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La forêt publique québécoise à l’épreuve de la gouvernance : le cas de l’Outaouais

Quebec's public forests and governance: the case of the Outaouais region
Guy Chiasson, René Blais et Jacques Boucher
p. 113-120

Résumés

La gestion de la forêt publique québécoise a connu des transformations notables au cours des dernières décennies. Les forêts ne sont plus uniquement entre les mains de quelques industriels qui peuvent en disposer à leur guise. Leur monopole est maintenant ébranlé par de nouveaux acteurs locaux que l’État encourage à participer autant à la gestion qu’à l’exploitation forestière. Ces transformations ne se font pas sans une reconfiguration des rapports entre l’État québécois, propriétaire formel des forêts, et les territoires locaux et régionaux. L’Outaouais québécois fournit un bon exemple de l’émergence de cette gouvernance du patrimoine forestier où se côtoient les intérêts privés, publics et associatifs.

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Texte intégral

1La forêt publique au Québec a, jusqu’à récemment, été laissée entre les mains de l’État et des compagnies forestières. L’appropriation véritable de la forêt par les populations découle d’un long processus qui trouve ses racines à la fin du XIXe s. et avec les débuts du mouvement pour la conservation (Blais, 1992). Mais ce n’est toutefois que très récemment que des intérêts locaux et associatifs ont eu enfin leur mot à dire dans la gestion et l’exploitation des forêts du Québec. L’émergence de nouvelles formes de gestion des terres publiques, un peu partout sur le territoire québécois, semble bien signifier un virage dans la gestion et l’exploitation de la ressource forestière. Une véritable gouvernance des forêts est en train d’éclore depuis quelques décennies, en même temps qu’elle pose de nouveaux défis de conciliation entre des intérêts variés : privés, publics et associatifs.

2Afin de bien saisir les enjeux de ce changement, une réflexion sur le concept de gouvernance nous semble essentielle en début d’analyse. Ensuite, nous présentons l’Outaouais comme région d’enquête et creuset de l’exploitation commerciale de la forêt au Canada. Cette région représente bien cette situation où les « grands barons » de la forêt et, après eux, les grandes compagnies américaines ont pris littéralement le contrôle des forêts publiques canadienne et québécoise. Enfin, à titre de modèle de gestion participative et de succès financier dans cette région, le cas de la Corporation de gestion de la Forêt de l’Aigle est tout particulièrement exemplaire.

3Nous avons d’abord cherché à constituer un répertoire d’initiatives forestières incorporant une gouvernance locale en Outaouais, en nous adressant à un certain nombre d’organismes clés opérant à l’échelle régionale et ayant un mandat lié au territoire forestier : le Conseil régional de développement de l’Outaouais (CRDO), le bureau régional du ministère des Ressources naturelles, la Coopérative de développement régional Outaouais-Laurentides et l’Unité régionale de sport et de loisirs de l’Outaouais. Cette démarche nous a permis d’identifier plus d’une douzaine de projets dont trois que nous avons retenus pour une analyse approfondie (entrevues semi dirigées avec des acteurs impliqués dans le projet et des témoins locaux privilégiés). Nous présentons ici les résultats de l’analyse d’un de ces projets, la Corporation de gestion de la forêt de l’Aigle (CGFA). Mais d’abord, précisons ce que nous entendons par gouvernance.

Gouvernance, la prise en compte de la bonne échelle

  • 2  Modèle de développement et mode de régulation fordistes.

4Les travaux récents en sciences sociales font souvent référence à la notion de gouvernance pour désigner des formes de coordination émergentes qui se distinguent des plus anciennes par le rapprochement qu’elles opèrent entre les acteurs publics et privés (Pinson, 2003). La question de la gouvernance, tout comme celle des rapports public-privé, s’inscrit en effet comme une réponse à une crise du modèle antérieur2 où le pouvoir politique se voulait centralisé dans les institutions politiques. Cette crise (Jouve, 2004) est celle du gouvernement qui, sans disparaître, est en partie remplacé par la gouvernance comme concept central pour l’étude des formes d’organisation du politique où la société civile s'affirme (Andrew et Goldsmith, 1998 ; Carrier et Jean, 2000). Nous considérons, à l’instar de Carrier et Jean (2000), que la gouvernance inclut autant les formes plus centralisées (le gouvernement) que les formes plus décentralisées. En ce sens, elle rejoint et inclut la notion de régulation.

