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De la gestion des risques, aux risques de la gestion

Approche endogène du risque dans les territoires touristiques de montagne
Vincent Boudières
p. 43-50

Résumés

Les territoires touristiques de montagne et en particulier les stations de sports d’hiver sont soumis à des phénomènes naturels parfois dangereux. Pour autant, si l’on peut parler de risques, c’est bel et bien parce que s’y sont développés des enjeux de nature diverse : urbanisation, voies de communication, fréquentation, activités,… Or, ces risques ainsi générés engendrent des modes de gestion que nous proposons d’aborder sous l’angle de la vulnérabilité. Ce regard propose d’appréhender la question des moyens et des ressources mobilisés à l’échelle des territoires. C’est donc du rapport territorial au risque et de sa prise en compte politique que nous souhaitons ici discuter.

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Texte intégral

1Les territoires touristiques de montagne, plus particulièrement les stations de sports d’hiver et leurs communes supports, sont confrontés à une constante ambiguïté de gestion. L’environnement montagnard est en effet ambivalent : source de nombreux dangers (avalanches, chutes de bloc, laves torrentielles), il provoque en lui-même l’attractivité touristique, synonyme de fréquentation et d’aménagements : urbanisation, voies de communication, espace de pratiques sportives. Lorsqu’il est anthropisé, ce territoire devient source de risque, cultivant une tension forte entre activité touristique et gestion des risques.

2En termes de gestion, le risque apparenté à la menace est classiquement considéré comme une contrainte externe au développement. Or, si au départ l’une des conditions d’apparition du risque est anthropique, doit-il être considéré comme seulement exogène ? En quoi cette même remarque, de plus en plus admise par les recherches sur la vulnérabilité, ne pourrait-elle pas se décliner au niveau des modes de gestion eux mêmes ? En effet, le développement de ces territoires et les modes de gestion qui les accompagnent, qu’ils soient relatifs aux risques comme au tourisme, ne contribuent-ils pas, eux aussi, à la vulnérabilité de ces territoires ? C’est donc à ce questionnement que nous tenterons de répondre en proposant d’appréhender le risque et sa gestion, dans les territoires touristiques de montagne, par l’angle de la vulnérabilité. Nous ferons l’hypothèse que cette vulnérabilité du territoire ne se caractérise pas seulement sous la forme d’éléments passifs, mais désigne également des processus actifs directement liés aux modes de gestion.

3L’enjeu est donc non plus de considérer la vulnérabilité comme la propension d’une société à subir des dommages (D’Ercole, 1994), mais bien comme la capacité de réponse au problème (D’Ercole, 1998 ; Gilbert, 1998). Cet angle de lecture sur le risque doit aussi compléter l’approche traditionnelle et majoritaire centrée sur l’aléa. Cette dernière, basée sur une vision externalisant le problème, nous détourne parfois d’un regard plus endogène sur les logiques et les dispositifs de gestion.

4L’objectif de cette démarche n’est pas uniquement méthodologique et analytique. Il est aussi opérationnel, puisque l’on propose d’interroger l’efficience et la cohérence des pratiques de gestion. Le premier temps de l’analyse sera consacré aux différentes formes de mutation de l’action publique dans la gestion des risques en montagne. Puis, dans un second point, seront présentés et explicités les facteurs actifs de vulnérabilité liés aux modes de gestion. L’identification de ces facteurs est issue d’analyses empiriques, dont nous présenterons quelques exemples.

la prise en compte des risques, un domaine d’action publique en forte mutation

La gestion des risques, une action plurielle

5La prise en compte des risques dits naturels, en termes d’action publique, se révèle polymorphe et en constante mutation. Dans les territoires de montagne, elle conjugue plusieurs niveaux d’intervention, par des acteurs publics mais aussi privés. Cette gestion fortement cloisonnée, même à l’échelle du territoire, est caractérisée par un recours important à une instrumentation majoritairement centrée sur l’aléa.

Une gestion multi échelles et multi-acteurs

  • 1  Circulaire du 20 juin 1988 : « Equipement et risques majeurs » sur les risques naturels.

6La prévention des risques et la sécurité des biens et des personnes constituent un des domaines de compétence partagée du couple indissociable Etat/commune. En effet, en matière de prévention des risques dans les espaces urbanisés, la répartition des rôles est ainsi précisée : « si l’Etat doit afficher les risques en déterminant leurs localisations et leurs caractéristiques, les communes ont le devoir de prendre en considération l’existence des risques naturels sur leur territoire, notamment lors de l’élaboration de documents d’urbanisme et de l’examen des demandes d’autorisation d’occupation des sols. »1 En matière de sécurité publique également, et au titre de leur pouvoir de police administrative, préfet et maire sont responsables à leurs échelles territoriales respectives.

  • 2  Les régions : Provence-Alpes-Côte-d’Azur, mais aussi plus récemment Rhône-Alpes ont ainsi élaboré (...)

7Or, si du strict point de vue préventif, ces deux échelons constituent l’ossature de l’intervention publique, ils ne sont pas ou plus seuls. En effet, les collectivités territoriales telles que les régions et les départements sont aujourd’hui de plus en plus impliquées. Cette participation bornée jusqu’alors à la solidarité financière post-catastrophe, dépasse aujourd’hui ce cadre d’intervention. Effectivement, lassées d’intervenir financièrement en réparation, ces collectivités développent aujourd’hui leur propre politique de prévention, avec des actions ciblées visant à accompagner les communes dans la prise en compte des risques. Ainsi, dans un domaine traditionnellement réservé à l’Etat et aux communes, les régions et départements se mobilisent en amont, avec des actions hors du champ réglementaire et adossées à leurs prérogatives traditionnelles : aménagement du territoire, développement économique, protection de l’environnement…2.

