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Expertise étrangère et expertise locale : le cas des villes au Viêt-nam

Foreign and local expertise: the case of Vietnam's cities
Jean Michel Cusset
p. 227-235

Résumés

Une recherche réalisée dans le cadre du PRUD sur l’expertise étrangère et locale au Viet-Nam apporte des éléments de réflexion a la problématique générale retenue dans ce numéro spécial. après un rapide état des lieux sur les consultants internationaux intervenant au Viet-Nam dans les infrastructures et les services urbains, on présentera l’expertise “locale”, récente mais hétérogène dans ce domaine pour s’interroger sur leurs relations, les transferts de savoir-faire et d’idées susceptibles de s’opérer au cours des missions des consultants étrangers. on terminera sur le thème récurrent de “modèles” exportes par l’expertise étrangère.

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Texte intégral

  • 1  Par exemple pour simplifier : incinération vs décharges, priorité aux TCSP vs TC de surface, systè (...)

1Dans la littérature sur le rôle des consultants étrangers dans les processus de développement et d’aménagement des villes du Sud circule une idée récurrente. Ils seraient des diffuseurs de « modèles » 1, dans les pays bénéficiant de l’aide internationale et bilatérale. Les modalités de transfert des savoir faire, l’assimilation des approches par les problématiques et méthodes par les consultants et experts locaux font l’objet de nombreuses analyses (Dessant & Rush, 1995 ; Farahmand-Ravazi, 1994; Madeuf, 1981 ; Dick, Dimmer, 1986 , Rimmer, 1988 ).

2S'agissant des transports, Dick et Rimmer soutiennent la thèse selon laquelle les consultants étrangers proposent à leurs interlocuteurs des systèmes de transport "exportés" (technologies de matériel), voire des types d'organisation de systèmes qui ne tiendraient pas compte des réalités de ces pays (ibid.). Ces modèles se diffuseraient par plusieurs canaux : participation exclusive ou dominante d'experts étrangers à des projets visant à définir les politiques de transport urbain à l'échelle nationale ou à celle des grandes métropoles ; accueil au sein de ministères d'experts de haut niveau, fonctionnaires ou free lances comme conseillers dans le cadre de projets bilatéraux d'assistance technique, ou de projets financés par des organisations d'aide multilatérale ; formation de fonctionnaires de haut niveau sous différentes formes dans le cadre de l'aide bilatérale.

3Au sein d'un même continent comme l'Asie, qui connaît une forte poussée d'urbanisation, le concept de modèle est souvent récurent dans la littérature sur les analyses comparatives de grandes métropoles : cela est vrai pour l'habitat et l'aménagement urbain (Goldblum, 1987) comme des transports ( Dick et Rimmer, 1988 ; Barter, 1999).

4La notion même de modèle est interrogée. Barter, dans sa recherche sur les transports sur les villes asiatiques (Barter, 1999) a montré l'absence de modèle unique, et souligné les différences entre les villes dans leur aptitude à freiner ou contrôler la motorisation et l'usage des modes individuels, et à mettre en place des systèmes de transport attractifs assurant une part élevée des besoins de mobilité quotidienne.

5Dans le domaine des politiques de l'habitat, Goldblum a bien montré la pluralité des "modèles" sans pour autant conclure à la convergence vers un modèle unique (Goldblum, 1987). Dans le cas du Nord Vietnam, les autorités ont eu largement recours à des architectes et urbanistes venus d’URSS sans que l'on puisse parler pour autant de transfert direct de modèles d'habitat collectif soviétique.

6Cependant, le contexte dans lequel interviennent aujourd’hui les consultants étrangers est sensiblement plus complexe que celui des années 80. En effet on assiste à une diversification des options technologiques, financières (montage en concession de projets, BOT), institutionnelles (renforcement de la maîtrise d’ouvrage, création d’entreprises municipales autonomes) liées à un projet. Les impacts environnementaux doivent être pris en compte de manière plus fine, les consultants doivent savoir travailler avec les représentants de résidents ou d’usagers. La pratique professionnelle des consultants dans les infrastructures et services urbains s’est ainsi modifiée. Ils tiennent une place centrale dans les processus de décision et d’innovation, à la mesure de la complexification des processus (Baye, Cusset, 2004).

  • 2  Définissable, par exemple, par la priorité donnée au développement des modes de transports en site (...)
  • 3  Dans le cas de la France, ce sont moins les consultants en tant que tels, que les experts des opér (...)

7Des recherches menées sur les Philippines et l'Indonésie (Baye et Cusset, 1990), sur la Chine (Baye, Lorrain, Guillemot, 1994 et 1997 ; Baye, 2002 ); sur les transports urbains au Viêt-nam (Cusset, 2002 et 2003) tendraient à nuancer fortement la thèse du transfert de modèle. Ainsi la place des Japonais dans l'aide bilatérale de nombreux pays asiatiques, et au sein de la BAD (développer le sigle svp), ne permet pas d'affirmer qu’un « modèle japonais »2 de transport urbain émerge dans toute l'Asie du Sud-Est, en dépit de l’écrasante domination des sociétés d’ingénierie nippones dans de nombreux pays. Autre exemple, la Chine, où plusieurs pays ont cherché, à travers de multiples missions largement assumées par leurs consultants nationaux (France3, mais surtout Royaume-Uni), à diffuser des modèles de gestion en partenariats publics privés, semble bien décidée à construire son propre modèle dans le domaine des réseaux techniques urbains, en particulier l’eau, l’assainissement et les déchets.

  • 4  Il s’agissait d’identifier les études étrangers intervenant sur les projets urbains au Viêt-nam, d (...)

8Une recherche menée sur l’expertise étrangère et locale dans les infrastructures et services urbains au Viêt-nam dans le cadre du programme PRUD (Baye et alii, 2004) permet d’aborder dans ce contexte des différentes questions. 4

  • 5  Dans le domaine des transports, l'aide bilatérale combinée (hors Japon), représentait de 1992 à 19 (...)

