambrosino

Laboratoire PACTE Territoires
Institut d’urbanisme de Grenoble
Université Pierre Mendes France, Grenoble 2 Sciences Sociales
E.mail : charlesambrosino@yahoo.fr

Stéphane Sadoux

Laboratoire PACTE Territoires
Institut d’urbanisme de Grenoble
Université Pierre Mendes France, Grenoble 2 Sciences Sociales
E.mail : stephane.sadoux@club-internet.fr

Haut de page

Droits d’auteur

© Géocarrefour

Haut de page
  • Revues.org