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Le territoire au cœur des rapports publics privés : La cite internationale de lyon

Territory at the heart of public-private relationships: the 'cité internationale de Lyon'
Florence Menez
p. 105-111

Résumés

Cet article est centré sur le partenariat public-privé en aménagement urbain. À partir de l’étude détaillée d’une opération d’aménagement (la Cité internationale à Lyon), l’analyse éclaire la construction de ce partenariat en mettant l’accent sur le territoire. Ressource essentielle des collectivités locales, il devient support de la négociation entre élus locaux et grands groupes (privés) de l’urbain. Élaborer un tel partenariat se présente d’ailleurs comme une nécessité aussi bien pour les acteurs locaux (financement de leurs projets et recherche d’expertise spécifique) que pour les opérateurs privés (recherche de marchés). Dans cette perspective, le territoire local est le lieu de cette articulation.

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Texte intégral

1La notion de partenariat public/privé en aménagement urbain émerge au milieu des années 1980 pour désigner de nouvelles formes de collaboration, de nouveaux dispositifs de conduite d’opérations où les rôles sont redistribués (Heinz, 1994). Le rapport public/privé n’est pas nouveau mais les actions publiques et privées deviennent de plus en plus imbriquées voire dépendantes (Jouve, Lefèvre, 2004, p 19). Notre recherche porte ainsi sur « l’identification » de ces évolutions à partir d’une analyse des expériences lyonnaises. Autrement dit, quelle(s) évolution(s) traduit la notion de partenariat public privé en aménagement urbain ? L’analyse est fondée sur l’étude du pilotage d’une opération d’aménagement et du jeu d’acteurs au sein de cette opération dans le cadre de la Cité Internationale de Lyon, qui s’est achevée par l’inauguration de la plus grande salle de congrès de la région Rhône-Alpes en juin 2006. La notion de pilotage renvoie au groupe d’acteurs qui oriente et décide des options d’aménagement (des choix architecturaux et urbains aux modes de réalisation et d’exploitation) et se situe au cœur de la transformation du territoire délimité par l’opération, comme l’indique Yves Janvier (1996, p 20) :

2« Enfin, la prise de conscience est faite, aujourd’hui, que l’aménagement ne résulte pas seulement d’une volonté publique et qu’il ne peut pas se résumer à la production d’offres placées sur un marché passif d’opérateurs privés. L’intervention de ceux-ci est structurellement nécessaire pour concrétiser l’aménagement et ils prennent de ce fait un poids déterminant dans la conduite des projets, introduisant leurs propres objectifs et contraintes en contrepoids de l’intention planificatrice. »

3L’exemple lyonnais confirme le rôle du territoire. À la fois en tant qu’espace délimité de l’opération mais aussi renvoyant à l’ensemble de l’agglomération lyonnaise, le territoire est au cœur d’un processus incluant des phases de négociations, de consensus et de compromis. Parmi les différentes définitions du territoire, celle du géographe Di Méo est ici privilégiée (Di Meo, Buleon, 2005, p 97):

4« Le territoire témoigne d’une appropriation à la fois économique, idéologique et politique (sociale donc) de l’espace par des groupes qui se donnent une représentation particulière d’eux-mêmes, de leur histoire, de leur singularité, de leur identité. »

5Le territoire, pris dans ces multiples facettes, est ainsi le support des relations public/ privé et sa transformation se trouve au cœur de la construction de ces relations.

Comment concrétiser l’ambition métropolitaine de Lyon ?

6À partir du milieu des années 1980, certains élus locaux, dont Michel Noir (alors adjoint municipal et vice-président communautaire chargé des affaires économiques), s’engagent dans une politique de développement métropolitain de l’agglomération lyonnaise pour attirer des entreprises à l’heure de la mondialisation de l’économie. Les grandes villes européennes ont ainsi misé sur un cadre de vie agréable (rayonnement culturel, proximité « temporelle » de lieux de détente et de loisirs), un marché du travail hautement qualifié (centres de recherche), une bonne accessibilité (transports intra- et inter-urbains performants) et des équipements de rencontres (notamment des capacités d’accueil pour de grands congrès, salons et expositions). Un tel développement exige des moyens importants, que la collectivité locale ne peut réunir à elle seule. Les équipements urbains requièrent des montages d’opérations complexes, des savoir-faire spécialisés, des investissements, ce qui explique le recours au secteur privé. L’opération de la Cité Internationale s’inscrit dans cette perspective, même s’il est vrai qu’elle inclut différentes phases qu’il convient de rappeler.

