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Les Plans de Prévention des Risques (PPR) : essai d’interprétation géographique

Risk Prevention Plans : a geographical interpretation
Patrick Pigeon
p. 27-34

Résumés

Plusieurs programmes de recherche internationaux basés sur le partage d’expérience concernant la gestion des risques dits naturels font ressortir l’originalité du dispositif français, mais aussi sa tendance à évoluer rapidement. Cet article s’appuie sur la participation directe à trois de ces programmes pour proposer une interprétation géographique des PPR. Ils constituent un instrument de gestion des risques implicitement territorialisé, qui, malgré leur origine étatique, incorporent les caractéristiques locales des territoires concernés. Cette territorialisation contribue pourtant à menacer la viabilité financière du dispositif français actuel. Cela nous permet de mieux comprendre pourquoi ce dispositif évolue sous l’influence étatique et les implications territoriales de ces évolutions. On touche alors les liens entre la gestion des risques et la recherche sur ces derniers. Le recours croissant aux notions de complexité et d’incertitude prend tout son sens. En effet, la reconnaissance de l’efficacité nécessairement partielle des travaux correctifs incite à renforcer les recherches sur les enjeux, et encore plus sur l’acceptation socio-politique de l’incertitude. Tels sont les défis que s’efforcent de relever les PCS en France, complétant les PPR. Ils recoupent les préoccupations internationales sur la gestion préventive des catastrophes, qui préconisent de renforcer les politiques de sécurité civile.

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Texte intégral

1La participation aux programmes de recherches internationaux sur la gestion des risques présente l’avantage de faire plus nettement ressortir les particularités du dispositif français comme les significations possibles de ses évolutions récentes. La question intéresse le géographe puisque les instruments principaux de gestion en France, les PPR (Plans de prévention des risques), que complètent les PCS (Plans communaux de sauvegarde), contribuent à faire évoluer les peuplements concernés. On sait que les zonages PPR influent, directement ou non, sur les caractéristiques locales de peuplement, par exemple par les interdictions de construction en zones rouges, ou par les prescriptions qui accompagnent les zones bleues. Les travaux correctifs ou les adaptations architecturales que recommandent ces prescriptions ne sont du reste pas systématiquement réalisés, ce qui constitue un motif d’interrogation géographique. Quant aux PCS, on peut observer qu’ils sont aussi, dans certains cas, visibles, par exemple lorsque les itinéraires d’évacuation de la population vers les centres de regroupement sont mentionnés par des panneaux. C’est le cas, notamment, dans la commune gardoise d’Aramon, à la confluence entre le Gardon et le Rhône, sinistrée le 9 septembre 2002, et qui dispose depuis d’un PCS (Commune d’Aramon, 2005).

2Dès lors on peut se demander en quoi les PPR constituent un instrument de gestion territorialisé des risques, et s’interroger sur les caractéristiques locales des peuplements qu’ils contribuent à gérer, et à faire évoluer. Cette territorialisation, qui est démontrable par l’analyse des documents cartographiques eux-mêmes et par leur confrontation avec l’enquête de terrain, contribue par ailleurs à mettre en péril la viabilité financière du dispositif français. Conçu sur le principe d’une mutualisation obligatoire et passant par l’assurance dès la loi Tazieff du 13 juillet 1982, ce dernier est garanti dès lors, in fine, par l’Etat français qui joue ici le rôle de réassureur.

3On comprend alors mieux pourquoi nous observons aujourd’hui des transformations toujours plus nombreuses du dispositif. Deux de ces transformations nous intéressent particulièrement ici. La première est liée à la reconnaissance officielle du fait que les mesures structurelles, telles les digues, les paravalanches, les drains, n’éliminent en aucun cas les risques, mais qu’elles les modifient. Une relation, partielle, avec les dommages accrus est alors identifiée. Il devient douteux que la réalisation de travaux correctifs puisse justifier des zonages dissuadant peu l’urbanisation dans des secteurs qui restent « à risques ». Ce lien de causalité simple, et très contestable, entre travaux et réduction supposée du risque contribue à expliquer l’augmentation des dommages mettant, à terme, le dispositif français en péril financier. On comprend également l’intérêt du PCS, né de la loi du 13 août 2004 sur la modernisation de la sécurité civile, puisqu’il reconnaît l’impossibilité d’éliminer les risques par des solutions de génie civil pures.