  • 3 Le président du Conseil général est investi par l’article 25 de la loi de décentralisation du 2 mar (...)

8L’action des collectivités ne se cantonne pas seulement au domaine extra-réglementaire. En effet, les départements deviennent un acteur central en matière de gestion des risques naturels sur les voies de communication, en tant que gestionnaires des réseaux routiers départementaux et plus récemment nationaux. Les présidents des Conseils généraux, titulaires de pouvoirs de police spéciale3 des routes, sont responsables de la sécurité et de la gestion des risques sur ce type d’espace public. Une responsabilité qui, l’hiver, dans les massifs montagneux prend tout son sens en termes de viabilité hivernale et de sécurisation des routes acheminant les flux de touristes aux stations.

  • 4  Le détail des modèles de contractualisation relatif aux domaines skiables est précisé en page 5.
  • 5  Ces missions sont : la sécurisation du domaine skiable par déclenchement artificiel des avalanches (...)
  • 6  Cette activité d’exploitation fait l’objet d’une délégation de service publique.

9Le risque et sa gestion apparaissent donc de moins en moins comme "une affaire d’Etat". De la prévention à la réparation, les différentes échelles administratives et politiques sont mobilisées, endossant au passage des responsabilités et des rôles différents. A l’échelle des territoires touristiques, en plus d’être multi-échelles, la gestion des risques est aussi multi-acteurs (public/privé). Or, la construction et la formalisation de ces territoires d’action dépend largement de la nature des interactions qui s’y développent (Gumuchian et al., 2003) et qui doivent par conséquent être prises en compte. En effet, dans les communes supports de stations, si le maire demeure responsable de la sécurité des usagers sur le territoire communal, les missions relatives à la sécurité sur les espaces de pratiques sportives peuvent être déléguées à des opérateurs privés. C’est notamment le cas pour l’exploitation des domaines skiables. Dans la grande majorité des stations4, les communes ont délégué à leur opérateur l’exploitation des remontées mécaniques et les missions liées à la sécurité des usagers5. Ces opérateurs privés, dont le cœur d’activité demeure l’exploitation commerciale du parc de remontées mécaniques6, interviennent néanmoins dans le champ des risques et complètent ainsi le paysage organisationnel.

Une gestion fortement instrumentalisée

  • 7  PPR : Loi n° 95-101 du 2 février 1995 Relative au renforcement de la protection de l'environnement (...)
  • 8  PIDA :. Circulaire  n° 80-268 du 24 juillet 1980 relative au déclenchement préventif d'avalanches.(...)

10Quelque soit l’espace considéré : zones urbanisées, voies de communication, mais aussi domaines skiables, la gestion des risques s’articule autour d’Instruments d’action publique (IAP) spécifiques. Véritables ossatures des politiques publiques de prévention des risques, les IAP constituent des dispositifs techniques à vocation générique porteurs d’une conception concrète du rapport politique/société et soutenue par une conception de la régulation (Lascoumes, Le Galès, 2004). Ainsi, pour les communes supports de station, la planification de la gestion du risque d’avalanches s’articule autour du PPR (Plan de prévention des risques naturels prévisibles)7 pour les espaces urbanisés et du PIDA (Plan d’intervention et de déclenchement des avalanches)8 pour le domaine skiable et les routes. Or, ces instruments qui ont pour but d’accompagner et de faciliter l’action, deviennent parfois, d’un territoire à l’autre, les pilotes de l’action et acquièrent avec le temps une certaine autonomie. Les choix qu’ils portent et les solutions qui en découlent peuvent finir par devenir naturels et indiscutés (Lorrain, 2004).

  • 9  Nous illustrerons empiriquement ces effets avec les analyses présentées dans le second chapitre.
  • 10  Nous prendrons comme définition des activités hors pistes, celle de l’Association Nationale pour l (...)
  • 11  Pour plus de précision sur les chiffres de l’accidentologie avalanche : anena.org.

11Cette conduite "technicisante" du pilotage de l’action publique peut être source de conflits dans certaines procédures et ce parce qu’elle occulte largement la dimension politique du risque. L’exemple du risque d’avalanches, dans les domaines skiables montre, quant à lui combien ce problème, lorsqu’il évolue, peut mettre à mal des dispositifs exclusivement orientés sur le traitement de l’aléa9. Effectivement, si ce risque est en mutation ces dernières années, ce n’est pas sur le plan du phénomène lui-même, mais sur le plan de la vulnérabilité. Ainsi, les activités hors pistes10 font ressurgir le problème du risque d’avalanches en station sous une autre forme. L’accidentologie liée aux avalanches n’a cessé d’augmenter durant les dix dernières saisons11. Le déclenchement préventif tel qu’il est conçu ne suffit plus pour lutter seul contre ce risque lié à l’évolution des pratiques. C’est l’extension spatiale de la fréquentation qui est source de mutation et donc par définition la vulnérabilité. Le PIDA qui encadre légalement la procédure de déclenchement a été conçu au départ pour sécuriser des espaces définis : pistes, remontées mécaniques et accès. Or, l’extension spatiale des pratiques oblige à agrandir la couverture spatiale du PIDA. Néanmoins, la montagne ne peut être sécurisée totalement et cette intervention technique sur le milieu ne peut garantir une totale efficacité, si elle est opérée à trop grande échelle. La vulnérabilité a évolué de telle façon que le déclenchement dans le cadre du PIDA ne peut à lui seul répondre à ce problème qui se pose de manière différente (Boudières, 2007). Ceci appelle à entrevoir des alternatives de gestion complémentaires.

12L’instrumentation, bien que nécessaire en tant que support de l’action, ne doit pas aller jusqu’à résumer ou piloter cette action de gestion. Son recours ne doit pas être automatique et doit correspondre à de véritables arbitrages politiques.