Première Phase : transformer une friche urbaine en Cité Internationale

  • 1 L’ADERLY est un organisme émanant de la CCI de Lyon, du Groupement Interprofessionnel Lyonnais-ME (...)

7En 1983, la Ville et la communauté urbaine de Lyon décident de déménager les activités de foire et d’expositions (originellement installées sur le site du quai Achille Lignon dans le 6e arrondissement lyonnais) vers la banlieue est. Les élus, dont Jacques Moulinier (adjoint à l’urbanisme à la mairie de Lyon), se posent alors la question du devenir de cette immense friche urbaine et invitent le directeur de l’agence d’urbanisme de Lyon à mettre en place la mission « Quai Achille Lignon ». Cette mission regroupe l’Agence d’urbanisme de Lyon, les services techniques et administratifs de la Ville de Lyon et de la communauté urbaine de Lyon, la Chambre de commerce et d’industrie (CCI) et l’ADERLY (Association pour le développement de la région lyonnaise1). Très vite, le concept de Cité internationale est adopté et le site rebaptisé de cette appellation. Sur cette base, la mission lance un concours international d’architecture portant sur le concept architectural et le plan de composition urbaine. L’italien Renzo Piano est désigné lauréat du concours mais doit s’associer au second prix, le français Richard Plottier, qui a son cabinet à Lyon. Le jury du concours (composé d’élus lyonnais et de professionnels de l’urbanisme locaux) souhaite un ancrage dans la région lyonnaise : Renzo Piano est nommé responsable de l’ensemble du site, alors que Richard Plottier est en charge de la réhabilitation du Grand Palais.

8Même si les modalités financières pour sa réalisation ne sont pas encore tout à fait définies, les élus décident de la création d’une SEM (Société d’économie mixte) d’aménagement au printemps 1987. Les parts sont également partagées entre les collectivités territoriales (58% dont 34% pour la ville de Lyon) et des investisseurs privés (42% pour l'ensemble des actionnaires privés soit 34% d'investisseurs locaux). Une participation minimale des actionnaires privés (8,33% de 5MF chacun) est exigée afin que les grandes banques s’impliquent dans le projet alors qu’ un seul groupe bancaire prend généralement la responsabilité financière. Une ZAC (Zone d’aménagement concerté) est créée en 1988 (délibération du conseil communautaire du 24 mai 1988) avec une esquisse de Plan d’aménagement de zone. La SEM a pour mission l’aménagement de la ZAC, c'est-à-dire qu’elle se charge de l’étude et de la conception de la Cité internationale, de l’animation et de la coordination globale des différents intervenants dont les promoteurs. Elle réalise également l’aménagement des espaces publics pour le compte des collectivités locales en finançant l’aménagement des espaces verts et l’équipement de la zone via les charges foncières issues de la commercialisation des droits à construire. Ces droits seront ensuite attribués à un opérateur privé, suivant le principe du bail à construction pour une durée limitée à 99 ans. Au terme de cette échéance, la Ville de Lyon récupèrera les terrains et les constructions.

9La construction du nouveau palais des congrès (capacité de 2000 places) est assurée par les collectivités locales qui disposent de 450 MF en 1987, un montant dégagé sur les budgets de la communauté urbaine et de la Ville de Lyon. Cependant, plusieurs interrogations concernent les services à développer pour accompagner un tel équipement voué à un rayonnement régional, voire européen. La Société d’économie mixte d’aménagement de la Cité internationale de Lyon (SEMACIL) consulte alors des entrepreneurs locaux de grande envergure (comme Alain Mérieux, Antoine Riboud, Christian Boiron) pour l’aider à mettre au point la programmation de l'opération. L’objectif de cette consultation n’est pas tant de concevoir la Cité internationale, que de diffuser l’image du changement métropolitain lyonnais et de son dynamisme municipal.