4Dans le même temps, la recherche sur la thématique valorise les notions de complexité et d’incertitude. En effet, le risque suppose une quantification qui passe par un calcul de probabilités, affirmant la possibilité de prévoir. Lorsque cet effort de quantification apparaît plus douteux, voire utopique, on tombe dans le domaine de l’incertitude (Gollier, 2001). Il est logique que les limites des mesures de gestion purement structurelles, qui sont reconnues, a posteriori, par la tendance à l’augmentation des dommages ou par leur déplacement dans le temps et l’espace, incitent les chercheurs à davantage mobiliser ces notions. Le géographe confirme l’impossibilité d’éliminer les risques, comme l’intérêt de plus réfléchir en terme d’incertitude. Elle peut être interprétée comme une propriété fondamentale de la complexité, laquelle désigne ici l’intensification contemporaine des relations entre les multiples systèmes qui constituent les peuplements humains et les milieux physiques associés.

Les PPR contribuent à territorialiser les risques.

5Les PPR sont d’initiative étatique, et c’est le préfet, représentant de l’Etat dans le département, qui les prescrit. Leur mise en œuvre est souvent vécue comme une contrainte externe majeure par les collectivités locales : que leurs zonages puissent contribuer à inscrire le risque directement dans le territoire peut alors apparaître absurde. De plus, on entend ici par territoire « un espace d’appartenance, reconnu, délimité, investi, finalisé, institutionnalisé » (Bailly & Ferras, 1997), ce qui suppose une forte implication locale. Elle n’est pas vérifiée lors des enquêtes publiques qu’exige la procédure PPR, et qui attirent très peu les citoyens. Comment justifier alors le recours à la territorialisation, même partielle ? Par les nombreux conflits politiques qui accompagnent la procédure PPR et la ralentissent. Ils soulignent les parentés très fortes entre géographie des risques et géopolitique urbaine (Hulbert et alii, 2006). Ces conflits sont surtout liés aux valeurs foncières. Une fois approuvé par arrêté préfectoral, le zonage PPR les modifie. La territorialisation suppose que les citoyens acceptent au moins partiellement les politiques qui gèrent les risques. Les zonages PPR représentent une solution politiquement acceptable qui contribue à modifier les peuplements locaux. Les PCS, qui sont d’initiative communale, cherchent à davantage impliquer l’ensemble des populations municipales à la gestion de leurs risques, et de ce fait à compléter les PPR.

6On pourra également remarquer que les PPR sont des instruments réglementaires. Tout règlement doit nécessairement prendre en compte les particularités locales afin de pouvoir mettre en œuvre les principes qu’établissent les lois. Cette prise en compte apparaît très directement à la consultation des PPR. Au-delà des principes énoncés par les lois qui les ont créés, jusqu’à la loi Bachelot du 30 juillet 2003, dernière en date, ainsi que par leurs décrets d’application, comme ceux du 17 mars 1993 et du 5 octobre 1995, ils présentent des différences notables de représentation. Par exemple, certains PPR ne disposent que de zones blanches, bleues et rouges, tandis que d’autres font intervenir plusieurs nuances de bleu, voire du violet, comme à Allevard (Isère) ou à Culoz (Ain). On sait également que le zonage, opposable aux tiers dès lors que le PPR est approuvé par arrêté préfectoral, ne peut être seulement établi à partir de la reproduction directe de la carte des aléas. Les travaux correctifs sont également pris en compte, et ils influent sur le zonage dans des sens divers. C’est ce que montre le PPR de Culoz (Fig. 1).

Figure 1 : Travaux de correction et différenciation des zonages PPR à Culoz

Figure 1 : Travaux de correction et différenciation des zonages PPR à Culoz

Source : PPR de la commune de Culoz.

7L’absence d’entretien ou de suivi des travaux peut justifier des durcissements de zonages. Le principe est explicitement présenté dans le PPR de Vailly (Haute-Savoie). Si les drains subhorizontaux disposés à l’amont de la mairie et de l’église n’étaient pas régulièrement entretenus, cela favoriserait leur colmatage progressif par la formation de tufs. Les drains contribueraient moins à stabiliser les glissements de terrains identifiés. Leur fonctionnement limité pourrait même contribuer localement à augmenter la pression interstitielle de l’eau. La mesure corrective pourrait alors aggraver les niveaux de risque, pouvant justifier le durcissement du zonage PPR.

  • 1  On lit page 42 : « le siège social de l’entreprise est localisé à Culoz où elle emploie environ 10 (...)

