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Entre Barcelone et Porto Alegre : la gestion municipale à Montevideo et Rosario1

Between Barcelona and Porto Alegre: municipal management at Montevideo and Rosario
Silvia Robin et Sébastien Velut
p. 207-214

Résumés

Montevideo (Uruguay) et Rosario (Argentine) mettent en œuvre dans les années 1990 des processus de décentralisation municipale et de planification stratégique avec de fortes références à la ville de Barcelone. Les influences internationales se font sentir de multiples façons et marquent l’internationalisation des questions locales. Mais, en fin de compte, les politiques publiques municipales répondent largement à des considérations locales et nationales. La circulation des références ne tend donc pas à homogénéiser les modes de gestion municipale.

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Texte intégral

  • 1  Cet article est le résultat de recherches menées dans le cadre du réseau Cuenca del Plata des mais (...)

1Les innovations dans la gestion locale, et en particulier à l’échelle municipale, ont été abondamment étudiées dans certaines villes emblématiques, comme par exemple en Amérique latine le budget participatif à Porto Alegre et le système de transport public de Curitibá. Cet intérêt pour des modèles n’est pas nouveau : en Amérique latine, grand ensemble marqué par le métissage (Baby-Collin, 2005), perméable aux influences extérieures, l’urbanisme s’inspira de différentes expériences européennes comme de l’haussmanisme à la Belle Epoque. L’intérêt porté à ces cas exemplaires ou jugés tels tend à les ériger en modèles de gestion, susceptibles d’être reproduits dans d’autres lieux, avec l’appui d’instances internationales et nationales. Pour quelques villes innovantes, beaucoup sont imitatrices. On voit ainsi répliqués des mécanismes de gestion apparemment similaires tendant à première vue à homogénéiser les méthodes de gestion municipales. La circulation des modèles de gestion urbaine tendrait ainsi à uniformiser les territoires, non dans leur réalité matérielle – du moins pas en première instance – mais dans la façon dont les autorités municipales en envisagent la gestion et le développement. On assisterait ainsi à l’homogénéisation des méthodes de gestion territoriales, grâce à la mise en œuvre d’un certain nombre d’outils éprouvés ailleurs, choisis parmi les plus adaptés, convergeant lentement vers une seule « bonne » méthode, adaptée – au double sens du terme – à l’ensemble des villes du continent, ou si l’on s’en tient à la version critique à l’imposition de la « pensée unique » (Arante, Vainer et Maricato, 2000) .

2Or, la transplantation de modèles venus d’ailleurs ne se fait jamais sans changements. Elle suppose des adaptations pour répondre au cas particulier de chaque municipe ou de chaque ville. Plus encore, le choix d’une référence plutôt qu’une autre ne se fait pas uniquement en fonction de critères absolus de performance, mais aussi par rapport aux contraintes des situations locales, et à l’existence de d’acteurs capables d’organiser les transferts. Il répond à une stratégie d’équipes municipales en place, cherchant à marquer de leur empreinte la gestion municipale, face à leurs électeurs, aux gouvernements centraux et aux circonstances. Dans ce cadre, l’innovation, même importée, peut être une vertu. Analyser la circulation et l’adoption de méthodes de gestion permet ainsi en retour d’éclairer les contextes locaux spécifiques. La diffusion de modèles n´est donc pas nécessairement synonyme d´uniformisation. Le même vocabulaire, des références à un jeu commun de valeurs (démocratie locale, participation, qualité de la vie, etc.) recouvrent des réalités différentes. Dès lors, la circulation des modèles de gestion apporterait au moins autant à la différenciation des territoires qu’à leur nivellement.

3Ce sont ces décalages que nous montrons dans le cas des villes de Montevideo (Uruguay) et Rosario (Argentine). Ces deux villes ont en commun une dimension de l’ordre du million d’habitants, assez importante pour poser des problèmes complexes et donner à la vie politique municipale un certain relief, sans en faire des mégapoles. Elles appartiennent au bassin de la Plata, grand ensemble marqué par une histoire et une culture communes, et ont toutes deux mené une stratégie de modernisation municipale faisant notamment appel à la planification stratégique et à la décentralisation municipale. Après avoir présenté le poids des enjeux municipaux en Argentine et en Uruguay, pour insister notamment sur les différences de statut entre la capitale uruguayenne et une grande ville argentine, nous nous intéressons à la façon dont circulent les références internationales. Nous montrons finalement les différences de mise en œuvre entre Rosario et Montevideo pour insister sur le poids des facteurs locaux.

Les enjeux municipaux

  • 2  Cette expression apparue dans les publications de la CEPAL (commission Economique des Nations Unie (...)

