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Démocratisation et territoire au Brésil

Democratization and territory in Brazil
Democratizaçao e territorio no Brasil
Céline Broggio et Martine Droulers
p. 223-233

Résumés

Les caractéristiques de l’occupation du territoire brésilien sont-elles profondément modifiées au moment où le modèle précédent, géophage, manifeste des signes d’épuisement avec la fin de la “frontière” intérieure et conduit le Brésil à concevoir un nouveau mode de développement redéfinissant les relations entre la société démocratisée et son environnement ? En partie, mais la démocratie génère à son tour des dynamiques nouvelles d’usage de l’espace, du fait de la redistribution des pouvoirs dans un cadre décentralisé, de la stratégie territoriale des partis politiques et de la médiatisation et territorialisation des politiques publiques (“réforme agraire” et “bourse famille”).

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Texte intégral

1Le modèle de développement brésilien a été longtemps "consommateur" d'espace, autrement dit géophage , mais les évolutions récentes paraissent conduire à un mode de gestion plus respectueux des hommes et des milieux, plus économe d'espace, en un mot, plus géosophe (Broggio Droulers, 2001 ; Broggio et Droulers, 2005b). La démocratisation a-t-elle aujourd’hui des effets sur l’organisation du territoire, désormais mesurables sur une vingtaine d’années ?

2La démocratisation, l’application de politiques sociales nouvelles à l’échelle municipale, la décentralisation et la complexité croissante des conflits d’acteurs inscrits dans les territoires, la volonté de mise en valeur durable des ressources ainsi que l’objectif proclamé de réduction des inégalités régionales constituent autant de dynamiques à l’œuvre, dans lesquelles prennent place les stratégies des partis politiques pour asseoir leur influence territoriale. Ces faits produisent-ils l'efficience territoriale meilleure qu'attend la société brésilienne et que rend nécessaire l’insertion du Brésil dans la mondialisation ?

3La démocratisation fait naître de nouvelles pratiques, consolide des acteurs locaux et alimente des dynamiques territoriales originales qui contredisent parfois les politiques publiques visant à réduire le gaspillage dans la consommation de l’espace. La croissance fait que le prélèvement sur les ressources naturelles se poursuit. Par ailleurs, pour répondre aux demandes sociales, les gouvernements mettent en œuvre des actions à fort impact territorial, telles les distributions de terre qui privatisent des terres publiques et augmentent la vulnérabilité environnementale d’une partie du territoire brésilien. Parallèlement, dans un contexte démocratisé, les partis politiques cherchent à ancrer leurs bases électorales, notamment par le biais de la municipalisation ou de la territorialisation des actions publiques.

4Les héritages et les innovations se combinent ainsi dans les pratiques territoriales actuelles de la société brésilienne pour produire les formes contemporaines de gestion territoriale et de consommation d’espace : au titre de l’héritage, l’originalité de la culture de l’espace du peuple brésilien, inscrite dans la longue durée, et certains effets hérités du miracle économique (années 1960 et 1970) dont la diffusion spatiale différée fait encore sentir ses effets aujourd’hui ; au titre des dynamiques actuelles, certains effets de la démocratisation, notamment l’émiettement des pouvoirs locaux, les stratégies spatiales des partis politiques et la territorialisation des politiques publiques.

Le modèle géohistorique et le miracle économique : une société qui se déplace plus qu’elle ne se réforme

  • 1  Deux grandes phases de fronts pionniers : le front pionnier du café dans la première moitié du 20è (...)

5Le processus historique du développement brésilien a été depuis plusieurs siècles essentiellement appuyé sur l’occupation territoriale progressive de l’intérieur du pays et l’avancée de fronts pionniers agricoles1, actifs encore actuellement dans la partie amazonienne du territoire. La perspective de la fermeture à terme de la « frontière » va-t-elle modifier le comportement de la société brésilienne en relation à sa traditionnelle consommation d’espace ?

La culture de l’espace du peuple brésilien

6Le rapport à l’espace d’un peuple constitue un fait culturel (Droulers, 2001). La manière dont le corps social évolue dans son enveloppe territoriale demande ainsi à être caractérisée, tous les peuples n'utilisant pas l'espace de la même manière pour leur organisation et leur développement. Chaque modèle de développement reflète et alimente une dynamique spécifique de consommation d’espace et d’occupation du territoire. Chaque phase particulière de développement nourrit ses dynamiques propres et laisse des traces durables dans l’organisation des territoires.

7Il existe donc une culture du territoire qui constitue l’une des composantes de l’efficience territoriale. En cette matière, la culture du peuple brésilien est marquée par une progression constante vers l’ouest, par l'existence de terres disponibles (le territoire que les frontières nationales définissent comme brésilien a toujours été supérieur à l'espace que le peuple brésilien occupe effectivement), par l’incorporation progressive, au prix d’une confrontation permanente avec des milieux difficiles, de nouvelles portions de territoire dans l’espace économique et dans la dynamique sociale. Ce modèle de valorisation progressive et extensive du territoire est par bien des aspects toujours à l’œuvre aujourd’hui.

  • 2  

8La perception d’un espace sans limites a donc alimenté un mouvement historique, de longue durée, d’occupation et d’appropriation en direction de l’ouest, de création de villes et de nouvelles entités territoriales. Ce tropisme tient à la représentation que, tournant le dos à la métropole coloniale et au littoral, une part de l’identité du Brésil était à découvrir dans les « intérieurs », à la rencontre, d’une nature et de sociétés « primitives » qui pouvaient donner au Brésil moderne une force et un ancrage aux racines symboliques remontant aux temps les plus anciens, bien en amont de l’épisode colonial lui-même2. La société brésilienne se construit ainsi dans sa capacité à maîtriser une nature longtemps perçue comme hostile, à manger la forêt pour grandir et s’incorporer les savoir-faire et l’antériorité des populations indigènes sur le territoire.

  • 3  la Constitution de 1988 a reconnu les droits des descendants des esclaves fugitifs sur les terres (...)

9La translation vers l’ouest est donc aussi une construction du passé, une découverte de soi en rupture avec la matrice coloniale. Elle est rendue possible par une fluidité du territoire brésilien encourageant la mobilité des hommes pour peupler et mettre en valeur les terres de l'intérieur. A la différence d’autres pays et malgré sa grande taille et sa diversité culturelle, le Brésil n'a pas généré de territoires de résistance durable de minorités. Certes, les esclaves fugitifs se regroupaient dans les quilombos, mais aucun de ces refuges n'a assuré une protection sur le long terme3.Les relations paternalistes tôt établies avec les tribus indiennes, de même que la disproportion des forces en présence, ont empêché que des résistances ancrées sur des territoires fassent vraiment obstacle à l'accessibilité de l’espace pour tous. La mobilité géographique pouvait être ainsi un moyen d’ascension sociale individuelle et a peut-être aidé la société brésilienne à surmonter le lourd héritage de l’esclavage dont l’abolition a été tardive (1888) et dont les conséquences auraient été sans doute plus durables si les populations avaient été retenues « captives » de leurs régions d’origine. Le territoire s’est fait vecteur du lien social, « bien commun » partagé par lequel chacun, à son niveau, pouvait améliorer sa condition. La culture brésilienne est ainsi marquée par l'ancrage territorial (les grands domaines et la concentration foncière) autant que par la mobilité des hommes dans un espace ouvert ou perçu comme tel : dans un pays ou l’Etat providence et les politiques redistributives ne peuvent alimenter l’ascenseur social, la mobilité sociale passe souvent par la mobilité spatiale et l’appropriation de terres nouvelles. Ce n’est pas tant l’ascenseur que la trajectoire sociale et spatiale qui fait bouger la société brésilienne.

L’héritage du « miracle » économique brésilien

  • 4  les 350 000 Brésiliens installés dans l’est du Paraguay à partir des années 1960 s’inscrivent plut (...)