La gestion des risques, une action territorialisée

13La territorialisation, entendue ici comme un double mouvement d’appropriation matériel et idéel d’une portion d’espace par un groupe social (Di Méo, 1998) connaît en matière de gestion des risques d’évidentes limites et n’est pas sans ambiguïté (Gilbert, 2003). En effet, si elle est aujourd’hui perçue comme une évidence dans la mise en place des politiques publiques, elle se révèle être en réalité un phénomène d’adaptation plus complexe et plus délicat qu’il n’y paraît.

Le poids des territoires touristiques

14Analysée comme un territoire en raison de ses fonctions organisatrices et de médiatisation des rapports tant sociaux que spatiaux (Di Méo, Buléon, 2005), chaque station apparaît comme un territoire de régulation unique. Comprises comme des construits collectifs, elles ont toutes des tonalités organisationnelles et culturelles qui leur sont propres et qui ont leurs incidences dans le domaine des risques.

  • 12  Art. 42 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la mo (...)
  • 13  Le modèle de la délégation partielle, bien que moins répandu, présente pourtant au regard des risq (...)
  • 14  La gestion des risques sur le domaine skiable recouvre des missions diverses comme l’aménagement, (...)

15L’organisation est le fruit d’histoires croisées à différentes échelles : celle de l’aménagement touristique des montagnes françaises, mais aussi celle relative à la trajectoire de développement de chaque station. Ainsi, la commune de montagne support de station, désignée comme Autorité organisatrice12, possède une compétence de contrôle sur la mise en œuvre des opérations d’aménagement touristique ; compétence qu’elle exerce en contractualisant avec les opérateurs privés touristiques (aménageurs, hébergeurs, remontées mécaniques…). Le mode contractuel, qui implique négociation entre acteurs publics et privés, engendre des configurations inédites et négociées sur chaque station. Parmi l’ensemble des partenariats, celui relatif à l’exploitation du domaine skiable constitue l’ossature du fonctionnement de la station. La délégation totale13 constitue le mode dominant. Dans ce cas la commune adosse au contrat de délégation de service publique les missions liées à la gestion des risques sur le domaine skiable14. On parle ainsi de délégation totale par laquelle l’opérateur de remontées mécaniques, en plus d’assurer la prise en charge des usagers à la montée, assure également leur sécurité à la descente. Cette configuration, qui reste générale, peut prendre des déclinaisons particulières d’un site à l’autre. Ces stratégies de management pensées selon une logique touristique, conditionnent indirectement la question des risques pour les usagers des domaines skiables.

16En montagne, et particulièrement en station, l’organisation touristique et les relations entre acteurs sur la station sont ancrées territorialement. En effet, le brassage et la confrontation d’éléments idéels, telles que les territorialités propres à chaque acteur, conditionnent largement les pratiques collectives. Ces multiples territorialités participent à la construction et la formalisation du territoire "station". L’existence d’un « effet territorial » (Di Meo, 2005, p.88) véhiculé par les différentes formes de territorialités d’essences sociales permet de penser la présence d’un processus culturel identitaire à même de constituer une véritable ressource au bon fonctionnement du territoire. (Corneloup et al, 2004).

17La culture peut alors jouer une fonction politique forte, en tant que référentiel partagé par certains acteurs du territoire. Elle est aussi un élément d’analyse crucial pour comprendre la manière dont s’opère la territorialisation de la gestion des risques.

La reformulation locale du problème

  • 15  Le niveau d’équipement des risques correspond aux outils, instruments, ressources mobilisés pour i (...)

18C. Gilbert, propose plusieurs modes d’explication relatifs à la manière dont sont définis et hiérarchisés les risques, compris alors comme des problèmes construits et non donnés. La reconnaissance du risque d’avalanches par l’Etat, par exemple, s’est considérablement accentuée depuis une série d’avalanches meurtrières et notamment celle de Val d’Isère en 1970. Nous sommes dans le cas d’une prise en compte du risque comme résultat d’arbitrages opérés par les autorités publiques et qui repose sur l’idée d’un règlement et d’une maîtrise technique du problème (Gilbert, 2003). Or, s’il paraît indéniable que la connaissance de l’aléa, les techniques de déclenchement artificiel ou la conception des ouvrages paravalanches se sont perfectionnées, peut-on pour autant conclure à une maîtrise du problème ? Les catastrophes récentes, telles que Montroc en 1999 sur les espaces urbanisés, ou bien encore le doublement des victimes par avalanches durant cette saison 2006-2007 dans les domaines skiables en hors piste, ou hors stations, nous rappellent combien ce risque constitue toujours un problème au sens collectif du terme. Or, ceci nous amène à faire deux remarques complémentaires en matière de "fabrication" des risques et de réponse à ce problème. La première est que si le stock d’équipement conséquent (PPR, PIDA…)15 caractérise bien une fabrique des risques dite objectivée, celle-ci fait largement fi d’une réflexivité relative aux au pilotage et aux effets de l’instrumentation. La seconde remarque relative à la démarche d’analyse territoriale nous conduit à compléter l’idée d’une mise en risque de type "top down" de l’Etat vers le local. En effet, le rapport territorial au risque et aux modalités de gestion peuvent diverger d’une station à l’autre, en fonction notamment de la manière dont les acteurs locaux en charge de ces questions vont s’en saisir. Il peut alors parfois s’opérer une (re)formulation territoriale du problème, en fonction du contexte touristique, de la culture locale, des logiques des acteurs et des modes d’organisation locaux. Cet ensemble de processus territoriaux participe à la redéfinition locale du risque, en impactant la mise en œuvre de l’action publique.