5Bon nombre d’auteurs s’entendent pour dire que l’on fait maintenant face à une recomposition majeure du politique (Pal, 2001) redevable à la crise du politique. D’un point de vue complémentaire à celui de la « crise du politique », on peut également voir les nouveaux rapports public-privé comme se référant à de nouvelles logiques d’action sociale plus décentralisées et horizontales. Pour plusieurs auteurs, les modes d’action hiérarchiques (État providence), qui ont caractérisés les sociétés d’après-guerre, arrivent difficilement à répondre à des problématiques complexes des sociétés contemporaines (Dryzek, 1987). Ces problématiques interpellent des formes d’organisation du social novatrices ne tablant plus sur le pouvoir centralisé, mais plutôt sur des collaborations entre acteurs interdépendants. Cardinal et Andrew (2001, p. 1) soutiennent que « la gouvernance connote la coordination efficace quand le pouvoir et la connaissance sont distribués horizontalement ».

6La gouvernance peut modifier la régulation sur un plan horizontal mais également sur un plan vertical. En effet, pour bon nombre d’auteurs, la gouvernance signifie une modification profonde des rapports entre les échelles d’action collective. Les rapports de centre-périphérie, théorisés notamment par Grémion (1976) pour le contexte français où le local n’est que la périphérie de l’État-nation, laissent place à une revalorisation du local (Faure, 2003) ou plutôt à une interdépendance croissante entre les échelles d’action publique (Balme et Faure, 2000 ; Prémont, 2005). Cette gouvernance multi-niveaux (Hooge et Marks, 2003) affecte les rapports public-privé, puisqu’ils signifient que les acteurs, autant publics que privés, peuvent développer des liens à des échelles diverses. Les travaux, principalement nord-américains, sur le rescaling (Brenner, 2004), ont bien mis en évidence les dimensions d’échelle complexes de nouveaux modes de régulation. Ces travaux suggèrent que la restructuration de la régulation prend place à des échelles territoriales multiples, qui sont autant de scènes où se jouent la reconfiguration des rapports privé-public. Ainsi, ces nouvelles formes de gouvernance locale n’auraient pas pu s’exercer sous un mode de régulation centralisé comme celui d’après-guerre.

7L’émergence de nouvelles formes de gouvernance territoriale est bien documentée dans le contexte des grandes villes. Cependant, peu d’études ont examiné les recompositions de la gouvernance dans les territoires ruraux (Carrier et Jean, 2000) et encore moins la gouvernance des espaces forestiers. La forêt est pourtant un secteur industriel névralgique pour plusieurs régions du Québec. Il semble ainsi de première importance de s’attarder aux formes de gouvernance en émergence dans la gestion des forêts publiques.

L’État québécois et les industriels

  • 3  La gestion des forêts québécoises se fait en fonction de deux modes de tenure distincts : la forêt (...)

8Nous cherchons à voir de quelle façon les transformations horizontales et verticales de la régulation, telles qu’annoncées par les penseurs de la gouvernance, ont des incidences sur le secteur forestier public3 québécois. D’entrée de jeu, on doit signaler que la gestion des forêts publiques au Québec a longtemps été dominée par un partenariat public-privé, en quelque sorte avant la lettre. À compter du XIXième s., la gestion des forêts publiques s’est faite selon une alliance où l’État, propriétaire des forêts, accorde le droit aux industriels d’exploiter la forêt en échange de droits de coupe.

  • 4  Nous avons déjà fait l’exercice de présenter l’évolution des politiques forestières québécoises et (...)

9Une lecture historique, centrée sur l’évolution des politiques forestières québécoises4, permet de montrer que cette alliance a duré presque deux siècles. Certes, les termes de cette entente ont changé en cours de route. Au fil du XXième s., l’État a progressivement pris une plus grande place, cherchant à instaurer une gestion plus professionnelle et scientifique en imposant aux industriels des conditions plus fermes (normes d’aménagement et de reboisement, limitation des aires et des méthodes de coupes, etc.). Malgré ce resserrement des contrôles publics, la gestion des forêts publiques a toujours été organisée par un arrangement public-privé qui concède aux industriels le monopole sur la ressource forestière (Beckley, 1998 ; Chiasson, Andrew et Perron, à paraître). Ainsi, jusque là, le mode de régulation de la forêt n’avait pas changé.

10Depuis les années 1960, l'exploitation et la gestion des forêts publiques connaissent, en effet, des bouleversements significatifs, mais qui ont pris place assez progressivement sur un fond de menace de rupture des stocks et de revendications pour un usage polyvalent des forêts québecoises. À travers une série de changements étalés sur deux décennies (Blais et Chiasson, à paraître), le régime forestier québécois a ouvert la porte à plusieurs acteurs en leur donnant une place légitime, même si elle est encore petite, dans la gestion de l’espace forestier. Ross (1995) va dans le même sens lorsqu’elle avance que «subjected to intense public pressure, governments are increasingly recognizing the inevitability of a more open decision-making process" (p.40). Il faut, bien entendu, prendre garde à pas exagérer l’importance de ces changements apportés à la régulation des forêts. L’alliance État-industriels s’enracine dans une histoire longue et est difficile à déloger. Il reste que ces ouvertures annoncent des changements significatifs du mode de régulation, de nouveaux acteurs prenant part au compromis et à l’arrangement en train de se mettre en place.

