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Des incantations aux réalisations : vers un « âge 2 » de l’inter-Scot lyonnais

From incantations to achievements: towards an "age 2" of inter-Scot Lyonnais
Benoit Dugua

Résumé

Après plus de dix années d’existence, l’inter-Scot de l’aire métropolitaine lyonnaise entre dans un moment charnière. Malgré ses nombreuses avancées, dont la plus importante demeure le Chapitre commun, la légitimité du dispositif collaboratif demeure fragile. Dans quelle mesure est-il parvenu à formaliser le cadre opératoire propice à l’intégration des enjeux de durabilité ? L’inter-Scot a-t-il été la scène collaborative propice à la mise en œuvre du processus de planification territoriale ? La nouvelle Métropole de Lyon, créée en 2015, n’exacerbe-t-elle pas le souverainisme de l’agglomération centrale au dépend de la collaboration interterritoriale ? Issu d’une thèse Cifre réalisée au sein de l’Agence d’urbanisme de l’aire métropolitaine lyonnaise (Dugua, 2015) et de son croisement avec un rapport recherche-action commandité par la Fédération nationale des Scot (Faure, Vanier, 2016; Vanier et al., 2017), l’article soumet au débat cinq propositions en faveur d’un « âge 2 » de l’inter-Scot lyonnais.

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Texte intégral

Introduction

  • 1 Selon l’Agence d’urbanisme de l’aire métropolitaine lyonnaise, « une aire métropolitaine correspond (...)
  • 2 Intervention de Martin Vanier et Sébastien Rolland : « Dans les grands territoires, pas de Scot san (...)

1Officialisée en 2004 par la signature d’une convention de partenariat entre l’ensemble des Présidents de Schémas de cohérence territoriale (Scot), l’inter-Scot de l’aire métropolitaine lyonnaise constitue alors la première démarche de ce type en France au côté de l’inter-Scot de l’aire urbaine de Toulouse. Dix ans plus tard, il en existe plus d’une quinzaine en cours de lancement ou déjà effectives. Ces démarches de coopération regroupent, au total, une centaine de Scot, soit environ un quart des Scot du territoire national (Iaurif, 2010) et peuvent prendre des formes variables. Elles concernent la plupart des principales aires métropolitaines1 françaises (Inter-Scot Gironde, Nantes-Saint-Nazaire, Aire urbaine de Toulouse, Languedoc-Roussillon, etc.). Paradoxalement, il existe, aujourd’hui, peu de littérature scientifique sur ces démarches particulières de coopération entre Scot, en dehors des travaux menés sur la notion d’interterritorialité (Vanier, 2008) et l’inventaire réalisé par l’Institut d’aménagement et d’urbanisme de la Région Ile-de-France (Iaurif, 2010). En partant du constat de la multiplication des démarches inter-Scot en France, nouvelles formes d’organisation collectives des démarches de planification à l’échelle des grands territoires métropolitains2, et en raison de l’expérience lyonnaise de la planification, ce cas d’étude se révèle particulièrement pertinent et opportun.

La planification lyonnaise en question

2Au début des années 1990, la démarche fortement médiatisée du Schéma directeur de l’agglomération lyonnaise (Sdal) Lyon 2010 engage « un tournant stratégique » qui augure la loi Solidarité et renouvellement urbain (SRU) (Frébault, 2003) mais qui, par ailleurs, a eu tendance à écraser le débat sur l’évolution de la planification en France (Audal, 2010 ; Dugua, 2015). Quel est, aujourd’hui, l’état du système de planification au niveau de l’agglomération lyonnaise ? Dans quelle mesure le dispositif inter-Scot est parvenu à formaliser le cadre opératoire propice à l’intégration des enjeux de durabilité au niveau métropolitain ? Au début des années 2000, dans un contexte de bouleversement législatif avec l’instauration de la loi SRU, l’inter-Scot fait l’objet d’une médiatisation importante. Le dispositif original de coopération est alors présenté dans de nombreux colloques et séminaires en France. Quels sont, aujourd’hui, les enseignements majeurs après plus dix années d’existence ? L’inter-Scot a-t-il été la scène collaborative propice à l’effectivité du processus de planification territoriale ? Quels acquis, quelles limites et quelles perspectives d’évolution voire de transformation ? En janvier 2015, le Grand Lyon est devenu la Métropole de Lyon. Quels impacts sur la gouvernance métropolitaine lyonnaise ? La nouvelle Métropole n’exacerbe-t-elle pas le souverainisme de l’agglomération centrale au dépend de la collaboration interterritoriale ?

Une thèse Cifre en Agence d’urbanisme et un rapport de recherche

  • 3 Les comités techniques inter-Scot (toutes les six semaines) réunissant les chefs de projet de Scot (...)

3Les résultats présentés dans cet article sont issus d’une thèse soutenue en 2015 et réalisée dans le cadre d’une Convention industrielle de formation par la recherche (Cifre) au sein de l’Agence d’urbanisme de l’aire métropolitaine lyonnaise. Durant trois ans, la Cifre m’a permis d’intégrer la petite équipe d’étude en charge de l’animation de l’inter-Scot au sein du pôle « métropolisation et grand territoire ». Ma posture relève alors de l’observation participante en faveur d’une « recherche dans l’action » (Dugua, 2015, p. 42). J’ai participé à l’ensemble des comités techniques et à plusieurs rencontres des présidents de l’inter-Scot3. J’ai, ainsi, été impliqué dans l’animation du dispositif collaboratif et donc pu observer, in situ, l’avancement quotidien des études et assister aux débats à l’ordre du jour. Les propositions formulées dans l’article viennent également en complément du rapport « Scot et territoires » commandité par la Fédération nationale des Scot et réalisé par le groupement Pacte-Acadie, sous la direction de Martin Vanier et Alain Faure en 2016. Ce rapport, auquel j’ai eu le plaisir de contribuer, trace des perspectives d’évolution pour les Scot en France. Les dispositifs inter-Scot n’étant que partiellement traités, il semble ainsi d’autant plus opportun de compléter l’analyse à partir de l’étude du cas de l’inter-Scot lyonnais. Le développement de l’article, structuré en trois parties, offre une lecture croisée entre géographie politique et organisation du système de planification. La première caractérise l’inter-Scot dans la gouvernance métropolitaine lyonnaise. La seconde revient sur les acquis et les limites du dispositif collaboratif. Enfin, la troisième propose des pistes pour une transformation de l’inter-Scot lyonnais.

L’inter-Scot dans la gouvernance métropolitaine lyonnaise

Une architecture institutionnelle fragmentée

4Le décalage est important entre les dynamiques de métropolisation et l’organisation institutionnelle de l’aire métropolitaine lyonnaise. Alors que la métropolisation interconnecte une grande diversité de territoires jusqu’alors relativement indépendants, les périmètres institutionnels apparaissent trop morcelés et fragmentés pour englober, à eux seuls, ces dynamiques. L’aire métropolitaine lyonnaise implique tout ou partie de six départements (Ain, Ardèche, Drôme, Isère, Loire et Rhône) et plus de milles communes. Au centre du territoire métropolitain, la Métropole de Lyon, appelée le Grand Lyon, rassemble cinquante-neuf communes pour une population totale d’environ un million trois cent mille habitants et un budget de trois milliards d’euros. La superficie du Grand Lyon représente uniquement 4 % de l’ensemble métropolitain mais environ 40 % de sa population. Le Grand Lyon est présidé par le sénateur-maire socialiste, Gérard Collomb depuis 2001. Ce dernier a été réélu assez nettement en 2014, pour un troisième mandat, malgré un contexte national défavorable. Dans le même temps que Bordeaux, Lille et Strasbourg, la communauté urbaine de Lyon – alors appelée la Courly – est créée en 1966 et officialisée en 1969. Rassemblant prés de neuf milles agents, le Grand Lyon constitue – après plus de quarante-cinq ans d’existence - une puissante « machine administrative » dotée d’une ingénierie importante appuyée par les services de l’Agence d’urbanisme de l’aire métropolitaine lyonnaise. Au côté du Grand Lyon, l’aire métropolitaine lyonnaise est organisée autour d’une communauté urbaine (Saint-Etienne Métropole) et de plusieurs communautés d’agglomérations (Roanne, Bourg-en-Bresse, Villefranche-sur-Saône, Bourgoin-Jallieu, Vienne, Annonay) dont le poids démographique est beaucoup plus modeste et l’existence institutionnelle plus récente.

