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Ce que le débat public nous dit du territoire et de son aménagement

Wat public debates tell us about regions and regional development
Philippe Subra
p. 287-298

Résumés

Depuis 1997, une trentaine de débats publics sur de grands projets d'infrastructures ont été organisés en France. Cette nouvelle procédure est avant tout une réponse des pouvoirs publics à la généralisation de la contestation des projets d'équipements, qui menaçait de paralysie la politique d'aménagement du territoire. Le monopole de l'Etat et le consensus sur les objectifs des politiques d'aménagement du territoire, qui prévalaient jusqu'aux années 1980, ont laissé la place à un système d'acteurs complexe et instable, défendant des intérêts et des représentations du territoire largement contradictoires. La contestation est d'autant plus efficace que les luttes des écologistes et des riverains convergent très largement. Le débat public entraîne une évolution des pratiques des acteurs, qu'ils soient maîtres d'ouvrage, services de l'Etat, élus locaux ou associations.

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Texte intégral

1Pontoise, juillet 2006 : le président de la commission particulière du débat public sur l'autoroute A104 (appelée aussi "Francilienne") met fin un peu abruptement et dans un chahut général à la concertation sur le projet de bouclage de cette rocade en grande couronne parisienne, entre la ville nouvelle de Cergy et l'autoroute de Normandie. Au fil des réunions le débat s'est dirigé tout droit vers une impasse : des cinq tracés proposés par la direction régionale de l'Equipement d'Île-de-France (DREIF), quatre ont suscité une opposition véhémente des riverains et des élus concernés, parce qu'ils passaient par la forêt de Saint-Germain-en-Laye ou longeaient des quartiers d'habitation de la ville nouvelle ou de communes proches. Seul le contournement de Cergy par le nord et l'ouest, à travers le Vexin français, faiblement peuplé, a été jugé acceptable par les acteurs locaux. Mais il présente un inconvénient majeur aux yeux de la DREIF : il double pratiquement les temps de parcours et a toutes les chances d'être boudé par les automobilistes, qui continueront à emprunter la voirie existante, en plein tissu urbain. Les quatre mois du débat public n'ont donc débouché sur aucun consensus, mais sur une coalition des "contre", assez semblable à celle qu'avait dû affronter le gouvernement Rocard au début des années 1990, sur ce même dossier, et qui avait abouti au gel du projet pendant quinze ans.

  • 1  Le Québec s'est doté en 1978 d'un Bureau d'audiences publiques sur l'environnement (BAPE), qui a l (...)

2Depuis février 1995  - et la loi Barnier relative au renforcement de la protection de l'environnement qui a mis en place cette nouvelle procédure de concertation sur les grands projets d'infrastructures - une grosse trentaine de débats publics ont été organisés. La loi sur la Démocratie de proximité de décembre 2002, qui a élargi le champ de la nouvelle procédure et facilité la saisine de la Commission nationale (CNDP), s'est traduite par une vraie montée en régime du dispositif : le nombre de débats est passé d'un par an avant 2002 à une moyenne de sept depuis. Le débat public est devenu un passage obligé pour tous les projets d'infrastructures, autoroutes, lignes à grande vitesse, ports et aéroports, mais aussi lignes électriques à très haute tension, barrage, centrale nucléaire, gros équipement de recherche scientifique. Plus récemment, des débats publics ont été organisés sur des sujets plus larges, relevant de ce qu'on pourrait appeler les grandes options de la politique d'aménagement du territoire et d'environnement, comme la gestion des déchets radioactifs et la problématique des transports dans la vallée du Rhône et l'arc languedocien. Quel qu'en soit l'objet précis, cette procédure de concertation apparaît comme profondément novatrice, si on la compare aux pratiques qui avaient cours jusque-là en France, et très originale, puisque aucun autre pays ne dispose d'un outil comparable, à part le Québec1. Quel bilan tirer de cette expérience à un moment où la démocratie participative devient un des thèmes majeurs du débat politique national et est présentée comme un remède à la crise du politique ? A-t-elle modifié les pratiques des acteurs de l'aménagement, en particulier les maîtres d'ouvrage, mais aussi les élus locaux, les services de l'Etat, les entreprises et les associations ? Est-elle à l'origine de nouvelles approches du territoire et de son aménagement ? Que nous dit-elle de la perception des enjeux des politiques d'aménagement par la société française d'aujourd'hui, des contraintes et des conditions de mise en œuvre de ces politiques ?

  • 2  Dite "Démarche d'utilité concertée pour un site aéroportuaire international" (DUCSAI). Le projet d (...)

Le débat public, un dispositif profondément novateur

La procédure du débat public repose sur un système à deux étages : une Commission nationale du débat public (CNDP), permanente, indépendante et pluraliste, décide s'il y a lieu d'organiser un débat public sur tel ou tel projet d'infrastructure et en garantit l'objectivité et la qualité ; des Commissions particulières  du débat public (CPDP), créées pour une durée de huit à dix mois, assurent l'organisation concrète et la conduite de chaque débat. Entre vingt et quarante réunions publiques en moyenne, ouvertes à tous, sont organisées dans les territoires concernés, un document de présentation de l'équipement, appelé "dossier support" ou  "dossier du maître d'ouvrage", est très largement diffusé et des expertises complémentaires peuvent être réalisées à la demande des CPDP. Le tout donne lieu à un "compte-rendu du débat", rédigé par le président de la CPDP, puis à un "bilan du débat public", qui est transmis au maître d'ouvrage, lequel est tenu, depuis la loi de 2002, de faire connaître publiquement les suites qu'il entend donner au projet dans un délai de trois mois.

Depuis 2002, le débat public fonctionne, en théorie, avec un système à deux seuils : le plus bas (20 kilomètres ou 150 millions d'euros pour une autoroute, par exemple) déclenche la possibilité d'organiser un débat ; un seuil plus élevé (40 kilomètres ou 300 millions d'euros) rend automatique l'organisation du débat. Dans la pratique, le débat est le plus souvent organisé dès que les conditions minimales sont remplies, car les maîtres d'ouvrage préfèrent toujours l'épreuve de la concertation au risque d'un conflit incontrôlé. Mais il faut également que le projet présente un caractère d'intérêt national et qu'il ait un impact significatif, économique, environnemental ou en termes d'aménagement du territoire. Même dans cette hypothèse, les demandes d'organisation d'un débat public peuvent être rejetées par la CNDP, si celle-ci considère que le projet est trop avancé et qu'il a déjà fait l'objet d'une décision par le maître d'ouvrage (ce fut le cas pour l'itinéraire à grand gabarit Langon-Toulouse, conçu pour approvisionner l'usine Airbus de Toulouse), ou d'une concertation suffisamment poussée.

Trente-sept débats ont été organisés depuis 1997, dont trente-trois ont donné lieu à la mise en place d'une commission particulière, trois ont été confiés par la CNDP au maître d'ouvrage et un, celui sur le 3ème aéroport parisien2, organisé en dehors de la CNDP.