9Le grand nombre d’entreprise d’ingénierie, de consultants et experts étrangers intervenant dans ce pays depuis la fin des années 80, l’appui de la Banque mondiale et de la Banque asiatique de développement pour la réalisation de projets urbains, et surtout la forte présence japonaise peuvent conduire à s’interroger sur la circulation ou la diffusion de « modèles urbains » non européens au Viêt-nam. L'expertise étrangère est abondamment sollicitée dans le champ des infrastructures, dans le cadre de coopérations bilatérales ou multilatérales5.

10Au delà de la thèse de l'exportation par les consultants de modèles de représentation des systèmes d'infrastructures, leur présence au Viêt-nam interpelle le développement de la formation supérieure (et continue) des futurs experts locaux, celui des métiers de la ville, et celui de la recherche appliquée dans les secteurs des transports et de l'environnement. Elle interroge également les représentations de pratiques professionnelles de la planification générale (master planning), par exemple des déplacements ou de l'utilisation des ressources en eau dans les villes. Plus largement, elle questionne le rapport de la prise de décision à l'étude (et du coup celui de l'étude aux données disponibles), et la stimulation de discussions entre décideurs locaux, voire entre gouvernants et gouvernés. Enfin, elle s'inscrit dans le cadre de la difficulté et de perspectives de la dimension interculturelle du dialogue entre Europe et Viêt-nam.

11La première partie est consacrée à une analyse de l’expertise étrangère présente au Viet-nâm et fait ressortir la place éminente du Japon. Dans la deuxième partie, l’expertise vietnaniemme est présentée dans ses principales composantes. L’analyse de l’interaction entre les deux ensembles permet de discuter l’idée du transfert de modèle, à travers l’étude du cas de quelques politiques de transport urbain.

L’expertise étrangère au Vièt-nam : le Japon très présent

12L’analyse systématique des projets achevés et en cours au Viêt-nam, la consultation des sites internet d’organisations internationales, et des sociétés d’ingénierie, ont permis la mise en place d’une première base de données sur l’expertise étrangère intervenant dans ce pays depuis le début des années 1990. Les domaines couverts se sont limités à la planification, aux études spécifiques et à la mise en œuvre des équipements relatifs aux secteurs suivants : transports et voirie, régulation du trafic, cycle urbain de l’eau, cycle de la gestion des déchets solides, principalement ménagers.

13Les bureaux d’études et sociétés d’ingénierie étrangers travaillent au Viêt-nam le plus souvent dans le cadre des programmes urbains d’aides multilatérales et bilatérales. Ceux-ci prévoient le recours à des consultants étrangers et le plus souvent des transferts de savoir-faire aux experts et associés vietnamiens aux projets.

14On présente ici un panorama rapide de cette expertise étrangère présente au Viêt-nam, sachant que le repérage mené pour cette recherche ne prétend pas à l’exhaustivité. Ainsi les nombreuses ONG actives dans les grandes villes du pays n’ont pas été incluses dans la base des données.

Les pays d’origine

  • *  Les Etars-Unis et le Canada ont au total 9 entreprises présentes. Source : BAYE E, 2004 et alii, R (...)

15La répartition par nationalités des bureaux d’études et sociétés d’ingénierie recensés correspond assez bien à l’intensité des aides bilatérales apportées au Viêt-nam, en tous cas pour la France, la Finlande et le Danemark, l’Australie, et bien entendu le Japon. Sur 94 entreprises étrangères recensées présentes dans cette activité, 20 sont japonaises, 19 françaises, 13 de pays scandinaves, 19 d’autres pats européens ,11 d’Australie et de Nouvelle Zélande *

16L’offre occidentale est largement dominée par de grandes structures (groupes de plus de mille personnes), soit directement : Systra, Jaakko Pöyry, Louis Berger, GHD, Maunsell, etc.) soit par le biais de leurs filiales, souvent déjà de tailles respectables (MVA, Soil and Water, Elektrowatt, etc.). Le marché vietnamien aujourd’hui émergent est l’objet de manœuvres d’approche de la part des majors de l’ingénierie internationale - au rythme des initiatives des bailleurs de fonds - qui ne s’intéressent pas uniquement aux villes, mais à l’ensemble des projets d’infrastructures et du secteur de l’énergie dans le pays.

17Pour ces sociétés, le cœur économique du métier demeure, bien plus que la planification, les études détaillées et la supervision des travaux (ou ingénierie de réalisation). Ces groupes ou leurs filiales disposent à travers leurs bureaux locaux de postes d’observation en mesure de suivre l’évolution des grands projets urbains et d’interpréter les signaux du marché. Les petits bureaux d’études occidentaux (moins de cinquante salariés) sont nombreux, mais interviennent souvent de manière ponctuelle, ou en appui aux structures suffisamment solides et référencées pour travailler dans le cadre des projets internationaux.

L’expertise japonaise domine globalement

  • 6  Respectivement agence japonaise de coopération technique, et banque japonaise pour l’investissemen (...)

18L’offre japonaise, la plus puissante, bénéficie d’un marché « sanctuarisé » par le système de coopération de la JICA et, dans une moindre mesure de la JBIC 6. Généralement multisectorielles, les sociétés d’ingénierie nippones les plus présentes dans le domaine des infrastructures urbaines (Nippon Koei, Pacific Consultant International, NJS, Almec Corporation…. sont en moyenne généralement inférieures en taille à leurs grandes concurrentes occidentales (en général entre 500 et 1500 personnes), mais on voit peu de « petits » bureaux d’études japonais.

L’Aide publique au développement du Japon au Viêt-nam

La JICA est présente sur tous les continents et elle a une représentation dans tous les pays de l’Asie Sud-Est, sans parler de la Chine ou de la Mongolie.