11La lecture de l’évolution des rapports public-privé que nous avons brièvement présentée laisse cependant entière la question de savoir comment ces transformations sur le plan législatif se répercutent à l'échelon des territoires locaux. Pourtant, les transformations de la régulation se jouent sur les scènes territoriales infranationales (locales et régionales) autant que nationale et même supranationale (Brenner, 2004). Il devient donc pertinent d’interroger les rapports entre les acteurs à ces échelles infranationales. Cette interrogation est d’autant plus pertinente que, dans le modèle industriel d’après-guerre, la régulation s’est articulée autour d’acteurs structurés à l’échelle provinciale, l’État québécois bien entendu, mais également les ingénieurs forestiers regroupés dans un corps professionnel pan-québécois (Chiasson, Andrew et Perron, à paraître). Dans ce mode de régulation, le local ou le régional n’ont de sens que comme un découpage administratif du cadre provincial. Or, ce qui se passe dans les espaces local et régional peut devenir un lieu privilégié d’examen des bouleversements contemporains de la régulation. Comment s’organisent, à cette échelle, les rapports entre les divers acteurs gravitant autour de la forêt ? Quels sont les mécanismes de coordination entre ces acteurs qui assurent la gouvernance, y compris la coordination avec les acteurs opérant à des échelles plus larges?

  • 5  La région de l’Outaouais partage une frontière (délimitée par la rivière des Outaouais) avec la pr (...)

12Des expériences récentes de gouvernance dans la région de l’Outaouais québécois permettent d'esquisser des éléments de réponse à ces questions. Nous présentons les premiers résultats d’une étude qui cherche à dresser le portrait de la gouvernance locale des forêts dans cette région frontalière5 située au sud-ouest du Québec. Bien que la longue tradition forestière régionale soit assez bien documentée (Gaffield, 1994), on connaît mal la nouvelle forêt outaouaise, qui n'a rien à voir avec celle du XIXième s., et encore moins bien les initiatives de gouvernance locale de cette forêt. Nous présenterons, en bout d’analyse, un exemple d’initiative prometteuse et significative des caractéristiques de la gouvernance forestière, après avoir fait état de l’évolution de la forêt outaouaise.

Récentes transformations dans la gestion de la forêt outaouaise 

13Le développement de l’Outaouais québécois est inséparable de la ressource forestière. C’est d’ailleurs dans cette région qu’a débuté l’exploitation commerciale de la forêt au Canada. En 1806, Philemon Wright, pionnier du commerce de bois, fraîchement arrivé à la tête d’un certain nombre d’immigrants du Massachusetts, amène le premier train de bois équarri jusqu’à Québec (Bond, 1964). Dès les années 1820, « l’Outaouais devient la plaque tournante de l’exploitation forestière en Amérique du Nord » (Gaffield, 1994, 159). La renommée de la région va longtemps s’appuyer sur ce commerce : «l’exploitation de nos forêts ne se fait nulle part sur une aussi grande échelle que dans cette région» (Tassé, 1873, 24).

14Dans la seconde moitié du XIXième s., le gouvernement permet, ou à tout le moins facilite, la prise de contrôle de la forêt publique par les grands entrepreneurs (les « Barons de la forêt » comme on les appelait : Eddy, Booth, Egan, Gilmour, MacLaren, etc.). La ressource forestière devient toutefois plus rare : la production des années 1850-1860 montre que les marchands sont obligés d’étendre leurs activités vers le nord-ouest, à la recherche de nouvelles ressources forestières (Gaffield, 1994). L’écoumène s’étend au nord et à l’ouest où de multiples petits villages naissent de l’expansion régionale de l’exploitation forestière.

15Au cours du XXième s., ce seront les industriels des pâtes et papiers qui organiseront l’économie forestière régionale tout en assurant son intégration au marché américain (Charland, 1990 ; Hardy et Séguin, 1984 ; Sandberg, 1992). Pendant plusieurs décennies, c’est principalement à partir du cœur urbain que des forêts de plus en plus éloignées dans la périphérie régionale seront transformées en papier pour l’exportation par des capitaux locaux (Eddy) ou américains (Canadian International Paper).