10Cette réserve d’espace a joué un rôle déterminant dans la façon dont le pays a piloté sa transition démographique et urbaine et son décollage industriel. Le Brésil est passé de 40 millions d’habitants en 1940 à 180 millions en 2000 sans émigration4 et après avoir préalablement accueilli, au début du 20ème siècle, plusieurs millions d'immigrants d’origine européenne. Il a parallèlement connu une explosion urbaine qui a fait passer le nombre des citadins de 18 millions en 1940 à 35 millions en 1970 et à 135 millions en 2000, dont 45 millions dans dix métropoles multimillionnaires.

  • 5  Le nombre d’enfants par femme est passé de 5,8 en 1970 à 2,2 en 2005 (source : Fondation Getulio V (...)

11Si la croissance démographique se ralentit désormais depuis les années 1980 (baisse des taux de fécondité et natalité)5, la population, encore jeune, exige d’importants investissements en matière d’éducation. La concentration et la densification urbaine ont absorbé une partie significative de la transition démographique, mais pas son intégralité. Une partie du croît de la population, dans un pays où la culture de la mobilité est très marquée, s’est traduite par l’ouverture de nouveaux espaces à l’occupation, avec l’encouragement de politiques gouvernementales.

12D’une manière plus générale, le miracle économique et ses suites ont provoqué une concentration régionale du développement, puis l’intégration d’un espace économique national marqué par des relations d’interdépendance inégale entre centre, périphéries et marges, puis enfin la diffusion, plus tardive et jusqu’à aujourd’hui, des effets de la croissance. Les flux de personnes ont drainé la main d’œuvre vers les régions d’emplois industriels, mais ont aussi vers les régions pionnières, régulant ainsi les tensions politiques, économiques et sociales du modèle de croissance.

13Le décollage industriel qui correspond au développementisme de la Présidence Kubitschek (1956-1960) puis au régime militaire (1964-1985), renforce sur le plan politique le pouvoir central, et sur le plan spatial la région de São Paulo qui s’affirme comme le grand pôle urbano-industriel du pays. S'y forme l'une des plus grandes concentrations ouvrières du monde, avec des conséquences politiques et sociales considérables : du syndicat des métallurgistes de São Paulo est issu le Parti des Travailleurs dont le leader, Lula, se révèle, dès 1989, un candidat sérieux à l'élection présidentielle. L’arrivée au pouvoir de cette force politique sera consacrée par l'élection présidentielle de 2002, puis par celle de 2006. Une page de l’histoire brésilienne est ainsi tournée. Les mouvements sociaux, écartés de la vie démocratique à l’époque des militaires, accèdent au pouvoir par les urnes, tandis que l’œuvre de modernisation conduite dans les années 1960 et 1970 permet au Brésil de figurer parmi les grands pays émergents et donne au processus de démocratisation les moyens sans lesquels il ne saurait fonctionner.

14Le développement entraîne ensuite toutes les régions du Brésil. Celles-ci alimentent la croissance rapide du pays en mettant à disposition les facteurs dont chacune dispose (main d’œuvre, ressources minières, énergie, épargne…). Sur le plan inter-régional, une organisation de type centre/périphérie structure des interdépendances fortes qui renforcent l’intégration du territoire en même temps que les disparités criantes semblent parfois menacer le consensus national.

15Durant cette période, une partie des conflits sociaux et des antagonismes régionaux se résolvent, voire se dissolvent, par leur déplacement dans l'espace. Ainsi, l'ouverture du front pionnier permet, avec les grands chantiers de développement (tel celui de la construction de Brasilia), d'offrir un espace à la migration des populations venues du Sud (vers le Mato Grosso et le Rondonia) et du Nordeste (vers le Maranhão et le Para), pour la mise en valeur de terres nouvelles (en Amazonie) et pour l’intégration de ces régions dans l’économie de marché.

16Extension du domaine de l’économie de marché et déplacement des « problèmes » sociaux vont ainsi de pair. La disponibilité d’espace remplace, en quelque sorte, un Etat-providence qui n’existe pas encore et que le Brésil ne saurait financer à proportion des besoins. La fluidité de l’espace rend moins conflictuelles les relations sociales et l’accélération des mobilités dans un espace en élargissement constitue l’élément régulateur des tensions générées par le modèle de développement. Les blocages de la société autant que la croissance économique, que l’on résume souvent sous le terme de modernisation conservatrice se traduisent une nouvelle fois par une consommation additionnelle d’espace.

  • 6  Savanes arborées des plateaux centraux du Brésil (2 millions de km2) où s’étend aujourd’hui la cul (...)

17La période du décollage, comme les précédentes et plus qu’elles encore par les effets de la transition démographique, a ainsi été forte consommatrice d’espace. Elle a finalement permis au Brésil de remplir davantage son territoire (même s’il y reste encore des vides ), en occupant environ 20% du massif amazonien et 50% des cerrados6.

18Au carrefour des ambitions nationalistes du pouvoir (rôle géopolitique), de l’appropriation des ressources naturelles (rôle économique) et de la gestion des tensions et antagonismes sociaux et régionaux (rôle socio-spatial), l’espace, une fois encore, apparaît comme une composante essentielle de l’histoire du développement brésilien, qu’exprime la formulation d’un ambitieux programme d’aménagement du territoire durant cette période.

19L’époque du miracle économique a mis un terme au phénomènedes friches régionales. En effet, au terme de chaque grand cycle économique de son histoire, le Brésil avait généré autant de territoires régionaux oubliés de la croissance, tristes reliques d’époques et de grandeurs révolues. Ces friches ont longtemps réduit le Brésil à un archipel de formations sociales régionales endormies et démodées, attendant qu’un nouvel élan de développement vienne les transformer.

20Ainsi pouvait-on voir au Maranhao des scènes de vie quasiment inchangées depuis le 18ème siècle ; ainsi la vie politique et sociale du Nordeste, surtout à l’intérieur, conservait-elle des structures marquées par le clientélisme et le paternalisme ; ainsi les villes du Minas Gerais s’étaient-elles endormies pendant un siècle après la fièvre de l’or avant qu’une nouvelle dynamique n’arrive avec la construction de Belo Horizonte et l’industrialisation (métallurgie).

21Fait remarquable, Sao Paulo rompt en premier avec cet usage. En renouvelant ses productions après le boom du café, la région de Sao Paulo a su rebondir et surmonter la crise du cycle économique pour elle fondateur en mobilisant sur son territoire les ressources du décollage industriel (ressources naturelles et humaines) dont avait besoin le pays. Une dynamique d’intégration territoriale, de relation centre-périphérie en même temps qu’un nouveau et puissant mouvement de « frontière » en sont résultés.

  • 7  6,5 millions de retraités du monde rural. Le montant de ces retraites contribue à hauteur de 75% d (...)

22Enfin, aujourd’hui, la période du décollage demeure vivante par ses effets de diffusion qui transforment le territoire brésilien et ses régions. Globalement, les observateurs s’accordent sur le fait qu’il existe un réel rattrapage entre les Etats de la Fédération. En témoignent la déconcentration de la production industrielle, l’extension des infrastructures contribuant à freiner l’isolement des régions, les retraites versées dans le monde rural soulageant les territoires en crise7, les politiques régionales à fonds spéciaux et déductions fiscales permettant de diversifier les lieux d’investissement, sans oublier le transfert de la capitale à Brasilia qui contribue à rééquilibrer le territoire national (IPEA, 2005).