Quatre dispositifs de gouvernance interterritoriale

  • 4 Créé en 1985, le Sepal a conçu le Sdal Lyon 2010. La structure a été refondée, en 2002, pour assure (...)

5La fragmentation institutionnelle est également particulièrement importante pour les démarches de Scot. L’aire métropolitaine lyonnaise en est composée de plus de près d’une quinzaine. Au centre, le Scot de l’agglomération lyonnaise réunit trois intercommunalités pour soixante-quatorze communes : le Grand Lyon, les Communautés de communes de l’Est Lyonnais (CCEL) et du Pays de l’Ozon (CCPO) sur sa frange est. Le Scot de l’agglomération lyonnaise est porté par le Syndicat mixte d’étude et de programmation de l’agglomération lyonnaise (Sepal)4, présidé par Gérard Collomb. Douze autres Scot gravitent autour de l’agglomération lyonnaise : trois Scot ligériens (Sud Loire, Loire Centre, Roannais), trois Scot rhodanien (Beaujolais, Mont du Lyonnais et Ouest lyonnais), trois Scot dans l’Ain (Val de Saône - Dombes, La Dombes, Bugey Côtière Plaine de l’Ain), deux Scot Isérois (Boucle du Rhône en Dauphiné et Nord-Isère) et, enfin, le Scot Les Rives du Rhône à l’interface entre cinq départements (Rhône, Loire, Isère, Ardèche, Drôme). L’ensemble de ces démarches résulte de l’impossibilité de rassembler les élus locaux autour d’un exercice de planification territoriale intégré à l’échelle métropolitaine. La question de l’interterritorialité est advenue, inévitablement, malgré les replis défensifs des élus locaux au sein de périmètres institutionnels finalement trop restreints (Vanier, 2008). Pas moins de quatre dispositifs de gouvernance interterritoriale ont ainsi été créés pour répondre aux problématiques métropolitaines (Fig.1). On distinguera les dispositifs issus de la coopération entre collectivités, Région urbaine de Lyon (Rul) et Pôle métropolitain lyonnais, et ceux issus de la planification territoriale, inter-Scot et Directive territoriale d’aménagement (DTA).

Fig. 1 : Les quatre dispositifs de gouvernance de l’aire métropolitaine lyonnaise

Fig. 1 : Les quatre dispositifs de gouvernance de l’aire métropolitaine lyonnaise

Dugua, 2015

Fig.2 : Chiffres-clés de l’ensemble des territoires lyonnais (Source : Urbalyon, 2017)

Territoire

Nombre

de communes

Population

(RP 2014)

Superficie

(km²)

Densité

(hab./km²)

Auvergne-Rhône-Alpes (Aura)

4 128

7 824 635

69 002

113

Aire métropolitaine lyonnaise (AML)

1 025

3 410 904

13 305

256

Inter-Scot de l’AML

949

3 266 531

12 041

271

Pôle métropolitain lyonnais

175

2 038 067

2 015

1 011

Directive territoriale d’aménagement (DTA) de l’AML

376

2 525 190

4 442

568

Scot Agglomération lyonnaise

74

1 419 397

753

1 885

Métropole de Lyon

59

1 354 476

534

2 536

Ville de Lyon

1

506 615

48

10 554

1989-2014 : feu la Région urbaine de Lyon (Rul)

6Créée en 1989, l’objectif premier de la Rul est de dépasser les périmètres administratifs traditionnels pour construire une vision partagée du développement et de l’aménagement du territoire métropolitain. La Rul concrétise un partenariat original entre l’ensemble des grandes collectivités territoriales de l’aire métropolitaine lyonnaise (Région, Départements, grandes intercommunalités). Malgré de nombreuses réalisations, notamment dans le domaine de la mobilité, de la promotion économique et de la logistique, la Rul semble ne jamais être parvenue à concrétiser les ambitions métropolitaines qui ont légitimé sa création à la fin des années 1980. Réunissant les différents niveaux de collectivités territoriales, la Rul souffre, rapidement, du manque d’investissement des élus locaux mais aussi d’une bataille entre Départements qui affaiblit le fonctionnement général de l’organisation métropolitaine. Taoufik Ben Mabrouk décrit, ainsi, « une conception utilitariste de la problématique métropolitaine » (1998, p. 134). Plus récemment, l’essor des rivalités entre la Région Rhône-Alpes et le Grand Lyon, dans la quête du leadership métropolitain, perturbe encore davantage son fonctionnement, front vertical dans la bataille interterritoriale (Vanier, 2011 ; Behar, 2010). La création du Pôle métropolitain lyonnais, en 2012, ravive encore les doutes sur la légitimité et la pérennité de la Rul. Sa dissolution est finalement proclamée deux ans plus tard.

Le Pôle métropolitain, un dispositif original mais « en panne » ?

  • 5 Depuis 2016, la Communauté de communes de l’Est lyonnais (CCEL) et la Communauté d’Agglomération Vi (...)
  • 6 Voir Galimberti et al. (2014) concernant les fragilités du pôle métropolitain lyonnais qui « semble (...)

7En avril 2012, le Préfet de région Rhône-Alpes officialise la création du Pôle métropolitain lyonnais réunissant quatre des principales intercommunalités de l’aire métropolitaine lyonnaise : le Grand Lyon, Saint-Etienne Métropole, les Communautés d’agglomérations de la Porte de l’Isère (Capi) et du Pays viennois (CAPV ou ViennAgglo)5. Après une phase de gestation informelle au sein de la Rul, le Pôle métropolitain lyonnais dispose, aujourd’hui, d’une existence institutionnelle formalisée par un syndicat mixte fermé et son assemblée délibérante, le Conseil métropolitain. Ce dernier est présidé par Gérard Collomb réélu en 2016. Initialement cette démarche résulte de l’ambition du Grand Lyon de peser davantage sur les plans démographiques et économiques dans la compétition européenne, notamment au regard des métropoles auxquelles les élus lyonnais aiment se comparer (Barcelone, Manchester, Munich, Milan, etc.). Quatre domaines de coopération thématiques sont privilégiés par les membres : l’économie, la culture, les transports et l’aménagement. Ils sont déclinés en quinze actions pragmatiques constituant « la feuille de route opérationnelle » du Pôle métropolitain (Rul, 2010). La formule ne constitue pas une spécificité lyonnaise. Issue de la réforme des collectivités territoriales menée en 2010, plus d’une vingtaine de dispositifs de ce type sont créés ou en cours de constitution dans les principales agglomérations françaises. En mettant fin aux deux principes traditionnels d’exclusivité et de continuité, les pôles métropolitains dépassent ainsi le mythe du périmètre intégrateur (Behar, Estève, Vanier, 2011). En 2014, les nouvelles dispositions institutionnelles, issues de l’acte III de la décentralisation, brouille leur capacité d’action avec l’affirmation des métropoles comme nouvelle strate institutionnelle. Malgré leur originalité initiale, beaucoup d’observateurs considèrent, aujourd’hui, les pôles métropolitains comme des dispositifs « en panne » au niveau national6.

La Directive territoriale d’aménagement (DTA), l’Etat garant de l’intérêt général ?

  • 7 Les services déconcentrés de l’Etat demeurent encore très présents localement, notamment pour encad (...)