Ces débats ont porté majoritairement porté sur des projets d'infrastructures de transports :

  • autoroutes et projets routiers (A32, Liaison Grenoble-Sisteron, Liaison Amiens-Lille-Belgique, contournements autoroutiers de Lyon, Rouen, Bordeaux, Francilienne, A12, enfouissement de la RN12 dans la traversée de Neuilly/Seine, prolongement de l'A12) ;

  • lignes à grande vitesse (Rhin-Rhône, PACA, Bordeaux-Toulouse, Sud-Europe-Atlantique) et projets ferroviaires (CDG Express) ;

  • lignes électriques à très haute tension (Boutre-Carros, Lyon-Chambéry, France-Espagne, Cotentin-Maine) ;

  • aéroport (Notre-Dame-des-Landes, près de Nantes) ;

  • ports maritimes (Port 2000, extension du port de Nice, Fos 2XL) ;

  • barrage (Charlas, en Haute-Garonne) ;

  • centrale nucléaire (l'EPR à Flamanville) et équipement de recherche (ITER) ;

  • tramway (prolongement du T3 à Paris, tram-train de la Réunion).

S'y ajoutent deux débats portant sur des sujets plus généraux : la gestion des déchets radioactifs et la problématique des transports dans la vallée du Rhône et sur l'arc languedocien.

Les projets urbains (ZAC, tramways) échappent en général à la procédure car ils sont considérés comme étant d'intérêt local, l'exception du T3 parisien (le tramway des Maréchaux, dans sa 2ème phase) s'expliquant par son rôle dans la candidature parisienne à l'organisation des Jeux olympiques de 2012.

Le débat public, une conséquence de la montée de la contestation des projets d'équipement

3Le premier enseignement est bien entendu que l'aménagement est devenu une question éminemment conflictuelle. La perspective du conflit ou du moins sa possibilité sont désormais une donnée permanente et "normale" du processus d'aménagement, de la production des équipements, et cette situation relativement nouvelle a toute une série de conséquences essentielles.

Figure 1 : Le déroulement d'un débat public.

Figure 1 : Le déroulement d'un débat public.

CNDP = Commission nationale du débat public

CPDP = Commission particulière du débat public

4C'est précisément cette conflictualité croissante qui explique l'existence de la procédure du débat public. Celle-ci, en effet, est née de la montée de la contestation des grands projets d'infrastructures à partir des années 1980. Deux conflits ont notamment joué un rôle essentiel dans la prise de conscience des pouvoirs publics, celui du TGV Méditerranée qui, en cinq ans, de 1989 à 1994, a usé quatre ministres socialistes de l'Équipement, avant que l'UDF Bernard Besson n'en hérite à la faveur de l'alternance de 1993, et celui suscité par le vaste programme d'aménagement de la Loire et de ses affluents, voulu par un certains nombre d'élus locaux, dont Jean Royer, à l'époque maire de Tours, et qui s'est soldé, au bout de seize ans de mobilisation des militants écologistes (1983-1999), par l'abandon de trois des onze barrages prévus et la destruction de deux autres, déjà construits.

Figure 2 : Les 36 débats publics organisés entre 1997 et fin 2007

Figure 2 : Les 36 débats publics organisés entre 1997 et fin 2007
  • 3 Voir en particulier sur le TGV Méditerranée (Troin, 1995) et (Lolive, 1999) et pour la Loire, plus (...)

5Il n'est guère utile de revenir sur les péripéties de ces deux conflits qui sont connues et ont été fort bien analysées par ailleurs3. Il suffit ici de noter que ces deux conflits ont eu deux conséquences principales :

61- Les succès, même partiels, remportés par les contestataires, ont démontré leur capacité à peser sur les choix en matière d'aménagement, l'efficacité que pouvaient avoir leur action et, du point de vue des maîtres d'ouvrage, leur "pouvoir de nuisance" ; leur issue a constitué un formidable encouragement pour les opposants aux projets d'équipements, en même temps qu'elles étaient pour le camp de la contestation l'occasion d'expérimenter de nouvelles formes de luttes, d'organisation et d'alliances (avec, dans le cas du TGV Méditerranée, un collectif d'associations, la Coordination associative régionale de défense de l’environnement (CARDE), rassemblant à la fois des écologistes et des riverains) ;

72- du côté des grands maîtres d'ouvrage publics et de l'État, ces deux conflits ont posé une question à la fois simple (dans son énoncé) et fondamentale : comment, dans ces conditions, continuer à équiper le pays ? au prix de quelle évolution des pratiques d'élaboration des projets, de quelle évolution de la prise de décision, de quelles concessions sur les méthodes et les contenus des équipements, de quel niveau de concertation ? D'où une première réponse, les débats "Bianco" (1992) puis, rapidement, la mise en place du débat public (1995) et son élargissement (2002).

8L'issue pour le moins contrastée de ces deux conflits a, en fait, démontré que l'État ne pouvait plus "passer en force" et négliger l'impact de la contestation, qu'il lui fallait trouver le moyen de désamorcer ces conflits le plus en amont possible, avant la déclaration d'utilité publique (DUP), avant qu'ils ne se cristallisent et ne se débouchent sur une situation de blocage. L'évolution de la société imposait un profond changement des pratiques de l'Etat et des grands maîtres d'ouvrage pour éviter que la politique d'aménagement du territoire ne soit frappée de paralysie. Cela ne veut pas dire que l'idée d'une procédure de concertation se soit imposée sans mal. Suggérée dès 1991 par le rapport du préfet Carrère (Transports, destination 2002), la création d'une commission nationale "impartiale" organisant des opérations de consultation et d'information sur les grands projets d'infrastructures s'est, au départ, heurtée à une forte résistance du côté du ministère de l'Industrie, de la Direction générale des routes au ministère de l'Equipement et d'un certain nombre de parlementaires (Ollivier-Trigalo, 2001). Et il a fallu une deuxième loi, celle de 2002, et l'expérience des premiers débats, pour que certaines des restrictions imposées en 1995 soient levées.

9Le débat public doit donc d'abord être analysé comme un moyen de canaliser la contestation en lui offrant un cadre, un temps, pour s'exprimer et des chances réelles d'être entendue par le maître d'ouvrage, en l'occurrence, s'agissant de grandes infrastructures, l'Etat. La contestation pose en réalité une question nouvelle - celle de la faisabilité non pas technique ou financière, mais politique des opérations d'aménagement. Le problème de ce qu’on appelle désormais « l’acceptabilité sociale » des projets d’aménagement est donc devenu au cours des deux dernières décennies une composante essentielle, une donnée stratégique et incontournable de ces projets et du métier d’aménageur.

Une généralisation des conflits autour des politiques d'aménagement du territoire

10Cette prise de conscience a été d'autant plus forte que le TGV Méditerranée et le plan Loire n'étaient que les exemples les plus spectaculaires et les plus médiatisés d'une réalité plus générale. Les projets d'infrastructures et d'équipements - et plus largement les grandes politiques d'aménagement ou de réaménagement du territoire -, sont en effet l'objet d'épreuves de force et de conflits de plus en plus nombreux.