23Tout au long de son histoire, la société brésilienne s’est ainsi montrée peu économe d’espace. Nourries par l’idée que l’espace constituait une ressource durablement disponible, les pratiques spatiales et l’imaginaire géographique du peuple brésilien sont marqués, depuis cinq siècles, par cette donnée. Dans un territoire longtemps caractérisé par un archipel de régions peu reliées entre elles et par des clivages sociaux et raciaux difficiles à surmonter, l’espace a constitué le moteur de la croissance. Mais le rendement de formes de valorisation extensives est décroissant à mesure que les réserves foncières se réduisent et que le coût écologique augmente. Si la frontière se ferme, un élément fort du modèle de développement est remis en question. Plus habile à défricher de nouvelles terres qu’à réinvestir, réhabiliter ou requalifier des territoires après un premier cycle de mise en valeur, la société brésilienne a longtemps opéré dans un territoire incomplètement occupé et intégré, comportant des vides prometteurs et un archipel de formations sociales régionales au développement ralenti, tardivement ressaisies par le décollage économique et aujourd’hui redynamisées par la mondialisation. Le contexte actuel de la démocratisation peut-il favoriser une modification en profondeur des comportements, ou bien, au contraire, les pratiques traditionnelles vont-elles y trouver de nouveaux relais ?

Des dynamiques récentes aux effets diversifiés

24La démocratisation peut-elle aider la société brésilienne à changer son mode de relation à l’espace ? La réponse doit être nuancée car, si le contexte politique change, les faits culturels, y compris les pratiques spatiales, sont plus durables.

25Les années 1980 et suivantes ont été marquées par la démocratisation du système politique, l’affirmation de mouvements sociaux urbains et ruraux en même temps que par l'émergence de la conscience écologique et la mise en œuvre de mesures environnementales. Toutes ces évolutions, qui culminent avec la Conférence mondiale sur l’environnement de Rio en 1992, ont laissé entrevoir une transformation du rapport à l'espace dans le sens de principes plus géosophes, mais la démocratisation a fait naître aussi de nouvelles dynamiques territoriales aux effets contradictoires de plus en plus perceptibles au cours de la décennie suivante.

26Le Brésil démocratisé n’est ainsi pas nécessairement, ni spontanément, plus géosophe que celui des périodes antérieures, ou alors autrement. L’hypothèse peut être avancée que la démocratisation du Brésil induit une consommation d’espace supplémentaire, avec une décentralisation qui pénètre les institutions, des politiques publiques qui se territorialisent, notamment les politiques sociales, et des stratégies des partis politiques inscrites dans les territoires, autant de phénomènes qui relancent les dynamiques d’appropriation et d’occupation du territoire.

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27Le contexte présent fait naître des mouvements contradictoires : d'une part une patrimonialisation croissante des ressources naturelles, qui suppose leur préservation, prélude à une valorisation marchande de ces ressources stratégiques8 , d’autre part, une relance des dynamiques territoriales à caractère extensif, impliquant sans cesse de nouveaux territoires. Ce second point mérite d'être explicité.

Figure 1 : Démocratisation et territorialisation au Brésil

Figure 1 : Démocratisation et territorialisation au Brésil

28Les quatre éléments présentés dans le tableau forment système. L'analyse de leurs interactions d’ordre politique, institutionnel, économique, social et électoral, et les conséquences en matière d’occupation du territoire, se concentrera ici sur trois points : l’émiettement des pouvoirs municipaux et leur dépendance, puis les stratégies territoriales des partis politiques, notamment celle du Parti des travailleurs (PT), enfin les effets de la territorialisation des politiques publiques à travers l’analyse de deux exemples (la distribution de terres et l’allocation famille).

Emiettement et faiblesse des pouvoirs locaux, ou la question de l’autonomie municipale

  • 9  Le Statut de la terre a été adopté en 1964 et l’Institut national de colonisation et réforme agrai (...)

29Depuis la démocratisation de 1985, la gestion du territoire semblait gagner en efficience. Alors que l’idée de développement durable introduisait partout des considérations environnementales dans les politiques publiques, le Brésil a conduit des politiques sociales centrées sur la redistribution des revenus plutôt que sur le partage de l’espace et la distribution de terres, contrairement aux choix des gouvernements des années 1960 et 19709. Par ailleurs, un nouveau partage des compétences entre l'Etat fédéral, les Etats fédérés et les municipes semblait devoir donner aux collectivités territoriales plus de responsabilités et d’efficacité dans la gestion de leur territoire. Enfin, la croissance économique et la croissance démographique toutes deux ralenties, la demande additionnelle d’espace devait s’en trouver limitée.

  • 10  Par une loi de 1966, le Gouvernement militaire avait, à l’inverse, restreint la création de nouvea (...)

30Malgré cela, l’occupation du territoire brésiliens’amplifie. Le rythme accéléré de création de nouveaux municipes traduit ce mouvement de territorialisation. De fait, le peuplement brésilien s’étale, aussi bien en périphérie urbaine qu’à la campagne, et provoque dans les régions vulnérables d’Amazonie une reprise de la déforestation. Entre 1984 et 2000, 1406 nouvelles municipalités ont été créées sur le territoire national qui en totalisait 5507 à cette dernière date, soit une augmentation de 20%10. En Amazonie, le nombre des municipes a triplé, passant de 153 en 1980 à 487 en 2000 et le nombre des élus aussi. Le développement d’activités diversifiées, pour répondre aux attentes et aux besoins de la population, génère des formes nouvelles de consommation d’espaces (tourisme, services, commerces, industrialisation, périurbanisation, transports…). Ces formes nouvelles d’anthropisation favorisent une fragmentation du massif forestier, voire son mitage, alors que, parallèlement, d’autres politiques publiques cherchent à le préserver. La Constitution de 1988 élargit, par exemple, le droit des communautés indigènes et conduit à la démarcation effective des quelque 300 terres indigènes (20% de la surface). L’étalement du peuplement et la diversification des activités économiques et sociales, y compris dans les territoires les plus marginalisés, va en s’accentuant : 20% de la population vit aujourd’hui dans des municipes de moins de 20 000 habitants mais qui couvrent 55% de la superficie du pays avec une densité moyenne de 7 habitants par km2. A l’autre extrême, le Brésil dense regroupe 50% de la population dans 225 municipes sur 4% du territoire national, soit en moyenne 240 habitants par km2.

31Dans le même temps, se constate la faiblesse accrue de l’échelon municipal et sa dépendance grandissante à l’égard du niveau fédéral ou du niveau de l’Etat fédéré. En effet, parmi ces nouveaux municipes, plus de la moitié comptent moins de 5000 habitants et 90% moins de 20 000 habitants. Tous ces petits municipes ont peu de capacité administrative et de ressources propres ; ils vivent surtout des transferts de l’Union ou de leur Etat et des pensions de retraites.

32La démocratisation a élargi les bases de la représentation politique en donnant plus de pouvoir aux Etats fédérés et aux municipes. Les deux mandats présidentiels de Fernando Henrique Cardoso (1994-1998 et 1998-2002) ont stabilisé les nouvelles institutions et procédures. L’ère des réformes se poursuit, depuis 2003, sous le gouvernement de Lula da Silva. Caractérisé par l’enchevêtrement des compétences exécutives et législatives aux trois niveaux de pouvoir, national, estadual et municipal, le système politico-administratif brésilien demeure pourtant complexe. En particulier, la faiblesse de l’échelon municipal se décline autour de quatre thématiques : la compétence institutionnelle, la représentation politique, la territorialisation fiscale et le développement territorial.

33L’exercice des compétences à l’échelle locale, outre qu’elle conduit à un émiettement compliquant l’efficacité des mesures, est rendue difficile par l’hétérogénéité des territoires municipaux, petits et très denses pour certains dans les régions d’ancienne occupation, vastes et peu peuplés dans les régions d’occupation récente. Cette hétérogénéité conduit à s’interroger sur le niveau adéquat d’exercice des compétences et de la prise de décision.

  • 11  Le nombre des conseillers municipaux est fixé selon un principe de proportionnalité, d'un minimum (...)