8Dans ces conditions, les caractéristiques locales des peuplements et des milieux physiques influent nécessairement sur les évaluations des risques, comme sur le zonage PPR. Ce dernier contribue à les faire évoluer en retour. On voit, par exemple, sur le PPR de Culoz (Ain), que les réserves foncières du futur quartier Martini se trouvent dans le lit majeur du Rhône, entre son cours endigué en 1980 par la CNR (Compagnie nationale du Rhône) et les marais de Lavours. Les zonages des secteurs concernés, blancs ou bleus, sont officiellement justifiés par les digues CNR qui ont été calibrées pour contenir une crue de fréquence de retour millénale, comme par leur entretien et leur suivi effectifs, visibles sur le terrain. Si la doctrine officielle que cherche à promouvoir la DDE du Gard avait été appliquée ici (Lescure, com.orale, novembre 2006), le zonage eût été rouge : les niveaux de risques devraient ne pas prendre en compte l’existence des digues. Mais dans ce cas, on aurait abouti à un conflit politique majeur. Il aurait été lié au gel de l’essentiel des réserves foncières au moment où l’entreprise principale, la CIAT, est déjà foncièrement contrainte. Elle joue un rôle politique officiellement reconnu par la municipalité, à un point tel qu’il figure explicitement dans le rapport qui présente le PLU1, Il en irait de même pour les lotissements et les zones d’activités que le conseil municipal envisage de développer dans le lit majeur du Rhône (Commune de Culoz, 2006, et Fig. 2). De plus, la CIAT a déposé des matériaux sur la zone industrielle Motz-Serrières, localisée dans le département voisin de la Savoie. Le SCOT Savoie-Métropole (2004) considère officiellement ce site comme un pôle pour l’emploi local. Il en résulte, dans le PPR Chautagne (Communes de la plaine de Chautagne, 2004), un zonage bleu au milieu d’une zone rouge, la zone industrielle ayant été développée dans le lit majeur du Rhône, derrière les digues de la Loi. Là encore, cette zone rouge aurait assurément été plus étendue en l’absence d’enjeu économique local. La digue de la Loi remontant au XVIIIème siècle, le risque peut apparaître supérieur à celui du quartier Martini. Ici, trois digues successives, dont la digue C.N.R., sont à prendre en compte.

Figure 2 : Opérations d’aménagement prévues par le PLU de Culoz en 2006 et zonages PPR.

Figure 2 : Opérations d’aménagement prévues par le PLU de Culoz en 2006 et zonages PPR.

Source : PPR de Culoz et des communes de la plaine de Chautagne (2004)

9Dans ces conditions, il nous paraît possible de démontrer que les zonages PPR contribuent à territorialiser les risques. Il en va de même pour les travaux de correction qui, dans certains cas, sont clairement appropriés par les collectivités locales ou même par des propriétaires. Les photographies du paravalanche de Taconnaz décoraient les murs de la mairie des Houches (Haute-Savoie) à au moins deux endroits à la fin de la décennie 1990. Un panneau informant des travaux corrigeant l’Arve dans la commune de Magland, sise à l’amont de Cluses, a même été retrouvé protégé par l’auvent du toit d’un bâtiment. Il est vrai que le propriétaire ne pouvait que se féliciter de voir les digues renforcées au droit de sa propriété, que menaçait directement la tendance au déplacement du méandre vers l’aval. Du moins pouvait-il s’en féliciter en première approche, car aucune digue ne permet de faire disparaître les risques d’inondation.

10Toutefois, cette territorialisation peut aussi indiquer les limites actuelles du dispositif français.

Une viabilité économique menacée.

11En effet, l’une des originalités de ce dispositif est qu’il repose sur la mutualisation légalement forcée de la gestion de plusieurs types de risques par le recours obligatoire à l’assurance. C’est là une différence majeure par rapport, notamment, au dispositif britannique. Mais encore faut-il en mesurer les contreparties. Les contrats d’assurance portant sur les habitations ou sur les véhicules comportent une surprime dite Catnat, qui s’impose légalement. La loi Tazieff du 13 juillet 1982 pose ce principe sur lequel les lois modificatrices ultérieures, telles la loi Barnier (2 février1995) et la loi Bachelot (30 juillet 2003), ne reviendront pas. Dans ces conditions, un arrêté interministériel constatant l’état de catastrophe naturelle sur une ou plusieurs communes ouvre droit à indemnisation par les assurances. Et, en dernier recours, c’est l’Etat qui doit garantir la viabilité financière de l’ensemble du dispositif. Il vient alors adosser financièrement la caisse centrale de réassurance, selon l’article R. 431-30 du Code des assurances. En clair, il joue le rôle qui est celui des compagnies de réassurance auprès des compagnies privées sur un marché dans ce cas beaucoup plus ouvert, mais aussi plus limité quantitativement pour les sociétés d’assurance.