11Ces affrontements s'inscrivent, me semble-t-il, dans trois grandes logiques conflictuelles :

12- celle de la défense de l'aménagement, du maintien des emplois et des services publics, qui voit des territoires - cantons ruraux, petites villes, parfois régions entières -, s'opposer à une décision de fermeture, qu'elle concerne une usine (Moulinex en 1996, 2001 et 2006, LU et Daewoo en 2002 ou, en 2005, la fermeture partielle du site grenoblois d'Hewlett-Packard) ou un équipement public, maternité ou hôpital de proximité, bureau de poste ou école, ligne SNCF ou gendarmerie ; la politique de restructuration hospitalière menée par les gouvernements successifs depuis 1994, en particulier, est à l'origine de toute une série de petits conflits locaux, très intenses et qui se sont déroulés souvent dans un climat dramatique ;

13- celle de la concurrence entre des territoires, qui se disputent une même infrastructure ou un même équipement - ligne nouvelle à grande vitesse, grand stade, antenne du Louvre, usine automobile, nouvelle université, etc. -, dont chacun attend un surcroît d'attractivité et une assurance contre le déclin démographique, le chômage et la crise économique ;

14- celle, enfin, du rejet de l'aménagement, qui mobilise des riverains, certains élus locaux ou des militants écologistes, et souvent les trois ensemble, contre les nuisances et les atteintes à l'environnement dont un projet est réputé porteur.

15Pour les maîtres d'ouvrage et pour les pouvoirs publics la multiplication de ces conflits constitue à la fois un changement majeur et un défi considérable, même si les conséquences de cette situation nouvelle, apparue progressivement depuis le milieu des années 1980, sont variables, selon le type de conflit, et si de nombreux équipements continuent d'être réalisés sans rencontrer de réels obstacles.

16Le plus souvent, les mouvements de protestation ne parviennent pas à empêcher la mise en œuvre des décisions de fermetures. Les élus locaux et les syndicats doivent se rabattre sur un objectif de remplacement : obtenir des mesures d'accompagnement et un plan social aussi généreux que possible. Mais le coût politique pour le Gouvernement est élevé. Les fermetures d'usines survenues ces dernières années ont souligné l'impuissance de l'Etat à peser sur les stratégies de délocalisation des entreprises. Les manifestations massives et les journées "ville morte" qui répondent aux décisions gouvernementales rendent particulièrement délicate la mise en œuvre de la restructuration du dispositif hospitalier. On se souvient que ces deux thèmes - le rejet des délocalisations et la défense des services publics -, ont joué un rôle important dans la campagne des partisans du Non au projet de traité constitutionnel européen en 2005.

17Par ailleurs, les pressions qu'exercent les élus locaux sur l'État compliquent les décisions sur la localisation des grandes infrastructures, même si cette mobilisation permet aussi à l'Etat de faire monter les enchères et d'obtenir une prise en charge partielle des grands investissements d'aménagement du territoire par les collectivités territoriales.

18Enfin et surtout, la généralisation de la contestation des projets d'équipements par les riverains ou par les militants écologistes se traduit dans de nombreux cas par un allongement de plusieurs années des délais de réalisation des équipements projetés, par des modifications substantielles (nouveau tracé, construction d'ouvrages d'art), qui alourdissent sensiblement la facture (comme pour le TGV Méditerranée, dont le coût total - hors matériel roulant - a été majoré d'un tiers, ou l'autoroute A14 dans l'ouest de l'Île-de-France, dont le budget a crû de 55%), parfois par un gel durable du projet (Francilienne), voire par son abandon pur et simple. Le canal Rhin-Rhône, l'autoroute A400 en Haute-Savoie, le projet de troisième aéroport parisien, par exemple, n'ont pas survécu à la contestation. Il en va de même d'un certain nombre de projets soumis à des débats publics (A32, projet d'extension du port de Nice, ligne à très haute tension entre la France et l'Espagne, contournement autoroutier ouest de Lyon). Le projet de ligne THT à travers le parc naturel du Verdon, qui avait fait l'objet d'un des tout premiers débats publics en 1998 et avait été recalé une première fois à cette occasion, a été rejeté par le Conseil d'État, durant l'été 2006, dans une nouvelle version beaucoup plus modeste, suite à la plainte d'une association de protection de la nature. L'autoroute Grenoble-Sisteron, un projet inscrit au Schéma autoroutier national depuis 1988, a suscité une forte opposition des élus et des associations du plateau du Trièves et des grandes associations régionales de protection de l'environnement (Fédération régionale des associations de protection de la nature de Rhône-Alpes - FRAPNA - et Fédération d'action régionale sur l'environnement - FARE-Sud - en Provence-Alpes-Côte-d'Azur). Après de nombreuses péripéties et deux phases de concertation (dont un débat public en 2005) le ministre de l'Equipement, Dominique Perben, a tranché en faveur d'une solution autoroutière passant par Gap.

19Le débat public a surtout à voir, on l'a dit, avec cette dernière catégorie de conflits. Mais il peut être aussi l'occasion pour deux territoires de se positionner dans la concurrence qui les oppose pour l'obtention de tel ou tel équipement. L'organisation, en 2005, d'un débat sur le projet de LGV Bordeaux-Toulouse, dont la réalisation est pourtant bien lointaine, peut être analysée comme un moyen pour la Région Midi-Pyrénées, de "prendre date", alors qu'un autre projet, concurrent en termes de financement, celui du prolongement vers la frontière espagnole de la LGV Sud-Europe-Atlantique, défendu, lui, par la Région Aquitaine, devait faire lui-même l'objet d'un débat public un an plus tard, au cours du second semestre 2006. Et on ne peut exclure que certaines politiques de réaménagement du territoire, comme la restructuration territoriale des services publics, fassent un jour l'objet d'un grand débat public national, dont l'organisation serait confiée à la CNDP (comme l'a été la question de la gestion des déchets radioactifs en 2006).

Figure 3 : Le bouclage de la Francilienne

Figure 3 : Le bouclage de la Francilienne

Les facteurs de plus ou moins grande conflictualité des projets d'aménagement

20L'intensité du conflit, les prises de position des différents acteurs locaux face au projet d'aménagement, les rapports de force entre le camp des partisans du projet et celui de ses opposants, sont la résultante de plusieurs facteurs de nature différente. D'abord le contenu du projet : plus l'infrastructure projetée a un faible impact positif (en termes de développement économique) et un fort impact négatif sur le territoire (en termes de nuisances, d'atteintes au paysage, d'image), plus existe, bien entendu, le risque d'une contestation locale. Les infrastructures linéaires (lignes à grande vitesse, autoroutes, lignes électriques à très haute tension, par exemple) qui profitent aux territoires situés à leurs extrémités et à quelques villes intermédiaires (desservies par une gare ou par une sortie d'autoroute) n'apportent rien aux autres territoires traversés (c'est le fameux "effet tunnel").

21Mais ce facteur est loin d'être toujours suffisant. Le conflit naît en réalité de la rencontre d'un projet, avec ses caractéristiques techniques (gabarit, tracé ou lieu d'implantation, solutions techniques, etc.) et d'un territoire, avec ses enjeux, ses populations, son système d'acteurs, son histoire, sa culture. Le même projet d'infrastructure, usine chimique, ferme éolienne, autoroute, ligne électrique, produira du conflit ici, alors qu'il passera inaperçu ou sera même accueilli avec enthousiasme ailleurs. Plus de dix ans après le TGV Méditerranée, la ligne à grande vitesse du TGV Est européen, inaugurée en mars 2007, n'a suscité que de rares protestations, limitées aux sites de deux des gares nouvelles (la future gare de Vandières, entre Nancy et Metz, et Bezannes, près de Reims) et au territoire de la Montagne de Reims. La quasi-totalité des acteurs locaux ont voulu le TGV Est, seize collectivités territoriales contribuant même au financement de l'infrastructure à hauteur de 23% du total, soit davantage que le maître d'ouvrage, Réseau ferré de France. Les raisons : des territoires en déclin ou au faible dynamisme démographique (la Champagne-Ardennes est la seule région à avoir vu diminuer sa population entre 1999 et 2004), confrontés à un puissant phénomène de désindustrialisation (Lorraine), cultivant un certain complexe d'abandon (Alsace), et qui voient dans l'arrivée du TGV la condition sine qua non d'un possible redémarrage. Le contexte territorial est donc une donnée essentielle pour expliquer le potentiel conflictuel des projets d'aménagement.