8Approuvée en 2007 par décret en Conseil d’Etat, la DTA de l’aire métropolitaine lyonnaise assure la prise en compte des enjeux de l’Etat garant de l’intérêt général. En effet, sur un territoire englobant, notamment, Lyon, Saint-Etienne et le Nord Isère, la DTA de l’aire métropolitaine lyonnaise entend garantir le respect des grands équilibres territoriaux et offre une base de dialogue entre les collectivités territoriales et les services de l’Etat en charge de son suivi. La DTA dispose d’un poids réglementaire important puisque l’ensemble des documents d’urbanisme de rang inférieur (notamment les Scot) doit s’inscrire dans un rapport de compatibilité. Fortement critiquée pour sa valeur prescriptive ne permettant pas d’impulser une dynamique de projet, elle constitue, dans le même temps, l’unique document de planification territoriale à l’échelle métropolitaine. Sur de nombreux secteurs, notamment aux franges de la métropole de Lyon, sa présence se révèle très précieuse afin de permettre un contrôle réglementaire a minima du développement des territoires sous pression. Au début des années 2000, l’élaboration de la DTA a eu le mérite de motiver le lancement de la démarche inter-Scot, perçu comme un moyen de répondre aux nouvelles contraintes réglementaires imposées par les services de l’Etat. Jusqu’en 2011, des Groupes de travail interministériels (GTI), animés par la Direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement (Dreal), assuraient le maintien d’une scène de dialogue technique entre, notamment, les différentes Direction départementale des territoires (DDT), le Centre d’étude technique et de l’équipement (Cete), devenu Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (Cérema), et les agences d’urbanisme de Lyon et de Saint-Etienne. La disparition progressive de cette scène d’échanges métropolitaine reflète le retrait progressif des services déconcentrés de l’Etat de la gouvernance lyonnaise. La posture hiérarchique de tutelle vis-à-vis des collectivités territoriales est difficilement tenable dans un contexte de réduction importante des ressources et donc du pouvoir de contrôle de l’application du contenu de la DTA. Cela rejoint tout le débat sur l’évolution du rapport entre l’Etat et les institutions locales. Le cas lyonnais montre, tel que cela déjà été souligné par ailleurs (voir à ce sujet Le Galès, 2003 ; Erpstein, 2006), une autonomisation progressive de l’échelon local vis-à-vis de l’Etat7, tout en restant dans un cadre institutionnel défini au niveau national.

L’inter-Scot comme réponse au morcellement des Scot

  • 8 La démarche associe initialement les huit Scot directement limitrophes à l’Agglomération lyonnaise. (...)

9L’inter-Scot est une démarche informelle de coopération entre treize syndicats mixtes porteurs de Scot de l’aire métropolitaine lyonnaise (Fig. 2). Au début des années 2000, le dispositif se présente, alors, comme une alternative au morcellement des Scot au niveau métropolitain. Les élus locaux ont, ainsi, fait valoir leur volonté d’articuler leurs démarches respectives à travers un dispositif souple, respectant, par ailleurs, le calendrier et les modalités d’élaboration propres à chaque territoire. Depuis sa création, le périmètre a régulièrement évolué via une ouverture aux Scot de l’ouest métropolitain8. Le dispositif fonctionne sur la base d’une animation technique assurée par une petite équipe d’étude au sein de l’Agence d’urbanisme de l’aire métropolitaine lyonnaise avec l’appui de l’Agence d’urbanisme de Saint-Etienne (Epures). L’inter-Scot a engendré une production riche d’études et de documents d’analyse. Le premier temps a consisté au partage d’un socle de connaissances et de représentations communes sur les dynamiques métropolitaines à l’œuvre. Le dispositif de coopération s’est, par la suite, attaché à définir les grands principes d’un projet métropolitain qui se traduira, notamment, par la rédaction du Chapitre commun (Urbalyon, 2006). Validé par les Présidents de Scot, ce document est considéré comme un élément central de la démarche. A l’image d’un Projet d’aménagement et de développement durable (PADD) métropolitain, il énonce les grands objectifs d’aménagement partagés et intégrés dans les différents Scot. Le dispositif inter-Scot est, actuellement, considéré comme étant dans sa phase de mise en œuvre et de suivi du projet métropolitain. Le recensement réalisé par l’Iaurif (2010) constate que l’inter-Scot lyonnais constitue, effectivement, un dispositif très avancé en raison du volume de ses productions. Sa gouvernance est, néanmoins, moins établie que dans d’autres dispositifs en France, à l’image de l’inter-Scot Toulousain, piloté par un Groupement d’intérêt public (Gip). L’inter-Scot lyonnais fonctionne sur la base d’une présidence tournante, désignée annuellement parmi les présidents de Scot, et le programme de travail est défini, chemin faisant, par l’Agence d’urbanisme de l’aire métropolitaine lyonnaise.

Fig. 3 : Les treize Scot de l’inter-Scot de l’aire métropolitaine lyonnaise

Fig. 3 : Les treize Scot de l’inter-Scot de l’aire métropolitaine lyonnaise

Urbalyon, 2011

Entre coopération et souverainisme : le Grand Lyon devient Métropole de Lyon

  • 9 Introduction à la Conférence internationale : Gouverner les métropoles, Pouvoirs et territoires, No (...)

10Les quatre dispositifs de gouvernance, qu’ils soient issus de la coopération entre collectivités (Rul, Pôle métropolitain) ou de la planification territoriale (DTA, inter-Scot), répondent à l’incapacité des périmètres institutionnels traditionnels à appréhender la nouvelle donne métropolitaine. Certains parlent de formes exemplaires de « design institutionnel » (Godier, Tapie, 1997), de « bricolage organisationnel » (Coutard, 2001), ou « d’arrangement institutionnel » pour reprendre l’expression employée par Michael Storper9. Promulguée en janvier 2014, la loi de Modernisation de l’action publique territoriale et de l’affirmation des métropoles (Maptam), prévoit un statut métropolitain adapté aux caractéristiques locales des grandes agglomérations (Paris, Lyon et Marseille). Le texte donne, à Lyon, un régime spécial, en principe réservé aux collectivités en situation insulaire (Corse ou territoires d’outre-mer), avec la création d’une nouvelle collectivité territoriale au statut particulier en France. En 2015, le Grand Lyon est devenu la Métropole de Lyon par adjonction des compétences du Conseil général du Rhône, mais sur un territoire géographique inchangé (cinquante-neuf communes). Née d’un accord tacite entre Gérard Collomb et Michel Mercier (Président du Conseil général du Rhône) (Tera, 2012), la création de la super (petite) Métropole de Lyon amène son lot de doutes et d’incertitudes quant aux perspectives futures de la gouvernance métropolitaine lyonnaise (Behar, Estève, Vanier, 2014 ; Galimberti et al., 2014). La Métropole de Lyon affirme le leadership politique et le souverainisme de l’agglomération centrale et ravivent les tensions que les dispositifs de coopération ont tenté de dépasser depuis leur création.

11Les quatre dispositifs (Rul, Pôle métropolitain, DTA, inter-Scot) contribuent à un processus de gouvernance à géométrie variable dont l’effectivité dépend de sa capacité à dépasser les fronts interterritoriaux liés, notamment, aux souverainisme de la nouvelle Métropole de Lyon mais aussi à l’essor de ses rivalités avec la nouvelle Région Auvergne-Rhône-Alpes dans la quête du leadership métropolitain (voir à ce sujet Vanier, 2011 ; Galimberti et al., 2014). Au sein de ce processus, la principale avancée de l’inter-Scot repose sur une production riche d’études et de représentations métropolitaines à destination des syndicats mixtes de Scot impliqués dans la démarche et appuyée par les services des agences d’urbanisme de Lyon et de Saint-Etienne. Quels sont alors les acquis et les limites du dispositif depuis sa création au début des années 2000 ? Quelle inscription au sein de la gouvernance métropolitaine lyonnaise ? Quel rapport entretenu avec l’agglomération centrale ?