4Dans les années 1990, le municipe latino-américain acquiert une importance croissante dans le cadre des politiques de décentralisation. En effet, les Etats centraux ont été discrédités sur le plan politique par les dictatures, sur le plan de la gestion par leur incapacité à résoudre les problèmes sociaux et sur le plan économique par la « décennie perdue »2 des années 1980. Les provinces argentines, échelon régional, sont également critiquées pour la mauvaise gestion de leurs budgets et de leurs territoires par la Banque Mondiale (1993). Plus proche des populations et de leurs problèmes, le municipe apparaît comme l’échelle adéquate de gestion des territoires dans une logique de subsidiarité. Il est par exemple privilégié par la Constitution brésilienne de 1988 qui met sur le même plan les trois niveaux de gouvernements (Etat fédéral, états fédérés et municipes). L’Etat argentin mène des politiques de modernisation municipale, sans pour autant court-circuiter les provinces auxquelles la Constitution attribue la compétence de définir le régime municipal (Prévôt-Schapira, 2000, Velut, 2002).

Enjeux locaux et nationaux

  • 3  Ce n´est pas le cas de Rosario qui doit son existence à la prospérité de l´Argentine de la fin du (...)

5Plus petite unité territoriale de gestion et de représentation, le municipe cumule une série de prérogatives et de responsabilités vis-à-vis des populations. En règle générale, les municipes ont précédé les nations, puisqu’ils sont pour un grand nombre d’entre eux – et notamment les grandes villes – d’origine coloniale3. Les indépendances, l’élaboration progressive des législations nationales et le peuplement des territoires en ont fortement modifié le statut et les limites, mais bien des municipes affichent avec fierté une histoire plus longue que celle des nations dont ils font partie. Il demeure une forte tradition d’autonomie municipale face à des pouvoirs centraux parfois autoritaires. Ce sentiment d´indépendance est ravivé après les épisodes autoritaires qui durent en Argentine jusqu’en 1983 et en Uruguay jusqu’en 1985. Les municipes deviennent alors non seulement des espaces de gestion au plus près des citoyens, mais aussi des territoires de consolidation des pratiques démocratiques. Face à des Etats qui connaissent des difficultés structurelles, et se sont défaussés de nombre de leurs prérogatives au cours des années 1990 dans la foulée des réformes libérales (Velut, 2002), la référence municipale s’est renforcée, dans un contexte plus général de décentralisation, ce dont témoignent de nombreuses publications nationales et internationales, notamment de la CEPAL.

6La décentralisation s´impose en Amérique latine dans un ensemble de « bonnes pratiques » promues par les instances internationales. Elle est censée alléger l´appareil public, le rendre plus souple et proche des réalités locales, plus autonome des instances centrales jugées trop lourdes, peu efficaces et inutilement uniformisantes. Dans le droit fil du discours dominant sur la mondialisation, la décentralisation est justifiée par les perspectives de développement local, géré au plus près des ressources et des réalités des territoires pour en valoriser les atouts spécifiques. Comme en Europe, la formation de grands ensembles comme le Mercosur (Brésil, Argentine, Uruguay et Paraguay auxquels s’associent le Chili, la Bolivie et le Pérou) touchent également les gouvernements et les territoires locaux, qui emboîtent le pas à cette nouvelle tendance, l´accompagnent ou la renforcent par des initiatives propres. Cet ensemble de facteurs amène au renforcement des municipes par diverses mesures, allant des réformes constitutionnelles jusqu´au transfert de nouvelles techniques de gestion.

7L´innovation dans le domaine de la gestion municipale est censée répondre au triple défi de susciter le développement, consolider la démocratie locale et à travers elle la démocratie nationale et administrer au mieux les territoires en fonction des attentes de leurs habitants et des moyens disponibles. Espace du développement, le municipe devient aussi celui de l´expérimentation, de l´importation de techniques et de procédures censées améliorer les performances de l´appareil public. Ces enjeux acquièrent un relief particulier dans les municipes urbains qui rassemblent la plus grande partie de la population : en Argentine, le taux d´urbanisation atteint 81% et en Uruguay 92%.

Municipalisme et centralisme.