Deuxième Phase : Expérimentation d’une action publique locale tournée vers les grands acteurs privés internationaux

10En mars 1988, le concours opérateur est lancé. Le jury, composé d’élus locaux sélectionne le projet du groupement SARI-Société d’équipement de la région lyonnaise (SERL) parmi trois autres candidats en raison de la qualité de sa présentation. En effet, la SERL est une société du groupe SCET (Société centrale d’équipement du territoire) et jusqu’au début des années 1980, la Communauté urbaine de Lyon lui délègue l’ensemble des réalisations des opérations d’aménagement. Mais dans une période de transition liée aux élections municipales, quelques conflits émergent au sein du pilotage. Les points de vue des deux architectes (Renzo Piano et Richard Plottier) divergent ; la S.E.R.L. et la SARI revendiquent chacune le rôle du leadership du groupement. La S.E.R.L. fait valoir son expérience de gestion d'opération à Lyon et la SARI de son savoir-faire dans le développement de complexes urbains. La SARI organise une réunion en catimini à Gênes (dans l’atelier de Renzo Piano) et y invite une délégation lyonnaise, composée de certains élus municipaux tout en négligeant expressément les dirigeants de la S.E.R.L. ainsi que Richard Plottier. La SARI et Renzo Piano présentent alors une nouvelle perspective d’aménagement du site qui suppose la démolition du palais de la foire (ce qui revient à évincer Plottier) et de nouvelles hypothèses de programmation. Cette proposition rend caduc le concours opérateur.

11En mars 1989, l’élection de Michel Noir à la tête de la municipalité et de la communauté urbaine de Lyon confirme et renforce cette idée d’un partenariat avec le secteur privé tout en mettant l’accent sur le rayonnement à l’échelle européenne. Par ailleurs, le nouveau maire décide de démolir le Palais de la Foire et le nouvel adjoint à l’urbanisme, Henry Chabert est chargé de suivre personnellement cette opération. Le premier concours opérateur est annulé ainsi que la ZAC. Les missions de la SEMACIL et de Richard Plottier s’achèvent. La SEMACIL devient la SEMCIL (Société d’économie mixte de la Cité internationale de Lyon). Cette dernière, qualifiée d’atypique (Durand, 1999), assiste la municipalité et la Communauté urbaine de Lyon (en tant que support technique des collectivités au sein du directoire), réalise les prestations de services nécessaires (notamment la programmation du nouveau parc et du pôle culturel et autres équipements publics), coordonne l’élaboration des cahiers des charges, des conventions et des documents d’urbanisme, suit et contrôle ces conventions et l’application de ces documents. Le capital de la SEM est restructuré avec un engagement moindre des partenaires financiers privés (seulement 12%) et une participation accrue des collectivités locales (Ville de Lyon et Communauté urbaine de Lyon, pour 32% chacune).

  • 2 Les collectivités locales vont prendre en charge la requalification de la voirie urbaine entre l’ (...)
  • 3 Dans le même temps, Bouygues va remporter le concours pour la réalisation du périphérique nord (a (...)

12À ce stade, les élus lyonnais choisissent de faire appel à un nouveau montage en confiant la réalisation de l’opération (constructions à usage privé et équipements publics paysagers et immobiliers) à un promoteur privé. Un second concours opérateur est alors préparé par la SEMCIL et une seconde ZAC est créée avec un programme densifié ( passant de 185 000 à 220 000m² SHON), afin d’augmenter la rentabilité de l’opération en incluant logements et bureaux. Le lauréat du concours opérateur a pour mission l’aménagement partiel des équipements publics prévus (centre de congrès, aménagements paysagers, aménagement partiel de la desserte en bus, aménagement des bas-ports et embarcadère)2. Renzo Piano met également l’accent sur une architecture plus audacieuse que pour son projet initial alors complètement intégré dans le paysage. En septembre 1989, le nouveau concours est alors lancé et une commission issue des membres du conseil d’administration de la SEMCIL départage les cinq candidats. Puis, à l’issue d’une procédure complexe, le 8 février 1990, la SARI est désignée lauréate3. À cet effet, la SARI crée la Société privée d’aménagement de la Cité internationale de Lyon (SPAICIL) avec la CGE (actionnaire à 80%) et responsable du développement de l’opération. Le protocole d’accord met en place une série de contrats (convention d’aménagement avec la communauté urbaine de Lyon, bail emphytéotique avec la Ville de Lyon) devant être signés courant 1990 pour permettre le début des travaux l’année suivante et l’achèvement partiel de l’opération avant la prochaine échéance électorale (1995).