34La question du nombre des conseillers municipaux illustre la fragilité de la représentation politique dans les petits municipes. Un des moyens de contourner leur faiblesse est, en effet, de dépasser presque toujours le nombre de conseillers municipaux prévuspar la loi11 : en juin 2004, le Tribunal Suprême Electoral a voulu mettre un terme à une situation jugée abusive et a déclaré illégaux 8.528 postes de conseillers municipaux sur les 60.310 que comptait alors le pays. Les partis municipalistes et ruralistes se sont alors ligués pour obtenir un nouveau projet d’amendement constitutionnel et éviter la suppression des 8500 postes menacés (Fauré, 2004), autant de sources d’emplois locaux et de transferts significatifs par leurs indemnités. Autre manque de lisibilité dans la représentation, les alliances politiques entre les partis peuvent être différentes aux trois niveaux de pouvoir. L’indiscipline dans l’appartenance partisane crée alors des situations politiques complexes et des combinaisons multiples, tant pour la nomination des responsables administratifs que celui des entreprises publiques locales.

35La territorialisation de l’impôt, poussée à l’extrême, ne facilite pas non plus son recouvrement et son utilisation par les institutions compétentes. Ainsi, l’impôt sur la circulation des marchandises (ICMS), principale ressource financière des Etats, ne compte pas moins que 44 taux fixés par législation estaduale ; l’ensemble est si complexe que de nombreuses entreprises prennent le risque de ne pas le payer, préférant être soumises à un redressement plutôt que de devoir y affecter un comptable. Le cas de l’impôt sur les services (ISS) pose les mêmes problèmes pour la gestion municipale (Fauré, 2004).

36L’endettement des collectivités territoriales est un autre motif de préoccupation. Adoptée à l’initiative du gouvernement du Président Fernando Henrique Cardoso et en vigueur depuis mai 2000, la loi de responsabilité fiscale impose des limites aux dépenses et à l’endettement des collectivités territoriales. En particulier, celles-ci ne peuvent engager des travaux sans garantie de ressources. Ces mesures, qui visent à plus de rigueur dans la gestion locale, permettent-elles de sortir les collectivités locales les plus fragiles, souvent les plus récentes, de la dépendance et d’aller dans le sens d’une véritable autonomie municipale ? Pour cela, qui est certainement souhaitable, il faudrait freiner la création de nouveaux municipes. Va dans ce sens la procédure référendaire préalable à la création de nouvelles entités municipales mise en place il y a quelques années.

37Enfin, en matière de développement territorial local, les formes actuelles de gestion, appuyées sur les principes de la gouvernance de proximité, impliquent des relations complexes entre les compétences dévolues aux collectivités territoriales et l’intervention du niveau fédéral. Les Etats fédérés et municipes peuvent, en principe, arbitrer entre exigences du développement et contraintes de la protection de l’environnement sur leur territoire. Mais le niveau fédéral peut, de son côté, utiliser différents moyens de démarcation de terres (aires protégées, aires indigènes, aires stratégiques, etc…) pour encadrer, voire limiter, l’autonomie des collectivités territoriales. Un cas extrême est celui de la municipalité de Porto de Moz (Para) où les trois quarts du territoire ont été inscrits en aire protégée à la suite de la dénonciation d’un trafic illégal de bois (Chartier, 2005).

38De leur côté, les autorités locales, qui souhaitent augmenter leurs ressources, donc les activités, et satisfaire leurs populations, donc les électeurs, entendent favoriser les formes diverses de développement et, en particulier, obtenir l’amélioration de leurs liaisons routières, à commencer souvent par l’asphaltage, qui accélère en retour les processus d’occupation.

39En conclusion, on peut donc considérer l’hypothèse selon laquelle les formes décentralisées de gestion des territoires et de prise de décision qui ont accompagné la démocratisation depuis une vingtaine d’années n’ont pas enrayé la dynamique d’occupation du territoire, mais ont pu y contribuer directement.

Des partis qui s’ancrent territorialement et diversifient leurs stratégies

40De retour sur la scène avec la démocratisation, les partis politiques cherchent à diversifier et à élargir leur ancrage dans le territoire national.

41Que la vie des partis interfère avec les dynamiques d’occupation du territoire, il est aisé de le déduire de la décentralisation des institutions et des responsabilités municipales et estaduales. L’émiettement municipal, déjà souligné, trouve aussi sa dynamique dans les stratégies partisanes. Dans chaque collectivité territoriale, le leader local se fait fort d’obtenir des équipements sociaux (poste de santé, écoles…), l’adduction d’eau, l’électricité, l’amélioration des routes et des transports publics, des plans de lotissement. Ce faisant, il élargit sa base électorale tant au niveau de la municipalité, qu’à celui de l’Etat fédéré.

42Au-delà de ce constat général, il faut caractériser les principaux partis politiques du Brésil et leur implantation dans les territoires. De la trentaine existant au Brésil, les quatre principaux partis sont le parti du Président F.H.Cardoso (PSDB), parti social-démocrate brésilien, celui du Président Lula da Silva, le PT (parti des travailleurs), le PMDB (parti du mouvement démocratique brésilien) et le PFL (parti du front libéral). Chacun a fourni au Brésil au moins un de ses présidents de la République depuis la démocratisation.

  • 12  le PMDB est issu du MDB, né lui-même en 1965 lors de l'instauration du bipartisme par le régime mi (...)

43Le PMDB (parti du mouvement démocratique brésilien), né en 197912 dans le contexte d'ouverture démocratique du dernier gouvernement militaire (général Figueiredo), est marqué par la figure de Tancredo Neves, premier président élu de la transition démocratique du Brésil, désigné en 1984 et décédé avant son entrée en fonction. Ralliant les figures marquantes de la démocratisation, le PMDB est très implanté dans tout le Brésil ; il rassemble un personnel politique d’expérience qui a négocié la transition démocratique et qui recompose perpétuellement ses alliances.

  • 13  Aux élections législatives de 1998, le PFL représentait un tiers des députés nordestins à l’Assemb (...)
  • 14  mais ACM, Antonio Carlos Magalhaes a été battu aux élections de 2006.

44Le PFL (parti du front libéral), dissidence de l’Arena qui avait soutenu le régime des militaires, a été créé en 1984. Un de ses chefs de file, José Sarney, élu vice-président avec Tancredo Neves, a été Président de la République (1985-1989). Ce parti, qui incarne les oligarchies traditionnelles et le monde des affaires, est particulièrement représenté dans la région du Nordeste13 (José Sarney est lui-même originaire du Maranhao) d’où sont encore issus 45% des députés qu’il envoie à l’assemblée lors des élections législatives de 1998, dont 20% pour le seul Etat de Bahia où a dominé pendant une trentaine d’années, l’emblématique Antonio Carlos Magalhaes, sénateur, leader du PFL14.

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45Le PSDB, parti de la sociale-démocratie brésilienne, a été créé en 1988 pour se démarquer du parti fourre-tout qu’était devenu le PMDB. Ses fondateurs sont des personnalités de premier plan de São Paulo : Franco Montoro, Sérgio Motta, Fernando Henrique Cardoso, Mario Covas, José Serra. Dès les élections municipales de novembre 1988, six mois après sa fondation, le PSDB obtint 18 maires et 214 conseillers municipaux, et quatre ans plus tard 293 maires et 3274 conseillers municipaux. Aux élections de 1994, le PSDB fait élire son candidat à la présidence, ainsi que six gouverneurs (dont ceux de São Paulo, Rio de Janeiro, Minas Gerais et Ceara), 11 sénateurs, 63 députés fédéraux et 97 députés estaduais15.

  • 16  le droit pour un président sortant de se porter candidat à un second mandat résulte d'un amendemen (...)