16Cette situation va changer de façon spectaculaire dans la deuxième moitié du XXième s. : la région est frappée de plein fouet par la désindustrialisation qui gagne la plupart des régions manufacturières d’Amérique du Nord (Bluestone et Harisson, 1988). La désindustrialisation du pôle Ottawa-Hull, et la tertiarisation accélérée de son économie régionale, conduit au délaissement graduel des emplois traditionnels dans le secteur du bois. Comme le souligne Gaffield (1994, 497), « Pendant la période 1940-1990, l’économie poursuivra sa conversion [...] En quelques décennies, l’Outaouais passera d’une économie industrielle à une économie de services ».

17L’Outaouais était et reste un pôle forestier pour le Québec, car la région possède une richesse aussi grande en essences feuillues que résineuses (Gaffield, 1994 ; MRNFP, 2004). Le secteur forestier emploie encore 5 500 personnes en Outaouais dont plus de 40% dans la fabrication du papier (Ibid. 9). C’est, cependant, sur un fond de marginalisation de l’économie forestière que prennent place les transformations des politiques forestières que nous avons évoquées plus haut. C’est dans ce contexte que le régime forestier commence à ouvrir la porte à de nouvelles logiques de régulation (Ross, 1995; Mitchell, 1995) qui laissent place à de nouvelles formes de gouvernance locale. Voyons donc comment ces logiques sont réinterprétées sur le terrain régional et local en Outaouais.

La gouvernance locale des forêts : un mode d’action partagé

18Puisque la gouvernance locale des forêts reste un phénomène méconnu, nous avons cherché à recenser, à l’échelle de l’Outaouais, les initiatives allant en ce sens. Sans prétendre à l’exhaustivité, notre exercice a permis de répertorier 16 initiatives forestières dont la gestion est assurée par des acteurs locaux. Ces initiatives représentent un terreau fertile pour une analyse sur le plan de la gouvernance, dans la mesure où chacune d’entre elles mobilise plusieurs acteurs dans un partenariat local. Nous nous limiterons toutefois à approfondir un cas qui nous paraît exemplaire, celui de la Forêt de l’Aigle, en insistant sur deux dimensions pertinentes du point de vue de la gouvernance : le type d’acteurs (public, privé, associatif) et le type d’usage de la forêt.

Vers une gouvernance partagée

19L’émergence de nouvelles formes de gouvernance signifie non seulement une perte de confiance vis-à-vis du pouvoir des élus et des appareils publics (Pal, 2001), mais également un nouvel espace de relations plus complexes entre les sphères publique, privée et associative. Par rapport à des problématiques complexes que l’État arrive de moins en moins à maîtriser faute de ressources (légitimité, expertise, capacité budgétaire, etc.), les acteurs publics, autant locaux que nationaux, sont portés à chercher des partenaires privés et associatifs pour arriver à leurs fins (Carrier et Jean, 2000).

20Comme nous l’avons fait valoir plus haut, dans le secteur forestier québécois, les acteurs public et privé ont entretenu une forme de partenariat depuis longtemps ; les forêts outaouaises ne font pas exception. L’État québécois, propriétaire formel du territoire forestier, préférait charger le secteur privé de la mise en valeur la ressource. C’est ce que firent les « barons du bois »en entraînant presque l’extinction des grandes forêts de pins blancs et, plus tard, le capital américainqui se chargea de transformer la forêt outaouaise en pâte à papier. L’hypothèse d’une nouvelle gouvernance laisserait entrevoir des changements importants sur ce plan. On pourrait penser qu’une diversification des acteurs appelés à participer à la gestion de la forêt pourrait prendre place, et que les relations entre ces acteurs se diversifient également.

21D’où proviennent les divers acteurs qui participent au projet ? Proviennent-ils du secteur privé, du secteur public, ou du secteur associatif ? On peut déjà constater que la moitié des initiatives (huit sur seize) associent des acteurs d’au moins deux secteurs. Quatre d’entre elles, les trois tables de gestion intégrée des ressources (GIR) et la Forêt de l’Aigle, font même appel à des acteurs des trois secteurs.

22Une très large majorité de ces projets (treize sur seize) peuvent compter sur une contribution du secteur associatif, que ce soit en solo (dans 6 cas) ou avec des partenaires privés ou publics. Le milieu associatif était assez largement absent de la gestion traditionnelle des forêts. De surcroît, aucun des 16 projets n’est porté uniquement par le secteur privé local. C’est plutôt surprenant, étant donné le rôle central qu’a toujours joué le grand capital forestier dans l’entretien de la forêt outaouaise. Par ailleurs, comme nous l’avons mentionné, bon nombre de projets sont à vocation économique. Cela semble confirmer, pour le monde de la forêt publique, ce que d’autres ont observé ailleurs (Comeau, Favreau, Lévesque et Mendell, 2001; Soulages, 1998), c’est-à-dire que le secteur associatif et le secteur public ont un rôle significatif à jouer sur le plan de l’économie locale.