19Ces remarques nous amènent donc à compléter l’analyse traditionnelle, fondée sur l’extériorité des menaces par un regard en termes de facteurs actifs de vulnérabilité, porté sur l’intériorité des modes de gestion. Le but est d’entrevoir d’autres pistes de réflexion pour compléter les logiques et pratiques de gestion centrées sur le milieu. Pour cela, nous nous inscrivons dans l’idée de « trajectivité » (Berque, 1986, p. 147) pour penser le milieu dans sa dimension propre. Or, cette dimension ne serait ni celle de l’objet, ni celle du sujet, mais celle des pratiques qui ont engendré le milieu au cours du temps, et qui sans cesse l’aménagent et le réaménagent.

20Ces considérations épistémologiques ne sont pas éloignées de ce que l’on peut observer empiriquement en matière de gestion des risques d’avalanches. En effet, dans les domaines skiables, l’aseptisation du milieu ne peut être la seule réponse face à l’extension et l’amplification du phénomène hors piste. Certains gestionnaires, estimant ne pas pouvoir garantir une entière sécurité sur l’ensemble des espaces accessibles par gravité des remontées mécaniques, ont choisi de développer d’autres stratégies de prévention. L’intervention sur le milieu (déclenchement artificiel, damage, nivellement des pistes, signalisation, balisage) est donc complétée par des dispositifs de prévention centrés sur la pratique. Si, dans l’approche classique, le pratiquant était considéré seulement comme bénéficiaire passif de la gestion, les nouvelles démarches de prévention ont pour but de lui redonner son statut d’actant, d’acteur agissant au sein du mode de gestion. Pour cela, différentes actions préventives sont envisagées : campagnes de sensibilisation sur les lieux de pratique, mise en place d’espaces hors pistes régulés au sein des domaines skiables. Ces démarches ou aménagements, en pleine expansion au sein de certaines stations, permettent d’aborder alternativement l’action préventive auprès du grand public. La prise de conscience sur les risques inhérents à ce type d’activités est faite au moment et sur le lieu de la pratique (Boudières, 2005).

21Ces initiatives montrent à quel point le risque en tant que problème sans cesse reposé nécessite une attention toute aussi renouvelée. Considérée comme une menace issue d’un environnement hostile, l’approche première a été de contenir cette menace externe en intervenant sur le milieu. Or, pour ce qui est des activités telles que le "hors piste", les avalanches meurtrières sont dans une large majorité déclenchées par les pratiquants eux-mêmes. Dans ce cas, c’est la pratique qui est à la source de l’avalanche et non la présence de neige sur une pente. D’où l’intérêt certain à reconsidérer le risque sur le plan de la vulnérabilité pour compléter les dispositifs "aléa-centrés".

22Néanmoins cette transition dans les modes de gestion ne se fait pas sur tous les sites et dépend de la manière dont on souhaite localement voir se reposer la question du risque. Il n’y a en effet pas de consensus sur la question et chaque station est libre de (re)considérer le problème ou pas. Cette reformulation du problème apparaît alors comme éminemment dépendante des caractéristiques touristiques et organisationnelles du territoire dans lequel la question se pose.

Des logiques d’intervention diverses et parfois contradictoires

23Dans le domaine de la gestion des risques dans les espaces urbanisés, la question de la reformulation locale du problème est tout aussi palpable. En effet concernant les risques gravitaires en montagne, les services de Restauration des terrains en montagnes (RTM) départementalisés, sous tutelle de l’Office national des forêts, officient historiquement au nom de l’Etat. C’est donc ce service qui a débuté l’élaboration des premiers PPR dans les communes de montagne, en tant que spécialiste de ce type de risque. D’un département à l’autre, ce même service ne développe pas toujours les mêmes techniques et méthodes pour réaliser les différentes cartes des risques. Ainsi, les PPR instruits par le service RTM de l’Isère font-ils apparaître des zones violettes, en plus du zonage classique : blanc, bleue et rouge. Sur ces zones violettes s’appliquent les règles des zones rouges (inconstructible en l'état). Néanmoins, une fois que certaines préconisations d’aménagement sont réalisées (ouvrage de protection), peut s’appliquer sur ces mêmes zones une réglementation inhérente aux zones bleues (constructible avec prescription). Dans les Hautes-Alpes, les PPR réalisés par le service RTM ne proposent pas de zone violette. De plus, la Direction départementale de l’équipement (DDE) dans le département, qui, depuis 2 ans, est désignée service instructeur de l’Etat en matière d’instruction des PPR, ne souhaite pas que ces zones apparaissent dans les documents.

24Cette divergence d’approches peut en partie s’expliquer par deux facteurs : le premier est relatif à l’histoire de la gestion des risques dans chacun des départements, tandis que le second renvoie à la logique d’intervention de chacun des services. Ainsi, l’Isère en 1986, désigné comme département pilote pour l’Etat en matière de gestion des risques, s’est-elle vue doter d’une cellule de coordination des services d’Etat sur les risques naturels. Son rôle fut d’expérimenter des actions nouvelles en matière de prévention des risques, actions qui pouvaient, le cas échéant, être généralisées au plan national. De cette époque pionnière naît une culture de l’expérimentation parmi les services de cette cellule, dont le service RTM qui développe quelques années plus tard ce zonage violet. En tant qu’expert de la lutte contre les risques gravitaires, le RTM propose, sur les zones d’aléa fort et lorsque cela est techniquement possible, après avoir qualifié ce niveau d’aléa, une parade de protection afin d’envisager l’urbanisation future de la zone. Ces zones violettes s’inscrivent dans une double logique d’appui du service RTM aux collectivités montagnardes, celle de l’expertise relative à la caractérisation de l’aléa, mais aussi celle de l’ingénierie relative aux ouvrages de protection. Une double compétence et un savoir-faire qui apparaissent précieux et justifiés dans un département où l’urbanisation en amont comme en aval des pentes se développent : communes de stations et périurbanisation du sillon alpin.