En 2004 le Japon occupait la première place dans l’aide bilatérale dont bénéficie le Viêt-nam, soit 26,5% du montant de l’APD (0,9 milliard sur un total de 3,4 milliard US$ en 2004. Le Viêt-nam est au 3ème rang des pays bénéficiaires de l’assistance japonaise, derrière la Chine et l’Irak pour cette même année, soit 10,33% de l’aide totale du Japon.

Un des points forts de l’assistance japonaise, dans le champ urbain, est la réalisation d’études détaillées, de Master Plans dans différents domaines associant étroitement non seulement des experts vietnamiens, mais aussi toutes les parties prenantes (les municipalités et leurs départements techniques par exemple).Cette participation se fait sous la forme de séminaires au cours desquels sont présentés les résultats des études et enquêtes, de groupes de discussion. C’est le cas de HOUTRANS (The Study on the Urban Transport Master Plan and Feasibility Study in HCM Metropolitan Area) qui doit aboutit à la réalisation de futurs projets de transport ou l’insertion des projets en cours dans une politique cohérente de transports urbains.

La même démarche est suivie pour la schéma directeur d’urbanisme du grand Hanoi en cours de réalisation par le consultant ALMEC sur un financement de la JICA.

Sites et secteurs d’interventions

19Les interventions étrangères en ingénierie urbaine ont suivi l’accroissement des projets d’infrastructures et de l’aide internationale leur étant liée. Au total, 206 missions, en cours ou terminées, ont été recensées sur le Viêt-nam, dont 96 pour Hanoi et HCMV, 80 pour les autres villes et 24 pour des interventions à portée nationale incluant des dimensions urbaines.

Le Japon et la France représentent plus de la moitié des interventions recensées

  • 7  Agences de coopération finlandaises, danoises et australiennes.

20Les Français ont réalisé sur près de dix ans 31% de l’ensemble des interventions, les Japonais 26%, et les Anglo-Saxons dans leur ensemble 22%. Les pays européens hors la France représentent 25% des interventions avec une part significative des pays d’Europe du Nord (11%), Cependant, l’ingénierie française enregistre un recul relatif depuis 2000, notamment dans un domaine traditionnel d’excellence, l’eau et l’assainissement, en partie du fait du dynamisme des programmes de FINIDA, DANIDA et AUSaid7.

21La quasi absence des pays asiatiques, en dehors du Japon, s’explique essentiellement par la faiblesse de leur aide bilatérale au Viêt-nam, et par l’insuffisance de références appropriées permettant à leurs bureaux d’études d’être sélectionnés par les institutions multilatérales. Certains d’entre eux interviennent toutefois dans les opérations d’aménagement, Coréens et Indonésiens à Hanoi notamment.

L’eau, l’assainissement et les transports, principaux secteurs d’intervention

22La répartition par secteur d'intervention reflète largement les priorités définies par les autorités du Viêt-nam, en relation avec les principaux bailleurs de fonds. Les missions concernant le cycle urbain de l’eau dominent largement (plus de 43% du total des interventions étrangères), en raison surtout du développement des projets conduits dans les villes de provinces (Nam Dinh, Hue, Haiphong, Dong Nai, etc.), avec une forte propension à combiner eau, assainissement et parfois déchets dans un même projet. Les transports urbains représentent 22% des interventions mais l’aménagement urbain seulement 4,5%.

23Les interventions étrangères soient nettement plus nombreuses à Hô Chi Min Ville (HCMV), où les Japonais interviennent de manière privilégiée, qu’à Hanoi. Cependant elles offrent une physionomie assez comparable de la répartition par secteurs pour les transports , les déchets, l’assainissement, et l’environnement, si l’on excepte l’eau potable : les missions des consultants étrangers à Hanoi (21,4%) représentent presque le double de celles identifiées à HCMV (11,1%), peut être du fait de l’état plus critique du réseau et des équipements dans la capitale.

24La répartition géographique des interventions par secteur montre une différence sensible entre Hanoi et HCMV d'une part, l'ensemble des autres villes d'autre part. En effet, pour ces dernières, l'eau et l’assainissement comptent pour plus de 50% du total des projets, alors que les transports occupent une très faible place (2,50%). En revanche, les transports urbains sont le premier secteur d'intervention à Hanoi (40,5%) et à HCMV (35,2%).

25Cet état des lieux ne rend pas entièrement compte des répercussions réelles des intervenants étrangers : prise en compte ou non des recommandations, relations avec les autorités locales et leurs homologues vietnamiens, pour ne reprendre que ces aspects. On y reviendra plus loin. Face aux consultants étrangers, l’expertise vietnamienne n’est pas négligeable et tend à s’affirmer au fil des années avec aussi une diversité d’acteurs.

l’expertise viêtnamienne : un ensemble hétérogène en voie d’autonomie

26On recense aujourd’hui plus de 620 bureaux d’études (tous secteurs économiques confondus), ce qui représente au total plus de 20.000 ingénieurs, experts et techniciens. Les structures d’ingénierie et de conseil vietnamiennes peuvent être regroupées en quatre catégories : l’ingénierie publique, les structures d’émanation universitaire et les instituts de recherche, les consultants privés et, conséquence de la pénétration étrangères, les sociétés en joint-venture (co-entreprise à capitaux mixtes).

L’ingénierie publique domine le marché

27Les sociétés d’ingénierie publique sont les émanations des ministères, principalement le Ministère de la Construction et le Ministère des Transports et Communications, ou d’entreprises publiques, leur statut est généralement celui d’entreprise d’Etat. Elles bénéficient de marchés largement captifs. Dans les projets internationaux, leur participation est souvent imposée par la maîtrise d’ouvrage publique, ce que les consultants étrangers vivent plus ou moins bien. D’aucuns estiment que ces positions avantageuses sont des obstacles à l’amélioration de leurs capacités professionnelles. Les compétences de l’ingénierie publique sont pour le moins très inégales, souvent marquées par une trop forte empreinte de l’ingénierie civile et une culture mono-sectorielle. Les sociétés d’ingénierie publiques accèdent encore lentement à l’amélioration des savoir-faire en matière de schémas directeurs et de méthodes relatives aux études : modélisation, utilisation de la cartographie numérique, méthodes d’enquêtes par exemple.