46La fin de l'hyper-inflation provoque alors une crise du secteur bancaire cependant que les finances publiques, encore excédentaires en 1994, se détériorent sous l'effet de la dérive des comptes de plusieurs Etats fédérés dont les banques font faillite. Le Président Cardoso cherche à réduire le déficit public : assainissement des finances locales par la loi de Responsabilité fiscale déjà citée, suppression de plusieurs dizaines de milliers de postes de fonctionnaires et relèvements d'impôts. Cette politique, qui a permis au fédéralisme brésilien de surmonter une période très difficile, a été couronnée de succès. En 1998, Fernando Henrique Cardoso devient le premier président brésilien élu pour un second mandat avec 35,8 millions de voix (53,6% des votes)16 et le PSDB amplifie son assise avec 7 gouverneurs, 16 sénateurs, 97 députés fédéraux et 152 députés dans les Etats.

  • 17  Ces 96 villes sont les 26 capitales et les 70 autres municipalités de plus de 150 000 électeurs.

47A gauche, le Parti des Travailleurs opère de son côté, une importante percée, couronnée par la victoire de 2002 qui porte à la Présidence le syndicaliste ouvrier Lula da Silva, vingt deux ans après la fondation de son parti. En 2005, le PT déclare 600 000 adhérents et compte 80 députés fédéraux, 3 gouverneurs et 411 maires. Depuis ses débuts, le PT recrute la majorité de ses électeurs dans les municipes les plus peuplés et les plus urbains. Ainsi, après les élections municipales de 2004, il administre 24 des 96 villes les plus importantes17 ; de son époque pionnière, il s’appuie sur deux fiefs électoraux, les Etats de São Paulo et du Rio Grande do Sul, où son influence s’érode pourtant aux élections de 2006. L'évolution de ses implantations locales d'après les élections municipales de 2000 et 2004, indique toujours son assise dans les banlieues des grandes villes.

48L’analyse des élections législatives de 1998 et celle des élections municipales de 2000 et 2004 permettent d’apprécier l’ancrageterritorial des principaux partis politiques brésiliens. Les résultats électoraux de l’élection législative fédérale de 1998 selon les trois niveaux des capitales, des cent premières villes (hors capitales) et des territoires de l’intérieur du pays, qui envoient respectivement 77, 47 et 384 députés à l’Assemblée nationale, confirment les ancrages intérieurs des partis les plus traditionnels. Le PT, qui conserve une base électorale nettement urbaine, et largement métropolitaine, se trouve fragilisé dans le système électoral, car les élus des capitales et des cent premières villes forment à peine le quart des députés, alors qu’ils représentent 42% des électeurs, tandis que les élus du PMDB et du PFL, qui ont leur assise électorale en zone rurale et dans les petites villes, sont présents à la Chambre en plus grand nombre.

Tableau 1 : Différenciation géographique de la représentation nationale

Elections législatives 1998

Capitales

Cent premières villes

Intérieur

Total députés en 1998

Electeurs

23 %

19 %

58 %

Députés élus

77 (16 %)

47 (9 %)

384 (75 %)

PT

20

13

24

58

PSDB

12

7

74

95

PMDB

7

6

67

83

PFL

8

9

68

105

Source : Carvalho et Tribunal Suprême Electoral (TSE).

  • 18  Dans ces quatre Etats nordestins, auxquels il faut ajouter le Maranhão, le PT ne dépasse pas 5% de (...)

49Aux élections municipales de 2000, le PT l'emportait dans 187 municipalités, soit 3,5% des municipes du pays, mais un cinquième de la population brésilienne, tandis que les trois autres partis, PMDB, PFL et PSDB se partageaient, à eux trois, 3275 municipalités, soit près de 60% des municipes brésiliens. Après la victoire de Lula da Silva aux élections présidentielles de 2002, le PT espérait, aux élections municipales de 2004, confirmer son implantation sur tout le territoire national. Le résultat fut mitigé. Certes, il obtint le plus grand nombre de voix, gagna des villes moyennes et des capitales, au total, 411 municipalités, mais perdit les deux plus grandes et les plus symboliques : São Paulo et Porto Alegre. Le nombre de voix du PT a été décroissant dans six Etats (Rio Grande do Sul, Rio de Janeiro, Alagoas, Paraiba, Rio Grande do Norte, Piaui18) et dans 13 Etats il n’atteint pas 15% des voix. Ses résultats témoignent toutefois d’une pénétration de son influence dans l’intérieur au détriment du PSDB et du PMDB. Mais il demeure un parti de grandes villes.

Tableau 2 : Les résultats des 4 grands partis aux élections municipales de 2OOO et 2OO4

Elections municipales

2000

2004

Electeurs

millions

%

Nombre de maires élus

Electeurs

millions

%

Nombre de maires élus

Nombre d’électeurs administrés

( millions)

%

PT

11,9

14,3

187

16,3

17,1

411

17,0

14,2

PSDB

13,5

16

990

15,7

16,5

871

25,6

21,4

PMDB

13,2

15,7

1257

14,2

15,0

1057

16,9

14,1

PFL

13

15,3

1028

11,2

11,9

790

15,5

13,5

Source : Tribunal Suprême Electoral (TSE).

  • 19  Les progrès les plus spectaculaires ont été enregistrés dans les municipes de l’Amapa (le PT passe (...)
  • 20  Où le candidat José Serra, battu à l’élection présidentielle par Lula, devance de 600 000 voix (3, (...)

50En 2004, le PT a poursuivi sa stratégie d’implantation prioritaire dans les capitales et les villes de plus de 150 000 électeurs. Pour les moyens et petits municipes, il a organisé 400 pôles régionaux regroupant une quinzaine de municipes où ont été envoyés des dirigeants expérimentés et du matériel moderne de communication19. Au final, les candidats du PT ont réuni sur leurs noms le plus grand nombre de voix, mais la conquête de plus grandes villes et principalement São Paulo20 donne au PSDB un plus grand nombre d’administrés. Les implantations territoriales des quatre principaux partis sont ainsi largement complémentaires.

51L’ascension du PT accompagne la forte croissance urbaine du Brésil. Cette implantation surtout dans les grandes villes, présente à la fois force et faiblesse. Faiblesse du fait de la mauvaise représentation relative des élus urbains (il faut plus de voix pour un siège), mais force, du fait que l’action militante a aussi un meilleur rendement en milieu dense. Né des mouvements sociaux urbains des années 1970, le PT est là sur son terrain de prédilection. Il y a expérimenté et mis au point, pendant 20 ans, des politiques sociales participatives, particulièrement dans le Rio Grande do Sul et à São Paulo où il conquiert la municipalité de Diadema dès 1982, puis celle des villes de São Paulo et Porto Alegre en 1988. A l’intersection entre mouvements sociaux et actions de quartiers, le PT a construit son implantation territoriale.

52Pourtant, les assises électorales du PT demeurent faibles dans d’autres milieux, alors même que dans les grandes villes du Sudeste, l’érosion de l’emploi industriel, pourvoyeur d’importants contingents d’électeurs pour ce parti, est générale, et plus encore dans l'agglomération de São Paulo présentée longtemps comme la forteresse ouvrière. Pourtant, dans la capitale pauliste, la classe ouvrière continue à soutenir le président malgré les affaires qui ont marqué sa mandature. Cependant, entre les élections municipales de 2000 et 2004, Marta Suplicy a perdu une grande partie de son électorat dans les quartiers de la zone centrale où réside la classe moyenne ; elle y a enregistré une chute de 65 à 30% des voix, maintenant mieux son score dans les quartiers périphériques.

53Les classes populaires semblent donc rester fidèles au Parti des Travailleurs. Lula garde de l’influence sur les votes des pauvres urbains, mais pas encore sur les votes de tous les pauvres, ces « 50 millions d’exclus » que Candido Mendes rêve d’unir dans un seul et même inconscient collectif, électoralement favorable à Lula (Mendes, 2005). Par ailleurs, aux élections municipales de 2000, le PT a obtenu 2467 conseillers municipaux, soit 4% du total. Il est en position un peu meilleure dans les Assemblées des Etats fédérés où il compte 142 députés estaduais, soit 11% de l’ensemble. Candidat populaire, le président Lula a dû en 2006 aller au devant des pauvres qui n'avaient pas voté pour lui en 2002, et s’appuyer, pour élargir son influence, sur un vaste réseau associatif et des politiques publiques territorialisées.