13Le choix du grand groupe privé semble être le plus approprié pour mener à terme un projet aussi ambitieux et complexe, en mesure également de garantir le bon fonctionnement de l’équipement public majeur - le Palais des Congrès - , tout en assurant une réalisation simultanée des constructions immobilières et des aménagements paysagers. Effectivement, le groupe CGE dispose en son sein de promoteurs immobiliers, de constructeurs et de gestionnaires de parkings, permettant à la SPAICIL une coordination plus efficace des travaux.

Figure 1 : La cité internationale de Lyon, évolution du projet

Figure 1 : La cité internationale de Lyon, évolution du projet

14La Cité internationale connaît toutefois quelques débuts difficiles avec la mise en examen du PDG de la SARI (au sujet d’un aménagement de la Défense) qui se désengage alors de l’opération de la Cité Internationale. La CGE reprend l’intégralité des parts de la SPAICIL alors que le marché immobilier s’effondre, mettant en péril l’équilibre financier de l'opération. La CGE envisage alors de se retirer de l’opération en tant qu’aménageur en dissolvant la SPAICIL, pour n’y rester qu’en tant que promoteur de bureaux, ce qui lui permet de maintenir ses propres filiales. Des négociations serrées s’engagent alors entre les acteurs privés et les acteurs publics. En effet, à cette époque, le groupe CGE est concessionnaire de la distribution d’eau potable sur l’agglomération, du chauffage urbain et partiellement de la collecte des ordures ménagères (avec la Lyonnaise des Eaux, via sa filiale spécialisée Onyx). Le maire menace de remettre en cause ces contrats, dont celui de l’eau potable (arrivant à échéance) si la SPAICIL confirme son désengagement sur la Cité Internationale. Le groupe CGE renonce à abandonner la Communauté urbaine et la Ville de Lyon sur leur opération-phare. Commence alors une nouvelle phase de négociations pour trouver un compromis entre les protagonistes.

15La SPAICIL ne s’engage que sur une première partie de la ZAC, incluant le palais des congrès, le complexe hôtelier international, le musée d’art contemporain, le complexe cinématographique, l’extension du parc , les parkings, les bureaux et les commerces (pour 42 000 m² de SHON). La capacité du palais des congrès est également revue à la baisse : des 2 000 places prévues initialement, 1 200 seront construites sous prétexte que cela suffit à une ville comme Lyon et la SPAICIL se réserve le droit de réviser le contrat en 1998 (article 6 du bail emphytéotique).

Troisieme Phase : Les limites de l’innovation, reprise de l’opération par les acteurs locaux

  • 4 Groupe basé à Lyon, détenteur de plusieurs hôtels-casinos, notamment celui de Charbonnières, le s (...)

16Les premières réalisations s’achèvent dans de bonnes conditions. Le centre des congrès est inauguré en mai 1995 et accueille la réunion du G7. La SECIL, société exploitante du centre des congrès émanant du groupe CGE, atteint même le petit équilibre au bout de deux ans seulement, dépassant toute espérance. Le multiplex et le musée d’art contemporain attirent de nombreux visiteurs et font du site un lieu fréquenté mais les bureaux ne se vendent pas et la CGE y installe ses filiales afin de limiter les pertes. La SPAICIL n’ayant toujours pas de contact avec une chaîne hôtelière internationale (Hilton et Sheraton estimant le montage financier impossible) et trouvant ses pertes trop préjudiciables, se retire partiellement de l’opération moyennant un rachat partiel des équipements publics réalisés par anticipation par les collectivités locales compétentes. Effectivement, afin d’assurer une certaine cohérence du site certains équipements publics (parkings publics, éléments paysagers) furent réalisés dès le début de l’opération. Une partie de ces équipements est redevable par le développeur via le régime de participation au sein d’une ZAC. L’autre partie résulte du loyer des terrains dont la ville de Lyon reste propriétaire. Conformément aux clauses contenues dans le bail emphytéotique, la ville de Lyon rachète le palais des congrès pour moitié de sa valeur. La SPAICIL conserve sa qualité d’aménageur tant que l’hôtel international n’existe pas et développe sur la partie aval du site un ensemble de logements par l’intermédiaire d’une filiale de Vivendi (ex-CGE). Dans cette nouvelle configuration institutionnelle, Hubert Benhamou, (directeur général du Lyon Vert et membre du groupe Partouche)4 rencontre discrètement Raymond Barre, Christian Philip et Henry Chabert et leur propose de rentabiliser l’hôtel international avec la création d’un casino avec des machines à sous. Si Raymond Barre hésite dans un premier temps à donner son accord, il ne tarde pas à prendre en compte cette proposition et la défend auprès du ministère de l’Intérieur (habilité à accorder l’autorisation de machines à sous). En mai 1999, l’hôtel Hilton est inauguré et quelques semaines plus tard, ce sera le tour du casino.