28La période actuelle de transition est marquée par une tendance à l’affranchissement progressif de modes de fonctionnement très administratifs. Les bailleurs de fonds internationaux font par ailleurs pression sur les autorités pour que l’ingénierie publique ne bénéficie plus de positions de quasi monopole sur les marchés publics.

Encadré 2 : VIWASE (Vietnam Water Supply and Environment Company)

Source BAYE E., CUSSET J.M. (2004)

VIWASE (Vietnam Water Supply and Environment Company), entreprise publique d’Etat sous la tutelle du Ministère de la Construction, jouit d’une autonomie financière mais son directeur et ses directeurs adjoints son nommés par le Ministère. Principalement établie à Hanoi (300 personnes), elle est représentée à Hô Chi Minh Ville (30 ingénieurs) ainsi qu’à Da Nang

 Ses secteurs d’activités sont l’eau, l’assainissement et les déchets, et les projets urbains représentent de 70 à 80% de son marché actuel. VIWASE s’associe fréquemment au Ministère de la Construction pour préparer les spécifications techniques des projets. Il intervient aussi largement sur les schémas généraux :

Masterplan d’eau potable et d’assainissement de Hanoi (1999)

Masterplan pour la gestion des déchets à Hanoi (1999) et à HCMV (en cours)

Masterplan pour l’eau potable à HCMV (1995-1996)

VIWASE a très souvent été associé à des bureaux d’études étrangers, comme GKW (HCMV), Soil & Water Ltd et Kampsax International (Halong), ou encore Safège et Sogreah (HCMV), et elle aurait déjà refusé une ou plusieurs offre(s) de création de joint-venture. En revanche, elle pratique largement le détachement d’experts auprès de ces bureaux d’études puisque une trentaine d’ingénieurs seraient actuellement en poste dans les équipes de cabinets étrangers.

Les bureaux d’études d’origine universitaire et les instituts de recherche

29Les bureaux d’études d’origine universitaire émanent de laboratoires de recherche qui prennent position dans le chapitre de l’expertise professionnelle, en général les phases d’ingénierie amont (études, conseil), pour s’assurer un meilleur fonctionnement et, pour les universités « privées » du moins, améliorer les traitements de leurs experts. Ils sont nombreux, mais avec des moyens humains limités. Cependant, dans certains secteurs, plusieurs ont acquis une réelle notoriété (déchets, environnement).

30Les instituts de recherche (Instituts d’Urbanisme de Hanoi et HCMV, Institut de Recherche Economique à HCMV et Institut Economique de Hanoi, Institut de Sociologie de Hanoi par exemple…) ou à caractère « associatif privé » comme l’Institute for Urban Studies pour la planification urbaine globale, participent eux aussi à l’expertise vietnamienne. Ils sont sollicités dans des projets de recherche internationaux ou bilatéraux et comme sous-traitants de sociétés de consultants étrangers.

31L’expertise d’origine universitaire a parfois du mal à percer en raison de la concurrence des sociétés publiques d’ingénierie issues des grands ministères. C’est le cas du Département de Planification des Transports (Université des Transports de Hanoi) dont les collaborations avec les consultants étrangers restent encore limitées malgré la participation à plusieurs études. Le Ministère des Transports s’est opposé à la participation du Département pour le Schéma Directeur des Transports d’Ho Chi Minh Ville en cours de réalisation. Le Transport Development and Strategy Institute, relevant de ce Ministère est le principal associé au Schéma financé par la JICA et coordonné par Almec Corporation, société japonaise d’expertise qui intervient aussi à Hanoi dans le même but.

Les structures « privées »

32Peu d’entreprises de consultance (consulting) véritablement privées dans le domaine urbain ont été recensées, la distinction juridique entre « public » et « privé » restant d’ailleurs malaisée. Rares sont les consultants indépendants qualifiés travaillant à plein-temps. La plupart des experts engagés en free lance par les programmes de développement et les projets internationaux sont en fait des consultants à temps partiel qui occupent déjà un poste dans un institut de recherche, une université ou un organisme d’Etat. De nombreux fonctionnaires de l’administration à la retraite poursuivent une activité indépendante d’expertise et de conseil.

33Les structures privées sont généralement créées à l’initiative d’individus, ou plus fréquemment de réseaux d’individus. Les plus réputées d’entre elles sont souvent sollicitées en sous-traitance par l’ingénierie publique pour des tâches spécialisées. Elles sont en général dirigées par des experts de bon niveau technique, et surtout riches d’un solide carnet d’adresses (notamment au sein de l’administration). Leur valeur ajoutée est aussi culturelle car ces experts vietnamiens doivent pouvoir prévenir ou aplanir les différents entre les consultants étrangers et la maîtrise d’ouvrage.

Encadré  3 : Hadecon (Hanoi Design and Construction Consultant)

Source BAYE E., CUSSET J.M. (2004)

Hadecon (Hanoi Design and Construction Consultant) compte 80 personnes à Hanoi et une quinzaine de permanents à HCMV. Elle est dirigée par des ingénieurs qui sont souvent d’anciens responsables de haut niveau technique de l’administration d’Etat et/ou de ses structures d’ingénierie. Hadecon intervient dans les domaines de l’eau, des déchets et des transports et se positionne clairement sur les appels d’offres internationaux.