22Le chômage, l'héritage d'une culture industrielle, l'accoutumance aux nuisances favorisent l'acceptation des projets. À l'inverse, l'arrivée d'une nouvelle population de néo-ruraux ou de propriétaires de résidences secondaires, la naissance de nouvelles activités (tourisme vert) ou la valorisation des activités traditionnelles (productions labellisées "de terroir") sont de puissants facteurs de contestation. La sensibilité nouvelle aux questions d'environnement, la combativité inattendue d'une population ou de ses élus accompagnent souvent un changement sociologique (comme dans l'Est de l'agglomération parisienne). Parfois le souvenir récent d'une lutte, menée quelques années plus tôt, contre un projet - même profondément différent -, a laissé en place un tissu d'associations en mal de combat et qui ne demandent qu'à sortir de leur torpeur, comme dans l'estuaire de la Seine où la contestation du projet Port 2000 a pu s'appuyer sur un réseau contestataire, le Collectif SOS-Estuaire, constitué en 1988 pour lutter contre le projet du Pont de Normandie et l'implantation d'une usine chimique (Subra, 1999).

23Enfin les rivalités politiques locales entre élus (y compris du même parti), la proximité des échéances électorales ont également un rôle important. A Fos-sur-Mer les opposants au projet de terminal méthanier de Gaz de France ont joué des rivalités entre l'ancien maire et le nouveau à quelques mois d'élections municipales, puis sur les rivalités entre le Conseil général socialiste des Bouches-du-Rhône et la Communauté urbaine Marseille Métropole pour combattre le projet marseillais d'une usine d'incinération sur le territoire de leur commune. Evaluer le risque de conflit et s'y préparer implique donc pour les maîtres d'ouvrage une connaissance aussi fine que possible des territoires concernés, qui ne relève pas seulement de la géographie même électorale, mais de ce qu'il est justifié d'appeler une analyse géopolitique locale.

D'un monopole de l'Etat sur la politique d'aménagement du territoire à un système d'acteurs complexe et instable

24La généralisation des conflits autour des projets d'équipement est le signe d'une crise profonde du modèle français d'aménagement du territoire. Un modèle qui a prévalu pendant plusieurs décennies depuis les lendemains de la seconde Guerre mondiale et qui reposait sur un double consensus idéologique et politique sur les objectifs de la politique d'aménagement du territoire (équiper le pays, le moderniser, rattraper le retard sur les pays voisins, notamment l'Allemagne) et sur le rôle dominant de l'État central dans la politique d'aménagement en général - et même son monopole sur l'action, pour ce qui est de l'aménagement du territoire proprement dit.

25Ce double consensus est désormais très affaibli du fait de l'émergence de nouveaux acteurs territoriaux, forts de leur propre légitimité - collectivités territoriales, Union européenne, associations, entreprises. L'aménagement du territoire n'est plus l'affaire d'un seul, l'État. Régions, départements, communes ou intercommunalités, après avoir hérité de nouvelles compétences avec les lois de décentralisation du début des années 1980, sont progressivement devenus d'importants prescripteurs de dépenses d'aménagement, y compris hors de leur champ de compétences, comme on a pu le voir en matière d'investissements universitaires (Plans Université 2000 et U3M) et ferroviaires (lignes à grande vitesse). L'Union européenne intervient à la fois comme financeur, dans la définition de grands schémas d'infrastructures et par des réglementations spécifiques (directives Natura 2000 et Habitat, libéralisation du secteur des transports). Les entreprises disposent depuis la fin des années 1980 d'une liberté totale dans leur stratégie de localisation, elles sont maîtresses du jeu et l'État, bien en peine d'exercer la moindre pression sur elles, en est réduit à dérouler le tapis rouge pour essayer de les attirer là où il le souhaite. Les associations, enfin, jouent un rôle décisif en bloquant de nombreux projets d'équipement ou en influant, par la contestation, sur leur contenu, leur localisation, leur tracé et, on l'a vu, leur coût.

26Certes, l'État reste le responsable des grands schémas d'infrastructures et l'ultime décideur en la matière, maître des priorités et de l'ordre de réalisation des grands projets. Il est encore le principal financeur de ces infrastructures. C'est lui enfin qui fixe les règles et les compétences de chacun par la loi (celle-ci résultant pour l'essentiel de projets de loi d'origine gouvernementale et seulement pour une minorité de textes de propositions de loi d'origine parlementaire). Mais ce pouvoir s'exerce désormais dans le cadre d'un système d'acteurs et de rapports de force complexe et instable - les collectivités territoriales et la Commission de Bruxelles, mais aussi les entreprises et les associations intervenant comme des acteurs à part entière dans la définition des politiques d'aménagement, en contraignant l'Etat à de nombreux compromis ou même à des renoncements.

Du territoire aux territoires, les conséquences d'un glissement sémantique et d'un changement des représentations

27La montée des oppositions locales et des rivalités entre territoires traduit également une modification profonde de la perception du territoire dans la société française contemporaine. A un schéma relativement simple, qui privilégiait une échelle, celle du territoire national, s'est substitué un schéma à plusieurs "focales", dans lequel ce cadre national doit coexister avec d'autres représentations du territoire, à l'échelle régionale ou locale, voir micro locale (dans le cas des riverains), et à l'échelle européenne ou planétaire.

28Jusqu'aux années 1980, l'aménagement du territoire était pensé à Paris et, pour l'ensemble du pays, par des acteurs nationaux (la DATAR, les ministères de l'Equipement et de l'Industrie, les grandes entreprises nationales, comme la SNCF ou EDF, etc.), par le biais de grandes politiques, de grands projets ou de grands schémas nationaux et sur la base d'une catégorisation des espaces décidée de manière centralisée (zones éligibles à la prime d'aménagement du territoire, régions d'accueil des industries décentralisées, parcs nationaux). Il est aujourd'hui confronté à la multiplicité des acteurs, des points de vue et des représentations du territoire. Pour filer la métaphore photographique, on pourrait dire qu'on est passé d'une situation de monopole de l'image, prise au "grand angle", à une profusion d'images concurrentes, saisies avec des objectifs très variés (et servant des objectifs concurrents) avec, à chaque fois, un cadrage et un angle de prise de vue différents et qui, bien sûr, "donnent à voir" le territoire et ses enjeux de façon très diverse.