17Compte-tenu du succès du palais des congrès, les élus décident cette même année de construire une nouvelle salle de congrès pouvant accueillir jusqu'à 3 000 personnes, d’étendre les surfaces de bureaux et de commerces et d’accueillir sur le site deux nouveaux hôtels. La SEMCIL retrouve sa mission initiale d’aménagement, Renzo Piano remporte un nouveau marché de maîtrise d'œuvre et la SARI revient sur l’opération en reprenant intégralement les parts de la SPAICIL, qui ne conserve qu’un rôle de promoteur immobilier. De nouvelles études de conception et de programmation sont ainsi conduites par la SEMCIL, auxquelles participent Renzo Piano, la SPAICIL, la SARI et d’autres promoteurs.

18Le tableau ci-dessous récapitule les trois grands moments du déroulement de la Cité internationale tout en visualisant les ruptures et continuités au sein du pilotage de l’opération.

Tableau synoptique des phases de l’aménagement.

Phase 1 : 1985-1989

Les premières études et projection de la réalisation

Affirmation et émancipation du « local » et des expertises publiques locales

Phase 2 : 1989-1998

Réalisation de la 1ère phase

L’expérimentation à la lyonnaise des solutions intégrées des grands opérateurs privés

Phase 3 : 1999-2006

Achèvement de l’opération

Retour vers un rapport public privé plus « classique » conforme aux traditions lyonnaises

Conduite des études :

Qui et comment ?

Les études établies par la mission « Quai Achille Lignon », préfigurant la S.E.M.A.C.I.L. créée en 1987

(communauté urbaine et ville de Lyon, agence d’urbanisme, CCI)

De nouvelles études conjointement menées par l’opérateur privé et les services techniques communautaires

Reprise des études pour étendre l’opération. Études menées par les services communautaires et par la S.E.M.

Mode opératoire

Création d’une Z.A.C. en 1988

Mode de réalisation choisi : une S.E.M. d’aménagement au cœur du dispositif, entre les services techniques communautaires et communaux et l’ingénierie privée et mixte

Transformation de la S.E.M.A.C.I.L. en S.E.M.C.I.L..

Création de la SPAICIL (filiale de la CGE) aménageur du projet

Des rapports directs entre les collectivités locales et l’opérateur privé

Retrait partiel de l’opérateur privé : SPAICIL reste en tant que promoteur

Transformation à nouveau de la S.E.M.C.I.L. en S.E.M.A.C.I.L..

Retour au mode de réalisation défini lors de l’acte 1.

La maîtrise d'œuvre

La signature d’un grand architecte international

Maintien de la signature architecturale internationale (contrat passant de la collectivité locale à l’opérateur privé)

Poursuite du contrat de maîtrise d'œuvre avec Renzo Piano (suite à un nouveau marché de définition)

Expertises et assistance diverses aux collectivités locales

Assistance des acteurs économiques locaux auprès des collectivités locales pour la définition de la programmation

Une assistance à maîtrise d’ouvrage essentiellement locale (Algoe, U2C)

Mobilisation de l’expertise des services techniques communautaires

Maintien de l’assistance à maîtrise d'ouvrage locale (Algoe, U2C)

Maintien de l’expertise des services techniques communautaires

Maintien de l’assistance à maîtrise d'ouvrage locale (Algoe, U2C)