A cet égard, il peut aujourd’hui se prévaloir à travers la participation de ses experts de haut niveau, de collaborations nombreuses avec les sociétés d’ingénierie internationales dans le cadre de projets bilatéraux (avec s Black & Veatch à HCMV dans le domaine de l’eau, ou dans les villes de province, avec le Finlandais Anycon dans celui des déchets, ou avec le japonais NJS). Qu’il s’agisse de projets internationaux ou non, l’intervention de Hadecon accompagne régulièrement celle de l’ingénierie publique sur un même projet.

Les sociétés en joint-venture : une étape transitoire

  • 8  Citons Apeco (PCI, Japon), Vietconsult (Nippon Koei, Japon), Hyder Consulting Vietnam (Hyder Group (...)

34Au début des années 1990, la création de Joint Ventures avec une société d’Etat a été considérée comme une nécessité par des entreprises étrangères d’ingénierie pour s’installer durablement au Viêt-nam. Toutefois cette formule est restée peu répandue dans le domaine de l’ingénierie urbaine des réseaux pour plusieurs raisons 8. Les consultants étrangers souhaitent garder leurs marges de manœuvre en préférant des contrats de sous-traitance ou co-traitance. De plus, les bureaux d’études vietnamiens hésitent à se lier à un partenaire étranger avec le risque de voir leurs meilleurs éléments débauchés via la JV . Enfin, au sein des JV, la filiale vietnamienne est cantonnée à des prestations classiques d’ingénierie civile, son actionnaire étranger continuant à se charger des prestations exigeant un savoir-faire plus élaboré. La JV apparaît aujourd’hui comme un legs du passé : sa création n’a conduit ni à l’éclipse du partenaire allogène, ni à un véritable mélange des cultures d’entreprise.

35Au total, l’ingénierie technique vietnamienne demeure fragmentée, voire éclatée et l’individualisme domine. L’un des enjeux majeurs aujourd’hui est probablement la capacité des structures publiques à prendre la distance qui convient par rapport à la maîtrise d’ouvrage dans les projets. La plupart des dirigeants de bureaux d’études vietnamiens, hommes d’influence et de réseaux, ont des profils mal adaptés aux exigences de l’ingénierie moderne. Restent les jeunes ingénieurs : ils sont souvent des pièces discrètes, mais maîtresses de la réussite dans la conduite des projets internationaux.

Encadré  4 : Vietconsult

Source BAYE E., CUSSET J.M. (2004)

Vietconsult, fondé en 1991 pour 20 ans, résulte d’un partenariat entre les entreprises d’Etat Power Engineering Consulting Company n°1 (Hanoi) et n°2 (HCMV), et la firme d’ingénierie polyvalente japonaise Nippon Koei. Cette dernière contrôle 40% du capital de Vietconsult contre 30% pour chacune des sociétés vietnamiennes. L’objectif était au départ la mise en œuvre de projets de Nippon Koei dans le secteur de l’énergie. Le personnel est aujourd’hui vietnamien, en dehors du président, de nationalité japonaise. Apparemment, une large partie des ingénieurs locaux est recrutée sur une base temporaire, en fonction des contrats. L’entreprise intervient dans son secteur originel, mais s’est diversifiée, notamment dans les secteurs des transports et de l’eau. Elle vient en appui dans le cadre de projets de Nippon Koei essentiellement, par exemple le projet d’eau et d’assainissement de la Banque Mondiale à Hanoi).

Des consultants vietnamiens ont bénéficié de formations techniques financées par la JICA, avec séjour de un à deux mois au Japon. Au fil des ans, Vietconsult semble avoir développé ses propres projets, par exemple au Laos et au Viêt-nam. En revanche, et à la demande de Nippon Koei, ses statuts lui interdisent de travailler en partenariat avec d’autres sociétés d’ingénierie étrangères, ce qui est parfois ressenti par la joint-venture comme un obstacle important à son développement.

Regard des vietnamiens sur les consultants étrangers

36Les consultants étrangers sont très largement considérés par les représentants de la maîtrise d’ouvrage vietnamienne comme compétents et professionnels, et ce indépendamment des problèmes rencontrés sur le terrain et de leur origine nationale. Du point de vue vietnamien, il y a parfaite convergence concernant les vertus attendues d’un consultant étranger de haut niveau.

Confrontations et dialogue

37Certains interlocuteurs vietnamiens rencontrés lors de cette recherche, tout en reconnaissant clairement la supériorité professionnelle globale de l’ingénierie internationale, rendent compte de collaborations difficiles, voire de conflits. Il n'est pas demandé à l'expert d’apporter la solution à un problème - le choix appartient de toutes façons à la maîtrise d’ouvrage - mais d’exprimer un avis sans ambiguïté. Les analyses nuancées sont du coup mal perçues, et interprétées comme de l’incompétence. A l’autre extrême, on signale et déplore les attitudes arrogantes, voire méprisantes des consultants étrangers, qui traduisent pour les Vietnamiens un manque de considération grave à leur égard et une méconnaissance du contexte local.

38Plusieurs hauts responsables fonctionnaires interrogés reconnaissent que les responsabilités sont partagées, les problèmes rencontrés sur le terrain viennent aussi de la partie vietnamienne : disponibilité insuffisante des fonctionnaires, carences de nombreux bureaux d’études vietnamiens, aptitudes et responsabilités lacunaires des gestionnaires de projets supposés superviser les consultants (compréhension claire des termes de référence des études par exemple), manque d’autonomie des services techniques par rapport au « politique ».

39Si chacun considère les désaccords comme normaux, les attitudes adoptées de part et d’autre conduisent à l’impasse. A cet égard, les affinités de la maîtrise d’ouvrage semblent aller vers les experts asiatiques, japonais pour l’essentiel, plus proches culturellement, ou vers des nationalités réputées plus enclines à la souplesse d’esprit (réputation des Scandinaves).