  • 16  Travail sous traité et réalisé par le service RTM qui conserve une spécificité et un savoir faire (...)

25Dans les Hautes-Alpes, l’attractivité territoriale autre que touristique, n’est pas comparable à celle du sillon alpin. Les enjeux sont moindres et les communes moins fortunées pour supporter le coût d’ouvrages de protection qui pourraient être préconisés dans le cadre de zones violettes. Ainsi, la pertinence et l’opportunité d’un tel zonage semblent-elle moins évidentes. Dans ce département, où il n’y a pas la même culture interservices, la DDE, qui pilote l’instruction des PPR, tout en reconnaissant volontiers l’expertise et l’action du RTM, ne s’inscrit pas forcément dans la même logique. En effet, en tant que service de l’Etat en charge des risques, la DDE se cantonne à sa stricte mission qui est de "dire le risque". S’il s’agit toujours d’élaborer le zonage risque16, la DDE ne va pas jusqu’à proposer un zonage d’urbanisation potentielle.

26Ainsi, d’un département à l’autre, d’un service à l’autre, le risque est-il appréhendé différemment et ce même au niveau des services déconcentrés ou des établissements publics. Une action étatique qui se territorialise, reformulant ainsi différemment le problème, d’un territoire à l’autre.

Identification et caractérisation des facteurs de vulnérabilité propres à la gestion des risques

27Ces tendances fortes de mutation de l’action publique dans le champ des risques, posent à nouveau les questions relatives au pilotage sur le qui, le comment et le pourquoi. Or, pour y répondre, des pistes de réflexion alternatives sont nécessaires et celles relatives à l’analyse des facteurs de vulnérabilité inhérents au processus de gestion locaux nous semblent intéressantes. Après avoir décliné ces facteurs, identifiés sur la base d’études empiriques, nous illustrerons notre analyse en présentant des cas concrets.

Facteurs de vulnérabilité

  • 17  Cette réflexion s’inscrit dans le cadre d’une recherche doctorale relative à l’analyse des politiq (...)

28A partir d’analyses réalisées sur différents territoires d’études17, nous avons tenté d’identifier un certain nombre de facteurs de vulnérabilité propres aux modes de gestion des risques dans les territoires touristiques de montagne. Ces facteurs peuvent fragiliser ou limiter directement ou indirectement la capacité de réponse au risque.

29Ceci nous permet de concevoir l’efficience de la gestion des risques, afin d’alimenter le regard sur son efficacité. Cette approche fait l’hypothèse que l’efficacité de la gestion des risques est fonction de la façon dont les règles (au sens large du terme) sont conçues ; de la façon dont les pouvoirs publics responsables de la sécurité collective vont les imposer et en contrôler l’application et enfin de la façon dont les acteurs et organisations impliqués dans la gestion vont s’en saisir et les intégrer. Nous postulons ainsi que « les sociétés contribuent à leurs propres risques, tout simplement parce qu’elles cherchent à les gérer » (Pigeon, 2005, p. 33). On s’éloigne par là même d’une acception passive de la vulnérabilité en termes de capacité à subir l’endommagement, pour adopter une posture active en termes de limite d’adaptation des modes de gestion et de rapports territoriaux au risque.

30L’étude qualitative de la gestion des risques sur plusieurs communes a permis d’identifier quatre facteurs de vulnérabilité. On recense ainsi : le poids touristique de la station, le type de gestion, le rapport territorial au risque et à sa gestion et enfin le type de leadership

31Le poids touristique de la station, comme source de tension territoriale. Ce facteur renvoie : à l’histoire touristique locale (station-village, ex nihilo), aux caractéristiques touristiques de la station (pression urbanistique, type de clientèle, nature des activités touristiques), au fonctionnement touristique de la station (rôles et organisation des acteurs publics et privés). Toutes ces caractéristiques peuvent constituer un facteur de vulnérabilité dans la mesure où elles peuvent alimenter une tension entre deux pôles de régulation territoriale centraux : les velléités du développement touristique et la contrainte de la gestion des risques. La gestion des risques, dans ces territoires est indissociable de celle du développement, en tant qu’élément de risque. Or paradoxalement, alors que cette gestion constitue de fait une condition indispensable à ce même développement, elle ne bénéficie pas toujours d’une attention particulière. La dimension touristique du territoire devient alors un élément de contexte surplombant dans lequel s’inscrit la question du risque.

32Le type de gestion, ou le recours parfois automatisé à l’instrumentation. Ce facteur de vulnérabilité renvoie à la nature des dispositifs mobilisés. On s’intéresse ici à ce qui structure et matérialise la gestion : il s’agit, d’une part, du transfert au sens strict, des missions relatives à la gestion des risques à des opérateurs tiers et, d’autre part, du recourt à l’instrumentation dans la gestion. Cette approche relative aux ressources et aux pratiques de gestion a deux objectifs. Le premier vise à caractériser, la nature des dispositifs techniques mobilisés (enjeu et objectif de gestion, logique de conception et pratique de mise en œuvre). Le second a pour objectif de mesurer la capacité politique locale de « lecture et de contrôle des décideurs sur des dispositifs et des instruments pilotes » (Lorrain, 2004, p.170).