23Ces conclusions doivent être prises avec précaution. Notre analyse à cet égard n’a pris en considération que la présence ou l’absence de tel ou tel type d’acteurs dans la gouvernance locale des forêts. Notre intention était modeste, celle de montrer que des tendances vers la diversité des acteurs et des usages annoncées par les études sur la gouvernance étaient en train de s’infiltrer dans la gestion locale des forêts publiques de l’Outaouais. C’est ce que nous démontre le cas de la forêt de l’Aigle.

La forêt de l'Aigle : nouveaux croisements d’acteurs et nouveaux territoires politiques

Figure 1 : Situation géographique et zone d’influence

Figure 1 : Situation géographique et zone d’influence

Source : http://www.cgfa.ca/​organisation/​francais/​foret_aigle_foret_geographique.html

24La forêt de l’Aigle est situé dans la municipalité régionale de comté (MRC) Vallée de la Gatineau, à un peu plus d’une heure de route de l’agglomération Ottawa-Gatineau. Comme l’indique son nom, cette MRC longe la rivière Gatineau, une des voies de pénétration historique des activités forestières vers le nord de la région de l’Outaouais. Comme la plupart des territoires de cette région, la destinée de la MRC Vallée de la Gatineau a été longtemps fortement liée aux activités de l’industrie forestière, la coupe, la drave et le sciage des bois tirés des terres publiques (Gaffield, 1994). La gouvernance des forêts de la MRC s’est traditionnellement inscrite dans le mode de gouvernance public-privé que nous avons présenté plus haut, laissant peu de contrôle aux acteurs territoriaux de la MRC (Blais et Chiasson, 2006). L’expérience de la forêt de l’Aigle, comme nous voudrions le montrer, est en rupture avec ce mode de gouvernance public-privé. Cette rupture se fait sur deux plans : la multiplication des acteurs au-delà du couple industries-État ainsi que l’émergence du territoire local comme une échelle de régulation.

Le renouvellement des acteurs

25La Corporation de gestion de la forêt de l’Aigle (CGFA) a été créée en 1995. Bien que cette idée d’une nouvelle forme d’utilisation de la forêt, les projets de « forêt habitée », ait été lancée par des fonctionnaires du ministère des Ressources naturelles du Québec, la CGFA n’est ni une agence gouvernementale, ni un sous-traitant de l’État. Elle n’appartient pas non plus à l’univers des entreprises privées à capital par actions, mais plutôt à celui des entreprises collectives de l’économie sociale. Il s’agit donc d’une entreprise associative qui ne vise pas l’accumulation du capital et qui recherche plutôt le service au milieu que le profit, bien qu’elle ait un devoir de rentabilité, bref de bon gestionnaire.

26Comme association, la CGFA comporte une particularité concernant la composition de ses membres : alors que la majorité des associations sont composées de membres individuels, celle de la forêt de l’Aigle regroupe sept membres collectifs de nature diverse et aux objectifs variés. Certains de ces membres sont des acteurs présents en forêt depuis longtemps mais dont la légitimité était, par le passé, peu reconnue dans les politiques forestières. Trois d’entre eux sont des associations récréatives, plus précisément deux associations de chasse et de pêche et un club de motoneige. Un quatrième est une société sylvicole qui s’occupe d’opérations et d’aménagement forestiers. Deux autres membres sont des acteurs publics locaux, l’un ayant autorité sur la Première Nation Kitigan Zibi Anishinabeg et l’autre étant une municipalité (Cayamant) dont une partie du territoire est couverte par la forêt de l’Aigle. Un institut de recherche sur la forêt, l’Institut québécois de recherche sur la forêt Feuillue, fait également partie de la Corporation. Chacun de ces membres collectifs est représenté au Conseil d’administration de la CGFA.

  • 6  Les municipalités québécoises se sont traditionnellement occupés des questions liées aux infrastru (...)