8Malgré cette convergence, les municipes diffèrent fortement d’un pays à l’autre. La Constitution argentineaffirme l’existence des municipes, mais fait dépendre le régime municipal des provinces – dans la logique du fédéralisme argentin. Ce sont donc les provinces qui ont la responsabilité de définir les limites municipales, de prévoir les modalités de financement et de légiférer sur les statuts municipaux. Il en résulte une grande diversité. Ainsi, dans la province de Santa Fe dont dépend Rosario, les municipes ne couvrent pas la totalité du territoire provincial, mais uniquement les zones urbanisées. La constitution provinciale ne reconnaît pas l’autonomie municipale, ce qui empêche les municipes de se doter de leurs propres statuts. En revanche, la définition des compétences municipales est vague, ce qui autorise les municipes à se saisir de questions nouvelles s’ils le jugent nécessaire. Enfin, il n’est pas fait mention de la possibilité de coopération entre les municipes, ce qui pose des problèmes pour créer des cadres de gestion adaptés à des aires métropolitaines.

9Pour Rosario, cette situation fait problème car son municipe, le plus peuplé de la province, ese situe au centre de sa principale aire métropolitaine au sens fonctionnel. Il rassemble environ la moitié du million d’habitants de l’aire métropolitaine qui englobe une dizaine d’autres municipes. Toutefois cet important municipe central ne dispose ni d’autonomie de gestion ni du cadre lui permettant de jeter les bases d’une administration métropolitaine avec les municipes voisins. Cette impossibilité doit être mise en relation avec la tradition de concurrence voire d’opposition entre le municipe de Rosario, le gouvernement provincial et la capitale provinciale, Santa Fe. Depuis 1989 Rosario est dirigé par le parti socialiste populaire (PSP) alors que la province et la capitale sont gouvernées par le parti justicialiste (péroniste) qui domine également dans les municipes périphériques de l’aire métropolitaine de Rosario. Il existe donc un jeu de pouvoir entre un municipe important sur le plan économique et démographique, qui ne dispose pas des conditions nécessaires pour s’organiser ni pour fédérer les municipes voisins, mais qui, s’il y parvenait constituerait un puissant contre-pouvoir au gouvernement provincial. L’innovation dans la gestion municipale devient alors une manière d’affirmer la spécificité de Rosario, de répondre à une attente d’autonomie des citoyens vis-à-vis de la capitale et de renforcer la position municipale.

  • 4  L’Uruguay est petit à l’échelle latino-américaine : 176 000 km² pour 3,5 millions d’habitants.

10En Uruguay, le centralisme régit les relations entre Etat central et départements, la principale division administrative de ce petit pays4. Les dix-neuf départements couvrent l’ensemble du territoire et peuvent être complétés par des juntas vecinales (conseil de voisinage) dans les localités. La limitation des compétences départementales et la faiblesse des juntas fait remonter toutes les décisions importantes au pouvoir central. Les propositions de décentralisation municipale mises en avant par l’équipe municipale du Frente Amplio dirigée par Tabaré Vasquez, élu maire de Montevido en 1990, ne vise pas seulement à améliorer la gestion urbaine : il s’agit d’un programme politique visant à transformer la vie politique en Uruguay. La coalition du Frente Amplio, qui rassemble plusieurs partis de gauche, cherche à dépasser le système à deux partis traditionnels en Uruguay depuis plus d’un siècle en montrant que l’on peut gouverner différemment. Le succès municipal permet l’élection de Tabaré Vasquez à la Présidence de la République en 2004.

Figure 1 : Le réseau des Mercocités

Figure 1 : Le réseau des Mercocités

La circulation des références.

11Les références de Barcelone et de Porto Alegre sont trop connues pour qu’il soit nécessaire de les présenter dans le détail. Barcelone fait figure de ville qui a réussi à se transformer sans perdre son identité, en profitant notamment des jeux olympiques de 1992 pour relancer la planification urbaine. S’y combinent l’acceptation de l’ouverture économique, du capitalisme et du marché et les préoccupations sociales grâce à la participation des habitants. Cette expérience est fortement liée à l’urbaniste Jordi Borja i Sebastia et au sociologue Manuel Castells qui ont conseillé la mairie de Barcelone et promu à l’étranger le modèle barcelonais, s’affirmant comme des théoriciens des question urbaines reconnus internationalement (Borja et Castells, 1999). L’approche barcelonaise séduit par sa dimension participative, sa mise en valeur des identités locales et le type d’urbanisme qui lui est associé.

12Porto Alegre, au sud du Brésil, inaugure à la fin des années 1980 une méthode de budget participatif sous l’impulsion de son maire issu du parti des travailleurs. Il s’agit d’un mécanisme assez complexe reposant sur des assemblées de différents niveaux, organisées par des techniciens municipaux. Il s’appuie notamment sur la pondération des projets et des priorités par les citoyens participant aux assemblées, pour orienter la décision finale par le Conseil Municipal. Outre ses effets pratiques sur l’orientation effective de la dépense, le budget participatif de Porto Alegre a eu pour conséquence un plus grand intérêt des habitants pour les décisions municipales. La croissance du Parti des Travailleurs au Brésil, qui culmine avec l’élection de Inácio Lula da Silva, dit Lula, à la Présidence de la République en 2002, s’appuie notamment sur l’apparente capacité du parti à gérer de façon innovante (Gret et Sintomer, 2002).