33Le rapport territorial au risque et à sa gestion renvoie à la manière dont localement les gestionnaires conçoivent et justifient leurs actions par rapport au risque. Ceci constitue un facteur de vulnérabilité lié aux logiques des acteurs impliqués dans la gestion. On interroge ici la capacité donnée aux acteurs impliqués dans la gestion d’adopter une attitude critique, de mettre en discussion les limites ou les manques des modes de gestion. Mesurer si notamment nous sommes en présence d’une « indiscutabilité supérieure de l’action publique » (Granjou, 2004, p.50) qui peut occulter le moment de confrontation des intérêts. Ou bien comprendre quelles justifications sont apportées, par tel ou tel acteur, lorsque se développent d’autres approches de gestion qui s’opposent ou alimentent le référentiel de gestion dominant.

34Le type de leadership, ou l’engagement politique dans la gestion des risques. Ceci correspond à la manière dont se conçoit localement le pilotage global de la gestion des risques. Comment les élus locaux se saisissent-ils du problème, eux qui, quels que soient les configurations locales ou le type de gestion, restent politiquement responsables de la prise en compte des risques ? En termes de facteur de vulnérabilité, on souhaite mesurer la maîtrise politique de la gestion. Confirmer ou nuancer le fait que « les autorités se trouvent interpelées en référence à des compétences qui, bien que formellement attribuées, sont sans rapport avec leur capacité d’action effective » (Gilbert 1992, p. 242). Dans un domaine où l’acceptabilité du risque n’est pas donnée en soi à l’échelle collective, l’implication politique semble incontournable. Avec ce facteur, ce n’est donc non plus le type d’action qui est interrogé, mais bien la part d’engagement politique dans la conduite de cette action.

Illustration empirique de l’analyse des facteurs de vulnérabilité

35Afin d’illustrer notre démarche, nous allons décliner ces facteurs de vulnérabilité sur deux communes supports de stations. Il s’agit de la commune de Venosc, une des communes supports de la station des Deux Alpes et de celle de La Grave support du domaine La Grave-La Meije.

Figure 1 : Localisation des deux stations étudiées

Figure 1 : Localisation des deux stations étudiées

Poids de la station touristique :

  • 18  La station des Deux-Alpes se situe en Isère (Rhône-Alpes). Les deux autres communes supports sont (...)

36Appartenant à des régions et départements différents, ces deux stations ne présentent aucune caractéristique touristique commune, si ce n’est d’être limitrophes par leurs glaciers respectifs. La station des Deux-Alpes est une grande station de renommée mondiale, fréquentée par une clientèle grand public, jeune et sportive. Cette station est située sur trois communes supports dont celle de Vénosc qui constituera notre commune d’étude et dont le bourg centre est situé dans la vallée du Vénéon18. La Grave, quant à elle est une station de moindre importance touristique, même si elle bénéficie d’une forte image compte tenu de son identité particulière. En effet, le domaine de La Grave-La Meije a construit sa renommée touristique autour de l’image de la haute montagne et des pratiques alpines. Parmi elles, les activités dites hors pistes aujourd’hui, se sont développées sur le site depuis le milieu des années 1970, avec la construction d’un téléphérique. Sans piste et sans sécurisation du domaine par rapport aux avalanches, cette station s’adresse à une clientèle d’initiés et de sportifs avertis.

37Du point de vue de l’exploitation des domaines skiables, les deux communes ont confié l’exploitation des remontées mécaniques à des opérateurs privés. Aux Deux-Alpes, contrairement à La Grave où il n’y a pas de pistes sécurisées, l’opérateur a aussi la charge de sécuriser le domaine skiable.

Type de gestion :

38Venosc bénéficie d’un PPR depuis 1999. Mais il est à l’état de "projet PPR Porter à Connaissance" (PPR PAC) par l’Etat auprès de la commune. En Isère, les services de l’Etat, sous l’égide de la préfecture ont fait le choix de livrer aux communes l’état du risque et ce sans attendre que la procédure administrative du PPR soit terminée. Le premier enjeu est de communiquer, dans un délai court, les premiers éléments cartographiques relatifs au risque, sur lesquels on puisse appuyer l’instruction des projets d’urbanisme en cours. Le second est de ne pas figer le PPR, en laissant la possibilité d’actualiser les cartographies de risques, sans pour autant engager une procédure de révision administrative lourde et couteuse (et potentiellement porteuse de nouveaux contentieux). Néanmoins, ce PPR PAC, n’ayant pas fait l’objet d’enquête publique, n’est pas approuvé et ne peux donc être considéré comme PPR finalisé. Ceci a une conséquence locale directe : la commune ne peut instruire seule ses projets d’aménagement et doit s’en remettre aux avis de la DDE. Du côté de l’Etat, les avis relatifs au droit du sol sur la commune ne peuvent être établis à partir du zonage de risque final, puisque les prescriptions qui lui sont liées ne sont pas approuvées. Ainsi, la DDE doit-elle se reporter à l’échelle de chaque projet et à la carte des aléas pour rendre ses avis.

39A La Grave, le PPR a été prescrit en 2004. Mais, depuis, la procédure instruite par la DDE peine à avancer, les élus de La Grave rejetant le PPR boycottent la procédure. Pour eux, la méthodologie d’élaboration du PPR n’est pas adaptée à des communes comme La Grave où le niveau d’aléa est fort et les enjeux faibles. Ils estiment que l’Etat n’a pas les moyens d’opérer des analyses suffisamment précises pour parvenir à un zonage acceptable pour les deux parties. Selon eux, l’application au PPR du principe de précaution, sur un territoire où la spéculation immobilière n’est pas importante, aurait pour conséquence de bloquer toute velléité de développement et condamnerait, selon les élus, la survie économique du territoire. Les élus ne contestent pas la présence du risque, mais refusent la solution de gestion de l’Etat, considérant le PPR comme non adapté et automatique, et rejetant toute possibilité de négociation à l’échelle de chaque projet. Dans une même logique, La Grave n’a pas de PIDA. Il n’y a donc pas de déclenchements préventifs sur les pentes. Comme pour le PPR, on estime le PIDA peu fiable et non adapté à la situation. Le déclenchement artificiel donnerait l’illusion d’une sécurité et entraînerait un désengagement des usagers vis à vis des risques liés à leur pratique sur un tel domaine.