Les figures incantatoires de l’inter-Scot lyonnais

Du chapitre commun aux figures métropolitaines

12Le Chapitre commun de l’inter-Scot constitue un document pivot synthétisant les principaux objectifs d’aménagement partagés. Les collectivités reconnaissent l’aire métropolitaine lyonnaise comme un bien commun et partagent le principe « d’une coresponsabilité du développement et de l’aménagement durable de l’aire métropolitaine lyonnaise » (Urbalyon, 2006, p.3). Sans valeur réglementaire au-delà de l’engagement mutuel des élus, il doit, néanmoins, être intégré à l’ensemble des Scot en cours d’élaboration. Les représentations graphiques participent à la construction d’une vision métropolitaine partagée. Elles ont résulté de multiples négociations entre techniciens et élus où chaque territoire de Scot a réclamé sa propre hiérarchie urbaine. Une série de livrets métropolitains - Habitat et formes urbaines, Polarité & Réseau express régional (RER), Espaces naturels et agricoles, Développement économique et zones d’activités et, enfin, Commerce - décline les objectifs partagés du Chapitre commun. L’ensemble forme le projet métropolitain à l’horizon 2030 fondé par quatre figures de référence (Urbalyon, 2009a) : la « métropole multipolaire » (figure 1 ; Fig.3) concentre le développement au sein d’une soixantaine de polarités hiérarchisées ; la « métropole nature » (figure 2) répond aux enjeux de préservation, de gestion et de mise en relation des espaces agricoles et naturels ; la « métropole accessible » (figure 3) reconnaît le rôle moteur de l’étoile ferroviaire lyonnaise dans l’optique d’un développement cohérent du réseau ferroviaire et de l’habitat ; enfin, la « métropole attractive » (figure 4) repose sur une hiérarchisation et une complémentarité entre les principaux pôles économiques.

Fig. 4 : La figure multipolaire de l’inter-Scot de l’aire métropolitaine lyonnaise

Fig. 4 : La figure multipolaire de l’inter-Scot de l’aire métropolitaine lyonnaise

Urbalyon, 2009a

La mise en œuvre comme impensée du dispositif collaboratif

  • 10 Les figures opératoires relient les grandes représentations sociétales aux contextes territoriaux p (...)
  • 11 Les expériences récentes insistent sur le fait que la planification est un processus permanent qui (...)

13Quelle est la valeur de ce projet métropolitain ? Les quatre figures métropolitaines ne constituent-elles pas que le plus petit dénominateur commun d’une scène de coopération vouée au consensus ? L’inter-Scot demeure un dispositif de coopération informelle où les représentations graphiques fluctuantes et les dispositions flexibles sont non contraignantes (sans valeur réglementaire) pour les scènes de planification institutionnalisées. Ces quatre figures métropolitaines - aussi petites, minimales et évolutives soient-elles – ont, néanmoins, le mérite de stabiliser des représentations et un langage métropolitain partagé. Voilà une avancée notoire de l’inter-Scot. Les quatre figures révèlent les éléments de structure (ou invariants) du territoire métropolitain (Novarina, Zepf, 2009): les principales polarités urbaines, la réorganisation des systèmes de transport, la trame verte et bleue, la complémentarité entre les principaux pôles économiques. Ces principes d’aménagement partagés constituent ce que Gilles Novarina (2012) appelle les « figures opératoires de la ville durable »10. Elles ne constituent, de toute évidence, qu’une étape préliminaire dans le processus de fabrication du projet métropolitain, dont la marge de progression ne repose que sur la capacité des parties prenantes à activer, collectivement, les leviers de mise en œuvre11. Cette problématique centrale est, malgré tout, encore un impensé du dispositif collaboratif (Dugua, 2015). Le programme de travail n’a jamais contenu de réflexion approfondie en faveur d’une méthodologie ou d’outils d’opérationnalisation des Scot (ou de l’inter-Scot). Si la démarche permet de partager un cadre commun de connaissance et de représentation sur les enjeux métropolitains, le passage à l’acte interterritorial se révèle plus périlleux ou, plutôt, soigneusement évité.

Déficit de gouvernance métropolitaine et stratégies d’évitement

  • 12 Dans la plupart des rencontres des présidents, l’exécutif lyonnais est représenté par un vice-prési (...)
  • 13 Le slogan de marketing territorial « Onlylyon », ou la création récente de la Métropole de Lyon, ne (...)

14L’inter-Scot lyonnais souffre d’un déficit de gouvernance. En dehors de quelques moments charnières, à l’image de la signature du Chapitre commun en 2006, ou de la validation du programme de travail 2010-2014, Gérard Collomb s’investit peu dans la démarche collaborative12. Dans un jeu subtil entre coopération et compétition (Mabileau, 1991), le Président de la Métropole de Lyon trouve des intérêts au maintien du dispositif inter-Scot au même titre qu’il a initié la création du pôle métropolitain. Ces dispositifs de gouvernance couvrent des périmètres élargis permettant au Grand Lyon de rivaliser dans la compétition des villes européennes. L’existence de dispositifs de gouvernance à l’échelle métropolitaine constitue effectivement un facteur d’attractivité économique. Le Grand Lyon ne donnera par contre jamais tous les gages de la mise en œuvre des objectifs de l’inter-Scot (de la même manière que de ceux du Pôle métropolitain), au bénéfice de territoire extérieur à l’intercommunalité centrale et potentiellement au dépend de son attractivité. On peut parler d’une posture ou d’une stratégie d’évitement de la part de l’agglomération centrale qui, au delà de la gouvernance de façade, n’insuffle pas les mécanismes opérationnels de solidarité territoriale aptes à capter les externalités positives liées à « l’avantage métropolitain » (Halbert, 2010). Les parties prenantes ont, dès le départ, envisagé d’inscrire, à terme, cette démarche dans une maîtrise d’ouvrage plus structurée via, notamment, un rapprochement avec les autres dispositifs métropolitains (Rul puis Pôle métropolitain). Les quelques tentatives de Scot périphériques en faveur d’une gouvernance plus affirmée sont, pourtant, systématiquement mises en échec par l’exécutif central dans une stratégie d’évitement des décisions favorables à l’effectivité de l’inter-Scot. Il bloque, ainsi, toutes perspectives d’évolution du dispositif qui reste figé sur cette impérieuse gouvernance métropolitaine à renforcer. Si les stratégies d’évitement sont, principalement, celles du Scot central, beaucoup de Scot périphériques sont également soucieux de préserver une grande part d’autonomie dans l’exercice de leur planification territoriale, tout en reconnaissant à l’inter-Scot les vertus d’une nécessaire coopération métropolitaine. Pour beaucoup, le dispositif inter-Scot est perçu comme une menace de perte d’autonomie des élus locaux. Le syndrome du « grand méchant Lyon » est encore tenace13. Ces derniers se satisfont alors du caractère informel de la démarche à travers laquelle ils peuvent participer au débat métropolitain sans perdre de leur autonomie institutionnelle. La gouvernance métropolitaine renforcée n’a, ainsi, encore jamais trouvé les formes de son salut. Quand la gouvernance politique est bloquée, d’autres leviers d’action ne peuvent-ils pas être enclenchés ? Ne faut-il pas rechercher des marges de manœuvre du côté de la planification territoriale, de son contenu structurel et des modalités d’organisation de son processus ?

Linéarité versus processus en boucle

  • 14 Le projet localisé en tant que « producteur de connaissances » (Vigano, 2014) enrichit la lecture e (...)

15Depuis la création de l’inter-Scot, le programme de travail est conçu dans une logique parfaitement linéaire et quasiment exclusivement à l’échelle de l’aire métropolitaine lyonnaise (Fig. 4). Les trois phases d’évolution - diagnostic, projet, mise en œuvre - s’enchaînent, successivement, les unes aux autres sans porter d’attention aux relations entre ces différentes phases. Cela va à l’encontre des modalités de structuration du processus de planification territoriale telles que décrites dans la littérature. La mise en œuvre passe, plutôt, par une démarche itérative ou en boucle permettant une confrontation régulière entre diagnostic, orientations et réalisations opérationnelles (Novarina et al., 2003)14. L’essentiel des productions de l’inter-Scot est focalisé sur le périmètre métropolitain, sans interroger d’autres échelles d’approche du territoire. Lorsque l’inter-Scot investit des morceaux de territoires localisés, à l’image des espaces d’interface métropolitain (EIM) ou des quartiers de gares, ces démarches ne s’inscrivent ni dans une dynamique de projet, ni comme étape dans la construction d’un processus global. La charge de la mise en œuvre est déléguée aux niveaux inférieurs, à savoir les Scot, les intercommunalités, ou les autres niveaux de collectivités (Départements, Région) sans que les conditions soient explicitées. Par ailleurs, le périmètre de l’inter-Scot n’a cessé de s’étendre depuis sa création. Le dispositif favorise la coopération horizontale au niveau des syndicats mixtes de Scot. En revanche, la démarche collaborative oblitère, totalement, la problématique - pourtant fondamentale - de la fabrication de coopérations verticales, entre échelons institutionnels et acteurs non institutionnels. L’inter-Scot est bloqué par l’échelle métropolitaine intégrative qui en devient, finalement, étouffante, car difficilement saisissable dans sa globalité.