29De manière tout à fait significative le mot "territoire" s'emploie désormais systématiquement au pluriel. La Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale (DATAR) est devenue fin 2005 la Délégation interministérielle à l'aménagement et à la compétitivité des territoires (DIACT). De nombreux documents de la planification traitent de l'aménagement des territoires communautaires (à l'échelle des communautés d'agglomération), comme les SCOT (schémas de cohérence territoriale), ou régionaux (schémas régionaux d'aménagement du territoire, SRADT), voire départementaux. Les sénateurs eux-mêmes se présentent désormais comme les représentants des territoires. L'émergence d'une vision européenne de l'aménagement du territoire est plus laborieuse, car celui-ci n'est pas une compétence de l'Union. Mais il en existe des signes de plus en plus évidents. La France a fait accepter en 1989 l'idée d'une coordination des politiques nationales dans ce domaine, qui a abouti dix ans plus tard à l'adoption d'un Schéma de développement de l'espace communautaire (SDEC) et à la création en 2002 d'un Observatoire en réseau de l'aménagement du territoire européen (ORATE). La démarche devrait se poursuivre par l’élaboration de scénarios spatiaux à l’horizon 2030, tendanciels et volontaristes, portant notamment sur des sous-ensembles du territoire européen ("l'espace atlantique", "Méditerranée occidentale", "l'Europe du Nord-Ouest ", etc.). Surtout, plusieurs des politiques mises en œuvre par la Commission européenne, comme Interreg ou la politique des transports, ont une dimension d'aménagement du territoire incontestable.

30Cet effacement progressif de la référence nationale au profit d'autres échelles, d'autres niveaux d'analyse, exprime un phénomène géopolitique majeur, qui est la crise de la représentation de la Nation, comme représentation géopolitique principale, c'est-à-dire comme territoire de référence, pour l'élaboration des politiques publiques, à la fois d'un point de vue technique (territoire pertinent) et d'un point de vue politique (territoire légitime). L'idée d'une Nation française, depuis qu'elle s'est imposée, a certes toujours co-existé avec d'autres représentations du territoire - la petite région ou "pays", le département, parfois l'ancienne province -, mais celles-ci sont longtemps demeurées secondaires et jouaient principalement un rôle identitaire et affectif, le tout fonctionnant finalement assez bien sur un modèle d'emboîtement des territoires dans lequel aucun niveau n'entrait réellement en conflit avec les autres, car le niveau national conservait une primauté incontestée et l'État veillait à répartir un certain nombre de subsides sur l'ensemble du territoire national. Même dans le cas du CELIB (Comité d'études et de liaison des intérêts bretons) et de son action pour obtenir de "Paris" le financement d'investissements indispensables au désenclavement des départements bretons (le plan routier breton de 1968), la relation avec l'État et le niveau national de la politique d'aménagement du territoire n'était pas conflictuelle, mais coopérative.

31Cette nouvelle pluralité des images du territoire, en termes d'échelles et en termes d'angles, cette prise en compte du local, comme niveau pertinent dans la définition des politiques d'aménagement, peut être perçue comme un enrichissement de la problématique de l'aménagement. Encore faut-il que l'articulation puisse se faire entre les exigences et les contraintes du local, du régional, du national, de l'européen et du planétaire, aboutissant à une vision globale et cohérente de ce que doit être l'aménagement du territoire, de ce à quoi doivent tendre les politiques d'aménagement du territoire. Autrement dit que le "zoom" fonctionne. C'est là, précisément, que le bât blesse.

32Les différents acteurs, en effet, agissent en fonction d'intérêts spécifiques, des objectifs qu'ils se sont fixés, des stratégies qu'ils ont élaborées pour atteindre ces objectifs. Ils le font en se référant à un ou, parfois, des territoires de référence, qui leur sont propres.

33Cette diversification des représentations du territoire s'accompagne très logiquement d'une remise en cause de la notion d'intérêt général, à la fois en termes de contenu (faut-il privilégier la croissance économique, la création d'emplois ou la protection de l'environnement, la lutte contre le changement climatique ?) et de territoire de référence (faut-il continuer à définir l'intérêt général à l'échelle géographique de la Nation ou privilégier d'autres échelles et parler désormais d'intérêt général planétaire, européen, régional ou local ?). Désormais l'intérêt général se décline thématiquement et géographiquement, il devient un enjeu du rapport de force entre les acteurs, chacun avançant et cherchant à faire adopter une réponse, "en termes d'aménagement du territoire", qui soit conforme à ses intérêts et à ses représentations.

34La représentation de l'aménagement, jusque là dominante, qui privilégiait le cadre national (conception d'un certain équilibre du territoire, amélioration de sa compétitivité face aux pays concurrents), doit désormais faire face à la concurrence d'autres discours, dont les territoires de référence sont soit très locaux et appréciés en termes de nuisances, de protection d'un écosystème ou d'un biotope particulier, soit planétaires (lutte contre le changement climatique) ; certains acteurs jouant d'ailleurs sur les différents niveaux, sincèrement ou pour des raisons essentiellement tactiques.

"Not in my backyard", un concept à réinterroger

35Le rejet de l'équipement traduit souvent une certaine schizophrénie, puisque de nombreux opposants ne sont pas hostiles au principe de l'équipement, mais seulement à sa localisation près de chez eux, un phénomène que les sociologues américains ont désigné sous l'expression aujourd'hui bien connue de "syndrome nimby" (Brion, 1991). Cette contradiction montre d'ailleurs qu'il s'agit bien ici d'un conflit de territoire. Cependant, il me semble que la distinction classique entre contestation environnementaliste et nimby, pertinente par bien des aspects, ne permet pas toujours de rendre compte d'une situation et d'une réalité de terrain bien plus complexe.  Contestation écologiste ou environnementaliste et nimby diffèrent sur toute une série de points essentiels. Le combat des écologistes mobilise à la fois dans un espace géographique plus large et dans un espace politique et sociologique plus étroit. Il n'est pas rare que des sympathisants venus de la région parisienne ou d'autres grandes agglomérations française, voire de pays voisins, s'impliquent dans des luttes environnementalistes en France, alors que le nimby recrute dans le territoire, beaucoup plus restreint, concerné par les nuisances du futur équipement. Les opposants écologistes appartiennent aux classes moyennes urbaines et se reconnaissent dans un courant politique bien spécifique, alors que les riverains en colère relèvent de pratiquement toutes les catégories sociales et de tous les courants politiques du territoire proche de l'infrastructure. Le profil des contestataires, leur logique, leur rapport au territoire sont donc assez largement opposés.

36Mais dans le même temps la convergence s'opère très souvent. D'abord parce que la qualité d'un paysage et la survie d'un écosystème participent de la valeur d'un territoire et de son usage. Défendre une vallée contre un projet de viaduc qui la défigurera, tenter d'empêcher le passage d'une autoroute par une forêt, c'est agir à la fois pour la protection d'un patrimoine collectif (au sens environnemental et culturel du terme) et pour la défense d'un patrimoine personnel (la valeur du bien immobilier que l'on possède, l'usage résidentiel que l'on aura de cet espace). Distinguer l'un de l'autre n'est guère possible et n'a guère de sens.