12Ce dispositif, on le sait, favorise peu la prévention des risques : il ne dissuade notamment pas, ou insuffisamment lorsque les PPR existent, les constructions dans les zones pourtant reconnues à risques (Kert, 1999). Il contribue à expliquer la tendance à l’augmentation des dommages assurés, qui est très clairement exposée par les économistes (Munier, 2005, inter alia). Elle s’est traduite par les réévaluations successives des primes catnats qui reposent sur les contrats d’assurances signés. Actuellement, tout propriétaire d’un bâtiment paie une surprime de 12 % sur son contrat d’assurance au titre des catnats, que son bien soit sis en zone à risque ou non (Fig. 3), et cette surprime se monte à 6 % pour les véhicules à moteur. Ces surprimes n’ont cessé d’augmenter depuis 1982. Elles confirment que l’accroissement des dommages ainsi enregistré représente les limites du dispositif français actuel, incitant l’Etat français à le faire évoluer. Un séisme à Nice ou une inondation de la Seine à Paris pourraient nécessiter le recours à la garantie de l’Etat, si les dommages excédaient les réserves actuelles de la Caisse centrale de réassurance. Il n’est alors pas si étonnant de voir le ministère des Finances s’intéresser à la question, quand bien même le dispositif a été bénéficiaire tant pour l’Etat que pour les compagnies d’assurances sur la durée. Les modifications récentes de la doctrine de l’Etat français en matière de zonage lié aux risques, comme le recours à des instruments de gestion complémentaires que sont les PCS, se comprennent alors mieux.

Figure 3 : L’évolution de la surprime catnat concernant le bâti. D’après MUNIER (2005

Figure 3 : L’évolution de la surprime catnat concernant le bâti. D’après MUNIER (2005

Nouveaux zonages et renforcement de la sécurité civile.

13Les relations entre l’évolution économiquement perturbante du dispositif français et l’existence des PPR ne sont que partielles. Mais il est clair que le principe longtemps admis d’une relation simple, de cause à effet, entre les travaux de protection et les zonages réglementaires, est désormais officiellement remis en cause par l’Etat français lui-même. L’objectif est d’éviter que se multiplient les zones d’activité et les lotissements dans des secteurs qui restent dangereux. L’évolution actuelle des zonages, comme le renforcement de la sécurité civile, prennent alors plus de sens.

14Cette évolution peut être illustrée en s’appuyant sur deux PPR récents, celui de Chautagne (Savoie) et celui de Culoz (Ain). Les zonages du PPR Chautagne durent être revus avant qu’il puisse être approuvé par arrêté préfectoral. La modification introduite fait apparaître un nouveau type de zone : la zone rouge nommée « risque digue » (Communes de la plaine de Chautagne, 2004 b). Elle reconnaît que la digue joue un rôle ambigu, traduit par le zonage. D’un côté, nous avons le rôle classique de protection, qui justifie qu’une zone bleue apparaisse. On rappelle que la zone bleue demeure constructible, mais que les propriétaires des bâtiments doivent prendre en compte les prescriptions, à condition que le coût des adaptations architecturales et des travaux ne dépassent pas 10% de la valeur vénale du bien. De l’autre, la digue est aussi facteur de risque. La bande de la zone rouge confirme la volonté d’éviter le plus possible la construction à proximité de cette dernière, sachant que, en cas de rupture, les vitesses et/ou les hauteurs de submersion seraient aggravées par l’ouvrage. L’ambiguïté du rôle joué par l’ouvrage protecteur est donc inscrite dans le zonage PPR. On pourra observer que cette ambiguïté révèle l’existence, ici, de la zone économique Motz-Serrières.

15Il ne s’agit pas une anomalie locale. Sur le PPR de Culoz, cette fois dans l’Ain, nous voyons à la fois le maintien de la position classique comme l’évolution en cours, ce qui tend à rendre d’ailleurs ce zonage, dans une certaine mesure, contradictoire en première approche. La position classique se trouve être associée au risque de chutes de pierres. On observera que l’existence de merlons de protection (Fig. 1 et 4) permet de passer de la zone rouge à la zone bleue. Plus intéressante, et plus révélatrice, est la distinction entre du bleu foncé, « dur », et bleu clair, « mou » (Fig. 1). Les prescriptions sont plus contraignantes lorsqu’il n’y a qu’une seule mesure corrective prévue (ici, le merlon de protection) que lorsqu’il y en a deux (en l’occurrence, un merlon et des filets). Le zonage incorpore donc directement l’efficacité supposée des travaux de correction. Il n’en va pas de même ici avec le risque d’inondation. Cette fois, malgré l’existence des digues gérées par la CNR, le zonage PPR est rouge. Et il indique même par des flèches l’existence d’infiltrations supposées affaiblir la structure. L’enquête de terrain confirme que ces infiltrations existent effectivement, de même qu’un sapement de la digue du côté de l’écoulement. La piste d’entretien de la CNR prouve combien cette institution surveille et gère la structure dont elle a la charge. De plus, les zones bleues qui jouxtent les zones rouges affichent officiellement le risque lié à la rupture des digues. Les services extérieurs de l’Etat cherchent à dissuader l’urbanisation dans ces secteurs, là où le PLU de Culoz envisage pourtant plusieurs opérations d’aménagement, dont une qui concerne un port de plaisance sur le Rhône (Commune de Culoz, 2006 et Fig. 2). Une délibération du Conseil municipal, le 31 mars 2004, confirme l’existence de tensions entre la collectivité locale et l’Etat français. En effet, le Conseil y demanda que les terrains classés en R1 (zone rouge) passent en B2 (zone bleue). La requête fut assortie d’une carte qui mentionne l’emplacement du futur port de plaisance de Culoz, et qui est collée dans le registre des délibérations. En l’occurrence, cette demande ne fut pas suivie par l’Etat.