Fig. 5 : Etapes d’évolution de l’inter-Scot : un processus linéaire

Fig. 5 : Etapes d’évolution de l’inter-Scot : un processus linéaire

Source : Urbalyon, 2009a

Une surcharge de l’agenda métropolitain

16La conception linéaire de l’évolution de l’inter-Scot et l’absence de réflexion approfondie sur les leviers de mise en œuvre engendrent, finalement, une surcharge de l’agenda métropolitain. Elle s’explique, en partie, par la multiplication et la diversification des objectifs assignés aux Scot depuis la loi SRU. La tendance s’est encore amplifiée, en 2010, avec la prise en compte des enjeux écologiques depuis la loi Engagement national pour l’environnement (ENE). La multiplication des études d’intérêt métropolitain rend d’autant plus difficile l’identification des leviers et des outils prioritaires de mise en œuvre à mobiliser. Au gré des rencontres des présidents de Scot, l’agenda métropolitain s’enrichit de nouvelles perspectives qui s’additionnent les unes aux autres sans hiérarchisation et sans lien établi avec les orientations du projet métropolitain : guides pédagogiques, indicateurs de suivi, EIM, schéma commercial métropolitain, schéma portuaire métropolitain, recollement cartographique des Scot, mise en conformité des Scot avec la loi ENE, actualisation du chapitre commun, schéma métropolitain des carrières, etc.. Cela est d’autant plus problématique que les ressources permettant, éventuellement, de répondre, efficacement, à ces commandes deviennent, quant à elles, de plus en plus restreintes et, surtout, dispersées entre les différentes scènes de gouvernance. La lassitude des techniciens est, finalement, alimentée par la tendance des dispositifs les plus récents, à l’image du Pôle métropolitain, à mener des études déjà réalisées quelques années auparavant.

De l’inter- à l’intra-Scot : désynchronisation des calendriers d’élaboration

  • 15 Seul les Scot Sud Loire et de l’Agglomération lyonnaise sont réalisés par les Agences d’urbanisme p (...)

17S’il existe une articulation étroite entre le contenu du Scot de l’Agglomération lyonnaise et les orientations de l’inter-Scot du fait du rôle pivot de l’Agence d’urbanisme de l’aire métropolitaine lyonnaise, les relations entre les orientations de l’inter-Scot et le contenu des douze autres Scot de l’aire métropolitaine lyonnaise sont moins clairement affirmées. C’est vraisemblablement durant la phase d’acculturation que les répercussions dans les représentations des chefs de projet et des présidents de Scot ont été les plus fortes. Les différents Scot connaissent, par la suite, des calendriers et des cycles de réalisation différents les uns des autres (Fig. 5). Ils sont réalisés sous maîtrise d’œuvre de bureaux d’études indépendants ou, directement, en régie15. Le dispositif inter-Scot se transforme, ainsi, rapidement en simple lieu d’échanges et de partage d’informations entre chefs de projet autour de problématiques métropolitaines, sans véritable harmonisation des contenus sous la forme d’un pilotage commun des bureaux d’études, de cahiers des charges mutualisés ou d’études ciblées en des lieux singuliers. L’absence de mutualisation des ressources et de coordination des calendriers de réalisation ainsi que les stratégies d’évitement entraînent, finalement, un certain repli des syndicats mixtes au sein de leur propre périmètre de compétences. Les Scot reprennent à leur compte les figures opératoires de la ville durable valorisées par l’inter-Scot (multipolarité, trame verte et bleue, densification autour des gares, hiérarchisation des zones d’activités, etc.) et, par ailleurs, largement promues au niveau national depuis la loi SRU. Néanmoins, les projets de territoire, leurs formalisations graphiques et les dispositifs de suivi et de mise en œuvre, élaborés par les différents syndicats mixtes, s’inscrivent dans une logique plutôt intra-Scot. La résultante est un patchwork métropolitain de projets de territoires (Fig. 6).

Fig. 6 : Calendriers d’élaboration des Scot et évolution de l’inter-Scot

Fig. 6 : Calendriers d’élaboration des Scot et évolution de l’inter-Scot

Dugua, 2015

Fig. 7 : Recollement des Scot de l’inter-Scot sur la thématique armature urbaine

Fig. 7 : Recollement des Scot de l’inter-Scot sur la thématique armature urbaine

Dugua, 2015

18En 2013, le Chapitre commun (Urbalyon, 2013) est réactualisé à la demande des nouveaux Scot associés au dispositif. Le contenu du document est considérablement allégé au détriment du projet métropolitain. Les figures opératoires de la ville durable se transforment, progressivement, en figures incantatoires (Dugua, 2015). L’inter-Scot souffre d’un déficit stratégique dans le pilotage du processus de planification (Hillier, 2011) et fait face à un risque important d’essoufflement et de perte de légitimité de cette démarche collaborative innovante. Le débat est en cours concernant les suites à donner après plus de dix années d’existence. La partie suivante propose cinq pistes de transformation du dispositif - soumises au débat - en lien avec les constats établis précédemment.

Propositions pour un « âge 2 » de l’inter-Scot Lyonnais

  • 16 Quatre items décrivent « l’âge 2 » des Scot : « articulateur de projets », « assembleur-opérateur d (...)

19La démarche de recherche-action engagée, en 2015, par la Fédération nationale des Scot, constitue l’un des rares moments de réflexivité où la « planète Scot » est interpellée sur son destin commun. Le groupement composé par le l’Unité mixte de recherche (UMR) Pacte et la coopérative de conseil Acadie envisage, ainsi, un « âge 2 »16 ouvrant une période nouvelle où les Scot doivent préparer, à court terme, leur mutation au risque de subir leur propre effacement : « Sans goût particulier pour le tocsin ou l’alarme, nous voulons signifier par âge 2 qu’une bifurcation va se présenter à court terme devant la ‘planète SCoT’, qui appellera de nouveaux choix qui arbitreront son avenir. (…), cette bifurcation ne va pas se présenter au même moment pour tous les SCoT, ni avec exactement la même signification partout » (Vanier, Faure, 2016, p. 58). Quel pourrait être alors « l’âge 2 » de l’inter-Scot lyonnais ?