27Sa composition montre clairement que la CGFA regroupe des intérêts différents. Plusieurs de ces intérêts ont traditionnellement été exclus de la gouvernance forestière, soit parce qu’elle outrepassait leur mandat classique (dans le cas des municipalités québécoises6) soit parce qu’ils n’étaient pas reconnus comme des interlocuteurs (les associations). La Corporation exerce un rôle de coordination dans l’utilisation et le développement d’un territoire forestier et de ses ressources diverses. Elle laisse aussi entrevoir qu’il s’agit d’un mode partenarial de coordination impliquant, à la fois, des institutions ou pouvoirs publics que sont les gouvernements locaux et des organisations autonomes de la société civile ou de la population locale. Tout cela indique que le projet de la Forêt de l’Aigle a été rapidement approprié par la population locale, bien qu’on ne puisse pas conclure, peu s’en faut, que l’ensemble de la population locale et de ses organisations soit impliqué dans cette expérience de gestion et l’orientation de ce projet. Cependant, on peut pour le moins soutenir que les groupes sociaux qui ont des intérêts immédiats dans l’utilisation des ressources de ce territoire participent à l’orientation de cette expérience de développement.

28Enfin, la gestion de la forêt de l’Aigle est appuyée par une équipe de professionnels aux compétences diversifiées. Avec ce projet, des catégories de professionnels qui avaient peu été sollicitées en forêt auparavant, tels que des biologistes et des écologistes, des « récréologues » et des chercheurs, sont interpellés. Nous n’avons donc plus seulement affaire aux savoirs traditionnels de l’aménagement et des activités de prélèvement de la matière ligneuse tels que le génie forestier, d’autres types de génie ou encore avec les savoir-faire, acquis par expérience et parfois transmis, des opérateurs forestiers comme les bûcherons et les transporteurs de bois. La forêt y apparaît comme un milieu très diversifié qui nécessite des compétences professionnelles variées tant sur le plan biologique et du génie que social et récréo-touristique. Car plusieurs ressources doivent y être aménagées et une pluralité d’utilisations y sont à concilier.

29L’une des activités centrales de la CGFA concerne l’évaluation, l’aménagement et la récolte d’arbres sur le territoire confié. Sur ce plan, la Corporation est soumise aux mêmes règles que toute entreprise qui désire avoir accès à de la matière ligneuse au Québec. Or, la forêt de l’Aigle est d’une grande qualité, tant par la variété et la valeur de ses essences que par la santé de ses arbres. La Corporation en tire donc d’excellents revenus tout en récoltant un nombre d’arbres inférieur à ce qui pourrait être prélevé de façon à assurer le renouvellement du couvert forestier.

30Ce potentiel permet à la CGFA de financer en presque totalité ses activités et de les développer. La disponibilité de ressources permanentes constitue une condition essentielle pour la survie d’un tel projet et lui permet de remplir sa mission sociale et économique dans le milieu. Non seulement le bois prélevé sur la Forêt de l’Aigle permet-il à la Corporation de financer ses activités, mais il fournit aussi un approvisionnement de qualité à des entreprises de la région, en plus de procurer des emplois saisonniers en forêt même à la population locale dont celle de la Première Nation de Kitigan Zibi.

31Outre les activités reliées au renouvellement, à l’aménagement et à l’exploitation de la matière ligneuse, la forêt de l’Aigle demeure un lieu d’activités traditionnelles sur le plan récréatif, c’est-à-dire la chasse, la pêche et la randonnée motorisée, soit en véhicule tout terrain (VTT ou quad) soit en motoneige l’hiver. Il s’agit d’activités pratiquées depuis longtemps par la population locale et cette dernière craignait que l’établissement de la CGFA ne vienne entraver leur accès à la forêt. « Une frange des utilisateurs de la forêt de l’Aigle sont attachés à ce territoire en raison de sa gratuité mais également du fait qu’il n’est pas géré par des ‘autorités’ » (Entre les lignes Inc., 1996, p. 26). Il s’était d’ailleurs développé un fort sentiment de propriété des lieux parmi les utilisateurs qui résident dans la région immédiate, entre autres les propriétaires de chalets (14) qui détiennent un bail de location à long terme sur le terrain où ils sont installés.

32Ainsi, dès l’élaboration de son projet, la CGFA devait concilier plusieurs usages différents de la forêt et des intérêts divergents de divers acteurs : ses propres activités d’exploitation forestière dont elle allait tirer la majeure partie de ses revenus, la fréquentation historique des lieux par une partie de la population locale pour des activités traditionnelles dans la nature, le développement de l’accessibilité de la forêt de l’Aigle à une portion supplémentaire de la population locale ou régionale en créant de nouveaux moyens d’accès et d’hébergement, ainsi que le développement des activités récréorécréatives et-touristiques d’un nouveau genre. En effet, la Corporation a déjà commencé à développer de nouveaux créneaux d’utilisation et d’activités dont elle entend poursuivre la promotion, bien que ce genre d’activités soit moins populaire auprès de la population locale : sentiers de randonnée, ski de fond, vélo de montagne, sentier suspendu, accrobranche, canotage, des aménagements pour faciliter l’observation des paysages comme de la faune et de la flore, la cueillette de petits fruits, de champignons, etc. Le programme de la CGFA est ainsi nettement orienté selon l’idée que le milieu forestier est un lieu de ressources multiples et s’adresse à divers intérêts et portions de la population.