40Aux Deux-Alpes, l’offre de domaine skiable et la clientèle grand public obligent la commune à posséder un PIDA. Il est pris en charge par l’opérateur de remontées mécaniques qui, sur le domaine skiable, intervient seul.

Rapport territorial au risque :

41à Vénosc, cette politique de projet PPR PAC pose aujourd’hui problème dans la mesure où elle entraîne un triple effet. Le premier est lié au fait que le PPR sans enquête publique n’est pas validé démocratiquement. Le second réside dans le fait que sans approbation, les services d’Etat sont particulièrement sollicités par ces communes qui ne peuvent pas s’en tenir directement aux prescriptions finales non approuvées. Enfin la commune, n’ayant pas annexé à ses documents d’urbanisme un PPR approuvé, n’est pas totalement en mesure de s’investir politiquement sur la question du risque. La commune dépend donc tout autant de l’Etat que de son opérateur. En effet, si le PIDA fait l’objet d’un arrêté municipal, en dehors de l’acte administratif, la commune n’a développé ni légitimité technique, ni politique pour contrôler l’application du PIDA et, au-delà, s’investir sur la question de la prévention.

42À La Grave, on ne souhaite pas s’en remettre aux instruments et l’on revendique un pilotage politique local de la gestion du risque. La Grave, village imprégné par une culture "haute montagne" bénéficie d’un mode de gestion dont l’une des caractéristiques centrales est de reposer sur des acteurs pluriels ou « multi-casquettes » (Gumuchian et al., 2003, p.72). En effet, certains élus sont guides de haute montagne et mènent l’action publique avec leur sensibilité de montagnards, revendiquant la responsabilité et l’engagement dans leur choix d’élus. Sur le domaine skiable, si celui-ci n’est pas sécurisé, les pratiquants ne sont pas pour autant livrés à eux mêmes. La commune a mis en place une commission d’évaluation des risques dont le but n’est pas de mettre en place des mesures de sécurité, mais de rendre compte du niveau de risque sur le domaine. Ainsi, le risque est évalué localement et validé politiquement par des élus qui pratiquent l’évaluation et président la commission. Ensuite ce risque est communiqué aux pratiquants qui en toute connaissance de cause prennent leur décision et leurs dispositions (équipement, vigilance, entraide...). Dans ce dispositif, à contre-pied des modèles de gestion classiques, le pratiquant joue un rôle central, en étant acteur et non simple cible de la gestion.

Type de leadership :

43à La Grave, le leadership est communal et fort, avec des élus mobilisés et engagés sur ces questions. Un engagement porté par une culture locale montagnarde qui conditionne l’action publique locale en matière de gestion des risques. Néanmoins et contrairement à d’autres cas étudiés par ailleurs, La Grave ne possède pas l’assise touristique et des enjeux suffisants pour espérer une inflexion ou une attention privilégié de l’Etat (Boudières, 2006). C’est d’ailleurs parce que cette station ne subit pas de pression foncière forte et qu’elle n’est pas grand public, qu’elle peut proposer une vision alternative du risque et de sa prise en compte sur son domaine. Néanmoins, même en tant qu’exception, le cas de La Grave pose de vraies questions en matière de pilotage de la gestion des risques, notamment par la mise en exergue de la dimension politique de ce pilotage.

44A Vénosc, le leadership apparaît plus compartimenté avec un investissement fort de l’Etat, une place hégémonique accordée historiquement à l’opérateur. En effet, si les équipes communales changent et s’il existe de nouvelles velléités politiques pour changer la donne à Venosc, elles se heurtent à des contraintes historiques (concession d’exploitation non renégociée, absence de service municipal d’urbanisme). Cet héritage ne permet pas à la commune d’acquérir une autonomie politique sur la question des risques. La commune répond à cette question légalement et totalement, mais du point de vue strictement administratif. La montée en puissance de l’intercommunalité sur la station permettrait d’assoir une réponse politique plus affirmée.

Conclusion

45Privilégier les facteurs actifs de vulnérabilité des modes de gestion confronte plus directement à une lecture endogène du risque à l’échelle des territoires. En effet, si on ne conclut pas directement sur l’efficacité des modes de gestion, on peut s’interroger sur la nature, les ressources et les moyens de cette gestion. Les déficits en termes d’implication politique dans le pilotage de la gestion peuvent à ce titre nous interpeller sur la réalité des capacités locales d’action et de réponse. L’absence ou le manque de lisibilité partagé à propos de risques et notamment en ce qui concerne les dispositifs de gestion ne permet pas d’embrasser une vue d’ensemble du territoire et de sa trajectoire de développement. Les risques perçus comme une contrainte sont ainsi relégués, délégués, extériorisés à d’autres acteurs et à d’autres échelles d’intervention. L’éjection de la dimension politique du risque, dans sa gestion, ne l’éjecte en rien du territoire, où il apparaît alors encore moins maîtrisable. L’hypothèse selon laquelle, le risque doit être aussi saisit de manière endogène, notamment sous l’angle de la vulnérabilité des modes de gestion, paraît ainsi vérifiée. Il s’agit désormais sur ces territoires de rompre avec une conception relative à l’endommagement potentiel des biens et des personnes, pour proposer des alternatives en matière d’adéquation et d’adaptation des modes de gestion. Pour cela, il faut réaffirmer la nécessité d’un engagement politique fort préalable à toute gestion par les instruments, qui plus est dans un contexte de décentralisation et de délégation accentué. Des instruments indispensables, mais dont on doit aussi interroger les limites et les faiblesses et à partir desquels le débat sur le risque doit s’engager localement. L’action préventive doit à ce titre être renouvelée, en se situant notamment au cœur du projet de développement et comme au cœur de l’offre de la destination. Le risque non plus considéré comme une contrainte, mais comme une occasion de débat sur le développement, peut alors permettre de considérer autrement la tension territoriale entre tourisme et risque.