Politiques publiques territorialisées. De la « réforme agraire » à la « l’allocation famille », quels changements ?

54On l'a vu plus haut, la faiblesse de la représentation démocratique au Brésil, notamment au niveau municipal, laisse la place à d’autres mécanismes permettant aux partis politiques d’asseoir leur influence : clientélisme traditionnel, ONG et mouvements associatifs, pratiques participatives et mouvements sociaux urbains. D’autres relais jouent également ce rôle. Les politiques publiques peuvent ainsi être étudiées sous l’angle de leur bénéfice électoral possible, particulièrement les politiques sociales, surtout territorialisées et médiatisées.

  • 21  Autres exemples : les pratiques participatives de gestion urbaine, l'action envers les populations (...)

55La lutte contre la pauvretéillustre le fait que les pratiques sociales issues de la démocratisation, inscrites parfois dans la continuité de celles des périodes antérieures en en élargissant la portée, se répercutent directement sur la gestion du territoire et sur l’occupation de l’espace. On choisira volontairement deux politiques à forte connotation symbolique, la réforme agraire et l’allocation famille 21.

  • 22  Ceci est net dans le nord du Brésil, moins dans le sud. Les processus d’expropriation de grands do (...)

56La réforme agraire conduite au Brésil depuis la démocratisation n’en est pas vraiment une, bien que le sujet demeure d’une constante actualité. Sa taille et l’immense disponibilité d’espace ont toujours permis de distribuer de la terre sans la confisquer aux grands propriétaires. Les gouvernements récents, malgré l’emploi du terme, ne rompent pas avec cette tradition. Les terres que distribue l’Etat sont largement des terres publiques, encore peu ou pas valorisées, bien davantage que des terres expropriées d’anciens grands domaines22. Certains de ces derniers se sont d’ailleurs modernisés sous l’influence d’autres politiques publiques d’encouragement à l’agribusiness et échappent alors à la procédure contraignante de redistribution de terres.

57Le gouvernement Cardoso (1994-2002), dans la plus vaste opération de distribution de terres jamais réalisée au Brésil, a donné accès à la terre à près de 400 000 familles ; mais, l’obtention d’un lopin, dont le titre définitif n’est donné qu’après plusieurs années d’occupation, n’assure pas toujours la stabilisation économique des familles bénéficiaires. Souvent, suite à des difficultés économiques et sociales, les colons ne réussissent pas à se maintenir dans leur lot. Plus d'un tiers d'entre eux est dans ce cas en Amazonie. Ces colons qui abandonnent leur premier lopin reviennent solliciter une autre terre, grossissant les rangs des demandeurs et rendant les organismes chargés d’appliquer la politique agraire en apparence peu opérants, bien que les programmes d’appui à l’agriculture familiale aient vu leurs moyens progresser. Avec le Président Lula, la réforme agraire a été relancée : 100 000 familles en auraient bénéficié durant les trois premières années du mandat.

  • 1

58Dans l’absolu, le Brésil dispose toujours d'immenses réserves de terres. Au recensement agricole de 1995, seulement 380 millions d'hectares, sur un total de 851, étaient inclus dans les exploitations agricoles. Pourtant, les disponibilités de terres s'épuisent de façon perceptible, et le coût écologique des programmes de colonisation agricole augmente23.

59Cependant, l’installation durable de paysans sans terre n’atteint pas les prévisions, ce qui inquiète les mouvements sociaux et en particulier le Mouvement des Sans Terre (MST), fortement médiatisé et soutien politique du PT. Beaucoup de ses adhérents viennent, en fait, des villes, lieu de passage obligé dans un marché du travail très mobile. Ceci démontre que la réforme agraire n'est pas seulement une politique et un enjeu du monde rural (les ruraux ne représentent plus qu'un quart environ de la population totale), mais bien une politique sociale impliquant des arbitrages socio-spatiaux entre distribution de revenus et distribution de terres.

60La distribution de terres constitue donc le corollaire et le régulateur d'un modèle de développement partageant encore très difficilement les résultats de la croissance. La consommation additionnelle d'espace constitue ainsi une réponse typiquement brésilienne aux blocages de la société. Cette politique, très populaire, peut cependant être considérée comme gaspilleuse d’espace. Non pleinement justifiée par ses résultats économiques et ses bénéfices sociaux, elle continue la dynamique traditionnelle d’incorporation de nouvelles terres sur le marché. A ce titre, tout en répondant à une forte demande sociale (d'ailleurs autant urbaine que rurale), elle semble être une politique de transition entre l'approche traditionnelle de la question de la pauvreté et des politiques sociales plus modernes.

61L’arrivée du Président Lula da Silva au pouvoir est marquée, par la mise en place d’une politique également très médiatisée, la bolsa familia ou allocation famille. Cette mesure qui verse une allocation aux familles à faible revenus est devenue l’emblème de l’engagement personnel du Président dans la lutte contre la pauvreté. Elle fait suite à une première action de lutte contre la faim, le programme Fome zero (2003), que sa difficile application a fait passer au second plan. La signification de l’allocation famille, quant à elle, tient moins à son originalité qu’à sa dimension politique dès 2004. Au départ, elle résulte du regroupement de plusieurs aides mises en place par le gouvernement antérieur : la bourse scolaire (bolsa escola), créée en 1998 et qui concernait 5 millions de familles en 2002, la bourse alimentaire (bolsa alimentaçao), créée en 2001, et une aide à l’accès à l’énergie pour les familles (gaz butane), créée en 2002.

Tableau 3 : Distribution de l’allocation famille en 2005

par région et catégorie de bénéficiaires

Grandes régions

Ayant droit

bénéficiaires

Familles allocataires

(situation du responsable de famille)

Electeurs

2005

nombre

% des moins de 15 ans

total

Urbain

(%)

Sans travail déclaré

(%)

Travail-leur rural

(%)

Fem-mes

(%)

15 à 18 ans

(%)

(en millions)

Nord

2 444 899

51,5

528.050

66

56%

9,6

90,7

2,5

9

Nordeste

13 721 430

45,6

3.243.536

51

48,5

21,6

90,1

3,1

31

Centre-ouest

1 060 305

51,2

254.632

81

2,6

58,6

92,1

2,9

9

Sudeste

7 298 421

50

1.731.271

78

61,9

4,5

91,5

1,6

55

Sud

2 979 429

49,7

692.289

72

8,4

56,1

93,6

2,1

19

Brésil

27 .504.484

51,2

6.449.778

63

54

13,8

91

2,5

123

Source : Ministère du Développement Social, juillet 2005

  • 1

62Du point de vue de son impact territorial et social, et potentiellement électoral, la mesure touche largement le monde rural nordestin (la part des urbains concernés est plus faible dans le Nordeste que dans les autres régions), les populations déclarées sans travail (des populations peu organisées dans des mouvements sociaux ou syndicaux), un public largement féminin (initialement moins acquis au PT) et s’adresse également à des responsables de famille âgés de 15 à 18 ans, âge auquel le vote demeure facultatif au Brésil (entre 16 et 18 ans)24. Les municipes adhèrent formellement au programme selon une procédure permettant au gestionnaire municipal de solliciter auprès de la Caisse d’Epargne (Caixa Economica), par voie informatique, les versements prévus en fonction du nombre de familles dûment cadastrées. Figure clé de cette politique de redistribution, ce gestionnaire municipal tient à jour la liste des bénéficiaires, avec toute autonomie pour bloquer ou rétablir les paiements via le système de gestion des bénéficiaires (SIBEC). D’autres programmes sociaux font l’objet de ce même type de contrôle.