Organiser le pilotage stratégique du dispositif

  • 17 Définition issue du dictionnaire Hachette encyclopédique, 1997

20L’inter-Scot lyonnais souffre de l’absence de pilotage stratégique du processus de planification territoriale qui demeure cantonnée à l’échelle métropolitaine englobante. Parallèlement, la stratégie de la Métropole de Lyon est fortement balisée par de grands projets urbains localisés au cœur de l’agglomération actés depuis le début des années 1990 : Confluence, Part-Dieu, Carré de Soie, Gerland, etc. (Dugua, 2015). La définition d’une stratégie métropolitaine spatialisée constitue la première condition à l’entrée dans l’âge 2 de l’inter-Scot lyonnais. Tous les sujets dits « d’intérêt métropolitain » ne peuvent pas être traités à valeur égale. L’idée même de stratégie, définit comme l’« art de combiner les opérations pour atteindre un objectif »17, suppose, par définition, une sélection et une hiérarchisation des objectifs traités en fonction de valeurs ou principes métropolitains qu’il convient sans doute de redéfinir depuis la création du dispositif collaboratif. Le rapport Scot et Territoires invite, de la même manière, à une reconsidération de la notion d’inter-Scot moins focalisé sur une échelle métropolitaine intégrative mais davantage ciblé sur une thématique, un projet, une opération afin de « multiplier les réponses interterritoriales pertinentes » (Faure, Vanier, 2016, p. 62). Les interrogations concernant l’évolution de la gouvernance métropolitaine lyonnaise rejoignent finalement le débat entre les deux écoles de pensées traditionnelles : l’école des réformateurs (Wood, 1958) considérant qu’il faut constituer des institutions métropolitaines puissantes, à travers de grandes unités de gouvernement couvrant les aires fonctionnelles urbaines, qualifiés de « Gargantua », et celle des choix publics (Ostrom, Tiebout, Warren, 1961) qui prône au contraire le maintien de la fragmentation institutionnelle afin de permettre une compétition entre les collectivités locales et le libre choix individuel (voir à ce sujet Jouve, Lefevre, 1999). L’inter-Scot pourrait alors s’inscrire, de manière pragmatique, dans un modèle intermédiaire, ciblant spécifiquement quelques lieux prioritaires ayant valeur expérimentale dans la mis au point de dispositifs collaboratifs métropolitains, avant d’imaginer leur généralisation à d’autres lieux ou leur stabilisation dans un système plus intégré de gouvernance. Quel sera l’agenda métropolitain à l’horizon 2030 ? Quel calendrier des étapes à venir ? Quelles sont les problématiques prioritaires pouvant susciter des collaborations métropolitaines ? Quels sont alors les lieux privilégiés d’enjeux métropolitains ? Voilà quelques questions importantes qui guident l’entrée dans l’âge 2 où les élus de l’inter-Scot lyonnais, en lien avec les agences d’urbanisme, doivent être en mesure d’organiser l’atterrissage interterritorial du récit métropolitain.

Impliquer la société civile dans les débats métropolitains

  • 18 La charte pour un urbanisme commercial de qualité a été coélaborée, puis signée, par une dizaine d’ (...)

21Les productions de l’inter-Scot ont, pour le moment, faiblement sollicité l’implication de la société civile et du monde socio-économique : usagers, associations, promoteurs immobiliers, opérateurs de transport, gestionnaires de ressources, etc. Lorsque la sphère privée a été associée aux travaux des agences d’urbanisme, cela s’est principalement traduit par la publication d’un Guide pour un habitat de qualité (Urbalyon, 2009b) ou la signature d’une Charte pour un aménagement commercial durable et de qualité (Urbalyon, 2013)18. Les partenariats servent un usage purement pédagogique ou demeurent cantonnées à une échelle métropolitaine intégrative. Une plus grande ouverture aux acteurs privés et à la société civile constitue, ainsi, une deuxième condition importante à l’entrée dans l’âge 2 de l’inter-Scot lyonnais. Les débats métropolitains ne peuvent pas rester l’affaire d’un nombre restreint de spécialistes. Il est, par ailleurs, erroné de dire - comme on l’entend régulièrement - que les problématiques métropolitaines n’intéressent pas le citoyen lambda ou que son implication bloquerait toute action métropolitaine. Les récentes mobilisations citoyennes autour de l’aéroport Notre-Dame-des-Landes et le mouvement des « Zadistes » sont là pour le rappeler. Il convient, donc, de vulgariser la démarche afin de la rendre moins technique et plus participative. « L’individu créateur de ville » était, justement, le sujet de la 36ème Rencontre nationale de la Fédération nationale des agences d’urbanisme (Fnau) en 2015. Le caractère informel du dispositif inter-Scot pourrait être l’occasion de faire preuve de créativité en la matière. Quels territoires d’investigation ? Quelles problématiques mises au débat ? Quels dispositifs participatifs et acteurs mobilisés ? Voilà une autre condition à l’atterrissage interterritorial du discours métropolitain.

Concevoir le passage à l’acte interterritorial

  • 19 Des démarches de type contrats de gares, d’axes ou corridors écologiques sont engagées par la Régio (...)
  • 20 Trois moments principaux sont identifiés par la sociologie de la traduction : la problématisation ( (...)

22La mise en œuvre demeure encore un impensé important du dispositif. La mise à l’agenda de cette problématique centrale de la planification territoriale constitue une troisième condition nécessaire à l’entrée dans l’âge 2 de l’inter-Scot lyonnais. Au niveau national, la question est, également, largement sous-évaluée. Le Code de l’urbanisme évacue cette problématique ô combien complexe à la simple application du principe réglementaire de compatibilité ou de prise en compte. Le rapport Scot et Territoires invite, dans ce sens, les Scot à dépasser leur responsabilité réglementaire pour se positionner comme « articulateurs de projets » et « organisateurs d’interterritorialités » (Faure, Vanier, 2016, p. 58 et 61). Comment assurer l’articulation entre les multiples niveaux de projets au sein des territoires métropolitains ? Quels sont les outils, lieux et scènes de négociation à privilégier ? Quelles sont les conditions de mise en projet des grands territoires ? Il convient de profiter du caractère informel de l’inter-Scot, a priori source de créativité, pour concevoir et expérimenter des outils innovants de mise en œuvre à l’image des contrats d’axe instaurés à Grenoble ou Toulouse (Meunier-Chabert, 2011)19, ou les accords de programme pour les zones d’activités métropolitaines dans le plan territorial de la province de Bologne en Italie (Delpiano, 2011). Le travail, d’abord technique sur les objets concrets de mise en œuvre, peut révéler les points de convergence et de tension entre territoires pour, finalement, débloquer le malaise de la gouvernance lyonnaise. Aux côtés des différents niveaux de collectivités, les agences d’urbanisme occupe une position stratégique en tant qu’assistant à maîtrise d’ouvrage et, donc, chef d’orchestre dans l’organisation locale du passage à l’acte interterritorial (coordination des processus participatifs, expérimentation d’outils collaboratifs innovants, hiérarchisation des lieux de projets métropolitains, etc.). Il convient d’inventer les dispositifs techniques nécessaires à la stabilisation des partenariats territoriaux et ainsi éviter les stratégies d’évitement des parties prenantes. Une nouvelle ingénierie métropolitaine collaborative reste à inventer, dont l’Agence d’urbanisme de l’aire métropolitaine lyonnaise parait être un acteur-clef, à condition d’inventer un nouvel agenda métropolitain, en s’émancipant autant que possible des contingences locales du Grand Lyon qui, il faut rappeler, assure encore une grande partie de son financement. La sociologie de la traduction ou théorie de l’acteur-réseau (Callon, 1986 ; Akrich, Callon, Latour, 2006) donne des clefs de lecture pour comprendre le protocole nécessaire à la stabilisation d’une démarche collaborative. La première étape de problématisation, qui vise à formuler les questions préalables et à identifier tous les acteurs dont la participation et l’investissement seront par la suite incontournables, constitue une étape majeure20. Au-delà de l’extension horizontale de l’inter-Scot, sa légitimité et son effectivité sont étroitement liées à sa capacité à trouver des accroches territoriales avec les arènes de décisions et d’actions locales. Il s’agit là du cœur problématique de l’entrée dans l’âge 2 de l’inter-Scot lyonnais.