33Entreprise associative, elle constitue une sorte d’institution intermédiaire de coordination du développement appartenant à l’univers de l’économie sociale et solidaire (Laville, 2000). Les Corporations de développement économique communautaire (CDÉC) qui ont été mises en place dans des milieux urbains à l’initiative du mouvement communautaire ou associatif et les Sociétés d’aide au développement des collectivités (SADC), une initiative du gouvernement fédéral canadien que se sont appropriée les communautés locales rurales, appartiennent à la même forme d’organisation tout comme les Centres locaux de développement (CLD). Tous ces dispositifs partagent un trait commun : une composition qui inclut à la fois des représentants des pouvoirs publics locaux et des organisations de la société civile agissant sur le mode partenarial.

Le territoire local comme un espace de régulation

  • 7  Pour Alain Faure (2005), comme pour plusieurs autres, dans un contexte ou l’emprise des États nati (...)

34La conciliation de ces usages différents, et sans doute divergents dans certains cas, a de toute évidence été réussie en bonne partie, ce qui n’élimine certes pas toute tension sociale que la CGFA doit arbitrer. Il est important de noter que cette conciliation entre des acteurs provenant de secteurs fort différents s’est organisée à l’échelle du territoire local, faisant de ce dernier un nouveau lieu de régulation des forêts7. Les rapports et autres documents examinés ainsi que les entrevues réalisées témoignent d’une grande sensibilité aux aspirations de la population locale, une volonté de les respecter, d’y ajuster le programme d’activités et d’obtenir l’adhésion du milieu au projet de développement de la forêt de l’Aigle. Cette préoccupation indique que la Corporation exerce un mode de gouvernance bien ancré dans le milieu.

35En effet, la Corporation de gestion de la forêt de l’Aigle met en application une forme de gouvernance participative et délibérative, mais qui se veut en même temps territorialisée (Douillet, 2005). C’est-à-dire qu’elle se veut un lieu ou les divers intérêts territoriaux peuvent débattre des lignes de force qui vont guider la mise en valeur des forêts locales. Mais la composition de la CGFA n’assure pas seule un mode de gouvernance participatif et démocratique : les préoccupations qu’elle exprime dans ses rapports, dans le discours de ses dirigeants mais aussi dans ses activités indiquent qu’elle entretient un rapport avec le milieu et la population en général qui va bien au-delà des intérêts des membres collectifs qui la composent. Entre autres, elle a, dès son démarrage comme organisation, commandé une enquête sur les attentes de la population à l’égard de la forêt de l’Aigle (Entre les lignes Inc., 1996). Il est d’ailleurs cohérent que l’on maintienne ouverte la possibilité de nouvelles adhésions à la Corporation. D’un côté, les intentions de la CGFA sont orientées vers la recherche d’un intérêt que l’on pourrait qualifier de territorial, dans le sens où il ne se contente pas de répondre aux intérêts particuliers de ses membres seulement ou de quelques-uns d’entre eux. Elle entre ainsi dans l’espace public et les délibérations qui se déroulent dans le cadre de son Conseil d’administration comme les sondages et forums publics qu’elle organise garantissent ce rapport avec le territoire dans une recherche d’un espace public. D’un autre côté, la Corporation se met en position de construction sociale permanente. En effet, pour remplir sa mission, elle doit rester en lien constant avec le milieu et ses organisations de divers types, poursuivre les délibérations et arbitrages nécessaires pour concilier les aspirations diversifiées de la population.

36Cette expérience de gouvernance, qui intègre de nouveaux acteurs, n’aurait pu être initiée sans les importantes modifications du régime forestier intervenues à partir du milieu des années 1980. Celles-ci ont accordé une marge de manoeuvre aux représentants régionaux du ministère des Ressources naturelles qui leur a permis de supporter ces projets de forêt habitée que s’est appropriée la population locale, répondant ainsi à une aspiration déjà ancienne de cette dernière. Ainsi, les nouvelles formes de gouvernance locale en milieu forestier coïncident avec l’émergence d’un nouveau mode de régulation de la forêt qui, sous la pression des territoires locaux, introduit de nouveaux acteurs dans une perspective de régulation plus décentralisée et participative.