13Les mécanismes faisant de ces deux expériences particulières des références internationales sont nombreux. On peut en citer plusieurs, sans qu’il soit possible d’un privilégier en seul.

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14Beaucoup d’hommes politiques latino-américains connaissent directement les expériences espagnoles grâce à des liens personnels tissés pendant les années d’exil – un exil parfois partagé avec des intellectuels catalans indésirables dans l’Espagne franquiste – souvent au Mexique qui accueillit de nombreux réfugiés politiques du Cône sud. Ainsi, l’un des proches conseillers du maire de Montevideo, Alvaro Portillo, s’est formé à Mexico où il a été en contact avec les urbanistes barcelonais. Né en 1948, militant politique fondateur du Frente Amplio dans les années 1970, il dut s´exiler sous la dictature au Mexique où il obtint un doctorat de sociologie complétant sa formation initiale d´avocat. Simultanément, il travailla dans plusieurs organismes publics mexicains de planification et de gestion urbaine et régionale, acquérant ainsi une expérience concrète. De retour en Uruguay en 1986, il devint professeur à l´Université de la République où il enseigna notamment la sociologie aux architectes. A partir de 1990, il entre à la mairie de Montevideo avec l´équipe de Tabaré Vasquez où il est chargé de la décentralisation puis des programmes sociaux, avant de suivre Tabaré Vasquez à la présidence. Aussi bien dans ses publications5 qu´au cours des entretiens réalisés, Alvaro Portillo reconnaît l´influence des urbanistes catalans rencontrés au Mexique.

15On retrouve dans cette carrière, comme dans celle d´autres exilés, le sociologue Manuel Castells. Né en 1942, il quitte l´Espagne franquiste pour des études de sociologie en France, où l´on retient son passage par Nanterre et la rédaction des classiques marxistes La question urbaine (Castells, 1973) et Monopolville (Castells, Godard et Balanowski, 1974). Manuel Castells exerce ensuite comme professeur à la FLACSO (Facultad latino americana de ciencias sociales) à Santiago du Chili, jusqu´au coup d´État militaire de 1973, puis au Mexique, ce qui lui donna la possibilité de former de nombreux intellectuels latino-américains.

16La proximité linguistique et culturelle facilite grandement les échanges, et le parallèle entre la transition démocratique espagnole – qui s’accompagna d’une forte dose de régionalisme – et les transitions démocratiques latino-américaines inspire des rapprochements. Elle a été préparé en Uruguay par une histoire d´échanges avec la Catalogne : la puissante famille de l´ancien président Jorge Battle est d´origine catalane, de nombreux artistes ont émigré dans les deux sens, en particulier la célèbre actrice Margarita Xirgu qui, après la guerre civile espagnole, fonda la Comédie Nationale uruguayenne.

17Cette dimension politique et personnelle des relations est renforcée par des structures comme l’Internationale socialiste, dont sont membres le PSP de Rosario, et certains des partis du Frente Amplio, le parti socialiste catalan (PSC) et le parti des travailleurs brésilien (PT). Deux ministres uruguayens ont jadis milité dans les files du PSC. Les réunions donnent l’occasion à ses principaux dirigeants de côtoyer des élus dont ils partagent les affinités idéologiques. Ce canal vaut également pour Porto Alegre, dont la vie politique municipale a attiré nombre d’observateurs, outre le fait que la ville ait accueilli les rassemblements dits alter-mondialistes. Le budget participatif, élément phare de la politique municipale, est ainsi devenu une référence pour les municipes progressistes, mais aussi pour des institutions internationales.

18Aux relations personnelles s’ajoutent des contacts institutionnels entre villes, ou plus exactement entre municipalités, qui aboutissent à la formation de réseaux. C’est le cas du programme URBAL de l’Union Européenne, visant à établir des réseaux thématiques destinés à échanger des expériences entre villes participantes. Ainsi, Rosario a coordonné le réseau URBAL numéro 7 « gestion et contrôle de l’urbanisation » dont faisaient partie cent cinquante villes – 92 en Amérique latine et 58 en Europe. Ce réseau comptait parmi ses experts de référence Jordi Borja I Sebastiá, le français Hervé Huntzinger ainsi que l’architecte Mario Correa, originaire de Rosario mais installé à Barcelone. Il a donné lieu à des sous-groupes thématiques, dont l’un sur le thème de la gestion métropolitaine. Les municipalités souscrivent des accords particuliers, notamment entre Barcelone et Montevideo : un accord de jumelage signé en 1985 est complété par deux accords complémentaires en 1991 et 1995.