Culture et communication

40Elles sont un aspect essentiel de la relation entre les consultants étrangers et leurs interlocuteurs locaux. Certes les Vietnamiens ont bien conscience des différences de culture, mais selon la plupart des Vietnamiens enquêtés, elles ne sont pas un obstacle fondamental et sont surmontées par le dialogue et une compréhension des réalités vietnamiennes par des experts résidant sur place pour de longues missions.

41La relation au temps est un sujet récurrent et inépuisable de conflits. A l’évidence, les temporalités ne sont pas les mêmes entre Vietnamiens et consultants étrangers. L’action des institutions financières, figées dans des exigences chronologiques parfois irréalistes par rapport au rythme de décision des administrations autochtones, met parfois le bureau d’études étranger dans une position intenable.

42La juste rémunération des prestations intellectuelles et la conscience de leur valeur ajoutée ne font pas encore partie de la culture dominante de l’administration vietnamienne. D’une part l’incompréhension est souvent totale sur le niveau des honoraires perçus par les consultants étrangers (jusqu’à vingt fois celui de leurs homologues vietnamiens). D’autre part, les anciennes générations de décideurs ne sont pas toujours convaincues de l’intérêt de l’accumulation d’études, d’autant qu’objectivement, se succèdent parfois des expertises étrangères dont l’objectif implicite est de vendre en aval une technologie ou un projet (métro, station d’épuration, etc.). D’un point de vue occidental, un des paradoxes de la situation vietnamienne, et non des moindres, est que les études sont visiblement lues avec intérêt par les milieux technocratiques, et probablement utilisées dans les rivalités entre les administrations elles-mêmes.

Les recommandations, source de conflits

43Les désaccords sur les recommandations concernent souvent deux domaines. Les aspects technologiques ou techniques d’abord, les options proposées pouvant se heurter à la réglementation et aux procédures administratives existantes (eau potable par exemple), ou se voir opposer des arguments de type culturels (transports publics, aménagement de la voirie,…), ou même politique. Les options générales en matière de planification ensuite, les experts étrangers se montrant plus volontiers sensibles à la préservation du cadre urbain ancien, aux économies d’espace et à la minimisation des expropriations alors que les Vietnamiens visent à répondre d’abord à un besoin très clairement défini (par exemple fluidifier le trafic en agrandissant le gabarit des voies). Il est parfois reproché au consultant étranger de vouloir à tout prix « imposer » une solution technologique avancée (traitement des déchets, distribution d’eau), au bénéfice des industriels de son pays d’origine, conforme à ses propres expériences dans des pays tiers, mais inadaptée au contexte local.

Les transferts de savoir faire de l’expertise

44Dans un contexte de complexité croissante et rapide des problèmes urbains, le Viêt-nam attend beaucoup des bureaux d’études étrangers en matière de transferts de savoir-faire. Il s’agit notamment d’accompagner l’ingénierie vietnamienne dans sa démarche d’appropriation des pratiques professionnelles internationales : design et supervision de grands systèmes techniques (grosses unités d’épuration, décharges à grandes capacité, métro et tramways…), planification, anticipation de la gestion et de la maintenance, contrôle de la qualité…. Ces transferts doivent se faire à travers la collaboration quotidienne. D’un point de vue vietnamien « critique », ils se heurtent parfois à deux problèmes : le peu d’empressement des bureaux d’études étrangers à accompagner le développement de concurrents locaux d’une part, les termes de prestations tels qu’il sont définis dans le contrat d’assistance d’autre part. Ainsi, les avis les plus négatifs sont parfois très dubitatifs sur la volonté réelle de l’ingénierie étrangère à partager son savoir-faire.

Les consultants étrangers exportateurs de « modèles » ?

45L’intervention des experts et consultants étrangers dans les villes du Tiers-Monde soulève un grand nombre de problèmes sur lesquels la littérature devient de plus en plus abondante. La dépendance de l’expertise internationale, mais aussi des financements extérieurs, conduit-elle nécessairement à un simple transfert des expériences et des technologies éprouvées dans tel ou tel pays développé, à l’adoption de modèles étrangers plus ou moins adaptés aux contextes socio-culturels, aux contraintes spatiales, aux capacités de financement des villes du Sud ?

46Les consultants étrangers enquêtés au Viêt-nam n’ont pas l’impression de jouer un rôle immédiat dans l’innovation, méthodologique ou conceptuelle, touchant aux approches des projets urbains. Ils mettent plutôt en avant la difficulté à faire « passer des messages », avec le sentiment que les autorités agissent au bout du compte à leur guise et sur la base de rationalités partiellement techniques. Ils restent très dubitatifs sur la notion de modèles qu’ils seraient supposés transmettre à leurs interlocuteurs vietnamiens.

47Certes, des conceptions peuvent s’affronter qui opposeront des experts étrangers – par exemple à propos du choix entre lagunage, solution préconisée par les consultants mandatés par la coopération belge, et techniques des boues activées, défendues par les Japonais, pour l’assainissement du canal Tan Hoa Lo Gom à Hô Chi Minh Ville. Ces débats servent indubitablement aux autorités à définir leurs propres positions. Mais au delà ? Même les Japonais qui interviennent à différents niveaux avec les dispositifs prévus par la JICA (méthodes d’élaboration des masterplans, logiciel de prévision de la demande de transport SCADA, système de séjours de formation au Japon pour les consultants vietnamiens, etc.), mesurent apparemment très difficilement l’incidence de leurs interventions sur les manières locales de penser et de travailler.

48Ces questions ne peuvent être approfondies ici en s’appuyant sur les seuls résultats des recherches menées sur les villes vietnamiennes dans le cadre du programme PRUD. Cependant le Viêt-nam est un pays qui mérite une attention particulière dans la mesure où il a démontré ses capacités d’adaptation, d’assimilation de « modèles » importés depuis la période coloniale jusqu’à nos jours. On en vient même à s’interroger de « modèle » vietnamien qu’il agisse de l’urbanisme, de la gestion de l’eau ou du système de transport collectif en pleine mutation dans les grandes métropoles du pays.