37La deuxième raison est tactique. Très souvent écologistes et riverains se côtoient dans les mêmes conflits, poursuivant le même objectif (du moins dans un premier temps) - l'abandon du projet, le maintien du statu quo (mais les riverains se démobiliseront une fois projet déplacé vers d'autres cieux, où il suscitera l'opposition d'autres riverains). Selon les cas, selon les territoires concernés et les caractéristiques de l'équipement, le conflit aura donc une tonalité plus environnementaliste ou plus nimby, l'un ou l'autre type d'acteurs exercera une hégémonie plus ou moins forte sur le camp contestataire. Les uns et les autres ont d'ailleurs intérêt à unir leurs efforts, d'abord pour peser plus lourd sur le rapport de forces qu'il s'agit de construire face au maître d'ouvrage, ensuite parce qu'ils sont largement complémentaires - les riverains apportent leur nombre, leur motivation, qui permet d'occuper le terrain, de "tenir la distance" de conflits souvent très longs, les écologistes leur savoir-faire, leurs réseaux, le soutien a priori de l'opinion publique, enfin et peut-être surtout une argumentation (développement durable, lutte contre le changement climatique, etc.), qui permet aux riverains de justifier leur combat par des valeurs et des enjeux planétaires, et d'échapper à l'accusation d'égoïsme et de défense des intérêts particuliers, qui pèse en permanence sur leur combat. Le recouvrement des deux logiques contestataires peut même s'opérer de manière plus intime encore, quand des écologistes adoptent des comportements de type nimby, en combattant des équipements précis tout en se réclamant des objectifs que servent ces équipements. Ainsi des écologistes qui s'opposent aux projets de lignes à grande vitesse, bien que le développement du réseau TGV soit la seule alternative efficace à l'avion et à l'autoroute pour les liaisons entre grandes villes françaises tout en ne contribuant pas à la production de gaz à effet de serre. Ou à l'implantation d'éoliennes (par exemple sur le plateau du Larzac), tout en défendant le développement des énergies renouvelables. Or la coexistence d'un accord sur le principe de l'équipement et d'une opposition à sa localisation concrète est précisément ce qui définit la logique nimby.

38La contestation touche des projets de petits équipements - fermes éoliennes, usines d'incinération ou centres de tri de déchets ménagers, rocades de contournement de petites villes, etc. -, ainsi que des activités de tout type, à partir du moment où elles sont sources de nuisances ou d'atteintes à l'environnement - ouverture de carrières, usines polluantes, élevages hors sol, et même centres commerciaux ou équipements touristiques. Les termes de "nuisances" et "d'atteintes à l'environnement" devant être entendus dans leur acception la plus large puisque, outre le bruit, la pollution de l'eau et de l'air, les odeurs, l'émission de substances toxiques ou dangereuses (dioxine, par exemple), ils incluent les atteintes au paysage, le risque d'accidents industriels, les menaces sur des activités existantes (comme le tourisme vert menacé par l'épandage du lisier des élevages bretons ou par l'implantation d'éoliennes) ou sur des fonctions existantes (dans les régions rurales à forte densité de résidences secondaires).

39Fait notable et préoccupant : on voit émerger depuis quelques années un nouveau type de contestation, motivée par le refus de voir arriver sur un territoire une population nouvelle, parce qu'elle est marginale, ou simplement parce qu'elle est pauvre et composée d'immigrés, avec le refus de projets de foyers pour SDF, de centres d'accueil pour demandeurs d'asile ou pour toxicomanes, d'aires pour gens du voyage, de centres fermés pour jeunes délinquants, et plus largement des projets de logements sociaux. L'application de la loi Solidarité et renouvellement urbain de décembre 2000, qui prévoit un quota de 20% de logements sociaux dans les communes urbaines, se heurte en particulier à une forte résistance des communes riches (Subra, 2006). Le terme n'est pas employé, car trop difficile à assumer, mais c'est bien à l'apparition d'une notion  nouvelle, celle de "nuisances sociales", que nous assistons.

La prise en compte de cette nouvelle donne par les acteurs

40L'analyse des trente-sept débats publics qui se sont déjà déroulés depuis 1997 permet de tirer un certain nombre d'enseignements à propos de l'impact de la procédure sur les pratiques des acteurs de l'aménagement.

  • 4 On pourrait parler, à propos des projets d'aménagement,  d'un "risque-projet", comme il existe en m (...)

41Du côté des maîtres d'ouvrage l'évolution porte à la fois sur l'élaboration des projets et sur la perception et la prise en compte du territoire. Après avoir longtemps été principalement appréhendé comme un "espace" doté d'une série de caractéristiques influençant le contenu du projet (distances, relief, hydrographie - se traduisant en linéaire de lignes ou de voies, en ouvrages d'art ou en pentes ; population et caractéristiques économiques - base des calculs de fréquentation et de rentabilité), les territoires traversés par une future infrastructure doivent désormais être analysés dans leur dimension politique ou géopolitique en tant que facteur de risque4 et en tant que systèmes d'acteurs (caractérisé par des rapports de force, un ensemble de relations entre acteurs - élus, collectivités territoriales, acteurs économiques, associations -, l'existence de stratégies propres à ces acteurs), car la capacité du maître d'ouvrage à s'inscrire intelligemment dans ce contexte, en trouvant des alliés, en neutralisant des adversaires du projet, pèse lourd dans l'issue du débat public et dans l'avenir du projet.

42Les maîtres d'ouvrage l'ont fort bien compris qui font systématiquement réaliser par des cabinets spécialisés des "études de contexte", pour comprendre dans quel territoire ils s'aventurent. Les mêmes cabinets sont sollicités pour des missions d'assistance à maîtrise d'ouvrage et pour conseiller le maître d'ouvrage tout au long du débat public. Ceux qui parmi les maîtres d'ouvrage sont les plus gros "utilisateurs" du débat public - Réseau ferré de France, Réseau de transport d'électricité, Direction des routes du ministère de l'Équipement - ont même mis en place des structures internes plus ou moins formalisées - "cellule" ou "pôle concertation", "mission d'appui aux grands projets", séminaires -, pour constituer une expertise, diffuser la culture du débat public dans l'entreprise, capitaliser les enseignements des expériences précédentes, préparer leurs équipes de terrain, à coup de mediatraining et de jeux de rôle. Car le débat est un exercice difficile, qui comporte de nombreux pièges et auquel les ingénieurs sont culturellement très mal préparés. Il faut donc apprendre à débattre, abandonner l'arrogance antérieure, être prêt à intégrer au projet des suggestions intéressantes, provenant du local (ce que les partisans de la démocratie participative appellent des "savoirs profanes"), voire, le cas échéant, renoncer au projet. RFF s'efforce même de conserver les acquis éventuels du débat public (décrispation, début de dialogue avec les opposants) en prolongeant de manière volontaire la concertation après le débat public proprement dit et même après l'enquête publique, durant la phase de réalisation de l'infrastructure, en mettant en place des groupes de travail thématiques avec les associations et les acteurs socio-économiques et en continuant d'informer la population, grâce à un site internet et un journal d'information. La plupart des maîtres d'ouvrage, dont l'expérience du débat public est beaucoup plus ponctuelle, sont encore loin d'une telle appropriation de la culture du débat public. Mais la question de la concertation est désormais systématiquement posée, y compris pour des projets d'une taille modeste, trop peu importants pour relever du champ de la loi de 2002, comme l'élargissement des routes nationales, confiées aux départements. Une autre culture de l'aménagement, encore imparfaite, est en train de voir le jour.