Figure 4 : Le secteur de Landaize à Culoz : des projets d’urbanisation qui sont en partie justifiés par les zonages associés au merlon contre les chutes de bloc mais aussi par les digues du Rhône. Cette photographie doit être comparée à la figure 1. Janvier 2007.

Figure 4 : Le secteur de Landaize à Culoz : des projets d’urbanisation qui sont en partie justifiés par les zonages associés au merlon contre les chutes de bloc mais aussi par les digues du Rhône. Cette photographie doit être comparée à la figure 1. Janvier 2007.

16Ces zonages évolutifs reconnaissent les limites des mesures correctives, et ce, surtout là où l’urbanisation est supposée se renforcer dans les années futures, selon les documents d’aménagement d’initiative locale, les PLU et les SCOT. La seconde preuve majeure peut être apportée par le développement, en cours, des PCS. Issus de la loi de modernisation de la sécurité civile, ils complètent officiellement les PPR. En effet, la loi du 13 août 2004 rend obligatoire l’existence d’un PCS pour toute commune dotée d’un PPR approuvé et opposable aux tiers. L’expérience montre que cette obligation légale est très inégalement respectée aujourd’hui. Les communes qui se sont dotées de cet instrument sont aussi celles dont les maires sont régulièrement confrontés aux contraintes que représente la gestion des risques dits naturels. Aramon, commune à la confluence du Gardon et du Rhône, ou Chamonix, figurent parmi les communes pionnières. Le PCS a été particulièrement développé là où les limites des mesures de structure ont été vérifiées, par exemple par des pertes humaines, comme à Aramon. Son maire actuel insiste, lors d’entretiens menés en novembre 2006, sur l’intérêt majeur que représente, pour lui, ce nouvel instrument, malgré le renforcement des digues aval, comme l’existence des digues de la CNR réputées plus sûres. Il lui semble logique de prendre la mesure de ces limites structurelles en renforçant la sécurité civile. Ce d’autant plus que ces nouvelles politiques espèrent mobiliser des populations qui ne sont pas directement concernées par les PPR, n’étant pas propriétaires. On peut ainsi mieux comprendre l’article 3 de la loi de 2004 : « la politique de sécurité civile doit permettre de s’attaquer résolument aux risques en les anticipant davantage, de refonder la protection des populations et de mobiliser tous les moyens encourageant les solidarités ».

17Il est donc peu contestable que le dispositif juridique français évolue en admettant les limites des mesures structurelles, lesquelles ont contribué à augmenter, souvent tacitement et indirectement, les dommages aujourd’hui enregistrés. Il est remarquable que cette évolution corresponde à celle de la recherche dans le domaine.

Les ponts entre recherche et gestion : du risque à l’incertitude.

18Les retours d’expérience, la multiplication des diagnostics et des études d’un côté, la tendance à l’augmentation des dommages comme de leur coût de l’autre, poussent tant les gestionnaires que les chercheurs à s’interroger. L’objectif n’est pas seulement de chercher à mieux comprendre ce qui peut apparaître comme un paradoxe, retrouvé ailleurs (Weichselgartner, 2004), mais aussi de viser la plus grande efficacité possible pour les politiques cherchant à gérer les risques. L’effort de réflexion tend alors à montrer qu’il s’agit moins aujourd’hui de gérer ou de penser les risques que de penser l’incertitude.