Conclusion

37L’Outaouais a été, au XIXe s., la première région canadienne à mettre en place un modèle d’exploitation industrielle de ses forêts. La région fut ainsi au cœur de la construction d’un mode de régulation où l’État concédait l’exclusivité de l’usage des forêts au secteur privé marchand. Il faut attendre la période de restructuration industrielle pour voir surgir les demandes de désenclavement de la régulation forestière.

38Notre étude nous indique que l'Outaouais est en train de devenir un véritable laboratoire d'initiatives originales du point de vue de la gouvernance. Celles-ci témoignent d’une tentative de plusieurs nouveaux acteurs, d’une part de se tailler une place dans la gouvernance et d’autre part d’élargir le référentiel des pratiques forestières locales et régionales (Chiasson, Andrew et Perron, à paraître). Elles témoignent également d’une volonté de légitimer des usages auparavant exclus par le mode de régulation. Ce qu’affirme Howlett (2001, 422) s’applique assez bien à l’Outaouais: « in contrast to ten or twenty years ago, although government and industry remain the principal actors, they must contend with many more actors, issues, and forces that cut across jurisdictions ». Notre analyse des seize projets recensés en Outaouais suggère que les initiatives locales proposent des croisements originaux entre le public, le privé et l’associatif. Conformément à ce qu’avance Howlett, les acteurs privés continuent d’être fortement présents dans les pratiques de mise en valeur de la forêt mais ils doivent maintenant composer avec de nouveaux acteurs qui cherchent à faire reconnaître la légitimité de nouveaux usages. Ces croisements s’organisent à l’échelle des territoires locaux, montrant comment la nouvelle gouvernance forestière implique l’émergence du local comme un lieu de régulation.

39Ces innovations sur le plan de la gouvernance forestière apparaissent certes fragiles, ce qui est normal étant donné le caractère très récent des ouvertures dans la législation forestière. Le cas de la forêt de l’Aigle démontre le potentiel de ces ouvertures tant sur le plan de l’inclusion de nouveaux acteurs que sur l’ancrage de la forêt dans un espace public territorialisé. Pour l’instant, ces expérimentations à l’échelle du territoire ouvrent des brèches dans un mode de gouvernance forestière encore très marqué par sa centralisation (Chiasson, Andrew et Perron, à paraître). Malgré une certaine part d’incertitude, tout semble indiquer que ces brèches territorialisées vont avoir un effet durable sur les orientations futures du mode de régulation forestier.

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Notes

1  Cet article a bénéficié de l’appui financier du Conseil de recherche en sciences humaines du Canada dans le cadre d’un projet intitulé La gouvernance locale dans les milieux périphériques québécois.

2  Modèle de développement et mode de régulation fordistes.

3  La gestion des forêts québécoises se fait en fonction de deux modes de tenure distincts : la forêt privée et la forêt publique. Notons que cette dernière représente presque 90 % du couvert forestier québécois.

4  Nous avons déjà fait l’exercice de présenter l’évolution des politiques forestières québécoises et canadiennes ailleurs. Voir Blais et Chiasson (à paraître).

5  La région de l’Outaouais partage une frontière (délimitée par la rivière des Outaouais) avec la province de l’Ontario. Gatineau, la ville-centre de la région, est située en face d’Ottawa la capitale fédérale du Canada et toutes deux font partie d’une même agglomération urbaine.

6  Les municipalités québécoises se sont traditionnellement occupés des questions liées aux infrastructures (eaux, égouts, gestion des déchets, etc.) et ont longtemps conçu la forêt comme étant hors de leur mandat.

7  Pour Alain Faure (2005), comme pour plusieurs autres, dans un contexte ou l’emprise des États nationaux se desserre, les territoires infranationaux deviennent des scènes ou s’organisent des débats sur un « bien public territorial ».

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Pour citer cet article

Référence papier

Guy Chiasson, René Blais et Jacques Boucher, « La forêt publique québécoise à l’épreuve de la gouvernance : le cas de l’Outaouais », Géocarrefour, Vol. 81/2 | 2006, 113-120.

Référence électronique

Guy Chiasson, René Blais et Jacques Boucher, « La forêt publique québécoise à l’épreuve de la gouvernance : le cas de l’Outaouais », Géocarrefour [En ligne], Vol. 81/2 | 2006, mis en ligne le 01 décembre 2009, consulté le 21 septembre 2017. URL : http://geocarrefour.revues.org/1837 ; DOI : 10.4000/geocarrefour.1837

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Auteurs

Guy Chiasson

Département de travail social et des sciences sociales
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Gatineau, Québec
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Canada
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E.mail : Guy.chiasson@uqo.ca

René Blais

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165 boulevard Hébert,
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Jacques Boucher

Département de travail social et des sciences sociales
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