43Du côté des associations, le débat public se traduit d'abord par un renforcement et une formidable opportunité, avec un accès incontestablement facilité à l'information sur le projet, des réunions publiques qui permettent de se faire entendre et de mobiliser la population (Subra, 2003). Il suffit de comparer, d'une part, les dossiers des enquêtes publiques et, d'autre part, les dossiers de présentation des projets soumis au débat public (appelés également "dossier du maître d'ouvrage) pour mesurer le chemin parcouru : d'un côté, d'épaisses liasses de rapports techniques bruts, à peu près incompréhensibles par le citoyen ordinaire, consultables seulement dans les mairies des communes concernées et sur des plages de temps souvent limitées, avec des horaires contraints, de l'autre des documents beaucoup plus courts, très clairs, abondamment illustrés de cartes et de graphiques, téléchargeables sur internet et disponibles à l'entrée de toutes les réunions publiques.

44Mais participer au débat signifie aussi admettre la règle du jeu, accepter que la décision qui sera prise au final par le maître d'ouvrage ne reflète pas nécessairement la position que l'on défendait ou le point de vue qui s'est majoritairement dégagé lors des réunions publiques - ce à quoi beaucoup d'associations se refusent encore. Dans certains cas, cela débouche sur un refus ou une instrumentalisation du débat public, qui peut prendre la forme d'un boycott (ligne THT France-Espagne) ou d'un pourrissement du débat (Port de Nice) ; dans d'autres cas, sur le choix d'une stratégie de contre-proposition, parfois victorieuse (CDG Express). La CNDP a choisi d'encourager cette dernière attitude en prévoyant que tout acteur puisse rédiger un "cahier d'acteur", réalisé avec l'appui technique de la CPDP et de prestataires financés par le maître d'ouvrage, selon la même maquette, garantissant la même crédibilité apparente et aussi largement diffusé que le dossier de présentation du projet, rédigé par le maître d'ouvrage. Évolution significative : les opposants ont de plus en plus tendance à s'aventurer sur le terrain des partisans du projet en essayant de démontrer que celui-ci n'est pas justifié du point de vue même du développement économique, que sa rentabilité, son impact sur les flux de transport, ses effets de désenclavement ou ses retombées pour le territoire sont surestimés et qu'il existe une meilleure solution, à la fois du point de vue environnemental et du point de vue économique (Port 2000, liaison Grenoble-Sisteron, LGV PACA).

45Quant à l'Etat, s'il adopte la plupart du temps un profil modeste et respectueux de la procédure qu'il a mise en place, il ne peut parfois s'empêcher de revenir à des pratiques anciennes : ainsi en 2003-2005 le gouvernement a-t-il à trois occasions (contournement autoroutier de Bordeaux, liaison Amiens-Lille-Belgique, LGV PACA) annoncé le tracé qui serait choisi, ou la décision de réaliser l'infrastructure, sans attendre que soient achevés les débats en cours.

Les élus entre le marteau et l'enclume

46L’implication et les prises de position des élus locaux varient considérablement d’un débat public à l’autre - de l’investissement dans le débat à la pratique de la « politique de la chaise vide », du soutien public au projet à un rôle de leader de l’opposition, en passant par une posture en retrait, ce que j’appellerai la tentation du « profil bas ».

47Cette diversité n’est compréhensible que si l’on prend en compte les enjeux géopolitiques que représente le débat public pour les élus, en tant qu’expérience singulière (chaque débat, avec un projet à chaque fois différent, dans un territoire et à un moment particuliers et pour des élus déterminés) et globalement (c’est-à-dire en tant que procédure impliquant une transformation des pratiques de la démocratie dans notre pays).

48Le débat public est d’abord pour un élu une réalité concrète : un grand projet d’aménagement ou d’équipement, qui a en général une histoire relativement longue (on en parle depuis plusieurs années, parfois plusieurs décennies), entre à ce moment-là dans une phase particulière, et particulièrement active, donc décisive, dont il sortira soit « recalé », ou durablement enlisé, soit avec des probabilités de réalisation fortement améliorées. Ce projet a en général une grande importance pour le territoire dont l’élu a la charge, parce qu’il le traverse ou y est implanté ou parce que le territoire peut en tirer un bénéfice plus ou moins direct (par exemple une amélioration de sa desserte en matière de transport).

49La question qui se pose à l’élu est double : 1- Quel résultat doit-il chercher à obtenir à l’issue du débat, en ce qui concerne le projet lui-même ? 2- Quelle position, quelle attitude doit-il adopter au cours du débat ? C’est donc à la fois la question du fond (et de la stratégie) et celle de la forme (ou de la tactique).

50Les clivages partisans et l’appartenance à une famille politique jouent un rôle dans les réponses apportées à ces deux questions, mais ne constituent qu’un élément de la décision parmi d’autres. La culture politique d’un élu, qui mêle l’idéologie du courant politique auquel il se rattache à des dimensions plus personnelles (héritage familial, formation et carrière professionnelle, milieu social), joue un rôle, comme pour tout autre acteur. Mais deux autres facteurs paraissent bien plus décisifs. D’abord, l’impact sur son territoire que l’élu prête au projet - venue d’entreprises nouvelles, création d’emplois, ressources fiscales supplémentaires, plus grande attractivité, image de modernité ou nuisances, atteintes au paysage, segmentation de l’espace communal, menaces sur les activités économiques existantes et sur les projets locaux (tourisme vert, agriculture, urbanisation). Ensuite, la place que ce projet peut occuper dans la stratégie de développement qu’il a élaborée pour son territoire. La décentralisation du début des années 1980 a fait des élus, jusque-là porte-parole de la population et intermédiaires entre celle-ci et l’Etat, les « patrons » locaux des politiques d’aménagement du territoire, en charge d’imaginer, de négocier et de mettre en œuvre les actions qui permettront au territoire de se développer. Ce rôle de chef d’orchestre local de l’aménagement du territoire est particulièrement évident dans le cas de certains « grands élus », maires de métropoles de province ou présidents de communautés urbaines, de communautés d’agglomération, de conseils généraux ou de régions, qui travaillent mandat après mandat à la mise en œuvre d’un projet de territoire, fort, prospectif et à long terme. Mais cette vista territoriale peut aussi être le fait de « petits » élus (parfois grands par le talent ou le courage), c’est-à-dire par des élus de petits territoires, qui poursuivent obstinément la réalisation d’un projet de développement, basé sur la défense et la valorisation des atouts de ces territoires et sur des actions parfois modestes, mais décisives à l’échelle d’une commune rurale ou périurbaine ou d’un canton, d’une communauté de communes.