19Revenons au fil du développement. La question majeure qui se pose est : pourquoi les mesures structurelles de protection, qui ont longtemps été plus ou moins tacitement considérées comme efficaces, et qui le sont encore partiellement aujourd’hui, sont-elles de plus en plus fréquemment mises en cause ? On ne peut pas se contenter de relever le fait, pourtant fondamental, qu’elles tendent à favoriser l’urbanisation en créant une illusion de sécurité, aboutissant, comme nous l’avons vu, à comprendre en partie l’augmentation du coût économique et financier du dispositif français. Sur le fond, il existe au moins un moyen de formaliser les effets non désirés des travaux de protection, et il passe par la courbe de Farmer. Cette dernière (Fig. 5) croise les fréquences et les intensités. Elle pose que les fréquences élevées peuvent être associées à des intensités faibles, mais aussi que des fréquences faibles sont associées à des intensités élevées. Ce dernier cas définit le risque majeur. La loi de Farmer a le mérite de formaliser ce que nous apprennent à la fois l’expérience de terrain comme l’a posteriori historique. En effet, l’endiguement favorise la réduction des fréquences d’inondation par débordement et laisse croire à la disparition du risque alors que le renforcement de l’urbanisation, qui était jusqu’à peu admis comme un retour d’investissement, et que l’on voit explicitement exposé dans de nombreuses délibérations de conseils municipaux dans la vallée de l’Arve ou ailleurs, prépare de futures catastrophes. En effet, toute mesure structurelle est dimensionnée en fonction d’un événement donné, pour l’essentiel la référence centennale en France. Et de nombreux autres paramètres, tels l’entretien, ou des effets dominos entre plusieurs types de risques, peuvent contribuer à réduire son efficacité, qui ne pourra jamais être que partielle. La courbe de Farmer illustre, par le fait qu’elle tende vers l’infini, le principe si souvent abordé dans l’absolu qui est celui de l’impossible risque zéro. Elle formalise les réflexions que mena Farmer (1977) à propos du risque technologique, lié aux centrales nucléaires. Ici, elle confirme que l’évolution sur la durée, et la tendance contemporaine à l’intensification des coévolutions entre urbanisation, zonages, travaux de correction, et mutations des milieux physiques peut, en l’absence de prise de conscience politique, préparer effectivement de futures catastrophes.

Figure 5 : La courbe de Farmer représente le rapport inverse fréquence-intensité.

Figure 5 : La courbe de Farmer représente le rapport inverse fréquence-intensité.

Nous l’avons appliquée ici aux risques d’inondation dans la vallée de l’Arve, en nous appuyant sur les témoignages historiques depuis le début du 19ème siècle. Bien entendu, les PPR n’expliquent pas à eux seuls une telle évolution, qu’ils ont du reste contribué en partie à contrecarrer. Quel serait le bilan actuel en l’absence des zones rouges, par exemple ?

20Pour l’instant, nous sommes encore dans le domaine des risques, puisque la courbe de Farmer suppose, au moins implicitement, une quantification possible, voire un calcul de probabilités. Mais reconnaître les limites des mesures structurelles remet aussi partiellement en cause la quantification, et impose de passer à l’incertitude. Par exemple se pose le problème des critères à prendre en compte pour évaluer de futurs événements, et pour dimensionner les ouvrages de protection, voire pour tracer des limites sur une carte de risques, ou justifier un zonage. Le recours au retour d’expérience s’impose, du moins en partie. N’oublions pas qu’il constitue le fondement classique de l’assurance, et que les principales compagnies au moins ont développé des fichiers de données sur les sinistres. Mais quelle est la validité des événements historiques, alors que les peuplements humains et les milieux physiques, qui coévoluent en partie avec eux, connaissent des mutations aujourd’hui intensifiées ? Quelle est la pertinence, en 2007, de l’information que fournissent les témoignages de l’inondation de 1910 à Paris ? Selon Godard et alii (2002), l’incertitude apparaît lorsque l’information « ne peut pas être cernée par une distribution de probabilités objectives » (p. 13), c’est-à-dire, à partir d’une information statistique portant sur des événements passés. Ici, ce travail peut être formellement mené, mais les distorsions entre les peuplements historiques et les actuels sont telles que la validité de cette étude statistique apparaît douteuse, sur le fond.

21De plus, l’incertitude naît aussi lorsqu’il ne devient plus possible « de déterminer une liste complète des résultats possibles de l’action » (Godard et alii, p. 38). Nous sommes bien dans ce cas de figure, puisque les effets des mesures correctives ne peuvent plus être qualifiés de certains. Les expertises, comme les travaux de recherche, ne cessent de démontrer combien les ouvrages de structure transforment, déplacent les aléas et, a fortiori, les risques, justifiant la volonté de gestions plus intégrées, n’oubliant pas les diagnostics à petite échelle. On pourra remarquer que les agences de bassin sont nées en partie de cette reconnaissance, tout comme les syndicats intercommunaux qui gèrent aujourd’hui les contrats de rivière. Fondamentalement, cette reconnaissance de l’incertitude signale la complexité. Nous proposons de définir la complexité comme le résultat, toujours très évolutif, des interactions partielles entre plusieurs systèmes. L’intérêt géographique de l’analyse systémique a été présenté ailleurs (Pigeon, 2005). À partir du moment où les peuplements humains et les milieux physiques coévoluent, où ces coévolutions sont systémiquement représentables, elles traduisent des interactions intensifiées entre plusieurs systèmes. Nous sommes alors en mesure de mieux comprendre pourquoi les travaux de correction ne peuvent qu’être partiellement efficaces, tout comme toute autre mesure politique d’ailleurs. En effet, les travaux n’étant qu’une composante des peuplements humains et des milieux physiques associés, il n’est pas étonnant qu’ils ne peuvent qu’agir partiellement, et de manière partiellement prédictive, sur les risques qu’ils contribuent à gérer. Prédire leurs effets, et leur efficacité, en toute certitude devient de l’ordre de l’utopie. Par contre, les théories de la complexité, comme celles du chaos ou de l’auto-organisation, deviennent très significatives (Bak, 1999 ; Dauphiné, 2003).

