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Comptes rendus et chroniques bibliographiques

Rey V., Coudroy De Lille L. et Boulineau E. (dirs.), L’élargissement de l’Union Européenne : réformes territoriales en Europe centrale et orientale, 2004, Editions de l’Harmattan, collection « Logiques politiques », 246 p.

Olivier Deslondes
p. 102-103

Texte intégral

1L’ouvrage est constitué par les actes du colloque organisé en janvier 2003 à l’Ecole Normale Supérieure Lettres et Sciences Humaines de Lyon par Violette Rey, Lydia Coudroy de Lille et Emmanuelle Boulineau (laboratoire Géophile, UMR Géographie-cités) sur les réformes territoriales mises en œuvre par six Etats de la nouvelle Europe (Pologne, République tchèque, Slovaquie, Hongrie, Roumanie et Bulgarie) depuis 1990.

2Dans l’introduction générale, V. Rey montre que le concept de territoire, parfois galvaudé, retrouve tout son sens dès lors qu’il est la « traduction spatiale de la réalité d’un pouvoir », la « composante spatiale des constructions sociales ». Sa forme aboutie dans les démocraties occidentales aux pouvoirs décentralisés est le « territoire de projet ». La transition post-socialiste dans l’Europe de l’entre-deux exigeait donc, parallèlement à d’autres réformes, une véritable « refondation des territoires ». Il ne s’agit pas seulement pour ces États de conformer leur organisation territoriale au modèle et aux exigences de l’Union Européenne, dans la perspective d’une adhésion imminente et pour bénéficier de la politique régionale de l’U.E., mais, avant tout, de réaliser la démocratisation et la libéralisation de leur système de gouvernement en tournant le dos au centralisme démocratique. Les régimes socialistes avaient entrepris une véritable « déterritorialisation » érigeant les théories de la centralité en principe de gouvernance, et remplaçant les cadres territoriaux traditionnels, jugés archaïques, par un maillage qui se voulait scientifique, rationnel et fonctionnel, aboutissant parfois à la systématisation de l’habitat et à la perte des repères de l’homme-habitant (village, paysage, parcellaire). Les réformes territoriales des années 1990, partiellement inspirées par une réaction localiste, visent d’abord à « reterritorialiser » en recréant ce lien, et à démocratiser par la décentralisation des compétences. Une telle exigence, propre aux États concernés, est le principal moteur de ces réformes.

3Mais refonder les territoires s’avère difficile : à quel rythme faut-il refondre et décentraliser, faut-il le faire à tout prix et tout démonter de l’ancienne organisation territoriale ? Les aspirations démocratiques et la volonté politique peuvent être contredites par les traditions centralisatrices des époques socialiste et pré-socialiste, mais aussi par les nécessités actuelles. Dans les faits, la conception et la mise en œuvre des réformes territoriales doivent concilier leur inspiration politique, souvent passionnelle, et des impératifs techniques tels que l’efficacité de la gouvernance ou l’adéquation au fonctionnement de la politique régionale européenne, selon des dosages variables qui rendent compte de la nouvelle carte administrative de l’Europe de l’entre-deux, oscillant entre centralisation et autonomie des collectivités territoriales.

4La première partie de l’ouvrage analyse ces hésitations fondamentales entre les objectifs politiques et le poids des héritages et des contextes politiques nationaux. Le rythme des réformes en est ralenti, et la tutelle de l’État parfois renforcée sur certains échelons territoriaux, comme en Bulgarie (E. Boulineau), conduisant les politiques régionales de l’Union Européenne à composer avec lui (J.-F. Drevet).

5La seconde partie analyse plus particulièrement l’échelon communal (obstina bulgare, gmina polonaise, etc.). L’exigence démocratique des nouveaux citoyens, la soif de se réapproprier le territoire local ont pu conduire en premier lieu à l’émiettement du maillage communal, censé rapprocher la maille institutionnelle de la maille vécue, celle du village : tandis que la Pologne et la Bulgarie ont conservé dans l’ensemble leur ancien maillage communal, la Hongrie, la République Tchèque et la Slovaquie se signalent en revanche par un processus spontané et poussé de fragmentation : les villages ont repris l’indépendance perdue lors des fusions de la période précédente, au point que, très vite, il a fallu réfléchir aux bases d’une coopération intercommunale (M.-C. Maurel, Z. Vajdova). On sait par ailleurs qu’un tel émiettement s’est aussi produit dans les républiques yougoslaves depuis leur indépendance, processus qu’on ne peut manquer de rapprocher de la fragmentation de la fédération yougoslave elle-même en entités, souveraines ou non, tendant vers l’homogénéité ethnique.