19A ces groupes constitués pour répondre aux appels d’offre de la coopération européenne, s’ajoutent d’autres réseaux. C’est le cas de l’association Mercociudades, comprise comme un prolongement municipal de l’intégration entre les pays du Mercosur. Ce réseau, proche dans son principe de réseaux européens comme Eurocities, fut fondé en 1995 para douze villes, dont Rosario et Montevideo et comporte aujourd’hui plus de 130 membres (carte). Il avait l’avantage d’accompagner une intégration régionale qui paraissait porteuse en lui donnant un contenu local, a priori plus proche des attentes des populations que les accords commerciaux. On retrouve parmi les membres d’une association qui s’est élargie la plupart des grands municipes du Mercosur, étendu au Chili et à la Bolivie. Le réseau Mercociudades a organisé séminaires et groupes de travail thématiques et s’est progressivement élargi, même s’il semble que l’impulsion initiale se soit quelque peu essoufflée.

  • 6  Utilisé en Espagne, le terme même d’ibéroaméricain est souvent mal perçu en Amérique latine (Baby- (...)
  • 7  Source : site web : http://www.cideu.org.

20A l’initiative de groupes barcelonais, s’est constituée en 1993 l’association CIDEU (Centro iberoamericano de desarrollo estratégico urbano – Centre ibéroaméricain de développement stratégique urbain6), qui regroupe les municipes intéressés par la planification, différentes entreprises espagnoles (Iberia, port autonome de Barcelone) et latino-américaines ainsi que l’agence espagnole de coopération internationale7. Nombre de municipes latino-américains font partie de cette structure qui a pour référence intellectuelle les mêmes urbanistes barcelonais, et conserve son siège à Barcelone mais fait siéger à son conseil différents maires de grandes villes latino-américaines, dans un mode de fonctionnement. Ce sont les membre de cette association qui accompagnent la planification stratégique à Rosario par une série de missions et de conférences. Son démarrage a été soutenu par la coopération internationale espagnole.

  • 8  Source : Bilan 1996-2002 du service de relations internationales du Municipe de Rosario.

21Sur le plan institutionnel, les municipes bénéficient d’actions de coopération internationale, qui permettent des stages des fonctionnaires municipaux et l’aide technique d’experts, dont on peut espérer des apports plus concrets et durables que des seules réunions périodiques. Dans ce domaine, pour la ville de Rosario, l’apport de la coopération espagnole apparaît considérablement plus important que celui des autres pays coopérants (France, Allemagne et Canada). Il comprend plus de vingt cours et stages entre 1996 et 2002, sur des thèmes variés (santé, tourisme, développement local, etc.), par rapport à l’unique programme financé par exemple par la coopération française sur la même période8. Sur la période 2001-2004, l´Agence espagnole de coopération internationale enregistre dix-huit actions de coopération décentralisée entre avec l´Uruguay, principalement avec Montevideo et sur des thèmes d´urbanisme. En revanche, il n’existe pas de programme spécifique d’échange avec le Brésil, à l’exception du réseau Mercociudades.

22Ce tour d’horizon montre l’action efficace de la coopération espagnole qui établit des relais entre relations diplomatiques et coopération décentralisée, promeut des figures de références, mobilise les ressources de l’Union européenne et trouve chez ses partenaires latino-américains des agents efficaces de promotion. Ainsi, avec la figure tutélaire de Jordi Borja I Sebastiá, se sont constitués en Amérique latine des bureaux de conseil dans la planification stratégique, qui accompagnent les autorités municipales désireuses de se lancer dans l’aventure. Il s’agit d’une activité lucrative pour les experts répondant aux attentes des maires qui veulent se parer d’une certaine modernité et accéder à des ressources politiques, symboliques et financières. Au conseil dans le cadre de missions ponctuelles fait généralement suite la vente tarifée de prestation, qu’il s’agisse de mise en place de mécanismes de planification ou d’architecture. On peut citer le cas de Mario Correa, proche l’ancien maire de Rosario et expert de référence du réseau URBAL. Il dessine l’un des nouveaux centres de quartier prévu par le plan stratégique, ainsi qu’un nouvel hôpital. Il fait également le lien entre la mairie et des architectes de renom comme Alvaro Siza à qui est confié le projet du centre de quartier sud. La planification stratégique est ainsi devenue un produit d’exportation barcelonais, grâce notamment à la société TUBSA (Tecnologías Urbanas Barcelona, SA). Il s’agit d’une entreprise de conseil en urbanisme créée en 1989 à l’initiative de la mairie de Barcelone et qui regroupe des entreprises publiques municipales et privés. Elle a été présidée par Jordi Borja entre 1989 et 1995, a participé à de nombreux projets de coopération, et contribué à diffuser le modèles barcelonais.