Les visions du territoire local, le territoire comme support identitaire

19Le partenariat public-privé dans le cadre de la cité internationale s’est engagé de manière plutôt « classique », c'est-à-dire en continuité avec la tradition lyonnaise. Les élites économiques locales ont toujours été impliquées dans les affaires locales, soit en disposant de mandats électoraux soit en étant très proches des sphères politiques. Leur rôle fut d’ailleurs considérable dans l’élaboration des stratégies et documents de planification durant les années 1970 et 1980 (Linossier, 2006). Il n'est donc guère surprenant de constater la présence des chefs d'entreprises lyonnais associés aux projets des collectivités locales pour concrétiser une ambition partagée : faire de la Cité internationale la vitrine du dynamisme économique lyonnais. La revendication d’un ancrage local, qui participe de la reconnaissance d’une certaine forme d’identité lyonnaise, fut d’ailleurs un critère pour le choix des intervenants, comme la présence de Richard Plottier et la candidature de la SERL. L'affirmation du local est d'autant plus forte que la communauté urbaine s'émancipe progressivement du carcan étatique dans le domaine de l'aménagement (Jouve et Bardet, 1999). Au début des années 1980, suite à une réorganisation de ses services techniques et administratifs, la communauté urbaine de Lyon dispose d’un grand département du développement urbain, en charge de l’urbanisme opérationnel, de la planification urbaine et de l'urbanisme territorial. Les missions de ce département se complètent avec celles du département des services techniques, centré sur des missions d’ingénierie publique (eau, assainissement, voirie, etc.).

20Ce processus d’émancipation et d’affirmation du local s’est accéléré après les premières lois de décentralisation faisant des villes les protagonistes de leur propre développement. Elles se sont d’ailleurs dotées de leurs propres services techniques, devenant des « villes-acteurs » cherchant elles-mêmes les partenaires pour mener à bien leurs ambitions, quitte à s’affranchir de l’État central (Demesteere & Padioleau, 1991). L’action publique locale prend alors de nouvelles formes, avec la constitution d’experts publics et privés locaux (Linossier, 2006). La création de la SEMACIL symbolise cette innovation alors qu’auparavant, la SERL (faisant partie du réseau SCET) assurait, par délégation de la communauté urbaine l’ensemble des opérations d’aménagement. Or ces sociétés du réseau ont certes pour actionnaires les collectivités locales de leur territoire de compétence, mais également la Caisse des Dépôts et de Consignation. La décision de créer une SEM d’aménagement indépendante de ce réseau d’obédience nationale et notamment de regrouper des investisseurs privés locaux constitue une rupture fondamentale avec le passé. Enfin, la volonté de la communauté urbaine de s’entourer d’experts locaux (U2C puis Algoe) souligne l’importance du local. La spécificité de l’opération de la Cité Internationale réside dans l’importance et l’éventail des acteurs locaux mobilisés sur ce projet que l’on ne retrouve pas forcément ailleurs (Dubois, 1997, Pinson, 2002, Arab 2004). L’opération Cité internationale se déroule également à une période charnière, correspondant à une évolution des mentalités au sein de la jeune élite économique lyonnaise : à l’excès de prudence des « anciens », au tournant des années 1990 s’oppose l’audace d’une jeune élite politique et économique (Bonneville, 1997). Le territoire local se révèle être en même temps un support identitaire et une ressource susceptible de participer au rayonnement de la ville et de la communauté.

Le territoire comme ressource marchande

21La seconde phase de l’opération débute avec le souhait des élus de confier la réalisation de l’opération à un grand groupe privé. Ce choix correspond à un mode de pilotage partagé (collectivité locale/ grand opérateur privé) bien particulier de la fin des années 1980 au moment où les grands opérateurs de l’urbain développent le principe du projet « clefs en main ». Il s’agit d’offrir une prestation globale allant des études préalables au montage financier et à la réalisation, voire parfois jusqu’à l’exploitation des équipements réalisés (Lorrain, 1992). Ciblant des équipements urbains spécialisés (centre d’affaires en centre-ville, technopole en périphérie, zone de loisirs intégrés ou ensemble commercial), cette formule a séduit de nombreuses communes, qui laissent à l’aménageur privé la responsabilité du suivi de l’opération et les risques liés à son achèvement. Seuls quelques groupes se permettent de proposer aux collectivités territoriales ce type de projet avec gestion intégrée, dont la Compagnie générale des eaux (CGE) et Bouygues (Ascher, 1994). Ces groupes interviennent dans l’urbain depuis plusieurs années, soit au niveau de la construction, soit au niveau de la gestion des services urbains. Ils ont adapté leurs offres commerciales aux besoins de leurs clients, dont les premiers sont les collectivités locales, depuis la décentralisation (Verpraet, 1991, Campagnac 1992).