22Dans ces conditions, on pourrait être poussé au pessimisme, celui qui recoupe la crise supposée de l’action politique (Pigeon, 2005). Bien au contraire, si les programmes de recherche internationaux convergent sur la reconnaissance de ce type de bilan, ils convergent aussi sur la nécessité de promouvoir des outils adaptés à la gestion de la complexité. Le colloque final du programme ARMONIA, tenu à l’Institut polytechnique de Milan en février 2007, a valorisé la mise en œuvre, à l’échelle européenne, d’outils de gestion proches des Systèmes d’information géographiques (SIG). L’objectif est de disposer d’outils qui permettent de récupérer, le plus rapidement possible, les effets nécessairement non prédictibles des politiques mises en œuvre. Ici, il s’agit du « multi risk decision support system », testé à l’Université de Lancaster par G. Walker et H. Deeming. Il repose sur la mise à jour des informations et sur le caractère itératif des procédures, permettant d’espérer mieux gérer «de grandes quantités d’informations sur des facteurs qui interagissent sur des pas de temps très variables». Le programme euro-asiatique COLEM (Colombo environmental management) aboutit à des préconisations similaires : il pousse à actualiser les informations qui figurent déjà dans le SIG de Colombo (Pigeon, 2006). L’objectif est de valoriser ces informations pour renforcer la gestion de la sécurité civile. On ne peut qu’être frappé, malgré les différences économiques et culturelles, par les parentés avec certains PCS en cours de réalisation en France, à l’image de celui de Chamonix, qui peut faire office de travail pionnier (Garcin-Parraguez, 2004). Eux aussi mobilisent l’outil SIG et ses avantages pour la souplesse de la gestion. En Italie, la loi régionale lombarde du 22 décembre 2005 rend obligatoire la réalisation de plans de crise dont le principe de base est très voisin de celui du PCS, en reconnaissant que « la planification territoriale doit prendre en compte la protection civile » (Luino et al., 2007). Sans vouloir multiplier les exemples de travaux et de thèses en cours ailleurs, comme dans l’équipe de chercheurs que coordonne R. D’Ercole sur les villes andines, il est clair que nous sommes en présence d’une évolution rapide qui correspond à une tendance de fond, potentiellement universelle.

23L’intérêt majeur du dispositif français, comparé à ceux qui existent ailleurs, est qu’il cherche à territorialiser le plus possible, depuis 1982, la gestion des risques dits naturels. Cette territorialisation nous paraît avant tout provenir du caractère juridiquement contraignant, en droit des sols, des zonages PPR. La contrainte juridique révèle l’intensité des enjeux liés à une gestion des risques qui tend forcément vers une intégration croissante. On appelle enjeu toute composante de peuplement dont la perte ou l’altération serait jugée intolérable par une société donnée. Les enjeux varient selon les acteurs politiques impliqués, ce qui impose la recherche d’arbitrages entre plusieurs risques. Ce sont ces derniers que traduisent finalement les zonages PPR, les travaux correctifs qui leur sont associés, ainsi que les mutations de peuplement qu’ils contribuent à expliquer. Prétendre que les cartes PPR ne sont pas des cartes de risques effectives nous paraît alors peu tenable, sauf à considérer la possibilité de gérer les risques dits naturels sans prendre en compte les autres composantes des peuplements humains.

24L’évolution du dispositif français révèle une nation où l’Etat central continue à jouer un rôle essentiel. C’est lui qui est le garant final du dispositif depuis 1982. C’est aussi lui qui infléchit progressivement le dispositif qu’il a mis en place, en accord avec les sociétés d’assurance, en essayant de prolonger sa viabilité financière. Il s’agit de renforcer la prévention, et ce, afin de contribuer à infléchir les coûts que représente l’urbanisation dans des secteurs qui restent à risque malgré les travaux correctifs. Il est légitime de se demander quel serait le coût actuel du dispositif en l’absence de PPR, puisque ces derniers dissuadent ou interdisent l’urbanisation. Mais les limites des PPR nécessitent que les politiques de sécurité civile soient renforcées. Cette tendance est d’ailleurs observable à l’échelle mondiale.