6Les nouvelles communes bénéficient-elles d’un véritable transfert de compétences et de pouvoirs, lesquels ne sont rien sans ressources financières propres ? Force est de constater que leur marge de manœuvre est mince : leur financement dépend presque entièrement de l’État central, selon des critères de dotation opaques, fluctuants, voire clientélistes. La création de ressources propres est mal comprise de populations habituées à considérer ressources communes et services publics comme des biens gratuits. La fiscalité locale est balbutiante. Peut-on émettre l’hypothèse que l’émiettement communal a été d’autant mieux admis par les États qu’il ne pouvait, en somme, que conforter leur autorité ? Au moins est-il certain que la faible taille des communes, dans des pays comme la République Tchèque ou la Hongrie, va à l’encontre d’une gestion efficace du territoire et d’une véritable démocratie locale, condition première pour que les collectivités locales puissent exercer pleinement leurs nouvelles compétences, produire des initiatives et des projets, bénéficier directement de financements européens.

7Les réformes administratives et la décentralisation ont été appliquées sans discernement aux municipalités des régions urbaines capitales, en oubliant la nécessité d’en diriger l’organisation et la croissance à un échelon supérieur, ou en superposant les statuts et les compétences de l’État, des municipalités et des arrondissements dans une grande complexité juridique, comme à Budapest (K. Keresztély et R. Kovacs) ou à Varsovie (L. Coudroy de Lille). Faut-il régionaliser les capitales, au risque de créer des contrepoids au pouvoir central ?

8La lancinante question des régions (échelon NUTS 2), de leurs compétences et de leurs pouvoirs, est abordée dans la 3e partie. Bien que cet échelon soit le maillon clé des politiques structurelles européennes, comme le rappellent J. F. Drevet et Laure Charleux, les États d’Europe centrale et orientale sont presque tous réticents à le mettre en place, ne serait-ce que pour d’évidentes raisons géographiques : est-il raisonnable de vouloir intercaler un échelon régional assorti de pouvoirs forts entre l’État et le niveau Nuts 3 dans des pays aussi peu étendus que la République tchèque, la Slovaquie ou la Hongrie – pour ne pas parler de la Slovénie ou de la Macédoine – sans mettre en jeu la cohésion nationale ? La méfiance est encore plus vive quand la transition a ravivé l’expression des populations minoritaires, comme les Hongrois de Roumanie ou de Slovaquie. Ce n’est pas un hasard si la Pologne est le seul des six États observés à avoir mis en place des régions (voïvodies) dotées de larges compétences. Partout ailleurs, la tradition centralisatrice, renforcée par la période socialiste, reste tenace : les découpages régionaux, aux dénominations vides de contenu historique ou culturel – région du Centre, de l’Est, du Sud-ouest – paraissent gratuits, sans lien avec les régions réelles dessinées par les polarités et les solidarités fonctionnelles. Ce sont des « régions sans territoire » (V. Rey, O. Groza, I. Muntele, E. Boulineau, V. Marinov), sans représentation et sans budget propres. D’où les difficultés rencontrées par les programmes de développement régional financés par l’Europe. Les régions restent à inventer, les politiques régionales à construire.

9Au total, la centralisation persistante peut sembler un moindre mal face à une décentralisation mal maîtrisée, difficile à financer et à assumer, qui pourrait dériver vers la formation de fiefs locaux ou de mouvements séparatistes. Vouloir décentraliser dans l’urgence et à tout prix quand la demande locale n’en est pas clairement exprimée, n’est-ce pas confondre le centralisme démocratique des communistes et le centralisme gestionnaire des démocraties libérales, demande V. Rey qui rappelle opportunément que la régionalisation française a duré plus de trente ans. Avant même de refonder les territoires, il faut refonder l’État et la démocratie (E. Boulineau).

10On ne manquera pas de rapprocher cet ouvrage de deux autres publications récentes : celle dirigée par Violette Rey et Thérèse Saint-Julien, Territoires d’Europe, la différence en partage, Lyon, ENS Editions, 2005, 336 p. ; et celle de Marie-Claude MAUREL et Maria HALAMSKA, Démocratie et gouvernement local en Pologne, Paris, CNRS Ed., collection « Mondes russe et est-européen », 2006, 265 p., dont Lydia Coudroy de Lille a rédigé un compte rendu dans un précédent numéro de Géocarrefour.

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Pour citer cet article

Référence papier

Olivier Deslondes, « Rey V., Coudroy De Lille L. et Boulineau E. (dirs.), L’élargissement de l’Union Européenne : réformes territoriales en Europe centrale et orientale, 2004, Editions de l’Harmattan, collection « Logiques politiques », 246 p. », Géocarrefour, vol. 82/1-2 | 2007, 102-103.

Référence électronique

Olivier Deslondes, « Rey V., Coudroy De Lille L. et Boulineau E. (dirs.), L’élargissement de l’Union Européenne : réformes territoriales en Europe centrale et orientale, 2004, Editions de l’Harmattan, collection « Logiques politiques », 246 p. », Géocarrefour [En ligne], vol. 82/1-2 | 2007, mis en ligne le 07 février 2008, consulté le 28 avril 2017. URL : http://geocarrefour.revues.org/1516

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Olivier Deslondes

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