Un modèle vietnamien d’adaptation des « modèles » étrangers ?

  • 9  Un plan d'aménagement de Hanoi fut élaboré dans les années 1970 en coopération avec l'Institut d'u (...)

49Plusieurs études et recherches sur les villes vietnamiennes, en particulier sur Hanoi, montrent que les développements urbains ont été influencés ou orientés en grande partie par des « modèles » extérieurs, l’urbanisme colonial d’un Hébrard, l’urbanisme soviétique ultérieurement 9, un urbanisme plus diversifié et moins maîtrisé, ensuite avec l’ouverture sur l’extérieur et l’apparition de nouveaux acteurs dans la production de la ville. Cependant il n’en est pas résulté l’adoption de modèles « purs » successifs mais d’une urbanité élaborée dans « un rapport interactif et en permanence reconstruit, entre les influences extérieures et les modèles et représentations endogènes » (PEDELAHORE et alli, 2004). Elle s’est construite historiquement sur la base d’une expérience millénaire de récupération, de transformation, et de digestion des influences et modèles exogènes ». (PEDELAHORE, 2004). S’interrogeant sur le modèle de développement possible pour Hanoi, un rapport de mission montrait déjà, dix ans plus tôt, que le devenir de Hanoi oscille entre le laisser-faire de Bangkok et le despotisme éclairé de Singapour (DECOSTER et alii, 1995). La métropolisation de la ville résultant de l’articulation entre le développement local et le développement international, les auteurs du rapport font l’hypothèse que de cette articulation pourrait engendrer un modèle alternatif à celui des deux villes mentionnées, « collage d’influences extérieures interprétées ou détournées, de traditions culturelles, de réminiscences collectivistes et d’inventions contemporaines » (DECOSTER et alii, p. 277)

  • 10 . "Un des éléments de viabilité du modèle vietnamien est moins la question des valeurs qu'il tend à (...)

50L'idée de modèle vietnamien est reprise dans une thèse sur la politique de développer urbain au Viêt-nam (NGUYEN L., 1998) L’auteur montre l’existence d’un possible modèle "vietnamien" entre l'Etat et le marché, avec gestion déléguée de fait des projets d'investissement aux acteurs privés Rien ne serait encore figé en raison de l’incertitude des autorités vietnamiennes quant au modèle à retenir 10

Le cas des transports urbains : des recommandations à l’action

51Les appels d’offres relatifs aux prestations d’ingénierie n’exigent pas de comprendre préalablement les conditions d’intervention, et encore moins de s’intéresser au devenir des préconisations formulées. Souvent toutefois, les bonnes études laissent des traces plus profondes que les consultants ne le pensent. Leurs temporalités et celles des décideurs vietnamiens ne sont pas identiques. On peut proposer une hypothèse : les décideurs, Etat ou municipalités, ne peuvent sans doute faire autrement que de « stocker » les multiples recommandations formulées par les consultants ; ils les traitent progressivement, par un processus de « distillation » prudent, exigé par la complexité des choix et des rapports de force entre personnes et entre administrations, mais aussi par des contraintes objectives (coûts financiers et sociaux notamment) qui pèsent sur les options techniques proposées. Les transports urbains en fournissent plusieurs illustrations. On en retiendra deux : les améliorations du système de transport collectif, les restrictions à l’usage des transports privés motorisés.

Le renouveau des transports collectifs à Hanoi et Hö Chi Minh Ville

52Les propositions et recommandations formulées dans plusieurs rapports de l’expertise internationale (suédoise et allemande en particulier) dans les années 90 sont restées sans lendemain. Le réseau de transports collectifs connaissait une dégradation progressive depuis la fin des années 70 et sa part dans les déplacements quotidiens n’était plus que 2 à 3% fin 1990 contre 30% vingt ans auparavant. Dans le même temps, les deux roues à moteur devenaient le premier mode de déplacement, reléguant la bicyclette au second rang. Or, entre 2001 et 2004la fréquentation du réseau de bus dans la ville passe de 16 à 285 millions de passagers. La restructuration du réseau est opérée grâce à la mise en place progressive de lignes pilotes. Le renouveau du réseau de bus à Hanoi intervient sous l’impulsion d’un consultant étranger qui a su convaincre ses interlocuteurs vietnamiens de la nécessité et de la faisabilité des mesures prises progressivement pour relancer, développer et améliorer le service de transports en commun (MOLT W., 2005). L’idée de lignes pilotes a été reprise des précédentes études et mise en œuvre. Le réseau de lignes s’est densifié avec une fréquence élevée aux heures de pointe. La politique tarifaire est devenue innovante par rapport aux pratiques anciennes avec des formules d’abonnement mensuel à une ou plusieurs lignes. L’information du public s’est considérablement améliorée avec affichage des horaires aux arrêts de bus, l’édition d’un plan du réseau, des informations consultables sur un site internet.

Freiner la motorisation et l’usage des deux roues dans les déplacements

53Les propositions de restreindre l’usage des deux roues à moteur remontent déjà à plusieurs années. MVA, un groupe de consultation britannique, pour Ho Chi Minh Ville en 1995, et Dorsch Consult, un groupe allemand, en 1999 pour Hanoi, ont été les premiers consultants à formuler des recommandations en ce sens. Cependant il faut attendre 2002 pour voir apparaître les premières réglementations. L’Etat crée alors un cadre réglementaire destiné aux municipalités des grandes villes en vue de limiter la croissance du parc des véhicules privés et de réduire les accidents de la circulation. En 2003, les droits d’immatriculation des voitures et des 2 roues à moteur sont relevés en modulés en fonction du prix des véhicules et des zones concernées (Ho Chi Minh Ville, autres grandes villes de province, autres communes). La même année, la municipalité de Hanoi suspend les immatriculations de nouveaux véhicules dans les quatre arrondissements du centre-ville. Cette interdiction a été en partie contournée à en juger par la progression des immatriculations dans les arrondissements périphériques. L’essentiel est que le principe même de restriction du parc de deux roues à moteur soit accepté en dépit des divergences sur les modalités et l’étendue de cette politique. Le débat est lancé entre les parties vietnamiennes : municipalités, Ministère des Transports, consultants et instituts de recherche.