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Bibliographie

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BOUDIERES V., 2007, chap. 10 : Risque d’avalanches et activités hors pistes : entre attractivités touristique et gestion des risques, quelle voie pour la prévention dans les domaines skiables ?, in BOURDEAU P. (ed.), Les sports d’hiver en mutation, Paris, Hermès, p. 135-145.

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Notes

1  Circulaire du 20 juin 1988 : « Equipement et risques majeurs » sur les risques naturels.

2  Les régions : Provence-Alpes-Côte-d’Azur, mais aussi plus récemment Rhône-Alpes ont ainsi élaboré leur politique qui, en fonction des priorités locales, prend la forme d’actions diverses : financement d’études complémentaires dans le cadre des zonages PPR ; financement d’ouvrages de protection, de campagnes de sensibilisation, de l’information préventive ; maitrise d’ouvrage sur les systèmes d’alerte de crues, …

3 Le président du Conseil général est investi par l’article 25 de la loi de décentralisation du 2 mars 1982 (aujourd’hui codifié à l’article L3231-4 du CGCT) « des pouvoirs de police afférents » à la gestion du domaine départemental, « notamment en ce qui concerne la circulation sur ce domaine ».  

4  Le détail des modèles de contractualisation relatif aux domaines skiables est précisé en page 5.

5  Ces missions sont : la sécurisation du domaine skiable par déclenchement artificiel des avalanches, organisation et prise en charge des secours ; aménagement, damage, balisage et entretien des pistes.

6  Cette activité d’exploitation fait l’objet d’une délégation de service publique.

7  PPR : Loi n° 95-101 du 2 février 1995 Relative au renforcement de la protection de l'environnement. Sous maitrise d’ouvrage étatique (arrêté préfectoral), il vise à encadrer l’urbanisation au regard du risque.

8  PIDA :. Circulaire  n° 80-268 du 24 juillet 1980 relative au déclenchement préventif d'avalanches. Sous maitrise d’ouvrage communale (arrêté municipal), il vise à encadrer la pratique de déclenchement artificiel des avalanches.

9  Nous illustrerons empiriquement ces effets avec les analyses présentées dans le second chapitre.

10  Nous prendrons comme définition des activités hors pistes, celle de l’Association Nationale pour l’Etude de la Neige et des Avalanches : « toutes les activités de glisse sur neige pratiquées par gravité en dehors des pistes ouvertes, depuis le sommet d’une remontée mécanique d’une station de ski jusqu’au pied de la même ou d’une autre remontée mécanique ».

11  Pour plus de précision sur les chiffres de l’accidentologie avalanche : anena.org.

12  Art. 42 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne.

13  Le modèle de la délégation partielle, bien que moins répandu, présente pourtant au regard des risques, un atout pour le pilotage politique. En effet, les missions de sécurité sont confiées non plus à l’opérateur, mais à une régie publique ou un EPIC sous tutelle politique de la commune.

14  La gestion des risques sur le domaine skiable recouvre des missions diverses comme l’aménagement, le balisage et l’entretien des pistes, mais aussi le secours et le déclenchement préventif des avalanches, dans le cadre du PIDA.

15  Le niveau d’équipement des risques correspond aux outils, instruments, ressources mobilisés pour intervenir sur les risques. Ce niveau d’équipement participe aussi à la construction des risques (Gilbert et Bourdeau, 1997).

16  Travail sous traité et réalisé par le service RTM qui conserve une spécificité et un savoir faire reconnu.

17  Cette réflexion s’inscrit dans le cadre d’une recherche doctorale relative à l’analyse des politiques locales de gestion des risques dans les territoires touristiques montagnards, menée au Cemagref de Grenoble et à l’UMR PACTE. L’analyse qualitative des modes de gestion (entretiens semi directifs, observation de terrain, analyses documentaires : contrat, procédure, documents légaux) s’appuie empiriquement sur 8 communes supports de 6 stations réparties dans les Alpes du Nord et du Sud.

18  La station des Deux-Alpes se situe en Isère (Rhône-Alpes). Les deux autres communes supports sont Mont-de-Lans et St-Christophe-en-Oisans. Le domaine de La Grave-La Meije (commune de La Grave) est situé quant à lui sur le versant Ouest du col du Lautaret, dans les Hautes-Alpes (Provence-Alpes-Côte-d’Azur).

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Table des illustrations

Titre Figure 1 : Localisation des deux stations étudiées
URL http://geocarrefour.revues.org/docannexe/image/1448/img-1.png
Fichier image/png, 27k
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Pour citer cet article

Référence papier

Vincent Boudières, « De la gestion des risques, aux risques de la gestion », Géocarrefour, vol. 82/1-2 | 2007, 43-50.

Référence électronique

Vincent Boudières, « De la gestion des risques, aux risques de la gestion », Géocarrefour [En ligne], vol. 82/1-2 | 2007, mis en ligne le 01 juin 2010, consulté le 18 octobre 2017. URL : http://geocarrefour.revues.org/1448 ; DOI : 10.4000/geocarrefour.1448

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Auteur

Vincent Boudières

Cemagref de Grenoble
2 rue de la Papeterie
38402 Saint Martin d’Hères
Tel : 04 76 76 27 49
Mail : vincent.boudieres@cemagref.fr

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Droits d’auteur

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