22Les grands groupes de l’urbain sont en mesure d’imposer leurs contraintes et leurs exigences. La CGE a pu réduire la capacité du palais des congrès, supprimer la tour et enfin inclure des logements sur ce site, sans se soucier de leur intégration avec la ville, sa décision se justifiant principalement par rapport à des fins lucratives : les bureaux se vendant mal, il fallait trouver un moyen pour limiter les pertes subies par la SPAICIL. Le logement, et plus particulièrement le haut de gamme, se présentait comme une solution puisqu’en 1998, la Cité internationale était le quartier le plus cher de Lyon, alors que le site ne disposait d’aucun commerce et d’aucune école à proximité. Enfin, le Plan local de l’habitat devait aussi s’appliquer à cette opération, obligeant de ce fait la construction de logements sociaux. Par un tour de « passe-passe » étendant le périmètre de « calcul » aux quartiers environnants (en incluant le parc de la Tête d’Or !), les quotas étaient respectés, évitant à la SPAICIL de construire des produits « non rentables ». Le concept de palais des congrès associé à des hôtels est également un « produit-niche » proposé par la SARI (au début des années 1990), après la réussite du CNIT à la Défense. La Cité Internationale apparaît ainsi comme un produit à développer, fidèlement aux savoir-faire capitalisés de la société. En ce sens, le territoire local apparaît comme un vivier de nouveaux marchés pour des grands groupes plaçant les élus locaux dans un rôle de « clients ».

23Toutefois, la Cité internationale dans sa troisième phase se démarque du projet intégré tel qu’il est développé par les grands opérateurs de l’urbain dans d’autres villes et préfigure une nouvelle forme d’organisation de la maîtrise d'ouvrage urbaine (Frébault, 2005). D’une part la ville de Lyon tient à conserver le foncier, affirmant ainsi sa volonté de maîtriser l’urbanisme. D’autre part, les collectivités locales imposent de manière implicite, au futur opérateur de contractualiser avec Renzo Piano en tant que maîtrise d'œuvre unique pour l’ensemble de l’opération. Or, légalement, les collectivités locales n’ont aucun moyen juridique pour imposer un tel choix, qui sera pourtant un critère décisif pour la sélection de l’opérateur. De plus, la présence de la SEMCIL et l’implication des services techniques communautaires et municipaux et des bureaux d’études locaux ensemble limitent à un usage exclusivement marchand le site de la Cité internationale. Le groupe CGE n’ambitionne pas seulement le développement d’une opération d’urbanisme mais envisage la gestion de ce site (parkings, palais des congrès, activités pour les différentes filiales du groupe) tout en renforçant les relations déjà établies avec ces collectivités locales. Cette relation est à double sens : le maire de l’époque, Michel Noir brigue un mandat national et pour cela il a besoin d’appuis locaux et nationaux que peuvent lui procurer ces grands groupes. Il devient ainsi nécessaire d’entretenir des relations étroites avec ces dirigeants de grandes sociétés pour compléter le panorama des élites économiques locales centrées sur les grands groupes pharmaceutiques.

24Ces grands groupes ont plutôt une vision économique du territoire, qu’il convient de transformer afin de produire une valeur ajoutée. Il s’agit de conforter son réseau de relations locales tout en s’y implantant, afin de développer par la suite d’autres marchés, notamment ceux issus de la délégation des services publics urbains. Par conséquent, ces grands groupes appréhendent le territoire local comme une richesse potentielle à exploiter, territoire ayant une double dimension, celle du projet d’aménagement et celle de l’agglomération. Pour les collectivités locales lyonnaises, deux conceptions du territoire cohabitent alors. Certains élus locaux partagent la vision des grands groupes et considèrent également leur territoire comme une ressource à valoriser. C’est du moins la lecture que nous faisons de la manière dont les négociations se sont déroulées entre les protagonistes lors de la seconde phase de l’opération. Néanmoins, la volonté de conserver une maîtrise locale du pilotage et la reprise de ce pilotage par la SEMACIL lors de la troisième phase montrent la persistance du territoire comme espace identitaire.