51Troisième élément : la lecture que l'élu fait de la situation politique locale (notamment en termes électoraux). Si le débat public constitue un risque pour le maître d’ouvrage, il en va de même pour l’élu trop engagé en faveur d’un projet contesté. La position de celui-ci dépendra donc non seulement de l’opportunité territoriale du projet, mais aussi de son opportunité politique. Faire de la politique, en effet, c’est certes exercer les responsabilités que l’élection confère, mais c’est aussi, au jour le jour, défendre des positions de pouvoir, en conquérir d’autres, mettre en jeu son leadership, face à d'autres élus concurrents dans un contexte permanent de rivalités entre acteurs politiques, avancer des pions, en perdre certains, dans une partie d’échecs perpétuelle. A Nice, le maire RPR Jacques Peyrat, réélu aux municipales de mars 2001 avec seulement 3 500 voix d’avance sur son adversaire socialiste (sur plus de 110 000 exprimés et avec le maintien d’une liste du Front national à 15%), a vite compris qu’il lui fallait se dissocier du projet d’extension du port, lors du débat mené six mois plus tard. L’importance de ce facteur croît évidemment avec l’approche des élections, ce qui conduit la CNDP à ne pas programmer de débat public dans des périodes trop proches des campagnes électorales, pour éviter que le débat ne soit perturbé par celles-ci. Mais ces précautions n’empêchent pas les interférences, car la campagne réelle commence bien plus tôt que la campagne officielle.

52L’analyse que l’élu fait de ces rapports de forces et de l’impact du projet etdu débat public sur ces rapports de forces peut être instinctive, à peine formulée, ou au contraire très élaborée et s’inscrire dans la mise en place ou la préservation d’un système d’alliances, l’isolement des concurrents, l’achat de la neutralité de tel autre acteur. Elle porte d’abord sur les acteurs explicitement politiques : adversaires d’un autre parti aux élections municipales, cantonales ou législatives, concurrents au sein du même parti pour les prochaines investitures, autres élus des villes voisines ou des collectivités partenaires. Mais elle s’étend aussi à des acteurs qui ne sont pas à proprement parler politiques, mais qui jouent un rôle politique (chambres consulaires ou associations), ou peuvent servir de marchepied, de base de départ à l’émergence de nouveaux acteurs politiques.

53Du côté des élus locaux, le débat public est souvent perçu comme une menace, celle de voir émerger des rangs des associations un futur concurrent politique, qui se servira du conflit et du débat comme d'une rampe de lancement électorale, ou plus généralement celle de voir les associations opposer leur légitimité à celle des élus, la démocratie participative affaiblissant la démocratie représentative. Les grands élus (ceux des régions et des grandes villes bénéficiaires de l'équipement en projet) choisissent en règle générale la politique de la chaise vide pendant le débat, car ils estiment qu'ils ont davantage de coups à prendre que de bénéfices à retirer d'une présence à la tribune. Mais ils sont par ailleurs, de plus en plus, dans la situation de maîtres d'ouvrage (pour les routes nationales et départementales) ou de quasi maîtres d'ouvrage, en raison de leur participation au financement des grands projets. Certains ont compris que le débat autour de l'infrastructure pouvait être l'occasion d'un débat plus large avec les acteurs et la population sur l'avenir du territoire, sur le projet de territoire, et l'intègrent dans leur politique d'animation du territoire. Les petits élus (ceux des communes rurales qui doivent accueillir physiquement l'équipement), très attentifs aux retombées électorales du conflit avec les associations, adoptent souvent une position d'attente, qu'on pourrait qualifier de posture du profil bas (comme à Notre-Dame-des-Landes), à moins qu'ils ne choisissent de prendre la tête de la contestation (CDG Express, Francilienne).

54On peut pour résumer faire l'hypothèse que le débat public constitue une innovation géopolitique majeure, comparable, toutes choses égales par ailleurs, à la décentralisation du début des années 1980 et à la généralisation de l'intercommunalité après la loi Chevènement à la fin des années 1990, et susceptible à la fois d'influencer le sort des projets et le contenu des politiques d'aménagement et de modifier radicalement le jeu des acteurs des grandes politiques d'aménagement du territoire - leurs stratégies, leurs choix tactiques, les rapports de force et plus généralement les relations qu'ils entretiennent -, bref de modifier les conditions d'exercice et la répartition du pouvoir sur le territoire. Mais l'influence que la procédure du débat public exerce sur la question du territoire et de son aménagement dépend largement de la capacité des acteurs - services de l'État, maîtres d'ouvrage, élus locaux, acteurs socio-économiques, associations nationales et locales - à jouer le jeu du débat, c'est-à-dire à adopter une posture constructive. Débattre avant de décider est une démarche finalement relativement récente dans la culture française de l'aménagement du territoire. Son appropriation par la société et par les acteurs du territoire n'est pas acquise. Elle s'effectue pas à pas, débat après débat, avec des reculs (quand un débat tourne au pugilat), des avancées (lorsqu'un débat est perçu comme ayant été honnête et utile), dans une véritable pédagogie de la démocratie.

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Notes

1  Le Québec s'est doté en 1978 d'un Bureau d'audiences publiques sur l'environnement (BAPE), qui a largement inspiré les rédacteurs de la loi Barnier. Cependant les audiences du BAPE se distinguent du système français sur plusieurs points importants : elles interviennent plus tard dans l'histoire des projets et peuvent porter sur des projets très locaux ; tous les citoyens peuvent saisir le BAPE pour obtenir l'organisation d'un débat et celui-ci est beaucoup plus court (3 à 4 semaines en général) ; enfin les audiences débouchent sur des recommandations, un peu comme les enquêtes publiques en France, ce qui n'est pas le cas des débats publics français. Ailleurs en Europe ou aux Etats-Unis les pratiques en matière de concertation relèvent davantage du "panel de citoyens" ou de notre procédure des enquêtes publiques.

2  Dite "Démarche d'utilité concertée pour un site aéroportuaire international" (DUCSAI). Le projet de troisième aéroport ne rentrant pas dans le cadre de la loi Barnier (parce qu'il ne comportait pas encore de site définitif), la concertation voulue par le gouvernement n'a pu être organisé sous l'égide de la CNDP et a été confiée, à titre personnel, à son président d'alors, Pierre Zémor.

3 Voir en particulier sur le TGV Méditerranée (Troin, 1995) et (Lolive, 1999) et pour la Loire, plus brièvement (Subra, 2005a, p. 58-59).

4 On pourrait parler, à propos des projets d'aménagement,  d'un "risque-projet", comme il existe en matière d'investissements internationaux un "risque pays", pris en compte dans les expertises des cabinets d'études.

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Table des illustrations

Titre Figure 1 : Le déroulement d'un débat public.
Légende CNDP = Commission nationale du débat public
URL http://geocarrefour.revues.org/docannexe/image/1659/img-1.png
Fichier image/png, 30k
Titre Figure 2 : Les 36 débats publics organisés entre 1997 et fin 2007
URL http://geocarrefour.revues.org/docannexe/image/1659/img-2.png
Fichier image/png, 126k
Titre Figure 3 : Le bouclage de la Francilienne
URL http://geocarrefour.revues.org/docannexe/image/1659/img-3.png
Fichier image/png, 209k
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Pour citer cet article

Référence papier

Philippe Subra, « Ce que le débat public nous dit du territoire et de son aménagement », Géocarrefour, vol. 81/4 | 2006, 287-298.

Référence électronique

Philippe Subra, « Ce que le débat public nous dit du territoire et de son aménagement », Géocarrefour [En ligne], vol. 81/4 | 2006, mis en ligne le 01 avril 2010, consulté le 23 août 2017. URL : http://geocarrefour.revues.org/1659 ; DOI : 10.4000/geocarrefour.1659

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Auteur

Philippe Subra

Institut français de géopolitique, Université Paris 8 Saint-Denis
E.mail : p.subra@wanadoo.fr

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Droits d’auteur

© Géocarrefour

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