Transferts d’expériences et territoires locaux.

23A Montevideo, le projet municipal du Frente Amplio insiste principalement sur la décentralisation, thème commun avec Rosario, mais lui donne un caractère éminemment politique. Elle démarre à la fin des années 1980, c’est-à-dire en même temps que le budget participatif de Porto Alegre. Dans le cas de Rosario, la décentralisation est liée à la planification stratégique, lancée au milieu des années 1990, et ne s’ouvre que plus tardivement au budget participatif, lors de la crise argentine de 2001-2002.

La décentralisation uruguayenne.

  • 9 Bases programáticas para la gestión departamental, Frente Amplio, 1989.
  • 10  Le texte original parle de vecino, qui signifie au sens strict voisin, mais désigne dans l’Amériqu (...)

24Décentraliser en Uruguay a une signification politique profonde, car c’est dépasser l’opposition traditionnelle entre rouges (colorados) et blancs sur le plan politique et entre Montevideo et l’intérieur du pays sur le plan spatial, pour établir des liens nouveaux entre habitants et système politique, distincts du clientélisme habituel. La décentralisation municipale lancée par le Frente Amplio est présentée dans le programme municipal de 19899 comme un renversement de perspective : « il ne s’agit pas seulement d’un accroissement de l’autonomie, mais d’un déplacement depuis une conception administrative de la gestion municipale (l’habitant10 comme contribuable) à une autre de caractère politique (l’habitant comme citoyen) ».

25La mise en œuvre de ce programme passe par la définition de dix-huit districts dans le département de Montevideo, pour donner un espace non seulement à la déconcentration administrative interne, mais surtout à la participation politique. Le projet initial, qui consistait à faire élire des délégués dans chaque district, pour conseiller ou appuyer le maire, a été combattu par l’opposition municipale. La négociation aboutit à limiter le poids politique des districts, qui comportent chacune une junta local (bureau ou comité local), un conseil et un centre communal de zone destiné à rapprocher les services municipaux des quartiers. Les zones ont été définies en cherchant une certaine mixité sociale et confiées par le maire à des alliés politiques sûrs.

26Les responsables de la mairie reconnaissent l’inspiration catalane, mais insistent sur les différences du résultat final. A Montevideo, la décentralisation a avant tout un caractère politique. Elle prime sur la planification et sur la modernisation municipale, même si dans la pratique, la participation des citoyens n’a pas été facile à obtenir. Inversement, les centres de quartiers s’avèrent être d’intéressants instruments de gestion.

Rosario : de la planification stratégique au budget participatif.

27La planification stratégique à Rosario se fait à partir de 1995, à l’initiative du maire Hermes Binner, qui venait d’assumer ses fonctions et cherchait à se démarquer de l’équipe municipale précédente. Rosario suit avec un léger retard l’exemple de Córdoba, son habituelle rivale qui a déjà bien avancé l’élaboration de son propre plan stratégique. Elles sont suivies par une série de provinces et de municipes, parfois de petite taille (Jacinto, 2003), qui poursuivent le même objectif de modernisation municipale, réelle ou affichée. La municipalité de Rosario entre ainsi dans l’association CIDEU pour appliquer les méthodes catalanes sur les bords du Paraná.

28La planification stratégique de Rosario aboutit à la rédaction d’un document de synthèse, issu de nombreuses réunions de quartiers. Elle s’accompagne de la décentralisation municipale, élément fort des changements, visant à rapprocher l’administration locale des habitants. Le territoire municipal est partagé en six grands districts : un district central et cinq districts radiaux s’étendant du centre à la périphérie. Ils sont désignés par des orientations géographiques, et non en référence à la toponymie. Dans chaque district, la municipalité implante un centre municipal de district (CMD) en recyclant des bâtiments existants ou en en faisant construire. Les habitants peuvent ainsi réaliser un certain nombre de démarches à proximité de leur domicile. Mais il s’agit aussi d’interventions urbanistiques importantes visant à recréer des lieux centraux dans des quartiers périphériques, parfois installés au cœur des zones en difficulté comme pour le CMD du district ouest. Ce travail sur la matérialité de l’espace urbain est fortement inspiré par Barcelone, notamment dans le réaménagement des rives du Parana, traité en « front de mer », avec une priorité aux activités de loisirs, mais aussi dans le réemploi de certains éléments de mobilier urbain barcelonais, et dans l’appel à des architectes connaissant bien cette expérience.