63On note à propos de la bourse famille la forte centralisation au niveau fédéral d'un programme dont l’impact est très localisé. Il en va de même pour la réforme agraire. Sa relance sous le gouvernement Lula comporte un rapprochement entre le MDA, ministère du développement agraire, où les mouvements sociaux sont représentés, et le MMA, ministère de l’environnement, confié à la sénatrice amazonienne Marina Silva, pour faire appliquer des mesures durables. Le MDA annonce ainsi une réforme agraire de qualité , le MMA impose la question environnementale comme un élément transversal des politiques publiques alors qu’un troisième ministère, celui de l’Intégration, s’efforce de rendre opérationnel le développement territorial et la planification régionale principalement avec le PAS, Plan Amazonie Durable (Pasquis, 2005). Le pilotage de cette transversalité des politiques publiques et l’établissement de système d’information pour suivre à la fois les individus bénéficiaires de la réforme agraire ainsi que le devenir des lotissements ruraux, renforce le rôle directeur du niveau fédéral dans les politiques territoriales.

64Cela a permis de capitaliser sur la personne du Président Lula le bénéfice d’image d’une politique très populaire et très médiatisée, qu’une application plus nettement décentralisée aurait davantage mis dans les mains d’oligarchies locales ou de partis autres que le PT, mieux implantés en milieu rural.

65Cette politique à forte valeur ajoutée médiatique présente aussi l’avantage d’être relativement économe pour le budget public, car si les bénéficiaires sont décomptés individuellement dans les bilans qui en sont faits (27 millions de personnes), les allocataires du versement sont les familles et non les individus (soit 6,5 millions à la mi-2005), avec une faible progressivité de l’allocation en fonction du nombre de personnes effectivement concernées dans la famille. En outre, le montant budgétaire global de la mesure est limité (D’Arcy, 2006).

66Pour resituer cette politique dans le contexte de l’action du PT, il faut rappeler que ce dernier, peu implanté dans l’intérieur et dans les petites villes, n’avait pas tiré grand profit du mouvement de municipalisation qui avait caractérisé les premières années de la démocratisation, davantage favorable aux partis traditionnels, agraires ou clientélistes. De même, la réforme agraire n’avait pas produit tous les résultats que le PT pouvait en attendre, du fait que le MST qui l’appuie est, en fait, un mouvement largement urbain et que la fixation durable de populations paysannes se révèle un exercice long et difficile, avec un taux de réussite faible. De plus, sur ce terrain, le gouvernement de Fernando Henrique Cardoso avait déjà obtenu des résultats significatifs.

  • 25  Les ONG, fort nombreuses au Brésil, composent ce qu’on appelle le tiers secteur , ensemble d’assoc (...)

67Il convient de prendre en compte également l’exigence, pour le PT, d’élargir son influence vers de nouveaux territoires, sachant qu'avec sa structure d’implantation, le coût marginal, en termes militants, d’un élargissement d’audience dans l’intérieur peu dense et dans les villes moyennes et petites, est élevé, le PT y disposant de faibles moyens. Il tente alors, avec succès, de mettre en œuvre les méthodes qui lui ont déjà réussi en milieu urbain : appui sur les ONG et sur le tissu associatif25, appui sur les travailleurs sociaux chargés de mettre en place les politiques sociales, appui sur la médiatisation. La télévision joue désormais un rôle important dans la démocratie brésilienne et contribue à éroder l’influence locale traditionnelle des partis les plus clientélistes, au bénéfice des partis plus urbains.

68Enfin, le PT mène une politique à haute valeur symbolique pour la cohésion nationale et la stabilisation du processus démocratique au Brésil, qui place la pauvreté au premier plan des préoccupations nationales, en même temps qu’elle permet de rallier électoralement une majorité des pauvres du Brésil, faisant en sorte que l’électorat symbolique du PT et son électorat réel se rencontrent enfin de façon plus convaincante que lors des élections 2002. Ainsi, une territorialisation progressive des politiques contre la pauvreté permet au PT d’intervenir sur des territoires, ruraux notamment, dans lesquels son influence électorale a toujours été faible. La frange des pauvres située sur des territoires maillons faibles où le PT est peu représenté sur le plan électoral est ainsi particulièrement ciblée.

  • 26 On y compte 2860 habitants par conseiller municipal, contre 110 en France et 490 aux Etats-Unis.

69Les politiques publiques tendent donc à s’inscrire dans les pratiques sociales et l’ancrage territorial des partis qui les promeuvent. Au Brésil, leur territorialisation est d’autant plus susceptible de jouer un rôle significatif à cet égard que la représentation politique locale y est assez faible26.

Conclusion

70En conclusion, le modèle traditionnel, géophage, s’épuise à mesure que se ferme la frontière intérieure, obligeant le Brésil à concevoir de nouvelles relations avec son territoire. Plusieurs raisons pouvaient laisser présager des changements : l’émergence de la question environnementale, un nouveau partage des compétences et les responsabilités confiées aux collectivités territoriales, la fin de la transition démographique et un certain ralentissement de la croissance.

71Toutefois, en même temps qu'elle fait naître des pratiques de préservation, la société brésilienne démocratisée génère à son tour des dynamiques territoriales nouvelles consommatrices d’espace. Durant les vingt dernières années, trois périodes peuvent être distinguées, chacune marquée par l’influence de l’un des trois grands partis de gouvernement successivement à la tête de l’Etat et par trois grands types de dynamiques à fort impact territorial.

Tableau 4 : Périodisation des principales politiques publiques territoriales

depuis la démocratisation

Période

Politiques à impact territorial

Parti au pouvoir

Mesures des résultats

1985 – 1993

Créations de municipes

PMDB

Augmentation de 20% du nombre de municipes durant la période

1994 – 2002

Redistribution de terres

PSDB

400 000 familles installées durant la période (250 000 à l’époque des militaires, 100 000 dans la période suivante, de 2003 à 2005)

2003 - 2005

Allocation-famille

50% au Nordeste

PT

6,5 millions de familles concernées durant la période (5 millions de famille concernées par la bourse scolaire durant la période précédente)

72La première période se caractérise par l’augmentation très importante du nombre de municipes sous l’influence dominante du PMDB, parti implanté sur l’ensemble du territoire brésilien et dont l’influence et les relais locaux sont considérables. Elle témoigne de la force persistante des systèmes locaux de clientèle après la transition démocratique et correspond à une valorisation extensive du territoire. La seconde période est marquée par une modernisation des pratiques publiques et la mise en place d’un socle de politiques sociales visant à stabiliser le pacte de cohésion de la société brésilienne démocratisée. Elle s’appuie largement sur la politique de distribution de terres, répondant à une demande sociale forte, mais consommatrice d’espace et coûteuse du point de vue environnemental. Le PSDB, parti bien implanté localement, à forte capacité gestionnaire, a su mettre en oeuvre en un cours laps de temps, une distribution de terre à un nombre inégalé de familles, tout en maîtrisant les risques de corruption inhérents à toute pratique foncière ; le PSDB y a également gagné la légitimité populaire dont il avait besoin.

  • 1

73La troisième période, enfin, marquée par l’influence dominante du PT, poursuit les tendances de la précédente, en donnant une dimension politique de premier plan aux politiques sociales de lutte contre la pauvreté. Ces politiques de distribution de revenus, dont les résultats sont plus rapidement perceptibles que ceux de la distribution de terres, peuvent aussi concerner un nombre démultiplié de familles. Electoralement plus efficaces, elles correspondent aussi à une intervention publique plus moderne et moins consommatrice d’espace, progressivement en rupture avec la culture traditionnelle du peuple brésilien centrée sur l’accès à la terre. Mais il a fallu pour cela que le président Lula, grâce à une forte médiatisation de la bourse famille, parvienne à donner à cette démarche une force symbolique aussi importante que celle dont jouissait jusqu’alors la réforme agraire27.