54La différence de temporalité, mentionnée plus haut, implique pour l’expertise internationale la présence d’une équipe permanente dans le pays durant plusieurs années, avec la réalisation d’études approfondies associant largement leurs partenaires vietnamiens, la diffusion et la discussion des résultats auprès des décideurs. Les consultants sont alors en meilleure position pour convaincre les autorités locales du bien fondé de leurs recommandations et les assister dans leur mise en œuvre. Le consultant japonais ALMEC, à cet égard, occupe le terrain à Ho Chi Minh Ville, plus récemment à Hanoi. Ce bureau d’études n’hésite d’ailleurs pas à reprendre des idées suggérées par des consultants d’autres nationalités ; il coopère avec Contrans, un bureau d’études suédois. Il ne s’agit pas de reproduire tel ou tel modèle expérimenté dans d’autres villes dans le monde, mais à partir de la situation existante, de faire évolution le système de transport, étape par étape, en tenant compte des contraintes financières et de l’acceptabilité des mesures par la population.

Conclusion

55Dans ce pays, et en dépit de toutes les vertus qu’on lui prête localement, le rôle du consultant étranger est limité. Du point de vue vietnamien, son rôle est moins d’apporter la bonne solution que de proposer des options « claires » et très argumentées..

56Au Viêt-nam, la thèse du transfert de « modèles » par les consultants internationaux ne semble pouvoir être validée. En revanche, on devrait pouvoir parler de « modèle » vietnamien d’assimilation, de réinterprétation ou d’adaptation des propositions, recommandations, schémas d’aménagement faits par l’expertise internationale. Naturellement, ceci mériterait une analyse approfondie et sur une longue période comme cela l’a été fait en matière d’urbanisme (PEDELAHORE, 2004). Le renforcement des capacités de l’expertise vietnamienne et l’augmentation de son autonomie par rapport aux directives des ministères conforteront sans nul doute l’aptitude du Viêt-nam à définir ses options et choix de développement urbain, de gestion des services publics eu égard à sa culture et aux contraintes qui lui sont propres.

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Notes

1  Par exemple pour simplifier : incinération vs décharges, priorité aux TCSP vs TC de surface, systèmes centralisés de stations d’épuration vs petites unités de traitement décentralisées, etc.)

2  Définissable, par exemple, par la priorité donnée au développement des modes de transports en site propre.

3  Dans le cas de la France, ce sont moins les consultants en tant que tels, que les experts des opérateurs et des ensembliers, qui sont intervenus dans ce sens.

4  Il s’agissait d’identifier les études étrangers intervenant sur les projets urbains au Viêt-nam, d’en connaître les logiques, d’analyser le modalités de coopération avec l’ingénierie locale et leurs rapports à la maîtrise d’ouvrage, notamment en termes d’influence sur les choix. L’expertise locale, peu connue, faisait l’objet d’une attention particulière. Une recherche moins étendue a aussi été faite pour le Cambodge.

5  Dans le domaine des transports, l'aide bilatérale combinée (hors Japon), représentait de 1992 à 1997 $200millions. La part du Japon s'élevait à $492 millions, celle de la Banque mondiale et de la Banque Asiatique à, respectivement, $482 et $320 millions (source : Banque mondiale).

*  Les Etars-Unis et le Canada ont au total 9 entreprises présentes. Source : BAYE E, 2004 et alii, Rapport final PRUD

6  Respectivement agence japonaise de coopération technique, et banque japonaise pour l’investissement et la coopération.

7  Agences de coopération finlandaises, danoises et australiennes.

8  Citons Apeco (PCI, Japon), Vietconsult (Nippon Koei, Japon), Hyder Consulting Vietnam (Hyder Group, Royaume-Uni)

9  Un plan d'aménagement de Hanoi fut élaboré dans les années 1970 en coopération avec l'Institut d'urbanisme de Leningrad.. Ce schéma, à l'horizon 2000, était très ambitieux mais peu fondé sur les réalités économiques de la ville et ne semblait pas intégrer son patrimoine architectural et culturel (Logan, 2000).

10 . "Un des éléments de viabilité du modèle vietnamien est moins la question des valeurs qu'il tend à mettre en place que la question des méthodes de mise en œuvre de son nouveau modèle de développement. Pour l'heure, l'existence d'un modèle vietnamien autonome, voire original, inspiré par des références normatives qui lui sont propres pose question », NGUYEN L, 1998, p.518.

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Pour citer cet article

Référence papier

Jean Michel Cusset, « Expertise étrangère et expertise locale : le cas des villes au Viêt-nam », Géocarrefour, vol. 80/3 | 2005, 227-235.

Référence électronique

Jean Michel Cusset, « Expertise étrangère et expertise locale : le cas des villes au Viêt-nam », Géocarrefour [En ligne], vol. 80/3 | 2005, mis en ligne le 13 mars 2008, consulté le 26 mai 2017. URL : http://geocarrefour.revues.org/1201 ; DOI : 10.4000/geocarrefour.1201

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Auteur

Jean Michel Cusset

Université Lumière Lyon 2
ENTPE
CNRS UMR
Laboratoire d’Economie des Transports
93 rue Voltaire
69310 Pierre Bénite
E.mail : jmcusset@freesurf.fr

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