29Le processus s’appuie aussi sur l’Université Nationale de Rosario, sollicitée à fois pour préparer le découpage de la ville en grands quartiers (Faculté d’architecture), mettre en place les procédures de décentralisation et de participation (Faculté de sciences politiques) et les diagnostics économiques (Ecole d’économie). Cette mobilisation est à mettre en relation avec les liens personnels existant entre les enseignants et l’équipe municipale, certains cumulant même les fonctions, mais aussi par le fait que de nombreux architectes ont suivi des formations en Espagne. Elle permet une bonne acceptation de la planification stratégique par les intellectuels invités à participer, à la différence de l’imposition de méthodes importées, et peuvent bénéficier de formations. Ces échanges entre un municipe progressiste et des enseignants universitaires qui se sentent idéologiquement proches est un des éléments caractéristique de la vie politique locale à Rosario.

30En revanche, cette alliance entre le maire, son équipe proche et une partie de l’université laisse de côté la plus grande partie du conseil municipal, qui participe peu à la modernisation municipale. Elle fait au contraire jouer un rôle central au coordinateur du plan, Miguel Lifshitz, élu maire en 2003, qui met en avant les techniciens et recourt à une terminologie inspirée par l’expérience barcelonaise. Pourtant, l’une des responsables du programme souligne dans un entretien que les références à la participation citoyenne sont restées abstraites, car le contenu des politiques à décentraliser n’était pas clair. La municipalité aurait cherché avant tout à améliorer ses méthodes de gestion du territoire, à accompagner ou à susciter des changements dans l’espace urbain, et non à mettre en avant le renforcement de la citoyenneté.

31L’expérience du budget participatif révèle cette fragilité. Son lancement coïncide avec la crise argentine de 2001-2002, c’est-à-dire avec un moment de perte de légitimité pour tous les élus et les représentants du système politique que synthétise le slogan « que se vayan todos », qu’ils partent tous. L’Argentine voit alors se former des assemblées de quartiers spontanées, groupes de citoyens qui s’organisent localement pour mener des discussions politiques mais aussi lancer des actions concrètes d’intérêt local– ateliers, réseaux de trocs, aide sociale - et général – manifestations, regroupements, forums. Cette poussée est perçue comme une menace par les partis et les élus qui se savent discrédités. On peut interpréter le budget participatif de Rosario comme une façon de récupérer ce mouvement, en s’appuyant sur la décentralisation existante.

32De fait, les premières assemblées de quartiers sont convoquées par la mairie en mai 2002, reprenant le vocabulaire des assemblées spontanées. Toutefois, les convocations sont limitées. La mairie choisit ses interlocuteurs, invite les associations présentes dans les quartiers, mais ne diffuse pas largement l’invitation à participer auprès du public. La procédure s’organise peu à peu entre 2002 et 2003, en permettant une plus large participation des populations et la structuration des débats.

33La mairie reproduit en partie le système de Porto Alegre, même si les premiers responsables du budget participatif n’en avaient qu’une connaissance superficielle. L’organisation est pyramidale, avec des réunions de quartiers, préparant les assemblées de districts et aboutissant à la hiérarchisation des priorités d’actions qui sont majoritairement d’intérêt local (entretien de la voirie, ramassage des ordures, centres de santé de quartier etc.). Autrement dit, les habitants s’expriment sur l’action municipale qu’ils souhaitent voir dans leur quartier, et non pas sur les thèmes généraux qu’abordaient les assemblées spontanées, ni même sur les stratégies municipales. Il s’agit de choisir à l’échelle de quartier entre l’asphaltage des rues ou la réalisation d’une aire de jeu, entre l’amélioration d’un dispensaire et la réfection d’un école. Sans nier l’importance de ces décisions pour la vie des habitants, elles sont nettement en retrait par rapport aux déclarations d’intention sur le renforcement de la citoyenneté. De fait, les sommes en jeu sont minces, et les décisions des assemblées n’ont qu’une valeur indicative pour le conseil municipal qui a légalement le dernier mot sur l’affectation du budget. En 2003, sur un budget municipal de l’ordre de 100 millions de dollars environ 8% ont été affectés selon les priorités du budget participatif.