Collaborer pour la gestion des ressources métropolitaines

23Quel sera l’agenda métropolitain pour les quinze prochaines années ? Quels sont les quelques sujets prioritaires sur lesquels il convient d’engager, dès à présent, des collaborations métropolitaines ? Le rapport Pacte-Acadie envisage que les Scot se positionnent comme « assembleur-opérateur de ressources » (Faure, Vanier, 2016, p. 60). Ils sont actuellement largement focalisés sur la maîtrise de la consommation foncière depuis notamment la loi SRU qui leur a donné naissance. Un nouveau paradigme supplanterait progressivement celui de la lutte contre l’étalement urbain : la gestion des ressources territoriales (foncières, énergétiques, alimentaires, écologiques, en eau, etc.). Ce nouveau paradigme s’inscrirait dans une logique durabiliste, moins normative, mais davantage collaborative, projectuelle et proactive. Les problématiques liées à la gestion des ressources territoriales, déjà à l’œuvre, vont monter en puissance dans les années à venir. Les territoires seront alors de plus en plus soumis à des situations d’urgence qui inciteront les collectivités concernées à trouver des marges de manœuvre collectives. Un dispositif tel que l’inter-Scot pourra alors se révéler particulièrement stratégique à condition que ce dernier soit en mesure de proposer les mécanismes opérationnels de solidarité territoriale. Nombreux sont les auteurs qui font, effectivement, mention de l’usage de la planification et des outils associés (plans, stratégies, projets, programmes, scénarios) en réponse aux enjeux locaux de vulnérabilité et de résilience des territoires (Dugua, Delabarre, Novarina, 2016). L’âge 2 de l’inter-Scot pourrait, ainsi, s’inscrire au cœur des politiques métropolitaines d’adaptation aux changements climatiques. Les écrits d’Alberto Magnaghi sur la biorégion urbaine (2014) et la nouvelle écologie urbaine (Da Cunha, 2016) constituent, à ce titre, des pistes sérieuses à investir. Il conviendrait, alors, de cibler le moment venu et si possible par anticipation, en lien avec les Scot adhérents, les autres partenaires institutionnelles et les initiatives issues de la société civile et du secteur privé, les sujets et les lieux qui suscitent une entente interterritoriale en faveur d’une gestion coordonnée des ressources métropolitaines : la problématique de l’accès à l’eau en Loire Centre, la gestion du risque industriel et d’inondation dans la vallée du Rhône, l’organisation d’une agriculture alternative dans la Plaine de l’Est lyonnais, la promotion des énergies vertes dans l’Ouest lyonnais, etc. Les agences d’urbanisme se chargeraient, alors, d’organiser, localement, la continuité des tables de négociation mais, aussi, de préfigurer et coordonner les partenariats sur les lieux privilégiés. Un inter-Scot collaboratif (âge 2), focalisé sur des objectifs ciblés en faveur d’une gestion partenariale du territoire bien commun, succéderait ainsi à l’inter-Scot intégratif (âge 1), tel qu’il a été conçu depuis sa création au début des années 2000.

Affirmer Lyon comme laboratoire métropolitain

  • 21 Voir la thèse de Bonnin-Oliveira (2012) sur l’inter-Scot de l’aire urbaine de Toulouse.
  • 22 Le nombre de thèses Cifre a fortement augmenté au cours des dix dernières années notamment en scien (...)

24Le rapport Scot et Territoires fait état du besoin de la Fédération nationale de se doter « d’une R&D fédérative » (Faure, Vanier, 2016, p. 63). Devant la rareté de la littérature scientifique, il convient de construire la connaissance permanente des Scot via des partenariats d’étude et d’observation associant scientifiques, techniciens, mais aussi les acteurs privés et associatifs de l’aménagement. « La Fédération nationale des Scot a besoin de son laboratoire » (2016, p. 63). De l’Organisme régional d’étude et d’aménagement de l’aire métropolitaine (Oream) dans les années 1960-1970, à l’inter-Scot au début des années 2000, en passant par le Sdal Lyon 2010 à la fin des années 1980, il existe, à Lyon, une culture de la planification territoriale. L’agglomération lyonnaise s’est toujours montrée pionnière en la matière. L’âge 2 de l’inter-Scot lyonnais pourrait être l’occasion de renouer avec cette tradition. Les avancées lyonnaises - au même titre que d’autres territoires à l’image de Bordeaux ou Toulouse21, reconnus pour leur inter-Scot, ou d’autres éventuellement ciblés pour leur singularité – pourraient, ainsi, alimenter une réflexion nationale sur la planification métropolitaine et les méthodes du passage à l’acte interterritorial. Identifié comme laboratoire de la planification métropolitaine, Lyon pourrait, alors, accueillir des initiatives nationales de recherche-action en lien avec l’agenda métropolitain préalablement établi. Les Cifre constituent à ce titre des dispositifs de recherche-action pertinents à développer dans le champ des études urbaines et plus particulièrement de la planification territoriale22. Da part leur statut partenarial à l’échelle métropolitaine favorable à la mise en œuvre d’un urbanisme exploratoire, les Agences d’urbanisme sont des structures adaptées pour l’accueil de Cifre en faveur d’une recherche appliquée (ou embarquée). Celle-ci permettrait, soit de questionner les pratiques à l’œuvre (tel que je l’ai fait dans le cadre de ma thèse et dont cet article en est l’un des résultats), soit de mettre au point les dispositifs d’action en faveur de pratiques innovantes (Dugua, 2015). Il y a, à ce titre, tout un champ de réflexion à mener sur les modalités de développement et d’encadrement des thèses Cifre en Sciences humaines, et plus largement sur les méthodes de recherche-action, formidable levier d’innovation dans les modes de faire en urbanisme (Perrin-Joly, 2010 ; Redi, 2011).

Conclusion

25L’inter-Scot de l’aire métropolitaine lyonnaise entre dans un moment charnière après plus de dix années d’existence. Malgré l’originalité du dispositif et ses nombreuses avancées, dont la plus importante demeure le Chapitre commun et les quatre figures métropolitaines, la pérennité et la légitimité du dispositif collaboratif demeurent fragile. L’absence de réflexion sur les outils de mise en œuvre, le déficit de gouvernance métropolitaine lié, en grande partie, à la posture d’évitement de la Métropole de Lyon, la conception linéaire du dispositif et la surcharge de l’agenda constituent des freins importants à l’accomplissement des collaborations métropolitaines. La résultante est un patchwork de projets de territoires dans une logique plutôt intra-Scot et une multiplication des études métropolitaines qui brouillent la lisibilité du dispositif. Dans un contexte national de réduction des finances publiques, les dispositifs partenariaux de gouvernance métropolitaine sont, souvent, les premiers impactés. L’inter-Scot lyonnais et les agences d’urbanisme de Lyon et de Saint-Etienne, qui assurent, historiquement, son animation technique et politique, doivent, alors, à nouveau, faire la preuve de toute son utilité. Les problématiques lyonnaises entrent en résonance avec le débat sur l’évolution des Scot en France engagées par la Fédération nationale en 2015. Les avancées de l’inter-Scot pourraient nourrir cette réflexion nationale sans rester franco-centrée mais ouverte à la littérature et aux expériences européennes foisonnantes (Dugua, 2015). Le dispositif inter-Scot est-il en mesure de dépasser le paradigme néolibéral (Jobert, 1994), fondé sur la concurrence et la compétition, afin d’instaurer des mécanisme de solidarités entre territoires dans la gestion commune des ressources territoriales ? Comment tendre alors vers ce nouvel objectif ? L’inter-Scot est-il un outil adapté et suffisant ? Organiser le pilotage stratégique du dispositif (1), Impliquer la société civile dans les débats métropolitains (2), Concevoir le passage à l’acte interterritorial (2), Collaborer pour la gestion des ressources métropolitaines (3), Affirmer Lyon comme laboratoire métropolitain (4) : cinq propositions pour une indispensable refonte du dispositif dans cette nouvelle perspective et, ainsi, engager un âge 2 de l’inter-Scot lyonnais, au risque de subir son propre effacement.

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VIGANO P., 2014, Le projet comme producteur de connaissance, Les territoires de l’urbanisme, Métis Presses, 293 p.

WOOD R., 1958, The New Metropolis : Green Belts, Grass Roots or Gargantua, American Political Science Review, n°52, p.108-122.

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Notes

1 Selon l’Agence d’urbanisme de l’aire métropolitaine lyonnaise, « une aire métropolitaine correspond au territoire sur lequel s’exerce l’influence d’une métropole (une « ville-mère »). L’armature urbaine s’organise autour de cette métropole » (Urbalyon, Epures, 2015, p.5).

2 Intervention de Martin Vanier et Sébastien Rolland : « Dans les grands territoires, pas de Scot sans inter-Scot », réalisée dans le cadre de la 4ème Rencontre internationale de recherche en urbanisme, La planification territoriale : imaginer, anticiper et organiser, Institut d’urbanisme de Grenoble, 7 et 8 février 2008

3 Les comités techniques inter-Scot (toutes les six semaines) réunissant les chefs de projet de Scot en présence des représentants de l’Etat, de la Région urbaine de Lyon (Rul) (jusqu’à sa dissolution en 2015), de la Région Auvergne-Rhône-Alpes et de la Métropole de Lyon, et les rencontres des Présidents de Scot (deux à trois fois par ans) sont les scènes de pilotage technique et politique du dispositif inter-Scot.