25La tendance confirme aussi l’intérêt de l’analyse systémique, non seulement pour l’interprétation, mais aussi pour la gestion. En effet, l’analyse systémique permet d’identifier, de préciser, l’intensification de formes d’urbanisation associées à la gestion de plusieurs types de risques. Ces tendances préparent de futures catastrophes, et il semble que l’évolution du dispositif juridique français illustre cette prise de conscience. De plus, identifier ces tendances fondamentales, c’est aussi identifier la complexité, et l’une de ses propriétés, l’incertitude. La complexité naît de l’intensification des interactions partielles entre plusieurs systèmes. Le défi principal des gestionnaires, comme celui des experts et des chercheurs, en 2007, c’est bien de pouvoir identifier, préciser, la complexité, afin d’espérer mieux la comprendre, pour espérer mieux la gérer. La reconnaissance des limites des mesures structurelles prend alors tout son sens : elles ne constituent qu’un facteur dans un ensemble de paramètres en interaction partielle, et en évolution rapide. Leurs effets ne peuvent plus être totalement prédictibles. Par contre, les gestionnaires peuvent développer des outils permettant d’identifier ces effets nécessairement non désirés, afin de les intégrer le plus rapidement possible à l’effort de gestion. Il se trouve que les programmes de recherche internationaux promeuvent actuellement ce type de réponse, valorisant des outils de type SIG, à condition qu’ils soient régulièrement actualisés. C’est ici que se trouvent les liens entre la recherche sur l’incertitude, la complexité, et la gestion politique qui vise la plus grande efficacité possible de l’action. En effet, se pose aussi le problème majeur qui est lié à l’acceptabilité sociale des actions politiques nécessairement limitées dans le temps, et qui est pourtant indispensable à la territorialisation des risques.

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Notes

1  On lit page 42 : « le siège social de l’entreprise est localisé à Culoz où elle emploie environ 1000 personnes » (Commune de Culoz, 2006). La population communale était évaluée à 2600 personnes en 1999. De surcroît, l’entreprise contribue au budget municipal à hauteur de 2 millions d’euros par an pour la taxe professionnelle.

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Table des illustrations

Titre Figure 1 : Travaux de correction et différenciation des zonages PPR à Culoz
Légende Source : PPR de la commune de Culoz.
URL http://geocarrefour.revues.org/docannexe/image/1426/img-1.png
Fichier image/png, 799k
Titre Figure 2 : Opérations d’aménagement prévues par le PLU de Culoz en 2006 et zonages PPR.
Légende Source : PPR de Culoz et des communes de la plaine de Chautagne (2004)
URL http://geocarrefour.revues.org/docannexe/image/1426/img-2.png
Fichier image/png, 826k
Titre Figure 3 : L’évolution de la surprime catnat concernant le bâti. D’après MUNIER (2005
URL http://geocarrefour.revues.org/docannexe/image/1426/img-3.png
Fichier image/png, 15k
Titre Figure 4 : Le secteur de Landaize à Culoz : des projets d’urbanisation qui sont en partie justifiés par les zonages associés au merlon contre les chutes de bloc mais aussi par les digues du Rhône. Cette photographie doit être comparée à la figure 1. Janvier 2007.
URL http://geocarrefour.revues.org/docannexe/image/1426/img-4.png
Fichier image/png, 1,1M
Titre Figure 5 : La courbe de Farmer représente le rapport inverse fréquence-intensité.
Légende Nous l’avons appliquée ici aux risques d’inondation dans la vallée de l’Arve, en nous appuyant sur les témoignages historiques depuis le début du 19ème siècle. Bien entendu, les PPR n’expliquent pas à eux seuls une telle évolution, qu’ils ont du reste contribué en partie à contrecarrer. Quel serait le bilan actuel en l’absence des zones rouges, par exemple ?
URL http://geocarrefour.revues.org/docannexe/image/1426/img-5.png
Fichier image/png, 121k
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Pour citer cet article

Référence papier

Patrick Pigeon, « Les Plans de Prévention des Risques (PPR) : essai d’interprétation géographique », Géocarrefour, vol. 82/1-2 | 2007, 27-34.

Référence électronique

Patrick Pigeon, « Les Plans de Prévention des Risques (PPR) : essai d’interprétation géographique », Géocarrefour [En ligne], vol. 82/1-2 | 2007, mis en ligne le 01 juin 2010, consulté le 16 août 2017. URL : http://geocarrefour.revues.org/1426 ; DOI : 10.4000/geocarrefour.1426

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Auteur

Patrick Pigeon

EDYTEM CNRS UMR 5204
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Campus Scientifique
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E.Mail : Patrick.Pigeon@univ-savoie.fr

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