25Quand relations public-privé durables riment avec une vision commune du territoire local

  • 5 D’autant plus que ces réalisations (Palais des Congrès, Musée d’Art Contemporain, Hôtel 4 étoiles (...)

26Les épisodes de la réalisation de la Cité Internationale montrent que le partenariat public-privé s’avère d’une grande complexité dans la mesure où les élus locaux sont garants de l’aménagement de leur territoire. En ce sens le maire (Michel Noir) oblige le groupe CGE à aménager les premières réalisations5, (malgré un bilan déficitaire pour la SPAICIL) qui répond aux objectifs territoriaux que les élus locaux s’étaient fixés : intégrer Lyon dans un réseau de grandes villes européennes en se dotant de grands équipements tertiaires et hôteliers. Le rapport public-privé s’inscrit entre les exigences du marché et les volontés de développement urbain. Il ne présente donc pas une rupture par rapport à la période d’avant 1985 mais plutôt une inscription de ce rapport dans un nouveau contexte d’affirmation du local et de la considération d’enjeux de développement territorial (et non plus exclusivement économiques). Le territoire local devient une ressource à valoriser (via la programmation d’opérations d’aménagement) et à préserver (en gardant une certaine maîtrise locale des développements) pour concilier au mieux la synthèse des intérêts publics et privés.

27Mais ce constat s’appuie sur un contexte spécifique. En effet, les collectivités locales lyonnaises sont dotées de moyens techniques et financiers qui leur permettent d’avoir une marge de manœuvre et de négociation par rapport aux géants de l’aménagement, de la construction et des services urbains. L’élite économique locale est fortement impliquée également dans les affaires de gestion urbaine, ce qui n’est peut-être pas le cas d’autres villes, en dépit d’une tendance en faveur de l’affirmation du territoire local.

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Bibliographie

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ASCHER F., 1994, Le partenariat public-privé dans le (re)développement. Le cas de la France, in HEINZ W. (dir), Partenariats publics-privés dans l'aménagement urbain, collection Villes et entreprises, éditions l’Harmattan, Paris.

BONNEVILLE M., 1997, Lyon : métropole régionale ou euro-cité ?, éditions Anthropos, Paris, 200 p.

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Notes

1 L’ADERLY est un organisme émanant de la CCI de Lyon, du Groupement Interprofessionnel Lyonnais-MEDEF et de la communauté urbaine.

2 Les collectivités locales vont prendre en charge la requalification de la voirie urbaine entre l’opération et le Rhône.

3 Dans le même temps, Bouygues va remporter le concours pour la réalisation du périphérique nord (autoroute de contournement de Lyon à péage).

4 Groupe basé à Lyon, détenteur de plusieurs hôtels-casinos, notamment celui de Charbonnières, le seul dans la région lyonnaise avant 1999.

5 D’autant plus que ces réalisations (Palais des Congrès, Musée d’Art Contemporain, Hôtel 4 étoiles de classe internationale, implantation de bureaux dans une zone dépourvue) gagent la réussite de cette opération et valident l’ambition métropolitaine lyonnaise.

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Table des illustrations

Titre Figure 1 : La cité internationale de Lyon, évolution du projet
URL http://geocarrefour.revues.org/docannexe/image/1825/img-1.png
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Pour citer cet article

Référence papier

Florence Menez, « Le territoire au cœur des rapports publics privés : La cite internationale de lyon », Géocarrefour, Vol. 81/2 | 2006, 105-111.

Référence électronique

Florence Menez, « Le territoire au cœur des rapports publics privés : La cite internationale de lyon », Géocarrefour [En ligne], Vol. 81/2 | 2006, mis en ligne le 01 décembre 2009, consulté le 23 novembre 2017. URL : http://geocarrefour.revues.org/1825 ; DOI : 10.4000/geocarrefour.1825

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Auteur

Florence Menez

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