4 Créé en 1985, le Sepal a conçu le Sdal Lyon 2010. La structure a été refondée, en 2002, pour assurer l’élaboration du Scot de l’agglomération lyonnaise. Suite à son approbation, en 2010, et conformément aux dispositions de la loi SRU, le Sepal est maintenu en activité afin d’assurer le suivi et la mise en œuvre du document en relation avec l’Agence d’urbanisme de l’aire métropolitaine lyonnaise, maître d’œuvre du Scot.

5 Depuis 2016, la Communauté de communes de l’Est lyonnais (CCEL) et la Communauté d’Agglomération Villefranche-Beaujolais-Saône (CAVBS) ont rejoint le Pôle métropolitain désormais constitué de six entités membres.

6 Voir Galimberti et al. (2014) concernant les fragilités du pôle métropolitain lyonnais qui « semble être resté au milieu du gué pour des raisons à la fois politiques et institutionnelles » (p. 202).

7 Les services déconcentrés de l’Etat demeurent encore très présents localement, notamment pour encadrer l’aménagement des sites dits d’intérêt métropolitain, à l’image de l’espace interdépartemental Lyon-Saint Exupéry, qui a fait l’objet d’une modification de la DTA approuvée en 2015.

8 La démarche associe initialement les huit Scot directement limitrophes à l’Agglomération lyonnaise. La démarche s’ouvre ensuite à la frange ouest ligérienne : Scot Sud Loire (2004) et Roannais (2006). Les deux derniers Scot a intégré la démarche sont les Scot Loire Centre et Mont du Lyonnais en 2011.

9 Introduction à la Conférence internationale : Gouverner les métropoles, Pouvoirs et territoires, Nouvelles directions de recherche, 2ème édition, Paris, 28, 29 et 30 novembre 2012

10 Les figures opératoires relient les grandes représentations sociétales aux contextes territoriaux particuliers dans lesquels s’inscrivent les actions et les projets menés. Ces figures organisent les résultats de l’analyse et assure le passage de l’analyse au projet. On peut les relier aux chorèmes de Roger Brunet (1987) définis comme « les structures élémentaires de l’espace » ou le point, la ligne, l’aire et le réseau constituent les « figures de base ». Les quatre figures métropolitaines, ou « cartes-modèles », permettent de révéler leurs rôles et leurs arrangements au sein du nouvel espace de référence.

11 Les expériences récentes insistent sur le fait que la planification est un processus permanent qui commence au moment de l’élaboration du plan. Depuis la loi SRU, les syndicats mixtes en charge de l’élaboration des Scot ont également pour mission d’assurer leur mise en œuvre, leur suivi et leur évaluation. La vie des Scot s’inscrit, ainsi, dans un cycle continu. On définira la mise en œuvre comme la recherche des conditions de mise en relation des différents échelons de gouvernement du territoire, de l’échelon régional à l’échelon intercommunal et local, et des plans territoriaux et sectoriels associés (Dugua, 2015).

12 Dans la plupart des rencontres des présidents, l’exécutif lyonnais est représenté par un vice-président, Raymond Terracher (ancien conseiller communautaire au Grand Lyon et adjoint à la Culture à Villeurbanne) jusqu’en 2010, puis par Michelle Vullien (maire de Dardilly et vice-présidente du Grand Lyon).

13 Le slogan de marketing territorial « Onlylyon », ou la création récente de la Métropole de Lyon, ne font que raviver la méfiance au regard de la domination de la machine intercommunale lyonnaise.

14 Le projet localisé en tant que « producteur de connaissances » (Vigano, 2014) enrichit la lecture et la compréhension des attentes du territoire métropolitain. Par ailleurs, le diagnostic territorial peut enclencher des démarches de projets (territoire-test) qui viendront, à leur tour (par essais-erreurs), alimenter le projet global. Il convient de « planifier en examinant » (Fratini, 1997) ou de « planifier tout en faisant » (Bolocan, Salone, 1996), afin de recueillir les ressources contextuelles produites dans l’action (Pinson, 2009).

15 Seul les Scot Sud Loire et de l’Agglomération lyonnaise sont réalisés par les Agences d’urbanisme propres aux deux agglomérations.

16 Quatre items décrivent « l’âge 2 » des Scot : « articulateur de projets », « assembleur-opérateur de ressources », « organisateur d’interterritorialités », et fondés sur « une R&D fédérative » (Faure, Vanier, 2016, pp.58-62).

17 Définition issue du dictionnaire Hachette encyclopédique, 1997

18 La charte pour un urbanisme commercial de qualité a été coélaborée, puis signée, par une dizaine d’opérateurs commerciaux nationaux (Auchan, Carrefour, Ikea, Immochan, Leroy Merlin, Système U, etc.).

19 Des démarches de type contrats de gares, d’axes ou corridors écologiques sont engagées par la Région Auvergne-Rhône-Alpes depuis quelques années. Néanmoins, ces quelques initiatives demeurent des actes isolés et indépendants de la construction du processus de planification territoriale.

20 Trois moments principaux sont identifiés par la sociologie de la traduction : la problématisation (1), l’intéressement et l’enrôlement (2), et enfin la mobilisation et le soutien actif (3).

21 Voir la thèse de Bonnin-Oliveira (2012) sur l’inter-Scot de l’aire urbaine de Toulouse.

22 Le nombre de thèses Cifre a fortement augmenté au cours des dix dernières années notamment en sciences humaines et sociales (SHS). En 2011, sur les 3000 thèses Cifre en cours, 23% sont réalisées en SHS contre 15% en 2005 (Redi, 2011).

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Table des illustrations

Titre Fig. 1 : Les quatre dispositifs de gouvernance de l’aire métropolitaine lyonnaise
Légende Dugua, 2015
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Titre Fig. 3 : Les treize Scot de l’inter-Scot de l’aire métropolitaine lyonnaise
Légende Urbalyon, 2011
URL http://geocarrefour.revues.org/docannexe/image/10278/img-2.png
Fichier image/png, 2,7M
Titre Fig. 4 : La figure multipolaire de l’inter-Scot de l’aire métropolitaine lyonnaise
Légende Urbalyon, 2009a
URL http://geocarrefour.revues.org/docannexe/image/10278/img-3.png
Fichier image/png, 858k
Titre Fig. 5 : Etapes d’évolution de l’inter-Scot : un processus linéaire
Légende Source : Urbalyon, 2009a
URL http://geocarrefour.revues.org/docannexe/image/10278/img-4.png
Fichier image/png, 178k
Titre Fig. 6 : Calendriers d’élaboration des Scot et évolution de l’inter-Scot
Légende Dugua, 2015
URL http://geocarrefour.revues.org/docannexe/image/10278/img-5.png
Fichier image/png, 642k
Titre Fig. 7 : Recollement des Scot de l’inter-Scot sur la thématique armature urbaine
Légende Dugua, 2015
URL http://geocarrefour.revues.org/docannexe/image/10278/img-6.png
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Pour citer cet article

Référence électronique

Benoit Dugua, « Des incantations aux réalisations : vers un « âge 2 » de l’inter-Scot lyonnais », Géocarrefour [En ligne], 91/4 | 2017, mis en ligne le 28 juin 2017, consulté le 20 novembre 2017. URL : http://geocarrefour.revues.org/10278 ; DOI : 10.4000/geocarrefour.10278

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Auteur

Benoit Dugua

Dr. en Urbanisme et Aménagement de l’espace, Premier Assistant en Géographie Urbaine, Institut de Géographie et Durabilité, Faculté des Géosciences et de l'Environnement, Mouline – Géopolis, CH – 1015 Lausanne, Bureau 3510, Tél. + 41 21 692 36 09 benoit.dugua@unil.ch

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