34Ainsi, l’administration du municipe de Rosario a su évoluer en s’inspirant de différentes références, notamment celles de Barcelone et de Porto Alegre. Ces dernières ne sont à l’évidence pas reproduite telles quelle, mais fournissent plutôt un outillage et un vocabulaire employés en fonction d’objectifs et de questions propres à la ville de Rosario, à son équipe municipale et aux circonstances.

Conclusion

35Vus depuis la perspective locale de Montevideo et Rosario, les supposés modèles de Barcelone et de Porto Alegre perdent de leur cohérence face aux logiques propres à chacun des territoires étudiés. Le terme même de modèle, très fréquemment utilisée par les interlocuteurs dans les municipalités, paraît peu opérant pour l’analyse. Par rapport à la complexité des expériences fondatrices, les villes imitatrices ne reprennent jamais l’ensemble des procédures. Il y a toujours une sélection d’instruments, une combinaison différente, en fonction des attentes et des stratégies des équipes municipales et à leur propre analyse des réalités locales – bref une hybridation. Cela n’empêche pas la domination intellectuelle de certains référents catalans au cours des années 1990, utilement servis par le municipe barcelonais et la coopération internationale espagnole.

36Ce poids du local est un facteur d’hétérogénéité des politiques publiques municipales qui, avec un même vocabulaire (décentralisation, participation, quartiers etc. ) s’exercent suivant des modalités très différentes. L’innovation se fait donc de façon marginale, par rapport au poids des structures, mais aussi des mémoires qui orientent les choix et les modalités d’application. Cela n’enlève rien à l’intérêt des échanges d’expériences entre villes et municipes, mais redimensionne le changement qu’ils peuvent apporter. Cette étude locale montre aussi combien on est loin de l’imposition uniformisante d’un modèle mondial : les sociétés locales, dans leurs tensions et leurs particularités, ont encore beaucoup à dire.

375  Ciudad y conflicto (Montevideo, 1987), Montevideo: la ciudad de la gente (1996), Otro Estado es posible (Barcelone 2002).

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Bibliographie

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Notes

1  Cet article est le résultat de recherches menées dans le cadre du réseau Cuenca del Plata des maisons des sciences de l’homme.

2  Cette expression apparue dans les publications de la CEPAL (commission Economique des Nations Unies pour l’Amérique latine) pour qualifier une décennie sans croissance économique fut abondamment reprise.

3  Ce n´est pas le cas de Rosario qui doit son existence à la prospérité de l´Argentine de la fin du XIXe siècle et à l´immigration.

4  L’Uruguay est petit à l’échelle latino-américaine : 176 000 km² pour 3,5 millions d’habitants.

6  Utilisé en Espagne, le terme même d’ibéroaméricain est souvent mal perçu en Amérique latine (Baby-Collin 2005).

7  Source : site web : http://www.cideu.org.

8  Source : Bilan 1996-2002 du service de relations internationales du Municipe de Rosario.

9 Bases programáticas para la gestión departamental, Frente Amplio, 1989.

10  Le texte original parle de vecino, qui signifie au sens strict voisin, mais désigne dans l’Amérique hispanophone l’habitant d’une ville, suivant en cela la tradition coloniale dans laquelle les vecinos étaient les citadins d’origine européenne participant légitimement aux délibérations municipales. A la différence du français habitant, qui renvoie à un lieu, vecino renvoie à un groupe social.

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Table des illustrations

Titre Figure 1 : Le réseau des Mercocités
URL http://geocarrefour.revues.org/docannexe/image/1191/img-1.png
Fichier image/png, 138k
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Pour citer cet article

Référence papier

Silvia Robin et Sébastien Velut, « Entre Barcelone et Porto Alegre : la gestion municipale à Montevideo et Rosario », Géocarrefour, vol. 80/3 | 2005, 207-214.

Référence électronique

Silvia Robin et Sébastien Velut, « Entre Barcelone et Porto Alegre : la gestion municipale à Montevideo et Rosario », Géocarrefour [En ligne], vol. 80/3 | 2005, mis en ligne le 01 mars 2009, consulté le 26 mai 2017. URL : http://geocarrefour.revues.org/1191 ; DOI : 10.4000/geocarrefour.1191

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Auteurs

Silvia Robin

Professeur, Faculté de sciences politiques et des relations internationales, Université nationale de Rosario, Argentine.
Chercheur, conseil de la recherche, Université nationale de Rosario, Argentine.
E.mail : robin@fcpolit.unr.edu.ar

Sébastien Velut

Chargé de recherches, Institut de recherche pour le développement
UMR 063 – C3ED
E.mail : Sebastien.velut@ens.fr

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