7415  Grâce au succès du Plan Real, préparé par Fernando Henrique Cardoso, alors ministre des Finances, qui fait entrer en vigueur le 1er juillet 1994 une nouvelle monnaie et réussit une stabilisation financière inespérée après l'échec d’une demi-douzaine de plans de stabilisation. L'inflation annuelle qui avait atteint 2 540 % en 1993 et 1 100 % en 1994 est ramenée à moins de 10 % en 1996 et à 6 % en 1997. Pour la présidentielle de 1994, le PSDB ne réussit pas de rapprochement avec les partis de gauche et scelle une alliance avec les partis de la droite, notamment le PFL.

7523  Dans les régions vulnérables, telle l’Amazonie, la colonisation agricole menace la couverture végétale naturelle qui est détruite et brûlée et les ressources forestières gaspillées. Pas moins de 650 000 km2 de forêts amazoniennes avaient été incorporés à l'espace agricole en 2005 (surface cumulée), dans des exploitations moyennes et surtout dans des systèmes d'élevage très extensifs, sous le contrôle ou non de l’administration publique.

7624  A noter que le retrait direct des sommes par les bénéficiaires grâce à une carte de crédit bancaire permet d’éviter que le clientélisme local ne s’approprie le bénéfice politique de la mesure.

7727  Cette politique a permis d’élargir notablement l'audience électorale du PT dans l’intérieur du pays, où il était le plus faiblement implanté. Elle pourrait aussi avoir pour conséquence de marginaliser quelque peu le MST, son allié parfois encombrant. A noter, pour l’élection de 2006, l’alliance du PT avec le PMDB, parti traditionnel, mais dont l’implantation territoriale est complémentaire de la sienne.

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VAN EEUWEN D. (coord.), 2006, Le nouveau Brésil de Lula, Editions de l’Aube, 352 p.

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Notes

1  Deux grandes phases de fronts pionniers : le front pionnier du café dans la première moitié du 20ème siècle, étudié par P.Monbeig (1952) et celui de l’Amazonie, ouvert depuis les années 1970 (étudié notamment par B.Becker, M.Coy, M.Droulers, H.Théry, O.Velho…).

2  

 Voir les expéditions de Rondon en 1910, le slogan Tupi or not Tupi du manifeste anthropophage des intellectuels des années 1920, le roman Macunaïma de Mario de Andrade et la Marche vers l’ouest du président G.Vargas en 1930. Les tupis étaient 5 millions en 1500 et 1 million en 1900 pour un Brésil comptant alors 17 millions d’habitants.

3  la Constitution de 1988 a reconnu les droits des descendants des esclaves fugitifs sur les terres des quilombos de leurs ancêtres.

4  les 350 000 Brésiliens installés dans l’est du Paraguay à partir des années 1960 s’inscrivent plutôt dans la continuité de l’expansion territoriale interne déjà évoquée.

5  Le nombre d’enfants par femme est passé de 5,8 en 1970 à 2,2 en 2005 (source : Fondation Getulio Vargas, 2005). L'accroissement annuel reste pourtant de 2,5 millions.

6  Savanes arborées des plateaux centraux du Brésil (2 millions de km2) où s’étend aujourd’hui la culture mécanisée du soja et où grandit la récente région urbaine de Brasilia-Goiania (5 millions d’habitants).

7  6,5 millions de retraités du monde rural. Le montant de ces retraites contribue à hauteur de 75% dans le revenu monétaire des familles pauvres du milieu rural.

9  Le Statut de la terre a été adopté en 1964 et l’Institut national de colonisation et réforme agraire (INCRA) a été créé en 1967. En ce qui concerne la redistribution sociale, le premier salaire minimum date de G.Vargas et les retraites rurales et le FGTS (Fonds de garantie du travail) des années 1970, avant d’être renforcées depuis les années 1980.

10  Par une loi de 1966, le Gouvernement militaire avait, à l’inverse, restreint la création de nouveaux municipes. Les nouveaux municipes sont issus de l’émancipation de districts (subdivisions des municipes) préexistants. On compte 5560 municipes en 2005.

11  Le nombre des conseillers municipaux est fixé selon un principe de proportionnalité, d'un minimum de 7 à un maximum de 55 conseillers. La ville de Sao Paulo, pour presque 7 millions d’électeurs, ne peut ainsi compter plus de 55 échevins.

12  le PMDB est issu du MDB, né lui-même en 1965 lors de l'instauration du bipartisme par le régime militaire.

13  Aux élections législatives de 1998, le PFL représentait un tiers des députés nordestins à l’Assemblée.

14  mais ACM, Antonio Carlos Magalhaes a été battu aux élections de 2006.

16  le droit pour un président sortant de se porter candidat à un second mandat résulte d'un amendement constitutionnel adopté sous le premier mandat de Fernando Henrique Cardoso.

17  Ces 96 villes sont les 26 capitales et les 70 autres municipalités de plus de 150 000 électeurs.

18  Dans ces quatre Etats nordestins, auxquels il faut ajouter le Maranhão, le PT ne dépasse pas 5% des voix et n’administre aucune municipalité.

19  Les progrès les plus spectaculaires ont été enregistrés dans les municipes de l’Amapa (le PT passe de 2 à 32% des voix), du Tocantins (le PT passe de 2 à 22% des voix), du Minas Gerais (le PT passe de 8 à 22% des voix) ou du Pernambouc (le PT passe de 8 à 19% des voix).

20  Où le candidat José Serra, battu à l’élection présidentielle par Lula, devance de 600 000 voix (3,3 millions contre 2,7) la maire sortante du PT, Marta Suplicy.

21  Autres exemples : les pratiques participatives de gestion urbaine, l'action envers les populations indigènes et leurs territoires.

22  Ceci est net dans le nord du Brésil, moins dans le sud. Les processus d’expropriation de grands domaines se révèlent longs. Outre la durée d’instruction des dossiers, ils comportent souvent une phase contentieuse et donnent parfois matière à la corruption (Droulers et Le Tourneau, 2005).

25  Les ONG, fort nombreuses au Brésil, composent ce qu’on appelle le tiers secteur , ensemble d’associations, de fondations ou d’organisations qui, bien que de droit privé, œuvrent pour le bien public (ou en tout cas collectif) sans but lucratif ; ce secteur emploie près de 1,3 millions de personnes (plus que le double des fonctionnaires fédéraux), auxquels s’ajoutent 350 000 bénévoles (Buclet, 2002). Souvent liées aux partis politiques de gauche, notamment au PT ou à des mouvements religieux, elles sont des partenaires indispensables dans le montage des politiques publiques territorialisées.

26 On y compte 2860 habitants par conseiller municipal, contre 110 en France et 490 aux Etats-Unis.

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Table des illustrations

Titre Figure 1 : Démocratisation et territorialisation au Brésil
URL http://geocarrefour.revues.org/docannexe/image/1544/img-1.png
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Pour citer cet article

Référence papier

Céline Broggio et Martine Droulers, « Démocratisation et territoire au Brésil », Géocarrefour, vol. 81/3 | 2006, 223-233.

Référence électronique

Céline Broggio et Martine Droulers, « Démocratisation et territoire au Brésil », Géocarrefour [En ligne], vol. 81/3 | 2006, mis en ligne le 01 février 2010, consulté le 11 décembre 2016. URL : http://geocarrefour.revues.org/1544 ; DOI : 10.4000/geocarrefour.1544

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Auteurs

Céline Broggio

Université Jean Moulin Lyon 3
UMR 5600 EVS
18 rue Chevreul. 69007 Lyon
courriel : celine.broggio@wanadoo.fr

Martine Droulers

CNRS-CREDAL
28 rue Saint Guillaume. 75007 Paris
courriel : droulers@univ-paris3.fr

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Droits d’auteur

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